我國財政資金與銀行資金的運(yùn)行矛盾分析

我國財政資金與銀行資金的運(yùn)行矛盾分析"摘要：我國目前正處于經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌時期，歷史上和體制上的種種原因使得財政資金和銀行資金在運(yùn)行中矛盾重重，磨擦不斷。為此，應(yīng)采取增加國家財力，重新界定財政資金的范疇，調(diào)整財政支出結(jié)構(gòu)，徹底改變國家財政、國有銀行、國有企業(yè)“三位一體”的國民經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)等措施，使財政資金和銀行資金得以有效協(xié)調(diào)運(yùn)行。

關(guān)鍵詞：財政資金；銀行資金；運(yùn)行矛盾

財政和銀行是市場經(jīng)濟(jì)體制下政府執(zhí)行宏觀調(diào)控職能、主管社會資金配置的兩個重要部門。它們從不同角度，運(yùn)用不同手段，集中和分配著貨幣資金，形成各具特色的財政資金和銀行資金運(yùn)行機(jī)制。從作用范圍上來講，財政資金的作用范圍主要是公共需要、公共產(chǎn)品和市場失靈等。銀行資金的作用機(jī)制則是通過信用和貨幣銜接社會再生產(chǎn)各環(huán)節(jié)的循環(huán)，為社會總供求的實現(xiàn)提供載體和手段。雖然在某些領(lǐng)域財政資金與銀行資金也會有交叉，但是在更多的情況下，信貸資金與財政資金是不能混淆的。從作用目的來看，財政資金的作用目的主要在于滿足國家公共權(quán)力實現(xiàn)的需要和宏觀經(jīng)濟(jì)的需要，調(diào)節(jié)社會經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，糾正市場失靈。銀行資金的作用目的在于滿足社會生產(chǎn)和經(jīng)營對貨幣和信用的借貸需求，并以這種對生產(chǎn)經(jīng)營的資金借貸來謀取回報———貸款利息。

雖然從理論上講財政資金和銀行資金在社會經(jīng)濟(jì)生活當(dāng)中各自扮演著不同的角色，各自有著不同的運(yùn)行機(jī)制，然而，由于我國目前正處于經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌時期，歷史上、體制上的種種原因使得我國現(xiàn)階段財政資金和銀行資金的運(yùn)行中存在著種種不合理的現(xiàn)象，資金運(yùn)用的不規(guī)范導(dǎo)致了兩種資金運(yùn)行的矛盾，摩擦不斷。

一、經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌造成了資金配置方式的轉(zhuǎn)變

在傳統(tǒng)的計劃經(jīng)濟(jì)時期，財政一直處于社會資金配置的主導(dǎo)地位，扮演著主要角色。財政實行統(tǒng)收統(tǒng)支，整個國民經(jīng)濟(jì)的資金運(yùn)行處于高度集中的狀態(tài)之中，社會經(jīng)濟(jì)的微觀主體———國有企業(yè)的大部分生產(chǎn)成果，甚至固定資產(chǎn)的折舊，都集中到國家財政掌握，企業(yè)與個人除滿足自身必須的支出外不會有任何資金積累。相應(yīng)的，財政要承擔(dān)為國有企業(yè)供應(yīng)經(jīng)營性資金、擴(kuò)大再生產(chǎn)資金以及彌補(bǔ)企業(yè)虧損的責(zé)任，甚至要為國有企業(yè)負(fù)擔(dān)諸如職工住房、醫(yī)療服務(wù)、子弟學(xué)校、幼兒園和其他屬于集體福利設(shè)施的投資提供補(bǔ)貼等?？梢哉f當(dāng)時財政資金的運(yùn)用范圍帶有事無巨細(xì)、包攬一切的特征。而銀行只能在整個社會資金的配置中處于補(bǔ)充的次要地位，它主要承擔(dān)了國有企業(yè)單位的社會資金結(jié)算、社會少量暫時閑置分散資金的吸收和為企業(yè)季節(jié)性、臨時性資金需要提供貸款等任務(wù)，完全沒有自主經(jīng)營的權(quán)利，是政府和企業(yè)的“大出納”。很顯然，當(dāng)時的經(jīng)濟(jì)體制特征決定了在整個社會資金總量中，財政資金與銀行資金的配置比例極不協(xié)調(diào)，從而導(dǎo)致了整體經(jīng)濟(jì)效率的低下，經(jīng)濟(jì)發(fā)展受到抑制。

二、資金配置方式的轉(zhuǎn)變導(dǎo)致了財政資金和銀行資金的運(yùn)行矛盾

我國的經(jīng)濟(jì)改革是漸進(jìn)式的改革，在相當(dāng)長的一段時期內(nèi)，各項制度和規(guī)則都處于不完善、不成熟的狀態(tài)，整個社會經(jīng)濟(jì)呈現(xiàn)出轉(zhuǎn)軌經(jīng)濟(jì)的特征。資金的配置也必然呈現(xiàn)這種特點，其基本表現(xiàn)便是財政資金與銀行資金的運(yùn)行矛盾。具體而言，由于在計劃經(jīng)濟(jì)體制下形成的國家包經(jīng)濟(jì)建設(shè)、包企業(yè)生產(chǎn)的經(jīng)濟(jì)指導(dǎo)思想和傳統(tǒng)觀念在經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型初期并沒有改變，同時，體制的轉(zhuǎn)軌并沒有形成財政收入與經(jīng)濟(jì)增長速度相應(yīng)增長的態(tài)勢。因此，社會資金配置方式的改變使財政資金力量減弱、財政收入相對減少的同時，財政支出規(guī)模仍然龐大且剛性增加，當(dāng)財政確難維系國家的建設(shè)支出時，已經(jīng)擁有足夠資金力量的國有銀行必然被當(dāng)作“第二財政”，承擔(dān)起財政已無力單獨承擔(dān)的生產(chǎn)與建設(shè)資金供給重?fù)?dān)，充當(dāng)國家財政在經(jīng)濟(jì)建設(shè)上包打天下的工具。換句話說，這種矛盾實際上是經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌時期財政資金的日益短缺與銀行資金的相對“富余”之間的矛盾。具體分析如下：

衡量一個國家財政資金是否短缺，應(yīng)當(dāng)主要看它的赤字水平和債務(wù)規(guī)模。

從以上分析我們可以看到，我國在經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌時期，財政資金短缺的問題相當(dāng)突出。這種短缺現(xiàn)象的存在不僅使我國財政背負(fù)了沉重的債務(wù)壓力，財政資金運(yùn)行不能很好地執(zhí)行財政職能，財政政策對宏觀經(jīng)濟(jì)的調(diào)控作用受到削弱，更為嚴(yán)重的是使整個財政體制潛伏著巨大的風(fēng)險。

三、財政資金和銀行資金運(yùn)行矛盾的集中表現(xiàn)

通過前文的分析可知，在目前我國經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌時期財政資金和銀行資金的運(yùn)行存在突出的矛盾，而這一矛盾的集中表現(xiàn)筆者認(rèn)為是“銀行資金財政化”或稱“信貸資金財政化”。

所謂“銀行資金財政化”是指經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌時期，由于財政資金短缺而銀行資金相對“富余”，以及受長久以來計劃經(jīng)濟(jì)思想的影響，銀行資金被用于財政性用途，從而使銀行資金改變了其應(yīng)有的資金運(yùn)行機(jī)制，具有了財政資金的運(yùn)行特點，銀行成為“第二財政”。銀行資金財政化主要表現(xiàn)在以下方面：

第一，財政出現(xiàn)赤字，通過向銀行借款彌補(bǔ)，占用了銀行的信貸資金，增加了貨幣發(fā)行，加劇了通貨膨脹。改革以來，財政大部分年度有赤字，靠財政自身無力解決，就采取向中央銀行借款解決。從貨幣供應(yīng)的角度看，在信貸資金一直較緊的情況下，財政借款具有無償還性，只能靠發(fā)行貨幣彌補(bǔ)，這種財政性貨幣發(fā)行會引起貨幣供應(yīng)量過多，通貨貶值，影響經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定。當(dāng)然，1994年《中國人民銀行法》出臺以后，財政部已經(jīng)不得向中央銀行透支。

第二，隨著改革的不斷深入，部分應(yīng)該由財政負(fù)擔(dān)的保值補(bǔ)貼和應(yīng)由財政負(fù)擔(dān)的支出，在財政資金不足的情況下，各級政府基本上都壓銀行墊付，占用了部分銀行信貸資金。此外，國內(nèi)農(nóng)副產(chǎn)品收購的資金補(bǔ)貼和部分政策性虧損國有企業(yè)的資金補(bǔ)貼所需的財政資金一直不到位，這一部分由銀行墊付的資金很難歸還，導(dǎo)致銀行資金流動性減弱，資金盈利率下降。

第三，財政實行“撥改貸”以后，企業(yè)大部分固定資產(chǎn)投資來源于銀行貸款，但財政并沒有把相應(yīng)的資金劃歸銀行以代行財政職能，同時也沒有為企業(yè)建立相應(yīng)的還貸機(jī)制，等于讓銀行為企業(yè)貸款增加國有資產(chǎn)，加重了企業(yè)負(fù)擔(dān)，導(dǎo)致了銀行資金被長期占用。

第四，政策性貸款成為財政撥款的變異形式，是一種更為強(qiáng)制性的銀行資金財政化。中國的政策性貸款與其他市場經(jīng)濟(jì)國家的政策性貸款有所不同，主要有以下幾點：一是所占比重大。20世紀(jì)90年代以來，政策性貸款占國家信用總量1/3以上。二是主要來源于社會公眾，即居民儲蓄，而不是財政撥付；政策性銀行的資金雖然來源于財政，但財政資金短缺的情況下，財政通常采取向商業(yè)銀行發(fā)行債券的方式解決，其最終來源還是社會公眾。

第五，用銀行貸款交稅。由于部分國有企業(yè)經(jīng)濟(jì)效益差，無利甚至虧損經(jīng)營，上繳的稅收額也必然呈下降趨勢，然而，地方政府的稅收任務(wù)卻連年增加。為了完成任務(wù)，個別地方政府采取違規(guī)行為，以政府為擔(dān)保，要求銀行為企業(yè)貸款交稅。如此，銀行資金轉(zhuǎn)化為財政資金，銀行資金的運(yùn)用成為財政資金的來源。

四、解決矛盾的方法與途徑

（一）提高“兩個比重”，增強(qiáng)國家財力

在我國，“財政收入比重過低，特別是中央財政收入的比重過低”的問題幾乎涵蓋了中國財政困難的全部問題。特別是經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌時期，中國政府執(zhí)行著多種職能，客觀上要求國家財政在GDP的分配中占有相當(dāng)?shù)谋戎?，同時要求中央財政在總收入中占有較高的比重。兩個比重過低，社會財力分散，財政的宏觀調(diào)控職能必然削弱。因此，目前亟待解決的問題是振興財政，健全職能，增強(qiáng)財力，其對策思路是讓財政集中必要的資金，即在當(dāng)前財政收支缺口較大的情況下，重新調(diào)整GDP分配格局，正確處理國家、企業(yè)、個人之間和中央地方之間的分配關(guān)系，逐步提高兩個比重。只有財政資金短缺的問題得到根本解決，才能從源頭上減少甚至消除向銀行資金財政化。眾所周知，我國財政收入占國民生產(chǎn)總值的比率近年來扭轉(zhuǎn)了持續(xù)下滑的狀態(tài)，開始回升，但是中央財政仍然保持較高的赤字增長速度，國家財政并沒有徹底擺脫短缺的態(tài)勢。因此，提高“兩個比重”仍然具有現(xiàn)實意義。

（二）重新界定財政資金的范疇，集中社會財力發(fā)展經(jīng)濟(jì)

在現(xiàn)實的中國，財政資金不等于政府資金，已經(jīng)是公認(rèn)的事實。大量的政府收支，包括預(yù)算外資金、制度外資金等游離于預(yù)算之外，不僅人為加劇了財政收支本身運(yùn)作的困難，而且，使整個政府收支管理陷入無序狀態(tài)。更為甚者，在各方面的政府支出需求迅猛、規(guī)范化的稅收渠道不暢、財政部門所能提供的資金存在較大缺口的情況下，多年習(xí)慣于以行政命令的辦法、非稅的方式組織收入的各級政府部門，轉(zhuǎn)而使用非規(guī)范性的行政手段去另外找錢。于是，在“創(chuàng)收”的旗號下，各級政府部門開始自立收費(fèi)項目，介入財政資金的分配。因此，要盡快規(guī)范政府收入機(jī)制，把一切與政府權(quán)力相聯(lián)系的收入項目全部納入財政預(yù)算管理，切實體現(xiàn)國家預(yù)算的完整性原則和統(tǒng)一性原則。制度外收入自不待言，或清理或撤銷或納入正途要盡快設(shè)定它們的歸宿。預(yù)算外資金就其實質(zhì)來說，也是一種不規(guī)范的收入形式，它體現(xiàn)了政府對基本經(jīng)濟(jì)關(guān)系的不明晰、不自信、不透明，時刻準(zhǔn)備對經(jīng)濟(jì)管理模式進(jìn)行調(diào)整的心態(tài)。因此，也要隨著市場經(jīng)濟(jì)的日漸成熟，將其合理的項目納入財政預(yù)算管理。

（三）調(diào)整財政支出結(jié)構(gòu)，提高支出效率

其一，調(diào)整財政的支出結(jié)構(gòu)就要抓緊構(gòu)建公共財政框架，明晰財政職責(zé)范圍。對純公共物品和制度性公共物品，如公共服務(wù)、基礎(chǔ)教育、基礎(chǔ)科研、國防外交、環(huán)境保護(hù)等國家財政必須進(jìn)行全額保障，不留支出缺口；對準(zhǔn)公共物品如高等教育、某些基礎(chǔ)設(shè)施等要依據(jù)適當(dāng)標(biāo)準(zhǔn)，劃定財政和市場的提供比例，國家財政要及時足額地承擔(dān)起自己應(yīng)付的資金供給責(zé)任；而對那些在市場經(jīng)濟(jì)中國家不宜過多涉足的競爭性領(lǐng)域，國家財政要逐步撤出。總之，國家財政必須無保留地負(fù)起自己的支出責(zé)任，徹底避免將財政責(zé)任轉(zhuǎn)嫁給國有商業(yè)銀行，消除銀行風(fēng)險中的財政因素。其二，提高財政資金的支出效率，最重要的是提高國債資金的支出效率。政府投資與個人、企業(yè)一樣也必須考慮效益問題，要考慮“所得”與“所費(fèi)”的對比關(guān)系，“少花錢，多辦事，辦好事”?？偟脑瓌t是債務(wù)支出所產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)效益可以償還債務(wù)的本息支出。這樣做，既可以增強(qiáng)國債還本付息的能力，又可以擴(kuò)大政府債務(wù)融資的空間。

（四）徹底改變國家財政、國有銀行、國有企業(yè)“三位一體”的國民經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)

其一，要明晰國家和國有商業(yè)銀行之間的產(chǎn)權(quán)關(guān)系，準(zhǔn)確界定國家財政在國有商業(yè)銀行運(yùn)營中應(yīng)付的資金責(zé)任。國有銀行的法定注冊資本金財政必須足額撥付，與我國商業(yè)銀行經(jīng)營水平相稱的壞賬準(zhǔn)備金必須讓銀行全額提存。財政應(yīng)妥善處理原先由指導(dǎo)性計劃所造成的銀行不良資產(chǎn)，對于由銀行自身經(jīng)營所形成的不良資產(chǎn)應(yīng)有銀行自己承擔(dān)責(zé)任。同時可以借鑒市場經(jīng)濟(jì)體制完善國家的經(jīng)驗，政府在事前宣布銀行破產(chǎn)后由財政負(fù)責(zé)償還儲戶存款的比例，讓儲戶和銀行承擔(dān)部分風(fēng)險。其二，通過產(chǎn)權(quán)制度改革，規(guī)范財政與企業(yè)的關(guān)系。讓企業(yè)切實擺脫政府機(jī)構(gòu)附屬地位，成為適應(yīng)市場的法人實體和競爭主體。國家（財政）只能以社會管理者的身份征收稅收和以資產(chǎn)所有者的身份取得收益，不再干預(yù)企業(yè)的具體經(jīng)營活動，不能無休止地指令銀行對企業(yè)貸款和對企業(yè)貸款提供擔(dān)保。同時對國有企業(yè)的債務(wù)也僅以企業(yè)所有的資產(chǎn)為限負(fù)有限責(zé)任。企業(yè)也不能不受所有者約束，損害所有者利益，