村民自治新規(guī)制度中存在的問題與對策研究應用

村民自治制度中存在問題和對策研究——以民勤縣西湖村為例（***）[摘要]《村民委員會組織法》修訂頒布實施以來，村民自治在黨和國家領導支持下，經(jīng)過廣大農(nóng)民努力，取得了很大進展,但在現(xiàn)實中因受中國傳統(tǒng)政治思想和體制影響，村民自治也逐步暴露出來很多問題，給基層民主建設帶來了很大困難。有鑒于此，本文在界定村民自治含義、梳理村民自治發(fā)展歷程基礎上對這些問題進行了研究，并提出了加強立法工作，推進村民自治規(guī)范化管理；轉變政府職能，為村民自治提供寬松外部環(huán)境；提升村民和村干部素質，為村民自治培育合格主體，這三點處理對策。[關鍵詞]村民自治；問題；對策村民自治是中國共產(chǎn)黨領導廣大農(nóng)民群眾建立起來含有中國特色基層民主制度。從1980年果作村村委會自發(fā)成立，到1998年《村民委員會組織法》經(jīng)過實施，村民自治法律制度初步建立起來。在黨和國家領導下，村民自治取得了顯著成效，在實現(xiàn)基層民主，促進三農(nóng)問題處理，構建社會主義友好社會等方面全部發(fā)揮了關鍵作用。不過伴隨村民自治在全國范圍內(nèi)深入開展，部分引人注目標問題也暴露出來，這些問題已經(jīng)影響到了村民自治進程，我們必需對這些問題進行深入研究并提出對策，不然村民自治就不能深入開展，不能發(fā)揮其應有作用。以下就以民勤縣蘇武鄉(xiāng)西湖村為例，對村民自治制度中存在問題和對策研究作以敘述。蘇武鄉(xiāng)地處民勤縣城東郊，底新河、羊路2鄉(xiāng)合并，取西漢民族親善大使中郎將“蘇武”之名，更名為蘇武鄉(xiāng)。蘇武鄉(xiāng)轄26個行政村，183個村民小組，7627戶，31114人，總面積235平方公里，總耕地面積為9.29萬畝。農(nóng)民人均純收入達成3000元。西湖村屬于蘇武鄉(xiāng)行政村之一。一、村民自治含義和發(fā)展歷程（一）村民自治含義相關村民自治含義，很多學者全部做出了界定，比如許勇和于建嶸把“村民自治”定義為“農(nóng)村基層人民群眾自治，即經(jīng)過村民自治組織依法辦理和村民利益相關村內(nèi)事務，實現(xiàn)村民自我管理、自我教育和自我服務。”[1]而白鋼，趙秀玲則認為“村民自治除了‘三自’，即自我管理、自我教育和自我服務外更應該強調自尊、自愛和自由精神”，[2]“村民是否擁有自覺、自尊、自愛、自由和自決權，是認識和評價村民自治發(fā)展程度一個關鍵尺度”。[3]黨十六大提出以人為本精神，把人本身放到了前所未有高度上，所以村民自尊、自愛、自由也應該做為村民自治一個基礎方面，在村民自治研究中被充足重視。（二）村民自治發(fā)展歷程從1983年，中國開始實施全國范圍改革開放，在城市里推行各項富民政策同時，在農(nóng)村確定了以包產(chǎn)到戶為主家庭聯(lián)產(chǎn)承包聯(lián)產(chǎn)責任制。這項制度不僅打破了集體經(jīng)濟對農(nóng)村經(jīng)濟束縛，而且大家思想也開始解放出來。自從實施家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制后，農(nóng)村開始出現(xiàn)秩序失調，公益事業(yè)無人關心等問題，迫切需要一個新興村民組織，在這種情況下村委會應運而生，拉開了農(nóng)村村民自治帷幕。從1980年果作村村委會自發(fā)成立直到1987年《中國村民委員會組織法（試行）》經(jīng)過，村民自治處于沒有法律規(guī)范自發(fā)狀態(tài)。在這種狀態(tài)下，不僅村委會如雨后春筍般建立起來，而且經(jīng)過試點地域實踐性試驗開始向較大范圍推廣出去，村民自治制度在這一階段也開始初步建立起來，為以后正式立法打下堅實基礎。1987年到1990年村民自治制度逐步完善了起來，學術界對于村民自治關注也多了起來，圍繞《中國村民委員會組織法（試行）》推廣實施，在全國范圍內(nèi)展開了討論，不僅在理論上為村民自治提供了方向，而且在實踐上也促進村民自治穩(wěn)步前進和大面積推廣。到1990年全國二分之一以上農(nóng)村全部實施了《中國村民委員會組織法（試行）》，從這以后村民自治制度逐步完善起來，尤其是1998年《村民委員會組織法》經(jīng)過，為村民自治提供了強有力法律依據(jù)，村民自治在中國蓬勃發(fā)展已經(jīng)指日可待。二、村民自治中存在問題（一）選舉問題要研究村民自治就要先研究村委會，村委會是基層群眾自治性組織。村民依法直接選舉村民委員會干部，是實施村民自治基礎和前提。村委會組員選舉直接關系到村委會對農(nóng)村管理，關系到多種促進農(nóng)村發(fā)展活動是否能順利開展，是村級權力集中點。正因為如此，選舉方面出現(xiàn)了很多問題，需要我們研究處理。1、選舉模式問題在村民自治前提下，村民委員會不再是由黨組織和上級直接確定，也不再是由少數(shù)人醞釀，協(xié)商圈定，而是完全根據(jù)村民自己意愿確定。村民選舉基礎上已經(jīng)確立了直接選舉，普遍選舉，無記名投票選舉，差額選舉，秘密選舉和競爭選舉標準，村委會海選和公開競爭已經(jīng)成為農(nóng)村民主選舉發(fā)展趨勢。不過因為村民自治制度還不完善，法制也不健全，《村民委員會組織法》即使明確要求了由有選舉權村民直接提名村委會組員，可是并未要求怎樣提名候選人，也未要求候選人名額，這么在“海選”時同一個人可能被選為多個候選人，這時就能夠選擇其中較低職位參選，其較高職位選票也能夠記作該職位選票，這就為各類領導展開“工作”、進行“安排”提供了方便，使民主選舉失掉其應有意義。2、行政干預問題根據(jù)相關法律要求，村民委員會是自治組織，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府和村民委員會是指導、幫助和支持關系。可是在現(xiàn)實中，因為體制殘留，思想僵化，利益引導等原因，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府仍然把村委會看成推行政令下屬機構，過分干預村委會選舉。造成有少數(shù)村干部是由鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政部門直接任免，還有即使不直接任免村干部，可是仍然想方設法干預村委會選舉，比如對選舉結果不滿意時，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要么找借口不予同意，重新安排選舉，或不再經(jīng)過選舉直接任免其它人。這么做直接后果就是村委會失去了其獨立性，實際上變成了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府下屬機構。久而久之，村民自治就變成了行政控制下極為有限自治，農(nóng)民對村民自治就失去了信心，產(chǎn)生厭選情緒，對于村委會干部工作不予配合甚至加以抵制，農(nóng)村工作就極難開展下去。3、賄選問題所謂賄選是用金錢或其它物質利益來收買選民、候選人和工作人員，從而達成自己多得選票而當選目標。自從實施村民自治以來，賄選問題就已經(jīng)存在。但以多種不正當方法拉攏村民投自己票現(xiàn)象在各個村里全部很常見，尤其是部分大村、富村更是如此。[4]賄選現(xiàn)象存在，嚴重影響著農(nóng)村民主化進程，多數(shù)賄選出身村官其初衷并不是為村民謀福利，而是為了家族或自己私利。這么村官對于農(nóng)村建設是有百害而無一利。（二）村務公開問題1、政務公開改革開放30多年來，農(nóng)民民主意識已經(jīng)有了很大程度提升，不過因為中國政治文化長久以來全部不怎么重視農(nóng)民參與，加之現(xiàn)在村民自治制度還不健全，造成農(nóng)民參與政治主動性并不高。不過農(nóng)民對于包含切身利益事情還是相當關心，對于這類事情能夠表現(xiàn)出強烈參與熱情。比如武威市民勤縣蘇武鄉(xiāng)西湖村修建一條和外村相連村級公路以結束村民無路通才和繞遠路走歷史，村民對此主動參與討論，大多數(shù)同意和少數(shù)不一樣意全部表明了自己意見，每戶代表全部還在征求意見表格上表明態(tài)度簽字畫押。大多數(shù)村民擁護使建橋所需款項順利籌集到位，路也又快又好建了起來。[5]村民關心和她們利益，和生產(chǎn)和生活親密相關事情。部分農(nóng)村在村級事務中決議無程序，辦事不規(guī)范，少數(shù)人壟斷決議權，已經(jīng)引發(fā)了農(nóng)民強烈不滿。很多地方村黨支部和村委會實際控制了村里大小事務決議權管理權和實施權，侵吞了村民自治權。不少村莊決議和管理在實施村民自治后仍然還是由村委會和村黨支部少數(shù)人進行決議，而多數(shù)村民被排除在決議之外，盡管設置了村民會議和村民代表會議，不過要么經(jīng)年不開要么就是小事由村民討論，村務大事仍由村領導個人決議，這種現(xiàn)象在全國農(nóng)村還是相當廣泛存在，不利于發(fā)揮農(nóng)民參與政治決議，進行民主活動主動性，不利于村民自治深入開展。2、財務公開經(jīng)濟原因對于鄉(xiāng)村民主作用是至關關鍵，甚至能夠說起著關鍵作用，鄉(xiāng)村民主很多方面全部證實這一點。所謂財務公開，就是村集體應方便于群眾了解和接收形式，將其財務活動情況及其相關賬目，定時如實地向全體干部群眾公開，接收群眾監(jiān)督。公開目標是為了促進民主管理、民主監(jiān)督。首先是要把村集體經(jīng)濟重大事情交給村民討論，集中群眾正確意見和智慧，提升決議民主化、科學化水平，其次是讓農(nóng)民群眾對集體財務活動實施有效監(jiān)督，促進基層干部廉潔自律，勤政為民。以財務公開帶頭，建立起一整套民主理財、民主決議機制，主動推進農(nóng)村其它工作民主化，公開化。建立健全和完善規(guī)章制度，使農(nóng)村財務管理有章可循，這是搞好財務管理關鍵確保，是目前加強農(nóng)村財務管理當務之急。很多農(nóng)民并不是太關心村務怎么樣，她們只關心和自己切身利益相關事，對于自己勞動所換來血汗錢怎么花，花在了哪里，做了什么，是用在正途，還是中飽私囊，村民們要求公開、透明。所以在村民自治中，我們需要闡釋明白是村財務管理這一點。目前農(nóng)村財務管理中也有很多問題：=1\*GB2⑴賬目混亂。部分鄉(xiāng)村沒有嚴格根據(jù)國家要求設置總帳、明細帳，會計事項核實不清，收支不實，利潤失真。比如1999年民勤縣上下?lián)芴K武鄉(xiāng)西湖村“不發(fā)達地域補助款”18萬元，經(jīng)手人村黨支部書記趙某將其中8萬元記入村集體賬，而將另外10萬元直接進行了開支，其中有公路管理站油路款、馬玉南石料款、修橋鋼材款、修建養(yǎng)殖暖棚水泥款、差旅費等多種支出項目。鄉(xiāng)紀委在調查中發(fā)覺，收款憑據(jù)使用混亂。趙某在使用“甘肅省村集體財務收款憑據(jù)”時，三聯(lián)單不采取套寫方法，而是隨意填寫，內(nèi)容不一致、不真實、不完整、不規(guī)范。這么就算村書記趙某是冤枉，出因為賬目混亂，無法查清。[6]也造成村財務不清，給管理增加了難度。=2\*GB2⑵侵占貪污。部分村干部思想素質較低、法律意識淡薄、利用職務之便，隨意挪用公款或公款私用。比如民勤縣西湖村二社社長將村民自發(fā)湊10多萬買健身器材公款私自占有，并卷款出逃。某村黨支部書記前后，強行征收費用，肆意挪用公款，吃喝嫖賭無所不能。先是將村磚廠承包給哥哥弟弟3年，村里沒得到起一分錢，繼而將收取村民電費，建校土地費0元據(jù)為己有，再則利用職權插手工程，偷工減料賺得數(shù)萬元中飽私囊；另外還拖欠民工和運輸機構工資，極盡貪污之能事，被村民們稱為“螞蟥、吸血鬼”。[7]這些村干部貪污村財行為會引發(fā)村民公憤，使村民喪失對村干部認同感，對于黨和國家農(nóng)村工作開展危害極大。（三）其它問題中國村民自治是含有中國特色自治形式，是黨領導下村民自治，黨支部是農(nóng)村基層組織領導關鍵和領導機構。黨支部對村級事務領導本應是在宏觀上，方針政策性領導，而不應該過多干涉村里具體事務，不過因為受傳統(tǒng)領導體制影響，相關法律要求得不夠具體明白，大多數(shù)村黨支部全部把這種領導關鍵作用了解為由村黨支部完全負責村務工作決議權和決定權。而假如這么做話就會把村委會架空了，成為有名無實組織，沒了存在下去必需。所以農(nóng)村兩委關系長久不友好，甚至常常猛烈沖突。首先不少村黨支部書記大權獨攬，不注意支持幫助甚至包辦、替換村委會工作，完全無視村委會存在；其次部分村委會主任認為自己是由村民選舉產(chǎn)生，比村支書更有群眾基礎，所以拒絕甚至否定村黨支部領導地位，不服從村黨支部指導，不完成黨支部指示，任意妄為。兩委之間矛盾形成了村領導班子嚴重內(nèi)耗，制約了村民自治良性發(fā)展。三、完善中國村民自治對策提議（一）加強立法工作，推進村民自治規(guī)范化管理村民自治就是依法治理。所以加緊村民自治立法建設，健全自治法律體系是當務之急。健全清楚法律是實施村民自治必需前提，要立即完善《村民委員會組織法》及其配套法律，最好能以《村民自治法》替換《村民委員會組織法》，不僅對村民自治組織作出要求也對村民自治制度等作出對應規(guī)范。在《村民自治法》中要對村民自治概念、性質，有選舉權村民資格范圍，村民會議、村民代表會議人員組成，召開時間議事規(guī)則等作一個具體界定。還要明確村民自治代議機構和常設機構各自組織結構及職權范圍、村民委員會和多種國家權力機關隸屬或指導關系，包含和黨、政、軍等部門團體關系，并對這些關系作出明確規(guī)范。還有其它很多現(xiàn)在不夠規(guī)范事項全部需要用立法手段加以界定。（二）轉變政府職能，為村民自治提供寬松外部環(huán)境要做到這一點關鍵是要改革政府體制中不合理成份，切實轉變政府職能，轉變政府工作方法和工作作風這是確保村民自治健康成長一個很現(xiàn)實方法。轉變政府職能首先要精簡機構，減輕村一級財政負擔，使村有更多資源能夠用在發(fā)展自己上。其次要轉變鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能，把該辦事情辦好，不該辦就交給她人去辦，在大方向給對村委會指導，在具體村務比如計劃生育工作等要放手給村委會去做，給村民自治發(fā)展提供一個相對比較寬松環(huán)境。再次還要改革鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府以上政府組織，只有自上而下改革足夠根本，才能給基層組織松綁，給基層干部減壓，便于村民自治實施。（三）提升村民和村干部素質，為村民自治培育合格主體首先要加大對農(nóng)村教育投入，普遍提升農(nóng)民文化素質，使農(nóng)民含有參與民主活動能力。大力開展農(nóng)村思想政治工作并在此基礎上建設農(nóng)村民主政治文化，經(jīng)過有效思想政治教育，把農(nóng)民從傳統(tǒng)宗族意識、權力崇敬意識、依靠意識、臣屬意識、散漫意識、自私觀念和政治冷漠等落后觀念中解放出來并形成主體意識，權利意識民主意識法制意識等現(xiàn)代意識，使農(nóng)民形成參與民主活動思想意識。經(jīng)過思想政治教育還能夠提升農(nóng)民民主議事能力、民主決議能力、民主管理能力和民主監(jiān)督能力，使村干部能夠掌握現(xiàn)代管理方法和管理理念，不僅為村民自治打下堅實基礎而且也為村民自治提供內(nèi)在推進力量。還有很關鍵一點，現(xiàn)在村級治理水平保持在“精英治理”層面上，所以要大力培養(yǎng)農(nóng)村政治精英。因為村里問題由本村精英人物去處理比外部力量介入更輕易為村民所接收。這種精英要既知道國家政策法律法規(guī)，又知道現(xiàn)代管理方法，又能代表村民利益，領導農(nóng)村走上友好發(fā)展之路。參考文件：[1]徐勇．中國農(nóng)村村民自治.武漢:華中師范大學出版社,1997年.3;于建嶸．岳村政治——轉型期中國鄉(xiāng)村政治結構變遷．上海:商務印書館．12月.44—49[2][3][6][7][8]白鋼,趙秀玲.村民自治通論.北京:中國社會科學出版社,11月.3-4，229，230，230-231，231[4]程建平,粟志