構(gòu)建公共財(cái)政應(yīng)急反應(yīng)機(jī)制

構(gòu)建公共財(cái)政應(yīng)急反應(yīng)機(jī)制"如何構(gòu)建公共財(cái)政應(yīng)急反應(yīng)機(jī)制，筑起國(guó)家公共安全的堅(jiān)固防線，是中國(guó)公共財(cái)政建設(shè)的嶄新課題。本報(bào)告從公共風(fēng)險(xiǎn)與公共危機(jī)是現(xiàn)代社會(huì)的常態(tài)這一基本立論出發(fā)，認(rèn)為應(yīng)急反應(yīng)機(jī)制是公共財(cái)政框架中不可缺少的重要組成部分。在總結(jié)國(guó)外公共財(cái)政應(yīng)急措施，分析中國(guó)公共風(fēng)險(xiǎn)和公共危機(jī)的潛在性及當(dāng)前應(yīng)急機(jī)制的現(xiàn)狀與問(wèn)題基礎(chǔ)上，本報(bào)告試圖勾畫(huà)出中國(guó)公共財(cái)政應(yīng)急反應(yīng)機(jī)制的基本框架。

一、引言

“非典”是一場(chǎng)突如其來(lái)的災(zāi)難，給廣大人民群眾的生命健康帶來(lái)了嚴(yán)重的威脅?！胺堑洹币彩且幻骁R子，照出了我們生活中方方面面的不足和缺陷，尤其在公共衛(wèi)生管理機(jī)制方面，更是暴露出了一個(gè)重大的缺失——沒(méi)有建立起突發(fā)事件的應(yīng)急反應(yīng)機(jī)制?！胺堑洹蔽C(jī)來(lái)臨之際，公共衛(wèi)生部門(mén)反應(yīng)遲鈍，應(yīng)對(duì)匆忙。這是一個(gè)深刻的教訓(xùn)。

由此及彼，這個(gè)教訓(xùn)不是孤立的、特定的，而是有普適的意義。對(duì)照公共財(cái)政的建設(shè)進(jìn)程，我國(guó)是否已經(jīng)把建立突發(fā)事件的應(yīng)急反應(yīng)機(jī)制納入其中呢？這是一個(gè)迫切需要研究的重大課題，我們可以從這場(chǎng)“非典”危機(jī)中得到一些啟示。

二、公共風(fēng)險(xiǎn)與公共危機(jī)是現(xiàn)代社會(huì)的常態(tài)

歷史上看，公共風(fēng)險(xiǎn)與公共危機(jī)與人類(lèi)社會(huì)相伴而生。社會(huì)面臨的風(fēng)險(xiǎn)來(lái)自兩個(gè)方面的不確定性：自然環(huán)境的不確定性和社會(huì)發(fā)展過(guò)程內(nèi)部的不確定性。一旦各種不確定性轉(zhuǎn)為現(xiàn)實(shí)性，就演變?yōu)槲C(jī)。人類(lèi)歷史上的各種社會(huì)形態(tài)，也可以說(shuō)是人類(lèi)在應(yīng)對(duì)各種公共風(fēng)險(xiǎn)與危機(jī)過(guò)程中形成的。從一般意義上說(shuō)，人類(lèi)社會(huì)的各種制度的出現(xiàn)，都是公共風(fēng)險(xiǎn)與公共危機(jī)的產(chǎn)物。

在自給自足的自然經(jīng)濟(jì)社會(huì)，社會(huì)分工不發(fā)達(dá)，加之各種自然屏障的阻隔，社會(huì)內(nèi)部的相互依存性不強(qiáng)，社會(huì)成員之間的相互聯(lián)系主要局限在自然地理空間的范圍內(nèi)，如自然村落、自然集鎮(zhèn)。在經(jīng)濟(jì)、社會(huì)活動(dòng)相對(duì)孤立和封閉的這種社會(huì)形態(tài)，公共風(fēng)險(xiǎn)與公共危機(jī)的傳染性相對(duì)較弱，時(shí)間上較慢，空間上較小，因而爆發(fā)的頻率也較低，尤其在經(jīng)濟(jì)方面，更不會(huì)出現(xiàn)什么經(jīng)濟(jì)危機(jī)。

在現(xiàn)代社會(huì)，自然界各種風(fēng)險(xiǎn)至今威脅著人類(lèi)社會(huì)的生存與發(fā)展（一些疾病和地震等等），但真正的威脅卻來(lái)自社會(huì)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行過(guò)程內(nèi)部的不確定性及由此導(dǎo)致的各種危機(jī).首先是各種自然的分工與差別，使互動(dòng)過(guò)程中的社會(huì)成員之間難以溝通、協(xié)調(diào)，構(gòu)成各種社會(huì)矛盾和沖突的自然基礎(chǔ)。如男女之間、種族之間、地域之間以及每個(gè)人天然稟賦的差別等等，使社會(huì)運(yùn)行變得撲朔迷離，使人類(lèi)對(duì)自身社會(huì)的認(rèn)識(shí)比對(duì)自然的認(rèn)識(shí)更加困難。其次是社會(huì)分工使個(gè)別的生產(chǎn)過(guò)程社會(huì)化，勞動(dòng)產(chǎn)品變成了社會(huì)產(chǎn)品，社會(huì)成員之間的相互依賴，使彼此協(xié)作變得須臾不可離開(kāi)，不確定性由此產(chǎn)生。一旦協(xié)作過(guò)程中的某個(gè)環(huán)節(jié)出了問(wèn)題，就有可能出現(xiàn)公共風(fēng)險(xiǎn)和公共危機(jī)。

公共風(fēng)險(xiǎn)和公共危機(jī)的擴(kuò)大是由社會(huì)分工的發(fā)展所帶來(lái)的。社會(huì)分工帶來(lái)效率，計(jì)算機(jī)、通訊和網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的發(fā)展又使社會(huì)分工日益技術(shù)化以及生產(chǎn)和貿(mào)易日益全球化，同時(shí)也使經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展運(yùn)行過(guò)程的不確定性大大增加。而社會(huì)經(jīng)濟(jì)的市場(chǎng)化發(fā)展方式，使分工和技術(shù)所引致的經(jīng)濟(jì)運(yùn)行內(nèi)部的不確定性達(dá)到了前所未有的程度，由此導(dǎo)致的公共風(fēng)險(xiǎn)也是無(wú)與倫比的。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)是高度貨幣化的經(jīng)濟(jì)。貨幣本來(lái)是一種交易的手段，但在貨幣化的經(jīng)濟(jì)中已經(jīng)變?yōu)橐环N目的。一旦成為一種目的，便使貨幣賦予了生命，變成了一種獨(dú)立的運(yùn)動(dòng)。這時(shí)，貨幣與整個(gè)經(jīng)濟(jì)脫節(jié)的可能性就產(chǎn)生了。經(jīng)濟(jì)的高度貨幣化帶來(lái)了經(jīng)濟(jì)的金融化。資本市場(chǎng)如股票市場(chǎng)、債券市場(chǎng)、期貨市場(chǎng)的發(fā)展，為資源的優(yōu)化配置確實(shí)起到了一種催化劑的作用，加快了要素的流動(dòng)與重組，提高了資源的利用率和有效性。但資本自身一旦成為商品，成為交易的對(duì)象，將極易促使整個(gè)經(jīng)濟(jì)泡沫化和金融危機(jī)的形成。

政府的使命就是盡力防范和化解經(jīng)濟(jì)、社會(huì)改革和發(fā)展過(guò)程中的公共風(fēng)險(xiǎn)，使其最小化，避免使公共風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)化成為公共危機(jī)。但由于公共風(fēng)險(xiǎn)具有隱蔽性特征，總是會(huì)有一些公共風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)，即變?yōu)楣参C(jī)，因此，對(duì)政府來(lái)說(shuō)，需要有兩手準(zhǔn)備：一是監(jiān)測(cè)、防范和化解不斷產(chǎn)生的公共風(fēng)險(xiǎn)；二是一旦當(dāng)公共風(fēng)險(xiǎn)變成了公共危機(jī)，突發(fā)事件來(lái)臨時(shí)政府如何去沉著應(yīng)對(duì)。經(jīng)濟(jì)、社會(huì)的“堤防”在各種壓力下總是存在潰決的風(fēng)險(xiǎn)，盛世要有憂患意識(shí)；可一旦真的出現(xiàn)了“潰決”，政府就應(yīng)當(dāng)有一套應(yīng)急反應(yīng)機(jī)制。今年5月12日由國(guó)務(wù)院頒布的《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》就是在“非典”危機(jī)過(guò)程中采取的有力舉措，這顯示出政府危機(jī)管理能力在增強(qiáng)。

三、應(yīng)急反應(yīng)機(jī)制是公共財(cái)政框架中

不可缺少的重要組成部分

風(fēng)險(xiǎn)按其性質(zhì)可以劃分為兩大類(lèi)：一是私人風(fēng)險(xiǎn)；二是公共風(fēng)險(xiǎn)。私人風(fēng)險(xiǎn)是指產(chǎn)生“孤立影響”的事件，即不會(huì)產(chǎn)生連帶性影響。這類(lèi)風(fēng)險(xiǎn)可以明晰界定責(zé)任，由講求收益與風(fēng)險(xiǎn)對(duì)稱的市場(chǎng)機(jī)制來(lái)承擔(dān)和化解。例如保險(xiǎn)市場(chǎng)，通過(guò)將風(fēng)險(xiǎn)在時(shí)空上分散、轉(zhuǎn)移，使企業(yè)和家庭的某種風(fēng)險(xiǎn)化解于無(wú)形。但公共風(fēng)險(xiǎn)的特點(diǎn)（傳染性、不可分割性和隱蔽性）決定了市場(chǎng)規(guī)則不可能發(fā)揮作用。因此，當(dāng)公共風(fēng)險(xiǎn)超過(guò)其臨界點(diǎn)變成現(xiàn)實(shí)，即公共危機(jī)時(shí)，公共財(cái)政從邏輯上和結(jié)果上都負(fù)有應(yīng)對(duì)公共危機(jī)的重任。

即使公共危機(jī)不是全面爆發(fā)，而只是在某一個(gè)鏈條上發(fā)生，國(guó)外公共財(cái)政的應(yīng)急機(jī)制也發(fā)揮著作用，以免“全線崩潰”。例如，當(dāng)銀行不良資產(chǎn)率過(guò)"高，動(dòng)搖投資者的信心，導(dǎo)致股票下跌和經(jīng)濟(jì)衰退時(shí)，政府會(huì)出面援助。資料表明，在處理不良資產(chǎn)時(shí)，印度政府壓縮財(cái)政開(kāi)支，用大量預(yù)算資金和其他資金對(duì)國(guó)有銀行進(jìn)行資本重置，彌補(bǔ)貸款損失，提高資本充足率；波蘭財(cái)政部對(duì)國(guó)有銀行補(bǔ)充資本；1989年8月，美國(guó)政府實(shí)施了對(duì)金融機(jī)構(gòu)改革的救濟(jì)措施，政府用公共資金直接購(gòu)買(mǎi)不良資產(chǎn).

隨著國(guó)家綜合實(shí)力的增強(qiáng)，國(guó)家財(cái)政實(shí)力也不斷壯大，拿出幾十或上百億元資金來(lái)抗擊“非典”似乎是小菜一碟，用預(yù)備費(fèi)即可解決問(wèn)題。但假如不是幾十億元，而是幾百億元甚至上千億元呢？我們不希望出現(xiàn)這樣的“假如”，但現(xiàn)實(shí)中顯露出來(lái)的公共風(fēng)險(xiǎn)在時(shí)刻提醒我們，不斷向我們發(fā)出警告，是到了該關(guān)注的時(shí)候了。

另外，我國(guó)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中的公共風(fēng)險(xiǎn)，如國(guó)企的社會(huì)壓力、金融業(yè)的脆弱性、失業(yè)引起的貧困人口的增加、基礎(chǔ)教育的大量欠賬和生態(tài)環(huán)境的不斷惡化等等，都可能引發(fā)財(cái)政的突發(fā)性支出.這次非典危機(jī)所暴露的公共衛(wèi)生領(lǐng)域的脆弱性就是一個(gè)有力的例證。

1998年，我國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)出現(xiàn)了歷史性的轉(zhuǎn)折，從長(zhǎng)期偏熱轉(zhuǎn)向偏冷，經(jīng)濟(jì)不斷滑坡，面對(duì)從未有過(guò)的這種情況，政府被迫調(diào)整預(yù)算，增發(fā)國(guó)債，當(dāng)年增發(fā)的國(guó)債達(dá)到1000億元。這也是政府財(cái)政舒緩經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)而采取的一項(xiàng)重大政策。以增發(fā)國(guó)債為核心的積極財(cái)政政策至今仍在執(zhí)行，當(dāng)出現(xiàn)國(guó)債發(fā)行困難的情況時(shí)，這項(xiàng)政策就無(wú)法繼續(xù)實(shí)施下去了，而不管經(jīng)濟(jì)是否仍在下滑。若是面對(duì)這種境況，政府財(cái)政將如何應(yīng)對(duì)？心存僥幸，恐怕是不行的。也許有人會(huì)認(rèn)為，出現(xiàn)這種情況的可能性很小，不必過(guò)分擔(dān)心。但我們不能“賭”，因?yàn)檫@樣的情況一旦出現(xiàn)，其后果將不堪設(shè)想。

再如戰(zhàn)爭(zhēng)、不知名的傳染病、氣候反常引發(fā)的大澇、大旱、社會(huì)騷亂、國(guó)際恐怖主義等等，諸如此類(lèi)的公共風(fēng)險(xiǎn)和公共危機(jī)在我國(guó)這樣一個(gè)快速轉(zhuǎn)型的現(xiàn)代社會(huì)不是在減少，而是在增加。同時(shí)，公共風(fēng)險(xiǎn)和公共危機(jī)所產(chǎn)生的影響在時(shí)間、空間上大大擴(kuò)大了。不論出現(xiàn)任何類(lèi)型的公共危機(jī)，都會(huì)影響到社會(huì)的各個(gè)方面，甚至觸發(fā)長(zhǎng)期形成的社會(huì)隱疾，形成危機(jī)疊加效應(yīng)，導(dǎo)致更大的公共危機(jī)，引發(fā)巨額的突發(fā)性支出。不言而喻，這對(duì)公共財(cái)政的應(yīng)急反應(yīng)能力提出了更高、更嚴(yán)格的要求。

相比之下，我國(guó)現(xiàn)有的公共財(cái)政應(yīng)急反應(yīng)方式明顯不適應(yīng)新時(shí)期化解公共危機(jī)的需要。其最突出的表現(xiàn)是公共風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)和公共危機(jī)意識(shí)不強(qiáng)，思想準(zhǔn)備不足，機(jī)制建設(shè)更是滯后，缺少應(yīng)急預(yù)案和應(yīng)急管理程序，應(yīng)急財(cái)力方面也談不上準(zhǔn)備充分。雖然在這次非典危機(jī)中財(cái)政部門(mén)表現(xiàn)不錯(cuò)，但主要是“人為”因素，而并非靠完善的應(yīng)急反應(yīng)機(jī)制來(lái)發(fā)揮作用。從長(zhǎng)期來(lái)看，缺乏機(jī)制保障的應(yīng)急反應(yīng)能力再?gòu)?qiáng)也是靠不住的。具體分析，公共財(cái)政應(yīng)對(duì)公共危機(jī)的能力不足，這體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

1.預(yù)備費(fèi)的功能弱小

另外，預(yù)備費(fèi)與年度預(yù)算一同安排，實(shí)行的是流量式管理，而非基金式管理，不能在年度之間進(jìn)行調(diào)度和平衡，大大限制了預(yù)備費(fèi)在化解突發(fā)性支出方面的作用。由于預(yù)備費(fèi)與年度預(yù)算綁在一起，沒(méi)有實(shí)行單獨(dú)管理，即使當(dāng)年沒(méi)有發(fā)生突發(fā)性支出，當(dāng)年安排的預(yù)備費(fèi)只能當(dāng)年花掉，不能單獨(dú)結(jié)轉(zhuǎn)到下一年度，這使預(yù)備費(fèi)只能是小打小鬧，而難以成為財(cái)政的“穩(wěn)定器”。一旦真正發(fā)生了數(shù)額較大的突發(fā)性支出，當(dāng)年安排的預(yù)備費(fèi)也就只能是杯水車(chē)薪，最后還得靠調(diào)整預(yù)算來(lái)解決問(wèn)題。這大大削弱了財(cái)政的穩(wěn)定性和可持續(xù)性。

2.應(yīng)急能力的基礎(chǔ)薄弱

這表現(xiàn)在兩個(gè)方面：

一是制度基礎(chǔ)薄弱。也就是說(shuō)，在政府財(cái)政方面缺乏一個(gè)風(fēng)險(xiǎn)成本分擔(dān)的法律框架，例如中央與地方之間、政府的各個(gè)部門(mén)之間、政府與社會(huì)公眾之間等等，在公共危機(jī)狀態(tài)下，如何分擔(dān)各自的風(fēng)險(xiǎn)成本?，F(xiàn)在的狀況是“風(fēng)險(xiǎn)大鍋飯”，誰(shuí)也不知道在公共危機(jī)狀態(tài)下自己應(yīng)該承擔(dān)多大的風(fēng)險(xiǎn)成本。如對(duì)地方來(lái)說(shuō)，風(fēng)險(xiǎn)成本是由自己完全負(fù)擔(dān)，還是由中央與地方共同負(fù)擔(dān)；若是后者，各自分擔(dān)的比例是多少，與什么樣的條件相關(guān)。再如對(duì)企業(yè)來(lái)說(shuō)，一旦面臨公共危機(jī)，政府在什么樣的情況下給予救助，獲得救助的具體條件是什么；在方式上是由企業(yè)提出申請(qǐng)，還是由政府直接決定，等等。在這些問(wèn)題不明確的情況下，各個(gè)行為主體的就會(huì)行動(dòng)遲緩，相互觀望。如此一來(lái)，不僅化解公共危機(jī)的效率會(huì)大大降低，甚至延長(zhǎng)危機(jī)狀態(tài)，而且將會(huì)使中央財(cái)政在公共危機(jī)中陷入被動(dòng)。雖然在我國(guó)具有政治動(dòng)員的巨大優(yōu)勢(shì)，只要把事"情提到政治的高度，似乎問(wèn)題就迎刃而解，但在強(qiáng)大的政治動(dòng)員過(guò)程中暫時(shí)隱沒(méi)的分歧、矛盾和沖突在公共危機(jī)狀態(tài)過(guò)去之后依然會(huì)再現(xiàn)出來(lái)，甚至更加強(qiáng)化。公共部門(mén)內(nèi)部各單位之間、公共部門(mén)與社會(huì)之間的風(fēng)險(xiǎn)成本若有一個(gè)盡可能的明晰界定，則不僅有利于盡快地化解公共危機(jī)，而且也能起到防范公共風(fēng)險(xiǎn)的作用。

二是管理基礎(chǔ)薄弱。這突出表現(xiàn)在公共財(cái)政管理中“風(fēng)險(xiǎn)管理”缺位。公共危機(jī)是公共風(fēng)險(xiǎn)的產(chǎn)物或現(xiàn)實(shí)結(jié)果。要減少公共危機(jī)造成的突發(fā)性支出，關(guān)鍵在于防范和化解公共風(fēng)險(xiǎn)。這好比建筑物的防震性能，若在設(shè)計(jì)中被忽略了，則只要發(fā)生地震，建筑物必將坍塌，這時(shí)，無(wú)論防震的應(yīng)急反應(yīng)能力多強(qiáng)，也是無(wú)濟(jì)于事。這就是說(shuō)，如果公共支出的安排不能以防范和化解公共風(fēng)險(xiǎn)為導(dǎo)向，那么，公共財(cái)政的應(yīng)急反應(yīng)能力將會(huì)喪失牢固的基礎(chǔ)，一旦出現(xiàn)公共危機(jī)，將難于應(yīng)對(duì)。而我們面對(duì)的現(xiàn)實(shí)恰恰是公共支出的安排長(zhǎng)期來(lái)未能體現(xiàn)化解公共風(fēng)險(xiǎn)的需要，當(dāng)前的“非典”疫情就充分暴露出這一點(diǎn)。

其實(shí)，政府與生俱來(lái)的惟一使命就是防范和化解公共風(fēng)險(xiǎn)，除此以外，就是社會(huì)公眾的事情或者說(shuō)是市場(chǎng)的事情。凡是所謂政府“缺位”的地方，實(shí)際上就是已經(jīng)和顯露出公共風(fēng)險(xiǎn)的地方，如公共衛(wèi)生就不用說(shuō)了，“非典危機(jī)”已經(jīng)給證明了，其他的，如公共安全、公共秩序、生態(tài)環(huán)境、基礎(chǔ)教育、基本生活保障等等領(lǐng)域的公共風(fēng)險(xiǎn)早已萌生。公共財(cái)政的風(fēng)險(xiǎn)管理就是如何使這些公共風(fēng)險(xiǎn)最小化，這與微觀意義上的風(fēng)險(xiǎn)管理是根本不同的。

3.法律依據(jù)不足

當(dāng)前我國(guó)亟須解決在應(yīng)急狀態(tài)下法律依據(jù)不足的問(wèn)題。多數(shù)現(xiàn)代法治國(guó)家，為了嚴(yán)格地規(guī)范在緊急狀態(tài)時(shí)期政府行使緊急權(quán)力，要么在《憲法》中規(guī)定政府的行政緊急權(quán)力，要么制定統(tǒng)一的《緊急狀態(tài)法》來(lái)詳細(xì)規(guī)范在緊急狀態(tài)時(shí)期政府與公民之間的關(guān)系.我國(guó)雖然制定了包括《戒嚴(yán)法》、《國(guó)防法》、《防洪法》、《防震減災(zāi)法》和《傳染病防治法》等法律在內(nèi)的緊急狀態(tài)法律，但在《憲法》中沒(méi)有規(guī)定統(tǒng)一的緊急狀態(tài)法律制度，也沒(méi)有一部統(tǒng)一的《公共危機(jī)法》，結(jié)果是法律制度單一，影響統(tǒng)一指揮的效果，容易出現(xiàn)政府隨意擴(kuò)大行政緊急權(quán)力和損害公民合法權(quán)利的現(xiàn)象，也很容易導(dǎo)致在公共危機(jī)狀態(tài)下政府大包大攬，過(guò)度提供救助。由于缺乏公共危機(jī)的基本大法，我國(guó)《預(yù)算法》在第七章只是對(duì)“預(yù)算調(diào)整”做出了一些規(guī)定，而沒(méi)有對(duì)公共危機(jī)狀態(tài)下的公共財(cái)政應(yīng)急反應(yīng)予以明確說(shuō)明。這樣一來(lái)，在公共危機(jī)狀態(tài)下可能出現(xiàn)這樣的結(jié)果：政府主管部門(mén)的權(quán)力膨脹，財(cái)政部門(mén)被動(dòng)撥款，有關(guān)部門(mén)即使乘機(jī)“獅子大開(kāi)口”也難以約束，使預(yù)算的編制、執(zhí)行和監(jiān)督在公共危機(jī)下趨向一種無(wú)序狀態(tài)。

總之，面對(duì)永遠(yuǎn)存在的公共風(fēng)險(xiǎn)和公共危機(jī)，迫切需要在政府公共財(cái)政框架中建立起應(yīng)急反應(yīng)機(jī)制，這是公共財(cái)政框架不可或缺的重要組成部分。

四、構(gòu)建公共財(cái)政應(yīng)急反應(yīng)機(jī)制的基本思路

公共財(cái)政的應(yīng)急反應(yīng)機(jī)制應(yīng)當(dāng)屬于國(guó)家應(yīng)急反應(yīng)機(jī)制的一個(gè)重要組成部分，或者說(shuō)屬于國(guó)家危機(jī)管理系統(tǒng)的一個(gè)子系統(tǒng)，它不是獨(dú)立的。從財(cái)政的角度來(lái)說(shuō)，主要是為及時(shí)化解公共危機(jī)提供財(cái)力保障，并輔以相應(yīng)的政策調(diào)整和具體措施。構(gòu)建公共財(cái)政的應(yīng)急反應(yīng)機(jī)制是一個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，涉及到方方面面，難以一蹴而就。重要的也許不在于能否馬上建成，而是現(xiàn)在就需要我們考慮，并列入我們的行動(dòng)計(jì)劃。

理論設(shè)計(jì)

從理論設(shè)計(jì)的角度來(lái)看，公共財(cái)政的應(yīng)急反應(yīng)機(jī)制包括如下內(nèi)容：

——目標(biāo)系統(tǒng)?？偟哪繕?biāo)是盡快地化解危機(jī)和結(jié)束危機(jī)。但針對(duì)不同公共危機(jī)來(lái)說(shuō)，其具體的目標(biāo)是不同的，因而存在多個(gè)目標(biāo)，構(gòu)成目標(biāo)系統(tǒng)。公共危機(jī)分為三大類(lèi)：一類(lèi)是結(jié)構(gòu)良性危機(jī)，如不可抗拒的自然災(zāi)害、流行性疫病等等，社會(huì)成員之間有共同利益，有利于形成社會(huì)凝集力，共渡難關(guān)。一類(lèi)是結(jié)構(gòu)不良性危機(jī)，如各種暴力沖突，恐怖活動(dòng)、社會(huì)騷亂等，社會(huì)成員之間沒(méi)有共同利益，不會(huì)產(chǎn)生社會(huì)凝聚力，難以通過(guò)形成共識(shí)來(lái)克服危機(jī)。再一類(lèi)是介于兩者之間的危機(jī)，如金融危機(jī)、經(jīng)濟(jì)危機(jī)等，社會(huì)成員的共同利益是不確定的，存在向前兩類(lèi)危機(jī)轉(zhuǎn)化的可能，視不同的條件而定。面對(duì)三類(lèi)不同的危機(jī)，設(shè)定的具體目標(biāo)也應(yīng)該是不同的。

——公共財(cái)政應(yīng)急決策系統(tǒng)。主要解決在危機(jī)狀態(tài)下財(cái)政權(quán)力的界定問(wèn)題，如立法機(jī)構(gòu)對(duì)行政部門(mén)的授權(quán)和國(guó)務(wù)院對(duì)財(cái)政部的授權(quán)等。如調(diào)整預(yù)算的權(quán)力，平時(shí)狀態(tài)歸立法機(jī)構(gòu)，緊急狀態(tài)下應(yīng)該授予行政部門(mén)。而在行政系統(tǒng)內(nèi)部，危機(jī)狀態(tài)下的財(cái)政權(quán)力無(wú)論是縱向還是橫向的都應(yīng)趨向集中。

——公共財(cái)政應(yīng)急動(dòng)員系統(tǒng)。在危機(jī)狀態(tài)可用的公共財(cái)政手段或工具，針對(duì)不同的危機(jī)或根據(jù)不同的目標(biāo)選擇不同的工具，并做不同的使用。一般地說(shuō)，可供選擇的應(yīng)急工具有以下10種：

1.預(yù)備費(fèi)。依據(jù)緊急狀態(tài)下的權(quán)力動(dòng)用預(yù)備費(fèi)。

2.稅費(fèi)。依據(jù)不同性質(zhì)的危機(jī)實(shí)行緊急減稅（費(fèi)）或增稅。

3.內(nèi)債。緊急增發(fā)內(nèi)債，以應(yīng)付突發(fā)性支出。

4.轉(zhuǎn)移支付。緊急狀態(tài)下的轉(zhuǎn)移支付是全方位的，例如中央向地方轉(zhuǎn)移；地方向中央轉(zhuǎn)移；地區(qū)之間橫向轉(zhuǎn)移；政府向居民轉(zhuǎn)移。

1.征用。這主要針對(duì)實(shí)物，如征用土地、房產(chǎn)、人員等

2.政府資產(chǎn)。動(dòng)用政府資產(chǎn)，如拍賣(mài)、抵押、租讓等

3.透支。向中央銀行借款。

4.擔(dān)保。

5.外匯儲(chǔ)備。

6.外債。向國(guó)際金融機(jī)構(gòu)借款。

除了動(dòng)用預(yù)備費(fèi)以外，使用其他的應(yīng)急工具都意味著調(diào)整預(yù)算。在抗擊“非典”過(guò)程中，財(cái)政部就選擇使用了預(yù)備費(fèi)、稅費(fèi)、轉(zhuǎn)移支付等應(yīng)急工具，取得了良好效果。

——公共財(cái)政應(yīng)急反饋系統(tǒng)。對(duì)公共危機(jī)狀態(tài)及其變化過(guò)程中的政府收支進(jìn)行及時(shí)的監(jiān)測(cè)、分析和反饋，包括政府資金流動(dòng)過(guò)程；企業(yè)、單位和居民等各行為主體的反應(yīng)；政府救助的效果；政府財(cái)政行為的社會(huì)評(píng)價(jià)等等。針對(duì)不同的公共危機(jī)，需要監(jiān)測(cè)、分析和反饋的對(duì)象是不一樣的，如面對(duì)社會(huì)危機(jī)，社會(huì)各方的反應(yīng)和評(píng)價(jià)是主要的監(jiān)測(cè)分析對(duì)象，而對(duì)金融危機(jī)，則主要監(jiān)測(cè)和分析居民心理和主要經(jīng)濟(jì)參數(shù)的變化。情況不同，財(cái)政應(yīng)急反饋系統(tǒng)的運(yùn)行方式也是不同的。

近期對(duì)策

在近期，可以著手考慮以下幾個(gè)方面的問(wèn)題：

1.增強(qiáng)預(yù)備費(fèi)的穩(wěn)定功能

預(yù)備費(fèi)是最常規(guī)的應(yīng)急手段，尤其對(duì)數(shù)額不大的突發(fā)性支出，一般動(dòng)用預(yù)備費(fèi)即可解決。在公共危機(jī)的初始階段，預(yù)備費(fèi)是首位的應(yīng)急手段，只有當(dāng)危急狀態(tài)超出了預(yù)備費(fèi)的能力時(shí)才需要?jiǎng)佑闷渌膽?yīng)急手段。在某種意義上說(shuō)，預(yù)備費(fèi)這個(gè)應(yīng)急手段的強(qiáng)弱決定了是否需要啟用其他應(yīng)急手段，以及其他應(yīng)急手段啟用的時(shí)間。在預(yù)備費(fèi)很少的情況下，可能一有風(fēng)吹草動(dòng)就需要全面調(diào)整預(yù)算，這不利于財(cái)政運(yùn)行的穩(wěn)定，而且由此帶來(lái)的操作成本也很高。我們有“多留財(cái)政后備”的財(cái)政傳統(tǒng)，面對(duì)公共風(fēng)險(xiǎn)不斷增多的新的歷史時(shí)期，應(yīng)發(fā)揚(yáng)傳統(tǒng)，把會(huì)計(jì)學(xué)中的“謹(jǐn)慎原則”引入到財(cái)政領(lǐng)域中來(lái)。因此，我們建議強(qiáng)化預(yù)備費(fèi)的功能。

一是在《預(yù)算法》修改以前，按照法律規(guī)定的上限提取預(yù)備費(fèi)，而不論預(yù)算是赤字還盈余。

二是對(duì)預(yù)備費(fèi)實(shí)行基金式管理。每年安排的預(yù)備費(fèi)，在當(dāng)年沒(méi)有突發(fā)性支出的情況下，或者用于突發(fā)性支出后的余額，不得用于其他預(yù)算開(kāi)支，應(yīng)進(jìn)入預(yù)備費(fèi)基金。在性質(zhì)上，預(yù)備費(fèi)基金屬于風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備金，與銀行的準(zhǔn)備金功能類(lèi)似。

三是擴(kuò)大預(yù)備費(fèi)基金的來(lái)源，如預(yù)算盈余、預(yù)算超收收入，原則上應(yīng)進(jìn)入預(yù)備費(fèi)基金，不應(yīng)用于追加其他的預(yù)算支出。

2.建立應(yīng)急預(yù)算

換句話說(shuō)，就是建立財(cái)政的應(yīng)急計(jì)劃。其內(nèi)容是公共危機(jī)狀態(tài)下的公共收支安排，包括可能的突發(fā)性支出和應(yīng)急的收入來(lái)"源。應(yīng)急預(yù)算的編制應(yīng)建立在深入分析和謹(jǐn)慎評(píng)估未來(lái)一個(gè)時(shí)期可能的突發(fā)性支出基礎(chǔ)上。應(yīng)急預(yù)算在性質(zhì)上屬于預(yù)算，不是在公共危機(jī)到來(lái)的時(shí)候才編制，在形式上也屬于滾動(dòng)預(yù)算，每年編制，滾動(dòng)修改。平時(shí)所說(shuō)的滾動(dòng)預(yù)算主要側(cè)重于支出項(xiàng)目的連續(xù)性和年度之間的銜接。而應(yīng)急預(yù)算偏重于可能的公共危機(jī)狀態(tài)下的特殊安排。其實(shí)，兩者可以結(jié)合起來(lái)，按照兩種情形（平常狀態(tài)和危機(jī)狀態(tài)）來(lái)編制預(yù)算即可。也就是兩手準(zhǔn)備、兩套方案，出現(xiàn)不同的情況，執(zhí)行不同的計(jì)劃。因此，也可以這樣說(shuō)，建立應(yīng)急預(yù)算是滾動(dòng)預(yù)算的進(jìn)一步完善。

3.實(shí)施程序化管理

這分為兩個(gè)層次：一是指目標(biāo)——決策——執(zhí)行（動(dòng)員）——反饋——修正目標(biāo)。這是財(cái)政運(yùn)行在空間上的程序化管理。在任何一個(gè)時(shí)間段內(nèi)，財(cái)政運(yùn)行都應(yīng)處于這樣一個(gè)不斷循環(huán)的程序化狀態(tài)。在危機(jī)狀態(tài)下（特定時(shí)間段）不過(guò)是加入了一些新的要求和內(nèi)容，這個(gè)循環(huán)的程序不會(huì)改變。對(duì)財(cái)政整體來(lái)說(shuō)是如此，對(duì)財(cái)政的某一個(gè)局部或某一個(gè)方面來(lái)說(shuō)也應(yīng)是如此。二是指預(yù)備（平常）——危機(jī)——結(jié)束（平常）。這是財(cái)政運(yùn)行在時(shí)間上的程序化管理。在任何一個(gè)空間范圍內(nèi)，財(cái)政運(yùn)行都是處于這樣一個(gè)不斷循環(huán)的程序化狀態(tài)。這是一個(gè)客觀存在的程序化狀態(tài)，只是我們平時(shí)可能沒(méi)有意識(shí)到這一點(diǎn)，因而財(cái)政管理沒(méi)有遵循這種循環(huán)程序。說(shuō)白了，這是一個(gè)財(cái)政運(yùn)行的周期，對(duì)經(jīng)濟(jì)的運(yùn)行，我們現(xiàn)在承認(rèn)這個(gè)周期的存在，但在財(cái)政上則未必很清醒地認(rèn)識(shí)到了，多數(shù)時(shí)候是按照沒(méi)有公共風(fēng)險(xiǎn)和危機(jī)來(lái)考慮財(cái)政運(yùn)作。在財(cái)政上建立第二層次的程序化管理，則意味著財(cái)政觀念的一種變化，也是財(cái)政運(yùn)作方式的一種變化。對(duì)于我們平時(shí)理解的財(cái)政運(yùn)行的所謂“正常狀態(tài)”，在時(shí)間上的程序化管理中，則只是一個(gè)“預(yù)備階段”而已，不是永恒的，而“危機(jī)階段”也不再是偶然的，而是必然的或必經(jīng)的一個(gè)階段。因此，所謂的財(cái)政正常狀態(tài)，應(yīng)該是包含危機(jī)狀態(tài)的一個(gè)循環(huán)或周期。按照這種認(rèn)識(shí)，財(cái)政管理就要轉(zhuǎn)變?yōu)樨?cái)政的周期管理或者時(shí)間上的程序化管理。

稍微具體一點(diǎn)說(shuō)，財(cái)政在時(shí)間上的程序化管理包括如下內(nèi)容：

（1）預(yù)備階段（平常狀態(tài)）

之所以把財(cái)政運(yùn)行的平常狀態(tài)視為危機(jī)狀態(tài)的預(yù)備階段，旨在推遲危機(jī)狀態(tài)的到來(lái)，或使危機(jī)狀態(tài)變得平緩，從而延長(zhǎng)平常狀態(tài)。因此，在這一個(gè)階段的任務(wù)是探測(cè)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的公共風(fēng)險(xiǎn)和對(duì)財(cái)政構(gòu)成突發(fā)性支出的壓力（亦即財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)），及時(shí)化解公共風(fēng)險(xiǎn)，防止風(fēng)險(xiǎn)累積而轉(zhuǎn)化為公共危機(jī)。從這個(gè)角度來(lái)看，監(jiān)測(cè)、分析公共風(fēng)險(xiǎn)和財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)是公共財(cái)政管理的日常工作內(nèi)容。

（2）啟動(dòng)階段（危機(jī)狀態(tài)）

財(cái)政一旦面臨公共危機(jī)，也就意味著財(cái)政運(yùn)行進(jìn)入危機(jī)狀態(tài)。此時(shí)，公共財(cái)政應(yīng)及時(shí)啟動(dòng)應(yīng)急反應(yīng)機(jī)制。此階段的任務(wù)是選擇合適的財(cái)政應(yīng)急工具及時(shí)地化解危機(jī)，盡可能縮短危機(jī)狀態(tài)。根據(jù)危機(jī)的起因、性質(zhì)和結(jié)構(gòu)（如利害相關(guān)者的多寡、單一性或復(fù)合性等）、可控性（如避免升級(jí)的可能性）等因素，將財(cái)政應(yīng)急工具進(jìn)行排隊(duì)，選擇最合適的財(cái)政應(yīng)急工具進(jìn)行干預(yù)。

（3）結(jié)束階段（平常狀態(tài)）

一旦危機(jī)過(guò)去，政府便可宣告公共財(cái)政應(yīng)急機(jī)制的部分系統(tǒng)（如應(yīng)急決策系統(tǒng)、應(yīng)急動(dòng)員系統(tǒng)）自動(dòng)解除，宣布應(yīng)急政策和措施停止實(shí)施。此時(shí)意味著財(cái)政管理程序進(jìn)入預(yù)備階段，主要任務(wù)是日常的信息收集、處理、加工、分析，同時(shí)總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，作好下一輪的化解公共風(fēng)險(xiǎn)和公共危機(jī)的準(zhǔn)備工作。

長(zhǎng)期措施

近期對(duì)策提出的是一些眼前可以動(dòng)手去做的事情，也可以說(shuō)是一些治標(biāo)的對(duì)策；而長(zhǎng)期措施主要是指眼前一下子還做不了的事情，卻是一些治本的東西，或者說(shuō)是一些基礎(chǔ)性的工作。我們認(rèn)為，建立公共財(cái)政的應(yīng)急反應(yīng)機(jī)制不是形式上的一套東西，實(shí)質(zhì)是公共財(cái)政的應(yīng)急反應(yīng)能力的增強(qiáng)。這種應(yīng)急能力不完全是財(cái)力多少的問(wèn)題，還包括認(rèn)知能力、管理能力以及相應(yīng)的制度建設(shè)等方面。具體而言，可以考慮以下幾點(diǎn)：

1.更新觀念，樹(shù)立風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)和憂患意識(shí)

觀念是我們各項(xiàng)工作的基礎(chǔ)和前提，而觀念又恰恰是最難以改變的東西。因此，更新觀念須作長(zhǎng)期準(zhǔn)備，絕非一朝一夕可為。

從財(cái)政發(fā)展戰(zhàn)略來(lái)看，最重要的是要樹(shù)立風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)和憂患意識(shí)，這是保持財(cái)政可持續(xù)性和穩(wěn)定性必不可少的。從財(cái)政管理的角度分析，最重要的是風(fēng)險(xiǎn)管理。從本質(zhì)上說(shuō)，任何管理都是為了規(guī)避某種風(fēng)險(xiǎn)，也就是通過(guò)制定和實(shí)施某種規(guī)則來(lái)盡可能地減少未來(lái)的不確定性。如果我們以風(fēng)險(xiǎn)不存在為假設(shè)前提，那么可以說(shuō)，管理就是多余的東西，如何保持財(cái)政穩(wěn)定性等諸如此類(lèi)的問(wèn)題也就不存在了。

風(fēng)險(xiǎn)管理不是獨(dú)立的，它蘊(yùn)含于財(cái)政運(yùn)行的整個(gè)過(guò)程及其各個(gè)環(huán)節(jié)?？梢哉f(shuō)，風(fēng)險(xiǎn)管理是滲透性的、全局性的和系統(tǒng)性的，不只是某一個(gè)方面或環(huán)節(jié)。因此，風(fēng)險(xiǎn)管理意味著整個(gè)財(cái)政管理模式的轉(zhuǎn)變，也就是說(shuō)，財(cái)政管理要