積極運(yùn)用財(cái)政政策加強(qiáng)供給管理

積極運(yùn)用財(cái)政政策加強(qiáng)供給管理"近年來，我國經(jīng)濟(jì)中的短缺現(xiàn)象在大多數(shù)領(lǐng)域已告結(jié)束，“買方市場”悄然登場。宏觀經(jīng)濟(jì)環(huán)境的變化勢必對(duì)我國經(jīng)濟(jì)增長與宏觀調(diào)控的政策選擇提出新的課題。

一、1998年財(cái)政政策的簡要回顧

1998年我國國內(nèi)國際面臨的形勢都比較嚴(yán)峻。東南亞金融危機(jī)的影響迭加到我國經(jīng)濟(jì)周期的低谷階段上，外貿(mào)增長無力，又適值多年市場化改革終于引出“過剩經(jīng)濟(jì)”局面，國有經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略性改組帶來了大量“下崗”人員和失業(yè)壓力，經(jīng)濟(jì)增長明顯放慢，并出現(xiàn)了通貨緊縮跡象。為此，我國政府果斷決策，力求實(shí)行擴(kuò)大內(nèi)需、刺激經(jīng)濟(jì)的政策。

對(duì)此，中央銀行陸續(xù)采取了取消貸款規(guī)模限制、加大信貸投放力度、多次下調(diào)存貸款利率、改革存款準(zhǔn)備金制度、發(fā)展公開市場操作等一系列貨幣政策措施，但并未取得預(yù)期成效。在這一情況下，財(cái)政部報(bào)請(qǐng)全國人大對(duì)預(yù)算安排作出重大調(diào)整，運(yùn)用積極的財(cái)政政策手段調(diào)控經(jīng)濟(jì)，實(shí)施反周期安排，啟動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長。從總體來看，這次反周期的財(cái)政政策具有以下三個(gè)明顯的特點(diǎn)：

（二）從政策調(diào)控的內(nèi)容看，1998年財(cái)政政策既注意了總量調(diào)控，用以刺激經(jīng)濟(jì)總量回升、啟動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長，同時(shí)也注意結(jié)構(gòu)調(diào)整，兼顧經(jīng)濟(jì)增長的內(nèi)在“質(zhì)量”。這次向商業(yè)銀行增發(fā)的1000億專項(xiàng)國債，全部用于基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，特別是農(nóng)田水利、鐵路交通、郵電通信、城市基礎(chǔ)設(shè)施、城鄉(xiāng)電網(wǎng)、國家儲(chǔ)備糧庫的建設(shè)與改造、長江黃河中上游植樹造林以及水土保持等方面的建設(shè)，而沒有安排任何一個(gè)加工工業(yè)項(xiàng)目，從項(xiàng)目的選擇上盡可能避免走重復(fù)建設(shè)那種“高增長、低效益”的老路。

（三）從政策調(diào)控的方式來考察，財(cái)政政策正在實(shí)現(xiàn)由被動(dòng)應(yīng)付向積極、主動(dòng)地實(shí)施宏觀調(diào)控的轉(zhuǎn)變。1979年以來，由于推行向地方放權(quán)、向企業(yè)讓利等政策措施，國家財(cái)力削弱，兩個(gè)比重不斷下降，財(cái)政調(diào)控經(jīng)濟(jì)的職能弱化，財(cái)政政策表現(xiàn)相當(dāng)被動(dòng)，“低調(diào)”已久。其實(shí)，財(cái)政政策是國家在市場經(jīng)濟(jì)中實(shí)施宏觀調(diào)控的重要手段，政府可以通過采取相機(jī)抉擇的政策措施，調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，熨平經(jīng)濟(jì)周期波動(dòng)，彌補(bǔ)市場缺陷，引導(dǎo)資源有效配置，促進(jìn)國民經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展。在1998年的調(diào)控過程中，財(cái)政政策明顯地改變了“低調(diào)”姿態(tài)，財(cái)政部項(xiàng)懷誠部長針對(duì)當(dāng)年我國面臨的嚴(yán)峻形勢，先后兩次在《人民日?qǐng)?bào)》發(fā)表重要文章，詳細(xì)闡明了財(cái)政啟動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長的必要性、可能性、基本思路、基本原則以及具體措施。這標(biāo)志著財(cái)政政策在宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控上已實(shí)現(xiàn)了由被動(dòng)到主動(dòng)的轉(zhuǎn)變。1998年的宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控措施極大地豐富了社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)條件下政府調(diào)控經(jīng)濟(jì)的實(shí)踐，為我國今后的宏觀調(diào)控積累了寶貴的經(jīng)驗(yàn)：（一）財(cái)政政策和貨幣政策在經(jīng)濟(jì)周期的不同階段各自具有其發(fā)揮作用的“特長方面”。在經(jīng)濟(jì)擴(kuò)張或高峰階段，擴(kuò)大或收縮的貨幣政策對(duì)經(jīng)濟(jì)總量的影響比較明顯，可以比較有效地調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展速度；而當(dāng)宏觀經(jīng)濟(jì)處于相對(duì)收縮的階段時(shí)，擴(kuò)張的財(cái)政政策能起到更直接的刺激作用，較快速地帶動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長，促使經(jīng)濟(jì)回升。西方許多經(jīng)濟(jì)學(xué)家認(rèn)為，貨幣政策在啟動(dòng)經(jīng)濟(jì)時(shí)有時(shí)是低效的甚至是無效的（所謂“流動(dòng)性陷井”），我國這次啟動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長的實(shí)踐也在某種程度上說明了這個(gè)問題。人們過去通常認(rèn)為，“貨幣調(diào)總量，財(cái)政調(diào)結(jié)構(gòu)”，其實(shí)，貨幣政策在經(jīng)濟(jì)周期的所有階段并非對(duì)總量的調(diào)節(jié)全都有效，相反，財(cái)政政策在特定情況下也能有效地調(diào)節(jié)總量。

（二）在買方市場情況下，財(cái)政政策需要發(fā)揮更重要的作用。買方市場是指供過于求的市場，其形成原因固然與總需求不足直接相聯(lián)，但其深層的根源仍離不開結(jié)構(gòu)問題，特別是在我國這樣的發(fā)展中大國和在經(jīng)濟(jì)起飛的階段上。因此，財(cái)政政策作為調(diào)整結(jié)構(gòu)最為重要的政策手段，需積極推進(jìn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)優(yōu)化，改善供給結(jié)構(gòu)和供給質(zhì)量，從而縮小供需缺口。

（三）財(cái)政政策的起點(diǎn)和歸宿應(yīng)永遠(yuǎn)是整個(gè)國民經(jīng)濟(jì)。目前，國家財(cái)政仍然十分困難，振興財(cái)政任重而道遠(yuǎn)。在這種情況下，更要求財(cái)政工作放眼全國和全球，胸懷宏觀，從整個(gè)國民經(jīng)濟(jì)運(yùn)行狀況和世界經(jīng)濟(jì)動(dòng)態(tài)出發(fā)，考慮政策設(shè)計(jì)與抉擇，以有限的資金重點(diǎn)解決一些帶有全局性的、戰(zhàn)略性的問題。1998年財(cái)政政策之所以取得如此大的成效，關(guān)鍵就在這里。

二、今后財(cái)政政策調(diào)節(jié)中長期供求關(guān)系的基本思路

買方市場往往在發(fā)達(dá)市場經(jīng)濟(jì)下成為市場供求關(guān)系的一種常態(tài)。從發(fā)展看，建設(shè)社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)的中國確實(shí)可能越來越接近這種狀態(tài)。宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控政策當(dāng)然必須兼顧總量和結(jié)構(gòu)的調(diào)節(jié)，但一般總是要"在經(jīng)濟(jì)總量或經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)（換言之，調(diào)節(jié)總需求或調(diào)節(jié)總供給）兩者之間選擇其中一項(xiàng)作為調(diào)控重點(diǎn)。毫無疑問，在“魚與熊掌不可兼得”的情況下，調(diào)控重點(diǎn)的選擇與各階段宏觀經(jīng)濟(jì)形勢休戚相關(guān)。一般而言，當(dāng)宏觀經(jīng)濟(jì)處于經(jīng)濟(jì)周期的衰退階段或低谷階段運(yùn)行時(shí)，宏觀調(diào)控政策應(yīng)以總量調(diào)控為主、同時(shí)兼顧結(jié)構(gòu)調(diào)整，采取各項(xiàng)措施恢復(fù)或啟動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長；而當(dāng)宏觀經(jīng)濟(jì)開始脫開經(jīng)濟(jì)周期的谷底進(jìn)入擴(kuò)張階段時(shí)，宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控政策須作出相應(yīng)的調(diào)整，政策的側(cè)重點(diǎn)應(yīng)轉(zhuǎn)變?yōu)榻Y(jié)構(gòu)調(diào)整為主、總量調(diào)控為輔。當(dāng)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行進(jìn)入經(jīng)濟(jì)周期中的峰頂階段時(shí)，又需要更多地注重調(diào)節(jié)總量。簡言之，除谷底和峰頂這樣的特殊階段特別需要需求管理去“熨平波動(dòng)”外，結(jié)構(gòu)調(diào)節(jié)的“供給管理”其實(shí)具有比總量調(diào)節(jié)的“需求管理”更值得重視的緣由，更是中長期的治本之道。對(duì)于我國這樣市場經(jīng)濟(jì)正處在不成熟、不發(fā)達(dá)階段的國民經(jīng)濟(jì)，在“標(biāo)本兼治”之中尤其要注重以供給管理推進(jìn)結(jié)構(gòu)優(yōu)化和經(jīng)濟(jì)良性循環(huán)。

從當(dāng)前的現(xiàn)實(shí)情況并結(jié)合今后中長期發(fā)展的要求來看，我國宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控政策的重點(diǎn)應(yīng)隨走出此次的低谷階段而有所變化，即：在適度調(diào)控經(jīng)濟(jì)總量的同時(shí)，著力調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)優(yōu)化升級(jí)。具體有如下幾點(diǎn)考慮：

（二）我國買方市場的外在表象是大多數(shù)商品庫存上升，銷售不旺，供過于求，但其內(nèi)在的深層根源則在于經(jīng)濟(jì)的結(jié)構(gòu)性問題，如：重復(fù)建設(shè)、盲目投資、地區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)趨同而造成的無效供給，企業(yè)產(chǎn)品結(jié)構(gòu)不能適時(shí)調(diào)整和缺乏開發(fā)新產(chǎn)品的能力等等。在我國這樣一個(gè)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)矛盾十分突出的國家，刺激需求只能從數(shù)目較小的增量上調(diào)節(jié)供需缺口，緩和有效需求不足的問題；而只有通過大規(guī)模的存量結(jié)構(gòu)調(diào)整，才能從根本上促進(jìn)我國在已初步出現(xiàn)買方市場的情況下實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)增長。

（三）從世界范圍看，知識(shí)經(jīng)濟(jì)、信息經(jīng)濟(jì)將成為21世紀(jì)各國綜合國力競爭的主戰(zhàn)場，科學(xué)技術(shù)的作用越來越突出，我國“科教興國”戰(zhàn)略能否得到有效實(shí)施，將在很大程度上決定我國在世界上的排名和位置。從國內(nèi)看，龐大的國有經(jīng)濟(jì)存量如何盤活，使其充分發(fā)揮效益，是不能夠回避的問題。這兩個(gè)問題，一個(gè)關(guān)于經(jīng)濟(jì)的技術(shù)結(jié)構(gòu)問題，另一是關(guān)于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和所有制結(jié)構(gòu)問題。兩者從根本上影響我國中長期的經(jīng)濟(jì)增長，而且直接關(guān)系到中華民族能否在下一個(gè)世紀(jì)實(shí)現(xiàn)振興。因此，宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控的供給管理政策必須對(duì)這些結(jié)構(gòu)的調(diào)整優(yōu)化積極助推。

總之，財(cái)政政策調(diào)節(jié)供求關(guān)系、應(yīng)對(duì)買方市場的基本思路，在中長期有必要由“刺激需求、啟動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長”逐步轉(zhuǎn)變?yōu)楦幼⒅亍罢{(diào)整優(yōu)化結(jié)構(gòu)、促進(jìn)產(chǎn)業(yè)升級(jí)”。具體而言，財(cái)政政策要立足于中國經(jīng)濟(jì)跨世紀(jì)的長遠(yuǎn)要求，在紛繁復(fù)雜的各種矛盾和問題中，緊緊抓住國有經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略性重組和發(fā)展科技兩個(gè)帶有全局性和戰(zhàn)略性的關(guān)鍵問題，并積極開拓理財(cái)和調(diào)控的新方式，以求有效地調(diào)整優(yōu)化經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，促進(jìn)中長期供求關(guān)系的改善。

三、積極推進(jìn)國有經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略性重組從龐大的國有資本存量入手調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)

面對(duì)國有經(jīng)濟(jì)效益連年下滑，虧損面不斷擴(kuò)大以及國有企業(yè)戰(zhàn)線過長、布局太散、重復(fù)建設(shè)多等難題，財(cái)政政策作為政府宏觀調(diào)控體系中的主要手段之一，須與貨幣政策、產(chǎn)業(yè)政策、區(qū)域發(fā)展政策等協(xié)調(diào)配合，積極推動(dòng)國有經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略性重組，繼而實(shí)現(xiàn)整個(gè)國有經(jīng)濟(jì)的戰(zhàn)略性重組，從整體上搞活、搞好國有企業(yè)并積極推動(dòng)我國多種經(jīng)濟(jì)成分的各種企業(yè)在市場競爭中實(shí)現(xiàn)產(chǎn)品更新?lián)Q代和產(chǎn)業(yè)升級(jí)。財(cái)政政策支持資產(chǎn)重組是財(cái)政短期與中長期政策的基本結(jié)合點(diǎn)，因?yàn)樵谥袊@樣一個(gè)發(fā)展中大國，財(cái)政政策不僅有調(diào)節(jié)短期供求平衡的職責(zé)，更有促進(jìn)中長期經(jīng)濟(jì)增長、資產(chǎn)質(zhì)量改善和社會(huì)全面進(jìn)步的職責(zé)。從當(dāng)前資產(chǎn)重組反映出的一些問題來看，財(cái)稅政策亟需作出積極反應(yīng)，促進(jìn)國有經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略性重組。

（一）建立國有資產(chǎn)管理新體制，強(qiáng)化財(cái)政的國有資產(chǎn)管理職能，建立健全國有資產(chǎn)經(jīng)營預(yù)算。

首先，在國有資產(chǎn)的具體表現(xiàn)形態(tài)上，要樹立有形資產(chǎn)、貨幣、證券和商譽(yù)等無形資產(chǎn)是國有資產(chǎn)不同表現(xiàn)形式的觀念。在傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，政府通過財(cái)政撥款進(jìn)行固定資產(chǎn)投資，人們便自然而然地認(rèn)同了貨幣轉(zhuǎn)化為有形資產(chǎn)這一國有資產(chǎn)轉(zhuǎn)化方式。近來隨著國有企業(yè)股份制改革的深入，人們又開始熟悉了有形資產(chǎn)轉(zhuǎn)化為證券這一國有資產(chǎn)運(yùn)營的新方式。而國有企業(yè)的出賣、破產(chǎn)，則是將有形資產(chǎn)形態(tài)的國有資產(chǎn)轉(zhuǎn)化為貨幣形態(tài)。隨著實(shí)踐的不斷豐富和發(fā)展，有形資產(chǎn)、無形資產(chǎn)、貨幣、證券之間的互換或者有形資產(chǎn)（或證券）的市場置換都會(huì)成為國有資產(chǎn)的運(yùn)營方式。國有資產(chǎn)正是需要通過這種互換或置換形式，保持國有資產(chǎn)在總量上的保值和增值，同時(shí)在結(jié)構(gòu)上不斷優(yōu)化，充分發(fā)揮國有經(jīng)濟(jì)對(duì)整個(gè)國民經(jīng)濟(jì)的調(diào)節(jié)作用。

其次在國有資產(chǎn)管理方面，總體上應(yīng)將國有資產(chǎn)劃分為自然資源型資產(chǎn)、公益型資產(chǎn)以及經(jīng)營型資產(chǎn)三類，實(shí)行分類管理。概括而言，對(duì)自然資源型資產(chǎn)和公益型資產(chǎn)的管理，由產(chǎn)權(quán)管理機(jī)構(gòu)向有關(guān)行政主管單位授權(quán)管理；而對(duì)于經(jīng)營型資產(chǎn)，則需采取產(chǎn)權(quán)管理部門向中間層次的投資公司或控股公司委托經(jīng)營的方式。這些投資公司或控股公司，對(duì)上接受產(chǎn)權(quán)管理部門委托的資產(chǎn)經(jīng)營權(quán)，同時(shí)承擔(dān)交納相應(yīng)的產(chǎn)權(quán)收入的責(zé)任。對(duì)下通過國有資產(chǎn)不同表現(xiàn)形態(tài)（有形資產(chǎn)、貨幣、證券等）之間的互換或置換，實(shí)施國有資本運(yùn)營戰(zhàn)略，保持國有資本保值增值。這些投資公司、控股公司等中間機(jī)構(gòu)應(yīng)按照企業(yè)化原則運(yùn)營，脫離行政隸屬關(guān)系的單線網(wǎng)絡(luò)而相互競爭，即投資公司或控股公司的設(shè)置不按行政區(qū)劃而按經(jīng)濟(jì)區(qū)域或企業(yè)群體多頭分布，防止形成壟斷局面，以強(qiáng)有力的法制規(guī)范公司層次上的公平競爭。在這一體系的形成過程中，與財(cái)政的分稅制等其他改革措施配合，企業(yè)原來的行政隸屬關(guān)系將被淡化，直至形成企業(yè)無行政級(jí)別，無特定“婆婆”，不分大小一律公平競爭的新局面。毫無疑問，這同時(shí)也會(huì)為企業(yè)間的兼并重組創(chuàng)造一個(gè)良好的外部環(huán)境。

再次，建立和完善國有資產(chǎn)經(jīng)營預(yù)算，從價(jià)值形態(tài)上全面客觀地反映國家以所有者身份取得的各項(xiàng)收入和用于國有資產(chǎn)再投資的各項(xiàng)支出，對(duì)整個(gè)國有資產(chǎn)經(jīng)營的收入和支出實(shí)行科學(xué)化、規(guī)范化、法治化的管理。

（二）改進(jìn)和完善稅收制度，消除稅制中阻礙國有經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略性重組的因素。

1994年稅制改革成效很大，為市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展創(chuàng)造了良好的稅收環(huán)境，推動(dòng)了經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的調(diào)整。但是，目前從國有經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略性重組角度加以考察，現(xiàn)行稅制仍有許多不完善之處，如：企業(yè)所得稅依然按行政隸屬關(guān)系劃分收入，使政府對(duì)不同類型和行政歸屬的企業(yè)，支持、重視程度不同，并且極不利于不同層級(jí)、不同地區(qū)、不同所有制的企業(yè)跨地區(qū)、跨隸屬關(guān)系、跨預(yù)算級(jí)次進(jìn)行聯(lián)合、兼并、合并、股份制改造，影響了企業(yè)組織結(jié)構(gòu)的調(diào)整和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化。又如，目前尚未設(shè)置社會(huì)保障稅，我國社會(huì)保障制度在向“一體化”社會(huì)統(tǒng)籌和個(gè)人帳戶相結(jié)合方向的轉(zhuǎn)軌過程中很多問題難以解決，直接制約著國有經(jīng)濟(jì)的存量重組。

在市場經(jīng)濟(jì)下，稅收制度作為國家宏觀調(diào)控的一種主要手段，應(yīng)通過制定合理的稅收負(fù)擔(dān)來盡可能把它對(duì)市場機(jī)制的扭曲減少到最低限度，實(shí)現(xiàn)“公平稅負(fù)，鼓勵(lì)競爭"”，同時(shí)貫徹政府合理的“區(qū)別對(duì)待”的政策調(diào)節(jié)意圖。今后在國有經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略性重組中，稅收制度要有利于體現(xiàn)上述特點(diǎn)，努力減少行業(yè)主管或地方政府與企業(yè)間依托于行政隸屬關(guān)系的經(jīng)濟(jì)利益聯(lián)系，以此淡化政府的行政干預(yù)，同時(shí)通過適當(dāng)?shù)亩愂照{(diào)控促進(jìn)兼并方與被兼并方之間的資產(chǎn)重組，并健全社會(huì)保障這種“安全網(wǎng)”與“減震器”。

1.要改變企業(yè)所得稅按照行政隸屬關(guān)系劃分的辦法。

從現(xiàn)實(shí)制約條件出發(fā)合理劃分中央與地方的所得稅管理權(quán)限，可考慮將企業(yè)所得稅作為中央和地方的共享稅種，采取按率計(jì)征的辦法，由中央統(tǒng)一征收，然后按規(guī)定的比例分成給地方。這樣既有利于中央所屬企業(yè)與地方企業(yè)的平等競爭，斷絕企業(yè)與各級(jí)政府的行政隸屬“臍帶”關(guān)系，有利于企業(yè)組織結(jié)構(gòu)的調(diào)整和優(yōu)化，又有利于調(diào)動(dòng)中央、地方政府雙方的積極性。總體上擴(kuò)大了的共享稅收，可待今后條件成熟時(shí)使之逐步分解、溶合于國稅和地稅之中。

2.開征社會(huì)保障稅，促進(jìn)跨地區(qū)、跨行業(yè)、跨所有制的企業(yè)人員流動(dòng)和資產(chǎn)重組。

3.適時(shí)開征資本利得稅，促進(jìn)和規(guī)范國有經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略性重組。

在我國現(xiàn)行稅收體系中，沒有設(shè)置調(diào)節(jié)資本利得的專門稅種。而隨著國有資產(chǎn)“三改”（改革、改組、改制）的深入進(jìn)行，企業(yè)資產(chǎn)的轉(zhuǎn)讓、出售、租賃等活動(dòng)必將日益增多，這就要求對(duì)資本利得進(jìn)行規(guī)范的稅收調(diào)節(jié)，這既是政府管理、引導(dǎo)和調(diào)控資產(chǎn)流動(dòng)、資本轉(zhuǎn)移行為的客觀需要，也是規(guī)范企業(yè)競爭行為和競爭秩序的一個(gè)重要方面。從總體來看，資本利得稅的設(shè)計(jì)，一應(yīng)著眼于市場經(jīng)濟(jì)的良性發(fā)展和資本市場的規(guī)范成長，二應(yīng)促進(jìn)平等納稅環(huán)境的形成，即給予不同資本的持有者以大體平等的競爭機(jī)會(huì)。

（三）適時(shí)合理實(shí)施“企業(yè)—銀行—財(cái)政債務(wù)轉(zhuǎn)換”，降低國有企業(yè)的資產(chǎn)負(fù)債率及銀行的不良債權(quán)，從而減少產(chǎn)業(yè)兼并重組中來自企業(yè)負(fù)擔(dān)方面的阻力。

將國有企業(yè)的債務(wù)負(fù)擔(dān)轉(zhuǎn)換為國有商業(yè)銀行持有的長期國債，一方面是在解除這些國有企業(yè)債務(wù)負(fù)擔(dān)的同時(shí)，啟動(dòng)他們按照現(xiàn)代企業(yè)制度的要求實(shí)行機(jī)制轉(zhuǎn)換和資產(chǎn)重組；從另一角度看，商業(yè)銀行大大增加了國債持有量，既提高了資產(chǎn)質(zhì)量，也為中央銀行大規(guī)模地開展公開市場操作奠定了基礎(chǔ)，有利于健全財(cái)政貨幣兩大政策的協(xié)調(diào)配合體系。

四、促進(jìn)科技發(fā)展推動(dòng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級(jí)

科學(xué)技術(shù)是第一生產(chǎn)力。面對(duì)知識(shí)經(jīng)濟(jì)的挑戰(zhàn)，發(fā)展科學(xué)技術(shù)、促進(jìn)產(chǎn)業(yè)升級(jí)成為我國在總體發(fā)展戰(zhàn)略上時(shí)不我待的必然選擇。黨的十五大報(bào)告指出：“要充分估量科學(xué)技術(shù)特別是高科技發(fā)展對(duì)綜合國力、社會(huì)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和人民生活的巨大影響，把加速科技進(jìn)步放在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的關(guān)鍵地位。”財(cái)政政策作為國家宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)的重要手段，在加速我國科學(xué)技術(shù)進(jìn)步方面負(fù)有義不容辭的責(zé)任。

（一）樹立“財(cái)興科技、科技興財(cái)”的觀念，鼓勵(lì)和引導(dǎo)全社會(huì)增加科技投入。

首先要加大科技投入力度，確保財(cái)政科技投入的增長速度高于財(cái)政收入的增長速度。這一點(diǎn)已由法律作出明確規(guī)定，問題的關(guān)鍵在于政策扶持重點(diǎn)的選擇。從我國具體國情看，一要扶持農(nóng)業(yè)領(lǐng)域的科技進(jìn)步，這是我國在21世紀(jì)生存與發(fā)展的前提；二要積極鼓勵(lì)企業(yè)運(yùn)用高科技成果改造傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)，盡快提高支柱產(chǎn)業(yè)和主要制造業(yè)的國際競爭力；三要加強(qiáng)第三產(chǎn)業(yè)的科技進(jìn)步，因?yàn)榈谌a(chǎn)業(yè)將是我國未來吸納就業(yè)人口的主要領(lǐng)域，而且其快速增長會(huì)成為國民經(jīng)濟(jì)持續(xù)增長的主導(dǎo)力量。

其次，要改革財(cái)政撥款方式和資金管理方式，科研經(jīng)費(fèi)要由養(yǎng)人轉(zhuǎn)變?yōu)檗k事。改革科技三項(xiàng)費(fèi)用的使用辦法，實(shí)行招標(biāo)、投標(biāo)及專家評(píng)審制，切實(shí)加強(qiáng)財(cái)政科技投入的資金管理，提高資金的使用效益。

再次，要積極扶持科技風(fēng)險(xiǎn)投資，促進(jìn)科技成果的轉(zhuǎn)化。所謂科技風(fēng)險(xiǎn)投資，本是指把資金投向蘊(yùn)含較大風(fēng)險(xiǎn)的高科技開發(fā)領(lǐng)域，以期成功后取得高資本收益的一種商業(yè)投資行為。西方發(fā)達(dá)國家科技風(fēng)險(xiǎn)投資在促進(jìn)科技成果轉(zhuǎn)化為商品的過程中發(fā)揮著關(guān)鍵性的作用。這本"是一種市場行為，無須政府插手。但在我國市場機(jī)制尚不完善、又面臨緊迫的“趕超壓力”的情況下，政府仍需注入啟動(dòng)資金和實(shí)行政策優(yōu)惠，引導(dǎo)全社會(huì)增加科技風(fēng)險(xiǎn)投入。

（二）完善現(xiàn)行稅收制度，促進(jìn)科技進(jìn)步。

現(xiàn)行增值稅的特點(diǎn)之一，是增值多的多征，增值少的少征，不增值的不征（以低稅率產(chǎn)品為原料者除外）。這種中性、簡便的稅制雖有種種優(yōu)點(diǎn)，但對(duì)于知識(shí)技術(shù)密集型的企業(yè)卻有不利之處，因?yàn)楦咝录夹g(shù)產(chǎn)品往往也是高附加值的產(chǎn)品，消耗的原材料少，增值比重大，而按我國目前這種“生產(chǎn)型”增值稅的要求，其可供抵扣的進(jìn)項(xiàng)稅額很少，不屬于抵扣范圍的技術(shù)轉(zhuǎn)讓等間接費(fèi)用比重大，稅收負(fù)擔(dān)自然十分沉重。這與我國產(chǎn)業(yè)政策和經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略目標(biāo)相悖，在一定程度上抑制科學(xué)技術(shù)的發(fā)展。

在增值稅未改為“消費(fèi)型”增值稅之前，稅收政策可在以下領(lǐng)域作出適當(dāng)調(diào)整，促進(jìn)科技進(jìn)步：

1.對(duì)于購入科技成果或接受科技成果作為投資的企業(yè)，允許其按發(fā)票金額或法定評(píng)估機(jī)構(gòu)所確認(rèn)的價(jià)值的一定比例（如10％）計(jì)入當(dāng)期增值稅進(jìn)項(xiàng)稅額。

這一措施在保證增值稅鏈條完整性的基礎(chǔ)上，既有利于我國為數(shù)眾多的老企業(yè)實(shí)現(xiàn)傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)的高技術(shù)化，促進(jìn)國有企業(yè)固定資產(chǎn)大規(guī)模更新改造，同時(shí)也將在一定程度上推動(dòng)我國產(chǎn)權(quán)市場和技術(shù)市場的發(fā)展與完善。

2.對(duì)科研單位、高新技術(shù)企業(yè)的“四技收入”免征營業(yè)稅。

1994年稅制改革后財(cái)政部、國家稅務(wù)總局曾聯(lián)合發(fā)出通知，規(guī)定對(duì)科研單位取得的技術(shù)轉(zhuǎn)讓收入免征營業(yè)稅，并明確指出，這里所說的技術(shù)轉(zhuǎn)讓，是指有償轉(zhuǎn)讓專利和專利技術(shù)的所有權(quán)或使用權(quán)的行為，從而將與技術(shù)轉(zhuǎn)讓有關(guān)的技術(shù)咨詢、技術(shù)服務(wù)、技術(shù)培訓(xùn)等收入排除在免稅范圍之外。這使得科研單位流轉(zhuǎn)稅負(fù)擔(dān)上升，因?yàn)榇饲芭c技術(shù)轉(zhuǎn)讓有關(guān)的技術(shù)咨詢、技術(shù)服務(wù)、技術(shù)培訓(xùn)等收入與技術(shù)轉(zhuǎn)讓收入一樣享受免征營業(yè)稅的待遇。為促進(jìn)科技發(fā)展，建議對(duì)科研單位的“四技收入”一律免征營業(yè)稅。同時(shí)，考慮稅收的公平原則，對(duì)高新技術(shù)企業(yè)的“四技收入”也應(yīng)一視同仁，給予同樣的免征營業(yè)稅的待遇。

3.對(duì)企業(yè)自行研究開發(fā)科技成果或購入成果進(jìn)行二次開發(fā)而發(fā)生的費(fèi)用，允許其按新增加部分的50％從應(yīng)納稅額中扣除（最高限額為30萬元）。

根據(jù)發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗(yàn)，企業(yè)終將成為市場經(jīng)濟(jì)條件下的科技投入主體，但需要國家對(duì)此給予引導(dǎo)和鼓勵(lì)。如果我們在對(duì)企業(yè)購入科技成果的行為給予稅收優(yōu)惠的同時(shí)，對(duì)企業(yè)研究開發(fā)行為卻不給予同樣優(yōu)惠，則將打擊企業(yè)增加科技投入的積極性，阻礙企業(yè)向科技投入主體的角色轉(zhuǎn)換。為此建議，對(duì)企業(yè)自行研究開發(fā)科技成果或購入成果進(jìn)行二次開發(fā)而發(fā)生的費(fèi)用，允許其按新增加部分的50％從應(yīng)納稅額中扣除（最高限額為30萬元）。這一條可以鼓勵(lì)企業(yè)自身的科技研究開發(fā)。

4.對(duì)特許權(quán)使用費(fèi)所得予以一定優(yōu)惠。

科技工作者是我國科技事業(yè)發(fā)展的中堅(jiān)力量。如何保證科技工作者通過科學(xué)研究和發(fā)明創(chuàng)造得到更多的實(shí)惠，是我們制訂稅收政策應(yīng)考慮的重要內(nèi)容之一。特許權(quán)使用費(fèi)所得從性質(zhì)上講類似于稿酬所得，同屬智力成果帶來的收益。為鼓勵(lì)科技進(jìn)步，矯正科技工作者實(shí)際收益偏少問題，對(duì)非職務(wù)發(fā)明者的特許權(quán)使用費(fèi)所得以及非職務(wù)發(fā)明者取自單位特許權(quán)使用費(fèi)所得的資金，建議在計(jì)征個(gè)人所得稅時(shí)，允許按應(yīng)納稅所得額減征30％。

五、積極運(yùn)用財(cái)政貼息杠桿加強(qiáng)供給管理和結(jié)構(gòu)調(diào)整

在運(yùn)用財(cái)政政策實(shí)施中長期經(jīng)濟(jì)發(fā)展所要求的供給管理時(shí)，亟需以積極開拓的精神探索和解決好調(diào)節(jié)方式轉(zhuǎn)換問題。某些調(diào)整結(jié)構(gòu)的傳統(tǒng)方式在新時(shí)期的功效已顯著減退，但這并不意味著財(cái)政政策將日趨無所作為。我們可以并應(yīng)當(dāng)適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)中政府“間接調(diào)控為主”的客觀要求，發(fā)展新的調(diào)節(jié)方式與手段。這里以貼息方式為例作重點(diǎn)討論。

（一）走依靠增加財(cái)政基本建設(shè)直接投資的老路，既不現(xiàn)實(shí)，也難有效。

對(duì)基建項(xiàng)目直接投資，過去曾是財(cái)政支持國家重點(diǎn)建設(shè)、優(yōu)化經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和對(duì)社會(huì)投資實(shí)施調(diào)控的主要手段。但在經(jīng)過近20年改革開放、投資體系發(fā)生重大變化后的今天，財(cái)政用于基建項(xiàng)目的支出已降至每年五六百億元的水平，占全部支出的比重很低，占全社會(huì)固定資產(chǎn)投資的比重則更加微小。如果以增加財(cái)政對(duì)基建項(xiàng)目投資支出的方式作為優(yōu)化結(jié)構(gòu)的主要手段，從今后看既不現(xiàn)實(shí)，也難有效。

目前國家財(cái)力嚴(yán)重不足。1997年，國家財(cái)政預(yù)算支出中用于基本建設(shè)的到位資金僅為591.6億元，占財(cái)政總支出9197.1億元的6％。1998年財(cái)政擴(kuò)大舉債規(guī)模增加基礎(chǔ)設(shè)施投資是特定年份的短期調(diào)節(jié)措施，無法年年采用。在中央財(cái)政債務(wù)依存度已極高的情況下，余地已很有限。面對(duì)中長期優(yōu)化結(jié)構(gòu)方面大規(guī)模的投資資金需要，財(cái)政若想通過增加直接投資來滿足，顯然捉襟見肘，力不從心。

（二）應(yīng)積極探索運(yùn)用財(cái)政貼息方式支持政策性融資，拉動(dòng)社會(huì)投資加快結(jié)構(gòu)調(diào)整。

從以上的分析中可以看出，財(cái)政通過增加預(yù)算支出中基建項(xiàng)目的直接投資規(guī)模，已難以有效服務(wù)于宏觀調(diào)控和結(jié)構(gòu)優(yōu)化目標(biāo)。因此，應(yīng)當(dāng)轉(zhuǎn)變思路，更新方式。我們認(rèn)為，當(dāng)前切實(shí)有效的措施之一是積極探索運(yùn)用財(cái)政貼息方式支持政策性融資，變直接投入為間接拉動(dòng)與協(xié)調(diào)引導(dǎo)，充分發(fā)揮經(jīng)濟(jì)杠桿作用來影響其他投資主體的行為，以期達(dá)到“四兩撥千斤”的引致投資效果。

從性質(zhì)上說，財(cái)政貼息屬于財(cái)政信用范疇，貼息資金來自預(yù)算內(nèi)資金。它通過政策性優(yōu)惠彌補(bǔ)項(xiàng)目直接經(jīng)濟(jì)效益方面的缺陷，體現(xiàn)國家產(chǎn)業(yè)政策，是政策性融資的有效工具，其合理使用可以動(dòng)員社會(huì)資金，引導(dǎo)社會(huì)資金流向，從而影響社會(huì)總投資的規(guī)模、結(jié)構(gòu)和效益。目前，我國每年用于財(cái)政貼息的資金規(guī)模很小，財(cái)政貼息方式尚未充分發(fā)揮作用，應(yīng)當(dāng)予以加強(qiáng)，使之成為中長期加強(qiáng)供給管理的有效工具。

（三）財(cái)政貼息方式運(yùn)用中應(yīng)注意的幾個(gè)問題。

1.加強(qiáng)選項(xiàng)、可行性論證和科學(xué)決策，堅(jiān)持政策性與效益性的統(tǒng)一。

一定時(shí)期內(nèi)可用于政策性投融資的資金是有限的，財(cái)政貼息也不可能適用于社會(huì)投資的所有項(xiàng)目。因此，切不可因貪大求功的心理而盲目亂上項(xiàng)目，造成寶貴資金的浪費(fèi)損失。

在項(xiàng)目選擇和評(píng)審上，應(yīng)堅(jiān)持集體審議、專家咨詢論證，實(shí)行科學(xué)決策的原則，切實(shí)作好可行性分析，避免“長官拍腦袋”的決策方式，保證項(xiàng)目的政策性，并力求實(shí)現(xiàn)社會(huì)效益與經(jīng)濟(jì)效益的最大化，使“好鋼”真正“用在刀刃上”。財(cái)政貼息項(xiàng)目是以保本為前提的，那些根本無還貸能力的項(xiàng)目建設(shè)，仍要由財(cái)政直接撥款投資。

財(cái)政貼息率的確定較為復(fù)雜，必須把嚴(yán)謹(jǐn)?shù)膽B(tài)度和科學(xué)的方法相結(jié)合。目前，可考慮將貼息率分為若干檔次，按項(xiàng)目盈利能力和回收期限的不同加以區(qū)別對(duì)待。

此外，應(yīng)加強(qiáng)對(duì)項(xiàng)目貸后的管理，確保本息回收和資產(chǎn)保全，完善日常監(jiān)督，使貼息目的真正實(shí)現(xiàn)。

2.加強(qiáng)審計(jì)力度，嚴(yán)格抑制尋租現(xiàn)象。

整個(gè)經(jīng)濟(jì)之內(nèi)存在政策金融與商業(yè)金融“雙軌運(yùn)行”的情況下，貼息支持下的政策性融資具有誘人的優(yōu)惠條件，執(zhí)行機(jī)構(gòu)的工作人員手中把握著相當(dāng)?shù)臋?quán)力。如何抑制尋租現(xiàn)象的產(chǎn)生