淺談?lì)A(yù)算法制度的改革

淺談?lì)A(yù)算法制度的改革預(yù)算法自1995年實(shí)施以來(lái)，對(duì)于我國(guó)強(qiáng)化預(yù)算的法律約束力，保證預(yù)算收支的嚴(yán)肅性，規(guī)范預(yù)算管理程序，明確預(yù)算管理職權(quán)，克服現(xiàn)實(shí)中存在的權(quán)責(zé)不清、管理和監(jiān)督不力的現(xiàn)象起到了一定的促進(jìn)作用。但是，隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，市場(chǎng)化的深入，并逐漸與國(guó)際接軌，經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域出現(xiàn)了許多新問(wèn)題、新情況，而預(yù)算法的一些規(guī)定已不能適應(yīng)新形勢(shì)發(fā)展的需要，因此，為了進(jìn)一步加強(qiáng)預(yù)算管理監(jiān)督，增強(qiáng)預(yù)算編制及管理監(jiān)督的透明度，預(yù)算法制度急需進(jìn)一步的完善，從而促進(jìn)我國(guó)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。當(dāng)前我國(guó)預(yù)算法制度存在著初審機(jī)構(gòu)的法律地位規(guī)定不明確；預(yù)算審批程序過(guò)于復(fù)雜；預(yù)算法的某些規(guī)定不符合當(dāng)前實(shí)際，現(xiàn)實(shí)中難以操作；預(yù)算調(diào)整的規(guī)定不明確；預(yù)算外資金的規(guī)定過(guò)于原則，不能有效地加以管理；審議下級(jí)地方總預(yù)算，造成制度性資源的浪費(fèi)；預(yù)算監(jiān)管職責(zé)名義上規(guī)定比較明晰，實(shí)際上難以操作；預(yù)算審批權(quán)范圍，預(yù)算修正權(quán)歸屬不明確；法律責(zé)任的規(guī)定范圍較窄，處罰較輕；預(yù)算法對(duì)地區(qū)行政公署人大的預(yù)算監(jiān)督?jīng)]作規(guī)定，存在預(yù)算監(jiān)督的“空白”。針對(duì)預(yù)算法制度存在的種種問(wèn)題，在此本文針對(duì)預(yù)算法審批機(jī)構(gòu)存在的問(wèn)題加以分析，而中央與地方預(yù)算的關(guān)系如何處理也是要點(diǎn)之一。中國(guó)財(cái)政機(jī)關(guān)長(zhǎng)期以來(lái)預(yù)算編制、執(zhí)行和監(jiān)督的職能分工界限不清晰，預(yù)算撥款部門集編制權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)于一身，逐漸形成了比較嚴(yán)重的本位主義思想。預(yù)算資金的主管部門在預(yù)算編制時(shí)竭盡全力爭(zhēng)取更多的資金，預(yù)算撥款時(shí)卻總是愿意以各種各樣的方式顯示自己的權(quán)威，但是一般是無(wú)暇顧及預(yù)算監(jiān)督，即使偶爾為之也很難逃脫本部門和系統(tǒng)長(zhǎng)期形成的利益圈子的制約。根據(jù)我國(guó)《憲法》第62條和第99條的規(guī)定，國(guó)家預(yù)算和中央預(yù)算由財(cái)政部編制，經(jīng)國(guó)務(wù)院審核批準(zhǔn)后，報(bào)全國(guó)人大審查批準(zhǔn)，地方預(yù)算由各級(jí)財(cái)經(jīng)部門編制，經(jīng)本級(jí)人民政府審核批準(zhǔn)后，報(bào)同級(jí)人大審查批準(zhǔn)。由于國(guó)家預(yù)算包括中央預(yù)算和地方預(yù)算，當(dāng)全國(guó)人大開會(huì)審批國(guó)家預(yù)算時(shí)，地方人大都還未開會(huì)，為了保證人大的會(huì)期，財(cái)政部只能代替地方編制預(yù)算，與中央預(yù)算合并編制國(guó)家預(yù)算報(bào)全國(guó)人大審批。而財(cái)政部代編的地方預(yù)算與地方人大通過(guò)的預(yù)算會(huì)有一定的差距，這給預(yù)算編制、執(zhí)行帶來(lái)困難，而且損害了預(yù)算的權(quán)威。同時(shí)，地方人代會(huì)的會(huì)期通常為4—5天，期間至少要審議6個(gè)報(bào)告，用于各項(xiàng)決議審查的時(shí)間就只剩有兩天了。而審查的重點(diǎn)一般又放到了政府工作報(bào)告、計(jì)劃報(bào)告和預(yù)算報(bào)告上，使得預(yù)算表的審查在會(huì)議日程中沒(méi)有突出出來(lái)。加之預(yù)算草案到臨時(shí)大會(huì)舉行時(shí)才印發(fā)給代表，且只有分類、款的數(shù)字，沒(méi)有分項(xiàng)、分部門的數(shù)字，透明度很低，預(yù)算項(xiàng)目之間的關(guān)系、預(yù)算的內(nèi)容結(jié)構(gòu)并不清楚，權(quán)力機(jī)關(guān)對(duì)預(yù)算的審查難以起到實(shí)質(zhì)性的作用。這表明了中央預(yù)算和點(diǎn)防御算存在嚴(yán)重脫節(jié)的地方?！额A(yù)算法》第12條、第13條的規(guī)定，雖然全國(guó)人大仍然要審查中央和地方預(yù)算草案及中央和地方預(yù)算執(zhí)行情況的報(bào)告，縣級(jí)以上地方各級(jí)人大仍然要審查本級(jí)總預(yù)算草案及本級(jí)總預(yù)算執(zhí)行情況的報(bào)告，但是全國(guó)人大只批準(zhǔn)中央預(yù)算和中央預(yù)算執(zhí)行情況的報(bào)告，縣級(jí)以上各級(jí)地方人大只審查本級(jí)預(yù)算和本級(jí)預(yù)算執(zhí)行情況的報(bào)告，這樣就避免了上級(jí)人大審批下級(jí)預(yù)算，上級(jí)人大審批通過(guò)的預(yù)算下級(jí)人大再次審批的不正常現(xiàn)象，保證了預(yù)算法內(nèi)部邏輯的嚴(yán)密和效力的統(tǒng)一。但是，值得注意的是《預(yù)算法》的規(guī)定明顯違反了《憲法》第62條和第99條的規(guī)定，這動(dòng)搖了《憲法》作為國(guó)家根本大法的地位，有“違憲”的嫌疑。因此，對(duì)于上述問(wèn)題，仍然有待于修改相關(guān)條文來(lái)從根本上加以解決。此外，《預(yù)算法》的上述規(guī)定還存在一個(gè)有待解決的問(wèn)題，即縣級(jí)以上各級(jí)人大除了審批本級(jí)預(yù)算外，還有權(quán)審議下級(jí)地方總預(yù)算。盡管審議不同于審批，從法律上看，經(jīng)過(guò)審議的地方總預(yù)算并不對(duì)下級(jí)預(yù)算審批和執(zhí)行機(jī)關(guān)產(chǎn)生約束力，但是既然存在這個(gè)程序，下級(jí)預(yù)算編制機(jī)關(guān)就不得不向上級(jí)報(bào)送預(yù)算草案。我們認(rèn)為，這道程序只會(huì)導(dǎo)致極大的制度性資源浪費(fèi)，很難產(chǎn)生實(shí)質(zhì)的積極效果，因而應(yīng)予廢止?！额A(yù)算法》第2條規(guī)定，國(guó)家實(shí)行一級(jí)政府一級(jí)預(yù)算；第12條和第13條規(guī)定，各級(jí)人大只審批本級(jí)政府預(yù)算。這些都是與財(cái)政分權(quán)的理念相吻合的。正是因?yàn)椤额A(yù)算法》認(rèn)識(shí)到干涉下級(jí)政府預(yù)算的消極影響，才將原《預(yù)算管理?xiàng)l例》所規(guī)定的直接審批下級(jí)預(yù)算改為行使審議權(quán)。不過(guò)，雖然一字之差避免了原先預(yù)算重復(fù)審批的矛盾和尷尬，但是審議下級(jí)預(yù)算仍然與舊的“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級(jí)管理”的財(cái)政思路存在著千絲萬(wàn)縷的聯(lián)系。《預(yù)算法》保留了地方各級(jí)總預(yù)算的編制，并賦予各級(jí)人大對(duì)下級(jí)地方總預(yù)算以審議權(quán)。下級(jí)地方總預(yù)算，是指本級(jí)政府以下各級(jí)地方政府預(yù)算的匯編。雖然人大是權(quán)力機(jī)關(guān)，有權(quán)按照《憲法》的規(guī)定決定本轄區(qū)內(nèi)的重大事情，當(dāng)然也包括審查和批準(zhǔn)預(yù)算，但是，如果認(rèn)可《預(yù)算法》對(duì)《憲法》第62條的修改合理，認(rèn)為其更符合分稅制財(cái)政分權(quán)法的需要，那么，取消各極人大對(duì)下級(jí)財(cái)政總預(yù)算的審批權(quán)之后就完全沒(méi)有必要仍然保留審議權(quán)。至于上級(jí)人大的知情權(quán)和人大代表的參政議政權(quán)，事實(shí)上，通過(guò)保留對(duì)下級(jí)地方總預(yù)算的審議權(quán)是不可能實(shí)現(xiàn)的。因?yàn)槿珖?guó)人大開會(huì)在前，地方人大開會(huì)在后；上級(jí)地方人大開會(huì)在前，下級(jí)地方人大開會(huì)在后，因此，上級(jí)人大審議的所謂下級(jí)地方總預(yù)算實(shí)際上只是一個(gè)未經(jīng)本級(jí)人大審批通過(guò)、甚至可能就是上級(jí)政府代編的草案。當(dāng)下級(jí)人大召開會(huì)議時(shí)，一般都會(huì)有所修改，所以，上級(jí)人大審議的下級(jí)地方總預(yù)算所包含的信息是不準(zhǔn)確的，以此為基礎(chǔ)行使知情權(quán)十分不現(xiàn)實(shí)。而人大代表的參政議政權(quán)更應(yīng)該表現(xiàn)為一種投票決定權(quán)。僅僅是對(duì)并不準(zhǔn)確的下級(jí)政府預(yù)算文件進(jìn)行審議，卻不發(fā)生任何法律效力，這不僅會(huì)導(dǎo)致資源的極大浪費(fèi)，而且有損權(quán)力機(jī)關(guān)的威信和尊嚴(yán)，實(shí)際上不起任何作用。至于在保障各級(jí)政府對(duì)本轄區(qū)范圍內(nèi)預(yù)算的統(tǒng)一執(zhí)行權(quán)方面的作用，雖然與法律所賦予國(guó)務(wù)院和各級(jí)地方政府的職權(quán)相一致，但這種規(guī)定與分稅制所要求的一級(jí)政府一級(jí)預(yù)算的原理明顯背離。預(yù)算審批通過(guò)后，無(wú)論是預(yù)算收入還是預(yù)算支出，都是由本級(jí)政府組織執(zhí)行。既然在科學(xué)的分稅制體系下中央政府與地方政府、上下級(jí)地方政府之間的財(cái)政收支范圍都已經(jīng)做出明晰的劃分，上級(jí)政府組織執(zhí)行下級(jí)政府的預(yù)算就只能是師出無(wú)名的越俎代庖，嚴(yán)格來(lái)說(shuō)，是一種侵犯下級(jí)政府財(cái)政權(quán)的行為。在過(guò)渡時(shí)期必須維持預(yù)算執(zhí)行的統(tǒng)一協(xié)調(diào)性，也不一定非要編制和審議各級(jí)地方總預(yù)算不可。因?yàn)榫哂袌?zhí)行力的預(yù)算只能是經(jīng)過(guò)本級(jí)人大審批通過(guò)的預(yù)算，而各級(jí)地方總預(yù)算中所包括的下級(jí)總預(yù)算卻只是經(jīng)過(guò)了其上級(jí)人大的審議，并不產(chǎn)生法律效力。所以，各級(jí)政府對(duì)轄區(qū)范圍內(nèi)預(yù)算的統(tǒng)一執(zhí)行權(quán)并不能通過(guò)編制地方總預(yù)算的形式達(dá)到目的。其實(shí)，依《預(yù)算法》第14條、第15條實(shí)行預(yù)算備案制度就足以完成這一任務(wù)。因此，各級(jí)政府編制本級(jí)預(yù)算并提請(qǐng)同級(jí)人大通過(guò)即可，另行匯總編制下級(jí)地方總預(yù)算并非必需。根據(jù)財(cái)政分權(quán)的原理，中央和地方政府有著各自不同的職能，因此其財(cái)政收支范圍也各不相同。一級(jí)政府一級(jí)預(yù)算是財(cái)政聯(lián)邦制國(guó)家的通例。中央和地方的預(yù)算審批權(quán)和預(yù)算執(zhí)行權(quán)界限分明，只是由于中央擁有相對(duì)豐裕的財(cái)力，并且需執(zhí)行地區(qū)財(cái)政均衡和國(guó)家宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控職能，因此才通過(guò)轉(zhuǎn)移支付制度在中央和地方之間發(fā)生財(cái)政資金聯(lián)系。在預(yù)算實(shí)踐中預(yù)算編制部門除編制本級(jí)預(yù)算外還需匯總編制下級(jí)地方總預(yù)算的做法，以及預(yù)算審批部門除審批本級(jí)預(yù)算外還需審議匯總編制的下級(jí)地方總預(yù)算的做法將不可避免地帶來(lái)兩方面的實(shí)際危害：一是浪費(fèi)預(yù)算編制和審批部門尤其是編制部門的人力、物力和財(cái)力；二是制約了下級(jí)預(yù)算編制部門和審批部門工作能動(dòng)性的發(fā)揮。盡管各級(jí)人大審議的下級(jí)地方總預(yù)算在法律上不生效力，地方預(yù)算編制部門在報(bào)送同級(jí)人大審批之前仍然可以修改和完善，預(yù)算審批部門對(duì)某些收入和支出項(xiàng)目也可以否決，但在中國(guó)的特定政治背景下，上級(jí)機(jī)關(guān)的一言一行對(duì)下級(jí)機(jī)關(guān)都有很大的影響力。因此，面對(duì)已經(jīng)上級(jí)權(quán)力機(jī)關(guān)審議通過(guò)的本級(jí)地方總預(yù)算，各級(jí)預(yù)算編制部門和審批部門可能很難再有所作為。所以，我們認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)徹底落實(shí)一級(jí)政府一級(jí)預(yù)算的原則，預(yù)算審批部門只審批本級(jí)政府預(yù)算，不審議下級(jí)地方總預(yù)算，預(yù)算編制部門也只需編制本級(jí)政府預(yù)算即可，不必匯總編制本級(jí)總預(yù)算。中國(guó)《預(yù)算法》第37條規(guī)定，財(cái)政部應(yīng)當(dāng)在每年全國(guó)人代會(huì)舉行的一個(gè)月前，將中央預(yù)算草案的主要內(nèi)容提交全國(guó)人大財(cái)經(jīng)委進(jìn)行初步審查。省、自治區(qū)、直轄市、設(shè)區(qū)的市、自治州政府財(cái)政部門應(yīng)當(dāng)在本級(jí)人代會(huì)舉行一個(gè)月以前，將本級(jí)預(yù)算草案的主要內(nèi)容提交本級(jí)人大有關(guān)的專門委員會(huì)或者根據(jù)本級(jí)人大常委會(huì)主任會(huì)議的決定提交本級(jí)人大常委會(huì)有關(guān)的工作委員會(huì)進(jìn)行初步審查。縣、自治縣、不設(shè)區(qū)的市、市轄區(qū)政府財(cái)政部門應(yīng)當(dāng)在本級(jí)人代會(huì)舉行的一個(gè)月以前將本級(jí)預(yù)算草案的主要內(nèi)容提交本級(jí)人大委員會(huì)進(jìn)行初步審查。初步審查制度是解決人大預(yù)算審查工作機(jī)構(gòu)現(xiàn)存問(wèn)題的嘗試，但是，在實(shí)際中很難起到應(yīng)有的作用。這表現(xiàn)在初步審查機(jī)構(gòu)的法律地位不明確和權(quán)力內(nèi)容模糊不清等方面。對(duì)此，可以考慮建立專門的人大預(yù)算監(jiān)督機(jī)構(gòu)，輔助人大及其常委會(huì)行使權(quán)力。在預(yù)算法中明確其法律地位，對(duì)其初審的時(shí)間、初審的具體內(nèi)容，所承擔(dān)的法律責(zé)任、以及工作程序都作明確的規(guī)定。預(yù)算委員會(huì)擁有建議權(quán)，一方面對(duì)預(yù)算編制部門報(bào)送的預(yù)算草案中不合法或不合理的內(nèi)容在說(shuō)明理由的前提下建議予以修改，另一方面建議審批機(jī)關(guān)對(duì)預(yù)算草案中不合法或不合理、但預(yù)算編制部門拒絕修改的內(nèi)容予以否決。專門的機(jī)構(gòu)可以剝離出來(lái)行使預(yù)算監(jiān)督的職能，這樣也可以作為對(duì)《憲法》和《預(yù)算法》的一種平衡，以及實(shí)際操作中的一種變通。預(yù)算審批程序是保障和規(guī)范預(yù)算審批機(jī)關(guān)依法行使權(quán)力的重要依據(jù)。在民主和法治的國(guó)度里，無(wú)論是立法、司法或是行政，程序都對(duì)其具有極為獨(dú)特的意義和作用。[12]預(yù)算審批雖然不是直接的立法，但由于預(yù)算的內(nèi)容關(guān)系到國(guó)家下一財(cái)政年度的活動(dòng)范圍和方向，在一國(guó)的政治經(jīng)濟(jì)生活中具有舉足輕重的影響，因此，預(yù)算審