2024年《公平競爭審查條例》重點解讀

2024年《公平競爭審查條例》重點解讀匯報人：XXX目錄審查范圍全面覆蓋進(jìn)一步明晰審查標(biāo)準(zhǔn)嚴(yán)格把控例外情形的適用明確監(jiān)督保障方式一二三四引

言

2022年8月，《反壟斷法》修訂并正式實施，其中第五條規(guī)定“國家建立健全公平競爭審查制度”，這也意味著公平競爭審查制度正式在國家法律層面予以確立。2016年6日1日，《公平競爭審查條例》（“以下簡稱《條例》”）出臺，并將于自2024年8月1日正式實施。這意味著我國已經(jīng)基本形成了以反壟斷法為核心，內(nèi)容比較完備、制度比較健全的反壟斷法律體系。

一審查范圍全面覆蓋一、審查范圍全面覆蓋明確審查范圍必須明確哪些政策措施可能對市場競爭產(chǎn)生影響，進(jìn)而納入審查范圍。源頭控制從源頭控制，防止政府不當(dāng)干預(yù)，是確保市場競爭公平、透明和可持續(xù)的關(guān)鍵。公平競爭審查范圍此次《條例》就審查范圍秉持的是“應(yīng)納盡納、應(yīng)審盡審”的原則，確保所有涉及經(jīng)營者經(jīng)濟(jì)活動的政策措施都能得到公平競爭審查。公平競爭審查制度目標(biāo)公平競爭審查制度的核心目標(biāo)在于防止政府及其部門出臺的政策措施排除、限制市場競爭。相應(yīng)地，《條例》第二條對審查范圍做了如下規(guī)定：“起草涉及經(jīng)營者經(jīng)濟(jì)活動的法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、規(guī)章、規(guī)范性文件以及具體政策措施（以下統(tǒng)稱政策措施），行政機(jī)關(guān)和法律、法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務(wù)職能的組織（以下統(tǒng)稱起草單位）應(yīng)當(dāng)依照本條例規(guī)定開展公平競爭審查?！币?、審查范圍全面覆蓋1.《條例》的審查范圍涵蓋了所有涉及經(jīng)營者經(jīng)濟(jì)活動。一、審查范圍全面覆蓋經(jīng)營行為規(guī)范與資質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)審查經(jīng)營行為規(guī)范、資質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)等方面的政策措施也需接受審查，以確保公平競爭。經(jīng)營者經(jīng)濟(jì)活動審查條例覆蓋所有涉及經(jīng)營者經(jīng)濟(jì)活動的政策措施，包括非營利性主體從事的營利性活動。市場準(zhǔn)入與退出審查涉及市場準(zhǔn)入和退出、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、招商引資、招標(biāo)投標(biāo)、政府采購等方面的政策措施均需審查。2.《條例》將法律明確納入了公平競爭審查的范圍之內(nèi)。一、審查范圍全面覆蓋此次《條例》將法律明確納入公平競爭審查范圍，是對公平競爭范圍的進(jìn)一步細(xì)化和強(qiáng)化。法律納入審查范圍法律在制定和實施過程中需要接受公平競爭審查，確保法律本身不會成為阻礙市場競爭的障礙。法律制定需接受審查公平競爭審查確保市場主體在競爭中享有公平、透明和可預(yù)期的環(huán)境，促進(jìn)市場的健康發(fā)展。審查確保競爭環(huán)境3.《條例》此次未沿用“一事一議”的政策措施提法，并未將其明確列入審查范圍之內(nèi)，但這不代表“一事一議”的政策措施不需要進(jìn)行公平競爭審查。一、審查范圍全面覆蓋一、審查范圍全面覆蓋一事一議是針對某一特定事項或情況，進(jìn)行單獨考慮和決策的方式，使政策制定更具靈活性和針對性。一事一議政策措施一事一議包括政策制定機(jī)關(guān)與企業(yè)簽署的戰(zhàn)略合作協(xié)議、合作備忘錄、“一事一議”的規(guī)定、決定、公告、通知、批復(fù)等。因此，一事一議的政策措施顯然需要進(jìn)行公平競爭審查，以確保其不會排除或限制市場競爭。一事一議的規(guī)定條例明確規(guī)定需要對涉及經(jīng)營者經(jīng)濟(jì)活動的“具體政策措施”開展審查，而一事一議屬于具體政策措施的一種。具體政策措施01020403公平競爭審查

二進(jìn)一步明晰審查標(biāo)準(zhǔn)審查標(biāo)準(zhǔn)是判斷政策措施是否會產(chǎn)生排斥、限制競爭效果的重要依據(jù)，起草機(jī)關(guān)需要對照審查標(biāo)準(zhǔn)判斷政策措施中的規(guī)定是否存在排除、限制競爭的可能性。因此審查標(biāo)準(zhǔn)是公平競爭審查的核心?！稐l例》此次吸納了《公平競爭審查制度實施細(xì)則》（下稱”《實施細(xì)則》“）中的四大審查標(biāo)準(zhǔn)：市場準(zhǔn)入和退出標(biāo)準(zhǔn)、商品和要素自由流動標(biāo)準(zhǔn)、影響生產(chǎn)經(jīng)營成本標(biāo)準(zhǔn)以及影響生產(chǎn)經(jīng)營行為標(biāo)準(zhǔn)。并在《實施細(xì)則》的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步厘清了各細(xì)分標(biāo)準(zhǔn)的結(jié)構(gòu)，目前條例共設(shè)置19條審查標(biāo)準(zhǔn)，增強(qiáng)了公平競爭審查實操性。二、進(jìn)一步明晰審查標(biāo)準(zhǔn)（一）市場準(zhǔn)入和退出標(biāo)準(zhǔn)二、進(jìn)一步明晰審查標(biāo)準(zhǔn)設(shè)置市場準(zhǔn)入和退出標(biāo)準(zhǔn)的主要目的在于，確保經(jīng)營者在同等條件下參與市場競爭，減少經(jīng)營者進(jìn)入和退出市場的成本，降低運營風(fēng)險。經(jīng)營者可以根據(jù)自身實力和市場需求自由進(jìn)出市場，實現(xiàn)資源的優(yōu)化配置和高效利用，享有公平的市場競爭機(jī)會。有助于打破行業(yè)壁壘，促進(jìn)市場主體的多元化和競爭活力。二、進(jìn)一步明晰審查標(biāo)準(zhǔn)在市場準(zhǔn)入和退出標(biāo)準(zhǔn)中，較《實施細(xì)則》而言，《條例》一是沒有將違反上位法設(shè)置具有行政審批性質(zhì)的事前備案程序的標(biāo)準(zhǔn)納入；二是設(shè)置了兜底條款；三是調(diào)整了各標(biāo)準(zhǔn)之間的結(jié)構(gòu)，以“負(fù)面清單→特許經(jīng)營→限定交易→不合理/歧視性的準(zhǔn)入和退出條件→兜底條款”的順序進(jìn)行排列。二、進(jìn)一步明晰審查標(biāo)準(zhǔn)（二）商品和要素自由流動標(biāo)準(zhǔn)二、進(jìn)一步明晰審查標(biāo)準(zhǔn)1.《條例》的修改二、進(jìn)一步明晰審查標(biāo)準(zhǔn)細(xì)化了政府采購進(jìn)一步細(xì)化了政府采購、歧視性收費、投資待遇等具體場景和類型，明確了資質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)、監(jiān)管執(zhí)法等關(guān)鍵方面。增加“要素”的表述在商品和要素自由流動標(biāo)準(zhǔn)中，《條例》增加了“要素”的表述，使整體概念更為周延。增加阻礙遷出規(guī)定在第一項“限制商品、要素輸出進(jìn)入”中，增加了“阻礙本地經(jīng)營者遷出”的規(guī)定。二、進(jìn)一步明晰審查標(biāo)準(zhǔn)在實務(wù)中，有許多獎補(bǔ)類的政策措施中會出現(xiàn)“自補(bǔ)貼資金到賬之日起xx年內(nèi)遷出xx區(qū)的，須全額退還補(bǔ)貼資金”的規(guī)定，該類規(guī)定限制了經(jīng)營者的自由遷移權(quán)。設(shè)置了兜底條款在《條例》出臺前，一般認(rèn)為阻礙本地經(jīng)營者遷出規(guī)定違反了《實施細(xì)則》的市場準(zhǔn)入和退出標(biāo)準(zhǔn)，而在《條例》中明確規(guī)定不得阻礙本地經(jīng)營者遷出。調(diào)整標(biāo)準(zhǔn)結(jié)構(gòu)2.設(shè)置商品和要素自由流動標(biāo)準(zhǔn)的目的二、進(jìn)一步明晰審查標(biāo)準(zhǔn)設(shè)置商品和要素自由流動標(biāo)準(zhǔn)的目的在于消除地區(qū)間的市場壁壘，確保商品、服務(wù)、要素在全國范圍內(nèi)自由流通，從而避免地方保護(hù)主義和市場分割。消除市場壁壘通過允許商品和要素的自由流動，市場能夠更有效地配置資源，實現(xiàn)資源的優(yōu)化利用。而為經(jīng)營者提供了更廣闊的市場空間，激發(fā)企業(yè)的創(chuàng)新活力。優(yōu)化資源配置3.商品和要素自由流動標(biāo)準(zhǔn)的意義二、進(jìn)一步明晰審查標(biāo)準(zhǔn)自由流動標(biāo)準(zhǔn)商品和要素自由流動標(biāo)準(zhǔn)旨在確保商品和要素在市場中能夠自由、無障礙地流動，實現(xiàn)資源配置的效益最大化和效率最優(yōu)化。統(tǒng)一市場規(guī)則允許商品和要素的自由流動可以建立一個更加統(tǒng)一、規(guī)范的市場環(huán)境，實現(xiàn)資源的優(yōu)化配置，促進(jìn)市場的健康發(fā)展。4.要素自由流動的重要性二、進(jìn)一步明晰審查標(biāo)準(zhǔn)資本流動限制經(jīng)營者的自由遷移權(quán)實質(zhì)上是限制了資本、勞動力、技術(shù)、信息等要素的流動。納入標(biāo)準(zhǔn)的原因商品和要素自由流動標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)將“阻礙本地經(jīng)營者遷出”納入，更為合理。保障市場秩序商品和要素自由流動標(biāo)準(zhǔn)的實施為了保障市場秩序和公平競爭，促進(jìn)市場經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展。激發(fā)企業(yè)活力允許商品和要素的自由流動可以激發(fā)企業(yè)的創(chuàng)新活力，推動企業(yè)改進(jìn)產(chǎn)品和服務(wù)，提高市場競爭力。保障消費者權(quán)益商品和要素自由流動標(biāo)準(zhǔn)的實施也是為了保障消費者的權(quán)益，確保消費者能夠享受到更加公平、透明的市場環(huán)境。0102030405（三）影響生產(chǎn)經(jīng)營成本標(biāo)準(zhǔn)二、進(jìn)一步明晰審查標(biāo)準(zhǔn)1.《條例》的修改二、進(jìn)一步明晰審查標(biāo)準(zhǔn)獎補(bǔ)措施分類《條例》將“優(yōu)惠政策”明確分為三類，包括“稅收優(yōu)惠”、“財政獎勵/補(bǔ)貼”以及“要素獲取、行政事業(yè)性收費、政府性基金、社會保險費方面的優(yōu)惠”。違法情形《條例》規(guī)定在沒有法律、行政法規(guī)依據(jù)或者未經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)的情況下，給予特定經(jīng)營者財政獎勵或者補(bǔ)貼并不當(dāng)然違法，只有在實施了選擇性、差異化的財政獎勵或者補(bǔ)貼的情況下，才構(gòu)成違法。上位法依據(jù)《條例》明確規(guī)定獎補(bǔ)措施應(yīng)具有上位法依據(jù)，即“法律、行政法規(guī)依據(jù)或者國務(wù)院批準(zhǔn)”，將原先的“國務(wù)院規(guī)定依據(jù)”修改為了“經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)”。030201二、進(jìn)一步明晰審查標(biāo)準(zhǔn)《條例》刪去了“安排財政支出一般不得與特定經(jīng)營者繳納的稅收或非稅收入掛鉤”的標(biāo)準(zhǔn)，該標(biāo)準(zhǔn)旨在防止政策制定機(jī)關(guān)違反稅收法定原則，變相向經(jīng)營者退稅。4.刪除標(biāo)準(zhǔn)《條例》在公平競爭審查工作中，對獎補(bǔ)類政策措施進(jìn)行了修改和完善，增加了“選擇性、差異化”這一限定，旨在防范政策制定機(jī)關(guān)在制定財政獎勵/補(bǔ)貼類政策措施時，遵循公平、公正、公開的原則，確保所有經(jīng)營者都能在公平的市場環(huán)境中競爭。5.公平競爭審查2.設(shè)置影響經(jīng)營成本的主要目的二、進(jìn)一步明晰審查標(biāo)準(zhǔn)平等對待通過禁止沒有上位法依據(jù)的特定經(jīng)營者優(yōu)惠政策，確保所有經(jīng)營者在生產(chǎn)經(jīng)營成本上享有平等待遇。防止資源過度集中禁止優(yōu)惠政策是為了防止資源過度集中和浪費，使資源更多地流向具有更高效益和創(chuàng)新能力的經(jīng)營者。在實務(wù)中，獎補(bǔ)類政策措施往往是公平競爭審查工作中的“重災(zāi)區(qū)”。尤其是財政獎勵/補(bǔ)貼類的政策措施，政策制定機(jī)關(guān)在制定此類政策措施時無法提供法律、行政法規(guī)或者國務(wù)院規(guī)定依據(jù)，導(dǎo)致大量政策措施因違反《實施細(xì)則》“（一）不得違法給予特定經(jīng)營者優(yōu)惠政策”而存疑?！安换脊讯疾痪?，即使資源有限，只要分配得當(dāng)、公平，就能得到市場的廣泛接受和認(rèn)可。二、進(jìn)一步明晰審查標(biāo)準(zhǔn)《條例》中增加“選擇性、差異化”這一限定，正是為了防范這種情況的發(fā)生。它要求政策制定機(jī)關(guān)在制定財政獎勵/補(bǔ)貼類政策措施時，必須遵循公平、公正、公開的原則，不得違法給予特定經(jīng)營者特殊的財政獎勵/補(bǔ)貼，以確保所有經(jīng)營者都能在公平的市場環(huán)境中競爭。二、進(jìn)一步明晰審查標(biāo)準(zhǔn)（四）影響生產(chǎn)經(jīng)營行為標(biāo)準(zhǔn)二、進(jìn)一步明晰審查標(biāo)準(zhǔn)1.《條例》的修改一是在第二項標(biāo)準(zhǔn)中增加了為經(jīng)營主體實施壟斷行為提供便利條件的情形；二是在第二項中新增了“為特定經(jīng)營者提供優(yōu)惠價格”的規(guī)定；三是刪去了要求經(jīng)營者披露生產(chǎn)經(jīng)營敏感信息的相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)；四是新增了兜底條款。在實務(wù)中，違反該審查標(biāo)準(zhǔn)的情形多表現(xiàn)為超越法定權(quán)限制定政府指導(dǎo)價、政府定價的行為。二、進(jìn)一步明晰審查標(biāo)準(zhǔn)2.設(shè)置影響生產(chǎn)經(jīng)營行為標(biāo)準(zhǔn)的目的二、進(jìn)一步明晰審查標(biāo)準(zhǔn)限制權(quán)力限制政策制定機(jī)關(guān)的權(quán)力，避免其直接干涉企業(yè)的自主經(jīng)營權(quán)，如強(qiáng)制或引導(dǎo)企業(yè)實施市場壟斷、濫用市場支配地位等行為。公平競爭確保市場參與者在公平、公正、公開的條件下展開競爭，保護(hù)經(jīng)營者的自主定價權(quán)、敏感信息保密權(quán)等經(jīng)營權(quán)利。

三嚴(yán)格把控例外情形的適用三、嚴(yán)格把控例外情形的適用作為法律制度無一例外，公平競爭審查制度也有適用的例外情形。公平競爭審查的例外規(guī)定主要是為了在特定情況下，允許具有排斥、限制競爭效果的政策措施在滿足一定條件的情況下出臺實施。設(shè)置例外規(guī)定也是為了增加公平競爭審查制度的靈活性。但是，為確保例外情形不被濫用，《條例》中例外情形的適用相較之前更為完備與嚴(yán)格。三、嚴(yán)格把控例外情形的適用一是《條例》對例外情形進(jìn)行了調(diào)整，將維護(hù)國家經(jīng)濟(jì)、文化、科技安全和國防建設(shè)等統(tǒng)一并入“維護(hù)國家安全”項，并增加維護(hù)國家發(fā)展利益的考量，同時整合了相關(guān)社會公共利益條目，并新增了促進(jìn)科學(xué)技術(shù)進(jìn)步和增強(qiáng)國家自主創(chuàng)新能力的情形；二是在滿足上述例外情形的條件下，仍需要進(jìn)一步說明“沒有對公平競爭影響更小的替代方案”以及合理的實施期限或者終止條件，方可出臺；三是《條例》第十七條明確指出對于該等適用例外規(guī)定的政策措施，應(yīng)當(dāng)在審查結(jié)論中詳細(xì)說明。三、嚴(yán)格把控例外情形的適用

四明確監(jiān)督保障方式《條例》第二十條規(guī)定：“國務(wù)院市場監(jiān)督管理部門強(qiáng)化公平競爭審查工作監(jiān)督保障，建立健全公平競爭審查抽查、舉報處理、督查等機(jī)制?！彼?、明確監(jiān)督保障方式一是抽查機(jī)制是監(jiān)督保障的重要手段之一。通過定期或不定期的抽查，可以及時發(fā)現(xiàn)政策措施中可能存在的限制競爭問題，并對起草單位進(jìn)行督促整改。這有助于確保政策措施在制定和實施過程中符合公平競爭原則，防止行政權(quán)力對市場競爭的不當(dāng)干預(yù)。四、明確監(jiān)督保障方式