【自然保護(hù)地特許經(jīng)營(yíng)法律制度面臨的困境綜述4300字】

自然保護(hù)地特許經(jīng)營(yíng)法律制度面臨的困境綜述目錄TOC\o"1-2"\h\u761自然保護(hù)地特許經(jīng)營(yíng)法律制度面臨的困境綜述 1235951.1特許經(jīng)營(yíng)授權(quán)程序不規(guī)范 1324071.2特許經(jīng)營(yíng)范圍不明 2108121.3特許經(jīng)營(yíng)監(jiān)管機(jī)制混亂 3224661.4特許經(jīng)營(yíng)缺乏社區(qū)參與 5通過(guò)前述對(duì)寧夏自然保護(hù)地特許經(jīng)營(yíng)相關(guān)立法和實(shí)踐現(xiàn)狀的分析總結(jié)，可以看到當(dāng)前寧夏特許經(jīng)營(yíng)制度的立法存在較大的缺失和脫節(jié)，也正因?yàn)槿绱?，?dǎo)致其不能為實(shí)踐提供指引和規(guī)制，從而使特許經(jīng)營(yíng)在實(shí)踐中又暴露出保護(hù)與發(fā)展矛盾沖突、相關(guān)機(jī)制尚未成熟等問(wèn)題，具體表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：1.1特許經(jīng)營(yíng)授權(quán)程序不規(guī)范依據(jù)《行政許可法》相關(guān)規(guī)定，自然保護(hù)地內(nèi)的特許經(jīng)營(yíng)授權(quán)應(yīng)當(dāng)通過(guò)公開(kāi)招投標(biāo)等競(jìng)爭(zhēng)形式，以保證特許經(jīng)營(yíng)的公平性。但是在寧夏特許經(jīng)營(yíng)實(shí)踐中，相關(guān)的授權(quán)許可程序并不規(guī)范。首先授權(quán)主體不一。特許授權(quán)主體是有權(quán)實(shí)施特許經(jīng)營(yíng)權(quán)的機(jī)關(guān)，它是特許協(xié)議的一方當(dāng)事人，且能夠獨(dú)立承擔(dān)因特許協(xié)議糾紛產(chǎn)生的責(zé)任章志遠(yuǎn),黃娟.公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)市場(chǎng)準(zhǔn)入法律制度研究[J].法治研究,2011(03):53-60.。當(dāng)前寧夏并未對(duì)特許授權(quán)主體做法律上的明確，而在現(xiàn)實(shí)中授權(quán)主體既有保護(hù)地管理機(jī)構(gòu)、當(dāng)?shù)卣灿辛植菥值荣Y源主管部門(mén)，各部門(mén)權(quán)限尚未厘清，授權(quán)主體的混亂更增加了特許經(jīng)營(yíng)的風(fēng)險(xiǎn)。章志遠(yuǎn),黃娟.公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)市場(chǎng)準(zhǔn)入法律制度研究[J].法治研究,2011(03):53-60.其次，實(shí)踐中寧夏自然保護(hù)地特許經(jīng)營(yíng)者的確定，多數(shù)都是由行政主體依據(jù)申請(qǐng)直接進(jìn)行決策的審批許可而非通過(guò)公開(kāi)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，且行政許可具體的審批流程也并明確，對(duì)于受許人資質(zhì)的審核存在隨意性，此種方式有悖于社會(huì)資本參與特許經(jīng)營(yíng)的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)原則，更容易產(chǎn)生相關(guān)主體為一己私利而以權(quán)謀私的風(fēng)險(xiǎn)張永紅,宋冬冬,張玉波,史宏軍.自然保護(hù)地內(nèi)自然資源資產(chǎn)特許經(jīng)營(yíng)的實(shí)踐問(wèn)題研究——以寧夏回族自治區(qū)為例分析[J].領(lǐng)導(dǎo)科學(xué)論壇,2021(01):60-69.。同時(shí)，尚未建立特許經(jīng)營(yíng)退出機(jī)制，保護(hù)地管理機(jī)構(gòu)及其他行政部門(mén)并不具備對(duì)違反自然保護(hù)地設(shè)立目的、違背社會(huì)公益性的經(jīng)營(yíng)行為進(jìn)行懲處的職權(quán)，污染經(jīng)營(yíng)等行為也不會(huì)導(dǎo)致喪失經(jīng)營(yíng)權(quán)的后果，企業(yè)違約成本低下。張永紅,宋冬冬,張玉波,史宏軍.自然保護(hù)地內(nèi)自然資源資產(chǎn)特許經(jīng)營(yíng)的實(shí)踐問(wèn)題研究——以寧夏回族自治區(qū)為例分析[J].領(lǐng)導(dǎo)科學(xué)論壇,2021(01):60-69.此外，寧夏自然保護(hù)地內(nèi)特許經(jīng)營(yíng)的受許者主要為國(guó)有企業(yè)，其主要是由自然資源管理部門(mén)或地方政府出資設(shè)立的文化旅游投資公司，或是由國(guó)資委以自然資源資產(chǎn)入股企業(yè)參與分紅的模式，通過(guò)行政主體的授權(quán)許可取得在自然保護(hù)地內(nèi)經(jīng)營(yíng)的權(quán)利，并且大多數(shù)是獲得自然保護(hù)地內(nèi)項(xiàng)目的整體經(jīng)營(yíng)權(quán)。因而管理者與經(jīng)營(yíng)者實(shí)質(zhì)上并沒(méi)有分開(kāi)，對(duì)保護(hù)地內(nèi)自然資源資產(chǎn)的經(jīng)營(yíng)權(quán)利實(shí)際上仍然是由政府壟斷張永紅,宋冬冬,張玉波,史宏軍.自然保護(hù)地內(nèi)自然資源資產(chǎn)特許經(jīng)營(yíng)的實(shí)踐問(wèn)題研究——以寧夏回族自治區(qū)為例分析[J].領(lǐng)導(dǎo)科學(xué)論壇,2021(01):60-69.。此外，當(dāng)前寧夏部分自然保護(hù)地對(duì)特許經(jīng)營(yíng)制度的探索進(jìn)度較慢。如賀蘭山的滾鐘口景區(qū)的門(mén)票及其他項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)者仍然是保護(hù)地管理機(jī)構(gòu)，其兼顧經(jīng)營(yíng)與保護(hù)管理職能，容易形成沖突和混淆，不利于特許經(jīng)營(yíng)機(jī)制發(fā)揮應(yīng)有效用。張永紅,宋冬冬,張玉波,史宏軍.自然保護(hù)地內(nèi)自然資源資產(chǎn)特許經(jīng)營(yíng)的實(shí)踐問(wèn)題研究——以寧夏回族自治區(qū)為例分析[J].領(lǐng)導(dǎo)科學(xué)論壇,2021(01):60-69.1.2特許經(jīng)營(yíng)范圍不明通過(guò)表3.4的分析總結(jié)可以發(fā)現(xiàn)，寧夏自然保護(hù)地立法中關(guān)于特許經(jīng)營(yíng)的內(nèi)容均為原則性規(guī)定，對(duì)于何種經(jīng)營(yíng)性活動(dòng)應(yīng)當(dāng)采取特許形式基本未曾提及。并沒(méi)有形成具體的依據(jù)。而在實(shí)踐中，由于缺乏具體的法律依據(jù)，寧夏自然保護(hù)地內(nèi)的經(jīng)營(yíng)范圍存在泛化傾向。依據(jù)圖3.1對(duì)寧夏自然保護(hù)地內(nèi)特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目范圍的統(tǒng)計(jì)，當(dāng)前寧夏保護(hù)區(qū)內(nèi)的特許經(jīng)營(yíng)范圍十分寬廣，常見(jiàn)的旅游項(xiàng)目包括住宿、餐飲、交通、纜車(chē)、索道等，此外還有特色的種植養(yǎng)殖生態(tài)項(xiàng)目以及電信等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)維護(hù)項(xiàng)目。自然保護(hù)地作為公共產(chǎn)品是為了使社會(huì)公眾獲得優(yōu)美生態(tài)的本真性享受，而當(dāng)前寧夏保護(hù)地內(nèi)部分項(xiàng)目例如玻璃棧道、房車(chē)度假基地等，實(shí)際超出了公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的范圍與自然保護(hù)地全民共享的初衷背道而馳。，有泛化特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目范圍，過(guò)度商業(yè)化開(kāi)發(fā)的嫌疑。而將本應(yīng)由政府承擔(dān)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)及安保、維護(hù)等項(xiàng)目，設(shè)定成特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目而將最終的成本轉(zhuǎn)嫁給公眾，更是有違自然保護(hù)地的公益性。自然保護(hù)地特許經(jīng)營(yíng)制度具有多重價(jià)值，但必須在符合自然保護(hù)地設(shè)立目的的前提下進(jìn)行。各類(lèi)型自然保護(hù)地設(shè)立的最根本的目的就在于對(duì)景觀、生態(tài)系統(tǒng)與環(huán)境的保護(hù)，其次才是對(duì)自然資源的合理利用。但是在私人資本追逐利益最大化以及當(dāng)?shù)卣つ孔非蠼?jīng)濟(jì)發(fā)展和政績(jī)的背景下，部分自然保護(hù)地管理機(jī)構(gòu)又未能分清保護(hù)地建設(shè)的目的主次，在缺乏財(cái)政投入之下依托景觀資源大力發(fā)展旅游的同時(shí)卻忽略自然保護(hù)地的生態(tài)性和公益性，違背自然保護(hù)地設(shè)立目的。通過(guò)對(duì)保護(hù)地附近居民進(jìn)行調(diào)查發(fā)現(xiàn)，哈巴湖等自然保護(hù)地內(nèi)存在污染經(jīng)營(yíng)、亂搭亂建等行為，對(duì)保護(hù)地的生態(tài)環(huán)境造成了破壞。同時(shí)，寧夏自然保護(hù)地在特許經(jīng)營(yíng)年限上也未作限定和明晰，各特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)年限普遍偏長(zhǎng)甚至無(wú)限制，這也是忽視自然保護(hù)地公益性的體現(xiàn)。據(jù)表3.5的統(tǒng)計(jì)，保護(hù)地經(jīng)營(yíng)權(quán)被整體轉(zhuǎn)讓的項(xiàng)目年限最久，可長(zhǎng)達(dá)50年；對(duì)于索道等投資規(guī)模較大、盈利周期較長(zhǎng)的項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)年限通常也在20年以上，其他常見(jiàn)的經(jīng)營(yíng)下項(xiàng)目則是5-10年的經(jīng)營(yíng)期限。行政許可主體之所以將經(jīng)營(yíng)年限如此寬限，一方面出于對(duì)實(shí)際情況的考量。特許經(jīng)營(yíng)集中于旅游業(yè)務(wù)，索道、纜車(chē)等經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目必須簽訂足夠久的特許協(xié)議，該項(xiàng)目才有可行性和盈利能力，短期經(jīng)營(yíng)不利于經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目的開(kāi)展；另一方面，這體現(xiàn)了自然保護(hù)地管理主體只強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)效益卻忽略公眾體驗(yàn)、違背自然保護(hù)地設(shè)立目的想要一勞永逸的懶政。特許經(jīng)營(yíng)是一個(gè)持續(xù)性過(guò)程，相關(guān)的行政主體需要對(duì)受許者的經(jīng)營(yíng)行為進(jìn)行動(dòng)態(tài)實(shí)時(shí)的監(jiān)管，如果出現(xiàn)不法經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目需要及時(shí)解除合同、取消授權(quán)。然而當(dāng)前寧夏自然保護(hù)地的特許經(jīng)營(yíng)主要由國(guó)有企業(yè)進(jìn)行，退出經(jīng)營(yíng)的幾率幾乎為零，受許者缺乏市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)自然也就不必解除合同，此種情況下簽訂長(zhǎng)時(shí)間的特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議更能夠簡(jiǎn)化程序。但這是對(duì)市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的破壞，同時(shí)也不利于激勵(lì)受許者提供更為優(yōu)質(zhì)的服務(wù)，產(chǎn)生懈怠經(jīng)營(yíng)。1.3特許經(jīng)營(yíng)監(jiān)管機(jī)制混亂首先，因保護(hù)地設(shè)立過(guò)程中產(chǎn)生的遺留問(wèn)題容易產(chǎn)生空間權(quán)屬糾紛。據(jù)統(tǒng)計(jì)，寧夏回族自治區(qū)的各類(lèi)自然保護(hù)地重復(fù)命名的多達(dá)38處，沙坡頭國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)加掛了國(guó)家沙漠公園、國(guó)家級(jí)沙化土地封禁區(qū)、5A級(jí)景區(qū)等8塊牌子，造成保護(hù)地權(quán)屬不明、職責(zé)不清的情形寧夏回族自治區(qū)林業(yè)和草原局.《寧夏建立以國(guó)家公園為主體的自然保護(hù)地體系實(shí)施意見(jiàn)》解讀[EB/OL].(2020.01.16)[2020-08-20]/xxgk/bmxxgkml/slyj_2540/xxgkml_2543/zcjd_2552/202006/t20200610_2133437.html.。此外，部分自然保護(hù)地設(shè)立年份較早，礙于當(dāng)時(shí)技術(shù)條件的匱乏和簡(jiǎn)陋，保護(hù)地范圍邊界容易測(cè)算不精準(zhǔn)從而導(dǎo)致了空間的重疊。以賀蘭山西夏王陵風(fēng)景名勝區(qū)為例，其部分區(qū)域與賀蘭山國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)存在重合，同時(shí)景區(qū)內(nèi)又包含歷史文物古跡和一定范圍的軍事用地，這就導(dǎo)致其在運(yùn)用管理中會(huì)涉及自然資源主管部門(mén)、軍區(qū)部門(mén)、文物管理部門(mén)三方的管轄劃分問(wèn)題。存在管理混亂的問(wèn)題。在歸屬不清、開(kāi)發(fā)界限不清的情況下，特許經(jīng)營(yíng)寧夏回族自治區(qū)林業(yè)和草原局.《寧夏建立以國(guó)家公園為主體的自然保護(hù)地體系實(shí)施意見(jiàn)》解讀[EB/OL].(2020.01.16)[2020-08-20]/xxgk/bmxxgkml/slyj_2540/xxgkml_2543/zcjd_2552/202006/t20200610_2133437.html.其次，由于自然保護(hù)地內(nèi)的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)涉及主體眾多、覆蓋范圍廣泛，缺乏特許經(jīng)營(yíng)監(jiān)管依據(jù)情況下，各行政主管部門(mén)容易出現(xiàn)扯皮推諉、九龍治水的現(xiàn)象。寧夏沙坡頭自然保護(hù)區(qū)部分特許經(jīng)營(yíng)監(jiān)管主體及范圍如表1.1所示。在實(shí)踐中，國(guó)有性質(zhì)的經(jīng)營(yíng)主體占特許經(jīng)營(yíng)者的大多數(shù)，其不僅要受到自然保護(hù)地管理機(jī)構(gòu)以及涉及相關(guān)主管部門(mén)的監(jiān)管，同時(shí)要對(duì)其母公司——即當(dāng)?shù)卣驀?guó)資委等設(shè)立的旅游投資集團(tuán)負(fù)責(zé)，接受其經(jīng)營(yíng)業(yè)務(wù)的審計(jì)和考核。由于各監(jiān)管主體的權(quán)限與利益取向不一致，在管理中出現(xiàn)問(wèn)題和分歧時(shí)就不利于協(xié)調(diào)和消解。并且，自然保護(hù)區(qū)管理局雖具有一定的監(jiān)管職責(zé)，但僅限于經(jīng)營(yíng)活動(dòng)對(duì)生態(tài)環(huán)境影響的監(jiān)測(cè)評(píng)估方面，并不涉及對(duì)具體的運(yùn)營(yíng)和經(jīng)營(yíng)行為的監(jiān)督，也沒(méi)有直接懲處不法經(jīng)營(yíng)行為的執(zhí)法權(quán)限。當(dāng)前特許經(jīng)營(yíng)的退出機(jī)制仍未建立，自然保護(hù)地管理機(jī)構(gòu)限制、撤銷(xiāo)受許者經(jīng)營(yíng)權(quán)的權(quán)力名存實(shí)亡，當(dāng)前監(jiān)管機(jī)制對(duì)于污染經(jīng)營(yíng)的現(xiàn)象懲處力度太小，不利于維持自然保護(hù)地的社會(huì)公益性和生態(tài)良好性。同時(shí)，幾乎所有的特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議或合同都不公開(kāi)，甚至自然保護(hù)地管理機(jī)構(gòu)的大部分管理人員也不了解協(xié)議的條款和細(xì)節(jié)，因此整個(gè)特許經(jīng)營(yíng)的過(guò)程也就無(wú)法接受社會(huì)的廣泛監(jiān)督張曉.對(duì)風(fēng)景名勝區(qū)和自然保護(hù)區(qū)實(shí)行特許經(jīng)營(yíng)的討論[J].中國(guó)園林,2006(08):42-46.。張曉.對(duì)風(fēng)景名勝區(qū)和自然保護(hù)區(qū)實(shí)行特許經(jīng)營(yíng)的討論[J].中國(guó)園林,2006(08):42-46.表1.SEQ表格\*ARABIC\s11沙坡頭自然保護(hù)區(qū)特許經(jīng)營(yíng)監(jiān)管情況管理范圍管理主體直接管理中衛(wèi)市政府有權(quán)確定保護(hù)區(qū)經(jīng)營(yíng)的準(zhǔn)入門(mén)檻，但也僅體現(xiàn)在環(huán)境影響評(píng)價(jià)和生物多樣性評(píng)估方面，此外還有針對(duì)環(huán)境保護(hù)、污染經(jīng)營(yíng)等問(wèn)題的監(jiān)督管理權(quán)沙坡頭自然保護(hù)區(qū)管理局保護(hù)區(qū)水資源大部分來(lái)源于地下水，關(guān)于取水權(quán)、水資源的管轄上存在多頭管理水利部門(mén)、稅務(wù)局、保護(hù)區(qū)林權(quán)和草原管理權(quán)分屬草原、林業(yè)局兩個(gè)不同的部門(mén)管轄草原、林業(yè)局農(nóng)畜養(yǎng)殖等業(yè)務(wù)農(nóng)業(yè)局農(nóng)家樂(lè)等經(jīng)營(yíng)形式市場(chǎng)監(jiān)督管理局和旅游部門(mén)分管耕種資源費(fèi)土地管理部門(mén)1.4特許經(jīng)營(yíng)缺乏社區(qū)參與《總體方案》和《指導(dǎo)意見(jiàn)》均要求鼓勵(lì)當(dāng)?shù)鼐用窕蚱渑e辦的企業(yè)參與國(guó)家公園內(nèi)特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目，探索自然資源所有者參與特許經(jīng)營(yíng)收益分配機(jī)制。由此可見(jiàn)，社區(qū)反哺是自然保護(hù)地特許經(jīng)營(yíng)制度的重要功能。自然保護(hù)地作為國(guó)家所有、全民共享的生態(tài)資源，具有強(qiáng)烈的社會(huì)公益屬性。在其開(kāi)展特許經(jīng)營(yíng)的過(guò)程中，也應(yīng)當(dāng)發(fā)揮其社區(qū)反哺的重要功能，建立健全社區(qū)參與機(jī)制，使自然資源合理利用取得的紅利惠及周邊社區(qū)鐘永德,徐美,劉艷,文嵐,王曼娜.典型國(guó)家公園體制比較分析[J].北京林業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版),2019,18(01):45-51.。全國(guó)各自然保護(hù)地都在積極探索特許經(jīng)營(yíng)的社區(qū)參與模式，并取得了一定成效，使社區(qū)居民得到了相應(yīng)的收益，但是結(jié)合寧夏實(shí)踐，當(dāng)前特許經(jīng)營(yíng)的居民參與還是存在以下問(wèn)題：鐘永德,徐美,劉艷,文嵐,王曼娜.典型國(guó)家公園體制比較分析[J].北京林業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版),2019,18(01):45-51.首先，當(dāng)?shù)卣氨Ｗo(hù)地管理機(jī)構(gòu)對(duì)社區(qū)參與特許經(jīng)營(yíng)的重要性和優(yōu)先性認(rèn)識(shí)不夠。我國(guó)自然保護(hù)地范圍內(nèi)存在大量的社區(qū)組織，其參與特許經(jīng)營(yíng)是“造血式”生態(tài)補(bǔ)償框架內(nèi)的重要內(nèi)容，有利于社區(qū)有序參與自然保護(hù)地經(jīng)營(yíng)管理，實(shí)現(xiàn)利益共享，賦予自然保護(hù)地生態(tài)保護(hù)的內(nèi)生動(dòng)力。但原住居民對(duì)資源的依賴(lài)性較強(qiáng)，在生態(tài)敏感區(qū)域開(kāi)展自然資源的合理利用對(duì)其來(lái)說(shuō)并非易事。在我國(guó)全面推進(jìn)生態(tài)建設(shè)之時(shí)，當(dāng)?shù)鼐用褓?lài)以生存的資源由于自然保護(hù)地的整合優(yōu)化工作，被納入自然保護(hù)地范圍內(nèi)無(wú)法繼續(xù)利用，導(dǎo)致居民生存發(fā)展難以維繼。例如哈巴湖自然保護(hù)區(qū)內(nèi)部分農(nóng)民耕地及農(nóng)業(yè)設(shè)施均因自然保護(hù)地的建設(shè)被撤掉，無(wú)法繼續(xù)開(kāi)展農(nóng)產(chǎn)品加工；個(gè)體經(jīng)營(yíng)者探索開(kāi)展農(nóng)家樂(lè)旅游的經(jīng)營(yíng)，卻因處于實(shí)驗(yàn)區(qū)內(nèi)不能建造廁所而生意慘淡；寧夏鹽池地區(qū)的牧民幾千年來(lái)以牧羊?yàn)樯?，但保護(hù)區(qū)內(nèi)實(shí)行的禁牧政策使羊群的繁殖率大大降低，從而影響其生存發(fā)展。其次，寧夏當(dāng)前自然保護(hù)地社區(qū)參與經(jīng)營(yíng)的形式較為初級(jí)，以雇傭勞動(dòng)形式為主。以調(diào)研中的寧夏沙坡頭自然保護(hù)區(qū)為例，目前有100多名附近村民在該保護(hù)區(qū)內(nèi)就業(yè)，特許經(jīng)營(yíng)者跟村民合作形成了三種模式：一種是雇傭村民作為雇員；第二種是合作經(jīng)營(yíng)，最終收益雙方進(jìn)行分成；第三種是小項(xiàng)目的個(gè)人承包經(jīng)營(yíng)。而上述三種形式，社區(qū)居民在其中地位均較為被動(dòng)，收入也較為低下，這種社區(qū)參與特許經(jīng)營(yíng)的形式存在參