《公共政策學(xué)（第二版）》 課件第9章 政策變遷與終結(jié)

第9章政策變遷與終結(jié)公共政策學(xué)

公共管理創(chuàng)新系列教材關(guān)鍵術(shù)語

政策變遷范式變遷循環(huán)式變遷鋸齒式變遷倡議聯(lián)盟框架間斷均衡理論政策形象政策終結(jié)9.1

政策變遷的研究9.2政策變遷的類型9.3

政策變遷的理論9.4

政策終結(jié)目錄公共政策學(xué)

公共管理創(chuàng)新系列教材9.1政策變遷的研究公共政策學(xué)

公共管理創(chuàng)新系列教材政策變遷的含義

政策變遷研究的興起政策變遷的研究路徑

政策變遷的含義公共政策學(xué)

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所謂政策變遷,顧名思義,指現(xiàn)行政策被新政策取代的現(xiàn)象,包括新政策的采納、現(xiàn)行政策的修正或廢止。政策變遷是政策過程中的常態(tài)現(xiàn)象,是決策者為適應(yīng)內(nèi)部和外部環(huán)境變化做出的調(diào)適性變革。

政策變遷具有三種表現(xiàn)形式:

(1)現(xiàn)行政策的局部修改。

(2)現(xiàn)行政策的重大調(diào)整。

(3)創(chuàng)設(shè)新的公共政策。

公共政策在制定和實施后很少能保持內(nèi)容不變,它們總是處于演化之中。觀察中國近年來的重要政策領(lǐng)域可以看到,不論是財政政策、稅收政策、貨幣政策,還是教育政策、住房政策、就業(yè)政策、最低工資政策、醫(yī)療保險政策、養(yǎng)老保險政策等,都處于持續(xù)的調(diào)整之中。隨著時間的推移,公共政策也與時俱進(jìn),不斷提出新的政策目標(biāo),發(fā)展出新的政策工具。

政策變遷研究的興起公共政策學(xué)

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在政策科學(xué)發(fā)展的早期階段,政策變遷現(xiàn)象并未引起學(xué)者關(guān)注。早期的政策研究將政策過程劃分為問題建構(gòu)、議題設(shè)定、政策規(guī)劃、政策制定、政策執(zhí)行、政策評估、政策終結(jié)等階段。政策過程發(fā)端于議程發(fā)起,終止于政策終結(jié)。在早期的政策文獻(xiàn)中,基本上找不到對政策變遷現(xiàn)象的專門研究。在此過程中,一項政策可能會經(jīng)歷多輪“次循環(huán)”過程。

西方公共政策學(xué)者開始關(guān)注政策變遷現(xiàn)象,產(chǎn)生了大量研究成果。其中,影響較大的有間斷均衡理論、倡議聯(lián)盟框架、多源流理論等。

政策變遷的研究路徑公共政策學(xué)

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政策變遷研究致力于探究政策變遷的發(fā)生過程,識別關(guān)鍵驅(qū)動力量,解釋引發(fā)政策變遷的因果關(guān)系,總結(jié)政策變遷的基本規(guī)律。早期的政策變遷研究主要借助政治科學(xué)的研究路徑,后來的研究引入了政策學(xué)習(xí)、話語聯(lián)盟等新路徑,進(jìn)一步深化了對政策變遷機理的認(rèn)知。1.制度主義路徑

制度主義路徑通過分析特定制度安排下的行為,剖析行動者的相互作用模式及其結(jié)果,進(jìn)而預(yù)測和解釋政策變遷的方向。奧斯特羅姆等人開發(fā)的制度分析與發(fā)展框架為理解政策變遷提供了重要途徑(見圖9-1)。

政策變遷的研究路徑公共政策學(xué)

公共管理創(chuàng)新系列教材2.博弈主義路徑

博弈主義路徑以政治博弈為出發(fā)點,認(rèn)為在政策過程中,不同行動者之間存在利益矛盾,不同社群之間具有利益沖突,甚至在基本價值導(dǎo)向上截然對立。3.政策學(xué)習(xí)路徑從政策學(xué)習(xí)的分析視角來研究政策變遷現(xiàn)象,最早出現(xiàn)于20世紀(jì)70年代,赫克羅在這方面做出了開創(chuàng)性貢獻(xiàn)。他提出政策變遷是兩方面因素共同作用的產(chǎn)物:

(1)大范圍的社會、經(jīng)濟(jì)和政治變遷;

(2)特定政策領(lǐng)域中專家之間的互動,這種互動既包括對權(quán)力的爭奪,也包含開發(fā)更多更好的方法用以處理政策問題。4.話語聯(lián)盟路徑

話語聯(lián)盟的研究路徑將倡議聯(lián)盟行為引入政策變遷分析,認(rèn)為政策系統(tǒng)中占據(jù)主導(dǎo)地位的聯(lián)盟力量的變化直接影響著政策變遷。9.2政策變遷的類型公共政策學(xué)

公共管理創(chuàng)新系列教材常規(guī)變遷與范式變遷

政策替代、合并、分解與非線性變遷

常規(guī)變遷與范式變遷公共政策學(xué)

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常規(guī)變遷是指新政策保持了原政策的大部分內(nèi)容,只對局部內(nèi)容有所創(chuàng)新或發(fā)展。

范式變遷指對原政策的核心要素做出變革,導(dǎo)致政策內(nèi)容出現(xiàn)了“質(zhì)”的變化。所謂“范式變遷”,即在新的思想觀念支配下,政策內(nèi)容出現(xiàn)了根本性變化,公共政策的價值定位做出了重大調(diào)整,政策目標(biāo)出現(xiàn)了重大飛躍。范式變遷是一種非常規(guī)的激進(jìn)變遷,它不僅涉及政策目標(biāo),還涉及價值追求的重大調(diào)整。

在政策論戰(zhàn)中,具有社會共識的新范式得到各方支持,經(jīng)過政策抉擇和合法化途徑轉(zhuǎn)化為正式的制度安排,形成新的政策范式(見表9-1)。根據(jù)政策變遷的模式和政策變遷的速度,豪利特和拉梅什將政策變遷分為四種類型(見表9-2)。根據(jù)政策內(nèi)容的變革程度常規(guī)變遷范式變遷常規(guī)變遷與范式變遷公共政策學(xué)

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政策替代、合并、分解與非線性變遷公共政策學(xué)

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根據(jù)政策調(diào)整的形式政策變遷分為政策替代、政策合并、政策分解、非線性變遷

政策替代也稱“線性變遷”,是指一項政策直接替代了另一項政策。。

政策合并即將以前的兩個或多個政策(項目)合并為一項新政策(項目)。政策合并通過內(nèi)容整合的方式,把原來分散在多個領(lǐng)域的政策合并在一起。

政策分解也稱“政策拆分”,即將一個政策(項目、機構(gòu))拆分為兩個或多個政策(項目、機構(gòu))。

非線性變遷是指涉及多種變化形態(tài)的政策變遷。9.3政策變遷的理論公共政策學(xué)

公共管理創(chuàng)新系列教材鐘擺式變遷理論

鋸齒式變遷理論倡議聯(lián)盟框架

間斷均衡理論

鐘擺式變遷理論公共政策學(xué)

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鐘擺式變遷理論也稱循環(huán)式理論，該理論認(rèn)為,公共政策在自由與平等、公平與效率、公共利益與個人利益等價值訴求之間存在周期性擺動的現(xiàn)象。

小施萊辛格(ArthurM.Schlesinger,Jr.)對20世紀(jì)美國政策演化進(jìn)行分析,提出了政策變遷的循環(huán)式論點。他發(fā)現(xiàn)公共政策的演進(jìn)遵循著一定規(guī)律:依賴私人解決問題之后,總是跟著政府干預(yù)和改革的時期;在經(jīng)歷一個自由主義時期后,總是跟著一個保守主義時期。

國家的政策走向總是在自由主義與保守主義、公共目的與私人利益之間循環(huán)擺動。

鋸齒式變遷理論公共政策學(xué)

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鋸齒式變遷展現(xiàn)了政策變遷的另一種軌跡,即從有利于一個群體轉(zhuǎn)向有利于另一個群體,兩者之間形成鋸齒狀的作用力與反作用力關(guān)系。

阿門塔(EdwinAmenta)、斯考切波(ThedaSkocpol)提出了政策變遷的“鋸齒式”論點,認(rèn)為政策變遷是刺激和反應(yīng)交替作用的過程,一個時期出臺的公共政策是對前一時期政策導(dǎo)致的負(fù)面結(jié)果做出的反應(yīng),是對過去政策的反作用。在持續(xù)的反作用中,公共政策經(jīng)歷著“鋸齒式”變遷過程。

鋸齒理論認(rèn)為政策變遷存在刺激與反作用機制,一個時期的政策反饋為下一階段的政策變遷提供了刺激,結(jié)果是公共政策處于持續(xù)演化之中。。

倡議聯(lián)盟框架公共政策學(xué)

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倡議聯(lián)盟框架由薩巴蒂爾及其同事提出,他們把政策變遷看作兩方面因素共同作用的結(jié)果:

政策子系統(tǒng)內(nèi)部相互競爭的倡議聯(lián)盟之間的互動;

經(jīng)濟(jì)社會環(huán)境變化、新技術(shù)應(yīng)用、新的執(zhí)政聯(lián)盟等外部因素。

倡議聯(lián)盟框架將政治精英的信念體系分為三類:

核心信念,即基本的價值體系;

接近核心的基本戰(zhàn)略和政策定位,它們以實現(xiàn)核心信念為目標(biāo);

次要方面,包括各種工具性的決定和基于信息搜索的判斷等。

倡議聯(lián)盟框架公共政策學(xué)

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倡議聯(lián)盟框架認(rèn)為,相互競爭的倡議聯(lián)盟的實力保持穩(wěn)定時,公共政策的核心價值也會保持穩(wěn)定。公共政策發(fā)生重大變革往往是子系統(tǒng)外部環(huán)境變化的產(chǎn)物,尤其是社會經(jīng)濟(jì)條件的重大變化引發(fā)執(zhí)政聯(lián)盟的重新組合。盡管公共政策的核心內(nèi)容相對穩(wěn)定,但在政策學(xué)習(xí)機制的作用下，政策體系的次要方面經(jīng)常發(fā)生變化(見圖9-2)。

間斷均衡理論公共政策學(xué)

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間斷均衡理論由鮑姆加特納和瓊斯提出,他們發(fā)現(xiàn)政策制定通常遵循穩(wěn)定和漸進(jìn)的邏輯,偶爾也會出現(xiàn)重大變遷,并對這種現(xiàn)象做出解釋。間斷均衡理論建立在政治制度與有限理性決策的雙重基礎(chǔ)之上,它聚焦政策過程中的問題界定和議程設(shè)置兩個環(huán)節(jié),這兩者相結(jié)合導(dǎo)致現(xiàn)行政策要么被加強,要么受到質(zhì)疑。

根據(jù)間斷均衡理論,政策變遷既有平衡的時期,也有不平衡的時期。在平衡時期,政策變遷是漸進(jìn)的,有的時段近乎停滯;在不平衡時期,政策問題被納入宏觀政治議程,客觀環(huán)境的微小變化都可能引起重大變革。

9.4政策終結(jié)公共政策學(xué)

公共管理創(chuàng)新系列教材政策終結(jié)的含義

政策終結(jié)的類型政策終結(jié)的成因

政策終結(jié)的策略

政策終結(jié)的含義公共政策學(xué)

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政策終結(jié)即某一政策或政府項目的終止。作為政策過程的最后環(huán)節(jié),政策終結(jié)意味著某項政策完成使命或者存在功能障礙,不具有繼續(xù)執(zhí)行的價值。

政策終結(jié)具有強制性、銜接性和穩(wěn)妥性特征。首先,作為公共組織做出的一項決策,政策終結(jié)具有強制性。一項政策宣布終結(jié)后,其政策效能即告結(jié)束,執(zhí)行機構(gòu)須在規(guī)定的時間內(nèi)停止實施。對于政策客體來講,一項政策終結(jié)后,其規(guī)定的權(quán)利和義務(wù)就不再具有約束力。其次,政策終結(jié)具有銜接性。一項政策被廢止后往往會出臺新政策,確保社會生活處于有序狀態(tài)。一般而言,新舊政策也要相互銜接,不能“新官不理舊賬”“新政不理舊事”。最后,政策終結(jié)要采取審慎穩(wěn)妥的態(tài)度,確保新舊政策相互銜接,不引發(fā)矛盾和社會風(fēng)險。

政策終結(jié)的類型公共政策學(xué)

公共管理創(chuàng)新系列教材根據(jù)終結(jié)內(nèi)容劃分項目終止政策終止組織終止功能終止根據(jù)終結(jié)方式劃分政策縮減政策合并政策分解政策替代政策廢止

政策終結(jié)的成因公共政策學(xué)

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1.政策終結(jié)的形成原因

(1)反對行動導(dǎo)致的政策終結(jié)。公共政策是對社會價值的權(quán)威性分配,總有群體對現(xiàn)行政策提出異議,認(rèn)為它挑戰(zhàn)了某種價值觀,損害了某些群體的經(jīng)濟(jì)、社會或政治利益,有的群體出于政治或意識形態(tài)考慮,要求終止現(xiàn)行政策。

(2)新思想導(dǎo)致的政策終結(jié)。倡導(dǎo)新的意識形態(tài)、價值導(dǎo)向、目標(biāo)規(guī)劃,也可能引發(fā)原有政策的終止。新思想可能是基于經(jīng)濟(jì)考量,也可能是基于政治或社會考量。2.政策終結(jié)的影響因素政策終結(jié)的推動因素主要有以下幾個方面:

(1)利益分化。

(2)焦點事件。

(3)大眾傳媒。

(4)政策評估。

(5)領(lǐng)導(dǎo)者偏好的變化。

政策終結(jié)的策略公共政策學(xué)

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美國學(xué)者羅伯特·貝恩總結(jié)了政策終結(jié)的十二條策略,可為決策者終止某項政策提供有益借鑒。

不釋放試探氣球。

擴(kuò)大支持者群體。

聚焦政策危害性。

利用意識形態(tài)變化。

堅持立場，抑制妥協(xié)。

吸收局外人參與。避免立法表決。不侵犯立法機關(guān)的特權(quán)。

接受短期成本上升的代價。

妥善安排原政策的受益者。

宣傳新政策,而不是終結(jié)行為。

只廢除必須終結(jié)的政策。本章小結(jié)公共政策學(xué)

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一項公共政策出臺后,如果沒有達(dá)到預(yù)期效果就可能出現(xiàn)政策變遷或政策終結(jié)。政策變遷是決策者為適應(yīng)內(nèi)部和外部環(huán)境變化所做出的調(diào)適性變革。政策變遷研究主要有制度主義、博弈主義