我國財政對農(nóng)業(yè)投入的問題及對策思考

我國財政對農(nóng)業(yè)投入的問題及對策思考"農(nóng)業(yè)是一種弱質(zhì)產(chǎn)業(yè)，受自然條件影響較大，且生產(chǎn)方式的變革受一些客觀因素干擾而遲滯，因此需要政府的扶持。目前，世界各國對農(nóng)業(yè)都采取了特殊政策，予以一定的財政投入，以促進農(nóng)業(yè)穩(wěn)步、健康發(fā)展?？偟膩碚f，我國對農(nóng)業(yè)的財政投入不足，阻礙了農(nóng)業(yè)快速發(fā)展，這是需要我國政府高度重視、亟待解決的一個問題。

一、我國財政對農(nóng)業(yè)投入的歷史和現(xiàn)狀

這里有一個問題要說清楚。上述財政支農(nóng)資金并沒有全部用于農(nóng)林生產(chǎn)支出。通常財政支農(nóng)資金的支出分為兩大類，即支援農(nóng)村生產(chǎn)支出和農(nóng)林水利氣象部門的事業(yè)費（簡稱“農(nóng)口事業(yè)費”）。財政支援農(nóng)村生產(chǎn)支出的項目主要包括：小型農(nóng)田水利和水土保持補助費，支援農(nóng)林生產(chǎn)組織資金，農(nóng)村農(nóng)技推廣和植保補助費，農(nóng)村造林和林木保護補助費，農(nóng)村水產(chǎn)補助費以及發(fā)展糧食生產(chǎn)專項資金等。農(nóng)口事業(yè)費主要包括：江河治理費，水利設(shè)施補助費，飛機播種造林種草補助費，農(nóng)業(yè)科教和技術(shù)推廣費，森林、農(nóng)作物、草原、畜禽保護費，特大抗旱、防汛費等。

二、我國財政對農(nóng)業(yè)投入的主要問題

4.財政支農(nóng)資金投入地區(qū)不平衡，影響農(nóng)業(yè)均衡發(fā)展。在國家財政對農(nóng)業(yè)的整個投入中，地方財政是大頭，其份額往往占到80％左右，但當前的問題也主要在地方。從改革以來的長時期看，地方財政的農(nóng)業(yè)投入，從預(yù)算的安排到預(yù)算的執(zhí)行都表現(xiàn)出很大的隨意性。地方政府想投入就投入，不想投入就不投入，想投入多少就投入多少，根本沒有一個標準或依據(jù)。從實踐看，沿海地區(qū)財政支農(nóng)的力度大一些，中西部地區(qū)財政支農(nóng)的力度小一些。有些地方甚至在財政支農(nóng)相對數(shù)大幅度減少的同時，財政支農(nóng)的絕對數(shù)也在迅速縮減，這是十分令人擔憂的。這必然影響到我國農(nóng)業(yè)的均衡發(fā)展，中西部地區(qū)與東部地區(qū)農(nóng)業(yè)發(fā)展的差距也必然會日益拉大。

5.財政支農(nóng)重點不突出，投資效益不明顯。長期以來，我國財政支農(nóng)重點不突出，特別是在當前我國財政較緊張的情況下，沒有把保障我國農(nóng)副產(chǎn)品供求平衡的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)選擇為資助的重點，而是有些“撒胡椒面”的現(xiàn)象，流通、消費、保險、價格等，什么地方都給一點，又什么地方都不多。這樣做的結(jié)果，必然使投資效益不明顯。

6.財政支農(nóng)資金投入體制不完善，影響了資金投入整體效益的提高。目前，我國財政支農(nóng)資金在財政內(nèi)部屬多頭投放，基本上各司、處、科向農(nóng)口都有一定的資金投放權(quán)，不是一只手在運作，而是多只手在操作，沒有形成一致的力量，往往導致整體目標不明確，資金投不到急需的地方，從而影響了資金投入的整體效益。另外，我國財政支農(nóng)沒有經(jīng)營性的投資機構(gòu)，難以直接取得投資回報，財政部門缺乏支農(nóng)動力，也不講求資金投入效益。

三、我國財政對農(nóng)業(yè)投入存在諸多問題的原因

2.投資經(jīng)濟效益偏低。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)需用的固定資產(chǎn)多，生產(chǎn)周期長，資金周轉(zhuǎn)慢，技術(shù)進步滯后，特別是我國政府長期以來實行了對農(nóng)副產(chǎn)品低價收購的政策，更使工農(nóng)產(chǎn)品價格“剪刀差”有日益擴大的趨勢，導致農(nóng)業(yè)比較效益低下，因而投資農(nóng)業(yè)往往得不到平均利潤。各級領(lǐng)導計算任期內(nèi)的經(jīng)濟發(fā)展成績，當然不會過多地把資金投向農(nóng)業(yè)部門。

3.財政有一定的困難。我國之所以對農(nóng)業(yè)投入不足，一個很重要的原因就是因為財政有一定的困難。當前作為我國財政支柱的國有經(jīng)濟存在的問題十分突出，部分大中型國有企業(yè)利潤下降，效益滑坡，虧損面達1／3.稅收增長不快，加之某些稅種偷漏現(xiàn)象十分嚴重，制約了我國財政收入的增長。另一方"面，我國行政領(lǐng)導機構(gòu)日趨龐大，干部人數(shù)猛增，1996年全國財政供養(yǎng)人口達3673萬人。再加上諸如教育事業(yè)的發(fā)展等，所需費用快速增加。在我國財政有一定困難的情況下，很難有大量資金投向農(nóng)業(yè)。

4.監(jiān)督保障機制不完善。目前我國對農(nóng)業(yè)投資計劃的制訂和執(zhí)行，僅依靠兩個方面的監(jiān)督：一是財政內(nèi)部的行政監(jiān)督，二是各級人民代表大會的財政預(yù)算、決算審查監(jiān)督，且這兩方面的監(jiān)督效果都很差?，F(xiàn)在，中央為了加強省、市政府對農(nóng)業(yè)的領(lǐng)導，實行了“省長抓米袋子，市長抓菜籃子”的責任制。這種省、市行政首長負責農(nóng)業(yè)的分工，增強了政府對農(nóng)業(yè)投資的監(jiān)督保障作用，但它畢竟只是行政監(jiān)督的加強，其作用仍然有限。更突出的問題是到目前為止，我國還沒有可行的農(nóng)業(yè)投資法來監(jiān)督和規(guī)范政府對農(nóng)業(yè)的投資行為。

四、改革我國農(nóng)業(yè)投入政策的幾點想法

1.提高認識，端正態(tài)度。首先要清楚地認識到，政府對農(nóng)業(yè)的投入是份內(nèi)的事，不是份外的事，不但要對農(nóng)業(yè)投資，而且還要作為重點投資對象。其理由一是農(nóng)業(yè)是百業(yè)之母，是基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)，農(nóng)業(yè)發(fā)展了才能給人們帶來富足的糧、棉、油產(chǎn)品，供人們的生存需要，才能為工業(yè)的發(fā)展提供足夠的原材料，才能向其他經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)提供一個廣闊的市場。但農(nóng)業(yè)又是一個弱質(zhì)產(chǎn)業(yè)，在發(fā)展過程中存在著一系列的不利因素，非政府扶持便不能得以健康快速地發(fā)展。諸如農(nóng)產(chǎn)品需求價格彈性低，可替代性低，農(nóng)產(chǎn)品市場供求波動所造成的危害遠遠超過其他商品。如果農(nóng)產(chǎn)品供給不能滿足需求，則價格的上漲就會極大地損害消費者的利益和國民經(jīng)濟整體發(fā)展；如果農(nóng)產(chǎn)品供給超過需求，就會降低農(nóng)民的收入。我國農(nóng)業(yè)科技水平不高，目前還主要“靠天吃飯”，經(jīng)濟效益偏低，這將驅(qū)動人們將資金、土地、物質(zhì)、技術(shù)以及勞動力向效益高的第二、第三產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，導致農(nóng)業(yè)在市場和產(chǎn)業(yè)競爭中乏力，農(nóng)業(yè)資源要素的外流，最終導致農(nóng)業(yè)的萎縮。農(nóng)業(yè)分散經(jīng)營，經(jīng)濟實力單薄，難以和工業(yè)經(jīng)濟相抗衡，因而，在商品交換過程中處于極端不利的地位，常常不能取得應(yīng)該得到的價值，甚至有時價值無法得以實現(xiàn)，價值的補償為零。正是鑒于農(nóng)業(yè)的基礎(chǔ)地位和農(nóng)業(yè)所承受的風險，世界大多數(shù)國家都對農(nóng)業(yè)給予應(yīng)有的投入，中國也不能例外。理由二是我國農(nóng)業(yè)由于長時期受到工業(yè)的侵蝕，自我資金積累幾乎為零增長，加之農(nóng)林水氣資源有限，大量農(nóng)村剩余勞動力得不到及時有效的轉(zhuǎn)移；土地的生存保障性又遲滯了農(nóng)村土地的集中使用，難以形成有效的規(guī)模經(jīng)營；農(nóng)業(yè)技術(shù)水平低，勞動生產(chǎn)率提高緩慢。這一切都使農(nóng)業(yè)投資的比較效益低，因而，沒有足夠的吸納社會資金的實力。目前，我國工農(nóng)業(yè)發(fā)展的速度之比大約為5∶1，在工業(yè)快速發(fā)展的同時，農(nóng)業(yè)發(fā)展遲緩，這勢必影響到整個國民經(jīng)濟的協(xié)調(diào)發(fā)展，政府為了改變這種局面，就要加大財政支農(nóng)的力度和深度。其次還要清楚地認識到，政府加大對農(nóng)業(yè)的投入，不僅是個經(jīng)濟問題，同時更是個政治問題，它關(guān)系到農(nóng)民實現(xiàn)小康的速度和程度，關(guān)系到我國廣大農(nóng)村的安定團結(jié)，關(guān)系到工農(nóng)聯(lián)盟的穩(wěn)定。

2.增加財政收入，加大農(nóng)業(yè)投入力度。當前，在進一步提高國有經(jīng)濟運行質(zhì)量的同時，一定要想辦法把應(yīng)該收的稅大部分或全部收上來，為財政支農(nóng)準備較富足的財源。另外，還要千方百計節(jié)流。主要做到以下幾點：一是最大限度地裁減政府和事業(yè)機構(gòu)，壓縮行政事業(yè)單位人員。我國解放后一直提倡精兵簡政，但機構(gòu)越減越密，人員越減越多，有的單位管理干部達到了編制的10倍左右，這不能不說是個十分嚴重的問題。機構(gòu)重疊、干部多如牛毛的現(xiàn)象不徹底改變，我國的財政狀況就不可能好轉(zhuǎn)，財政支農(nóng)資金就不可能有較大的增加。二是對我國各級行政事業(yè)單位的固定資產(chǎn)購置等社會集團購買力要強化控制，對非生產(chǎn)性財政支出要從嚴掌握，強化監(jiān)督檢查，對違法人員要嚴厲處罰，以求最大限度地減少浪費，把有限的財政資金用在支農(nóng)的“刀刃”上。三是改革現(xiàn)行事業(yè)單位管理體制，對能推向市場的，按照“誰投資，誰受益”的原則，動員社會力量舉辦各項事業(yè)，減少國家財政負擔，以增加一定的財政支農(nóng)資金數(shù)量。

3.審時度勢，把握支農(nóng)重點。根據(jù)世界各國的經(jīng)驗，可以明顯地看出，一個國家根據(jù)其工業(yè)化水平的高低，國民收入的多少，財政支農(nóng)的重點是不同的。法國財政直接投資于農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營，東盟國家財政的投資重點是興修水利和農(nóng)村道路。依據(jù)我國的國情，當前我國財政支農(nóng)的重點應(yīng)該在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)上，爭取通過發(fā)展生產(chǎn)，達到我國農(nóng)副產(chǎn)品的供求平衡。具體地說，財政支農(nóng)的重點為農(nóng)業(yè)基本建設(shè)、農(nóng)業(yè)科技發(fā)展、商品糧棉油基地建設(shè)，以及減災(zāi)抗災(zāi)資金投入。農(nóng)業(yè)基本建設(shè)主要是指農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，這方面的問題相當嚴重，有些50年代修建起來的水庫、涵閘、橋梁長期失修，已不能使用，想排水排不掉，想灌溉灌溉不了。還有一些地方急需新修建一些農(nóng)田水利設(shè)施，因為沒有資金而只能擱淺。農(nóng)業(yè)科技的發(fā)展主要是農(nóng)業(yè)科技的引進，發(fā)明的推廣。這里主要要改善農(nóng)業(yè)科技人員的待遇，增撥農(nóng)業(yè)科研經(jīng)費，為農(nóng)業(yè)科研人員創(chuàng)造一個良好的工作環(huán)境；加強信息的發(fā)布，為農(nóng)業(yè)科技的推廣創(chuàng)造更多的機會等。商品糧棉油基地建設(shè)主要是指對已確定的糧棉油生產(chǎn)基地給予更多的資金注入，以確保糧棉油滿足全國的需求。減災(zāi)抗災(zāi)投入主要是指設(shè)立減災(zāi)抗災(zāi)基金，增加設(shè)施，提高人員素質(zhì)和物質(zhì)儲備等，一旦災(zāi)害發(fā)生，可以把災(zāi)害的損失降到最低點。

4.抓好內(nèi)部管理，保證支農(nóng)資金真正到位。一是抓好年初農(nóng)業(yè)預(yù)算的安排。安排好年初的預(yù)算不僅關(guān)系到增加農(nóng)業(yè)投入，而且也是保證支農(nóng)資金落實到位的前提條件。各級財政部門都要從年初預(yù)算入手，做到預(yù)算早成立、早下達、早撥款。二是要明確全年農(nóng)業(yè)支出進度目標，要求努力實現(xiàn)支農(nóng)資金的均衡支出，保證農(nóng)時需要，防止年終突擊支出，沒有效果。三是做到財政支農(nóng)?？顚艉藫苤贫?，減少資金流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)，防止資金滯留，提高資金到位率。為此，可把資金自上而下直撥到資金使用單位，單位支出直接到財政部門核銷。上下級財政之間由本級配套組成的專項資金的撥付，實行先入后撥辦法，即先由下級財政部門驗證核實后，上級財政再撥付資金；資金配套未落實的，上級財政不予撥款。四是要建立財政支農(nóng)支出按月通報和考評制度。利用通報方式督促下級財政部門，特別是政府領(lǐng)導了解、關(guān)心和重視支農(nóng)支出進度問題。通過考評，對完成支農(nóng)支出進度好的、資金到位及時的給予表彰和獎勵。這個辦法可以激發(fā)各級財政部門工作人員抓好財政支農(nóng)工作的積極性。五是要加大工作力度，加強檢查監(jiān)督，確保資金到位?？山M織若干檢查督促組，定期或不定期地進行實地檢查督促，確保資金的到位。還可以實行支農(nóng)進度承包制，獎優(yōu)罰劣，應(yīng)用激勵機制，推動財政支農(nóng)工作的順利開展。六是切實解決資金困難，靈活機動地采取特殊措施，保證資金的及時全額到位?？刹扇∪』蛉薪y(tǒng)籌使用的辦法，解決個別貧困市、縣的資金困難。

5.劃分各級財政支出事權(quán)，切實做到責任明確。中央一級的財政支農(nóng)主要用于關(guān)系到全國整體利益的事情上，省一級財政支農(nóng)主要用于關(guān)系到全省利益的事情上，市、縣一級財政支農(nóng)主要用于關(guān)系市、縣利益的事情上。事權(quán)一定要劃分清楚，這樣才不致于相互推諉，貽誤農(nóng)業(yè)經(jīng)濟的健康發(fā)展。另外，還要嚴格規(guī)定省、市、縣財政支農(nóng)力度或比重，并且對以后逐年增長的百分比及收益率也要有具體的規(guī)定，并要把它作為考核干部政績的一個重要內(nèi)容。只有這樣，才能真正調(diào)動中央和地方兩個積極性，也才能把這一事情真正做好。

6.強化外部監(jiān)督檢查，確保國家財政支農(nóng)資金及時全額到位"。首先，要依法強化各級人民代表大會對政府的農(nóng)業(yè)投資進行監(jiān)督檢查。各級人民代表大會的財經(jīng)委員會或財經(jīng)小組不僅要在大會期間認真審核政府的預(yù)、決算報告中農(nóng)業(yè)的投資比重，而且要在會前會后監(jiān)督檢查預(yù)算、決算報告的實際落實情況，保證報告與實際投資一致。其次，要加強社會監(jiān)督，各級都要成立專門監(jiān)督檢查政府農(nóng)業(yè)投資的組織。該組織可由各級人大的財經(jīng)委員會或財經(jīng)小組部分成員牽頭，廣泛吸收農(nóng)民代表、政協(xié)委員、各專業(yè)（新聞、法律、經(jīng)濟學）工作者以及農(nóng)口事業(yè)單位的代表參加，賦予這個組織相