賽迪譯叢2024年第14期（總第640期）：綠色產(chǎn)業(yè)政策的整體理念-加水印

理念》。隨著經(jīng)濟(jì)氣候議程和綠色產(chǎn)業(yè)政策的興起，供應(yīng)鏈韌性全和美中關(guān)系惡化等問題日益受到關(guān)注。報告認(rèn)為，在貿(mào)易和國面，應(yīng)更多地考慮美國氣候戰(zhàn)略，將氣候戰(zhàn)略與《通脹削減法案從“去風(fēng)險”評估、創(chuàng)新、全球治理機(jī)制、穩(wěn)就業(yè)等方面提一、研究主題在美國，供應(yīng)鏈韌性、經(jīng)濟(jì)安全問題和日益惡化的中美關(guān)系受到廣泛關(guān)注的同時，氣候問題和綠色產(chǎn)業(yè)政策被提上議事日程。貿(mào)易、地緣政治、國內(nèi)經(jīng)濟(jì)政策和氣候政策相互影響，政策制定者以及整個社會需要采取全新觀念，以制定更具可持續(xù)性、更有效的政策方案。美國制定氣候戰(zhàn)略應(yīng)考慮更多因素，主要包括兩方面：一是貿(mào)易與國際關(guān)系問題；二是《通脹削減法案》和綠色產(chǎn)業(yè)政策的協(xié)調(diào)。二、綜合權(quán)衡氣候與貿(mào)易政策氣候因素在地緣政治中的重要作用日益突顯，制定經(jīng)濟(jì)政策需考慮氣候問題。借助綠色產(chǎn)業(yè)政策促進(jìn)碳減排可增強(qiáng)供應(yīng)鏈韌性、提升美國國內(nèi)制造業(yè)水平，同時也有利于維護(hù)國家安全。鑒于全球清潔能源存在巨大資金缺口，社會愈發(fā)重視氣候投資和政風(fēng)險”措施正在發(fā)揮作用。然而，需注意貿(mào)易壁壘增加和投資分配不當(dāng)會影響全球貿(mào)易體系的穩(wěn)定。同時，不應(yīng)將國家安全、氣候和經(jīng)濟(jì)目標(biāo)混為一談，否則可能導(dǎo)致政策重點不突出，最終影響低碳技術(shù)的應(yīng)用。為更好地將貿(mào)易以及相關(guān)政治和經(jīng)濟(jì)問題納入氣候政策機(jī)制，發(fā)展全新理念十分必要。在《通脹削減法案》中，經(jīng)濟(jì)、國家安全和氣候目標(biāo)之間的聯(lián)系表現(xiàn)得尤其突出。自2022年8月《通脹削減法案》通過以來，政府和企業(yè)不斷推出行動措施，以促進(jìn)可再生能源和電動汽車等氣候技術(shù)的應(yīng)用，重塑了全球供應(yīng)鏈。實施《通脹削減法案》旨在實現(xiàn)三大目標(biāo)：振興美國制造業(yè)、通過增強(qiáng)供應(yīng)鏈韌性來加強(qiáng)國家安全以及加速能源轉(zhuǎn)型。由于上述三大目標(biāo)較為寬泛，《通脹削減法案》實施難度增大?！锻浵鳒p法案》及其他相關(guān)法律（如《兩黨基礎(chǔ)設(shè)施投資法案》）存在共同目標(biāo)，彰顯出美國國內(nèi)復(fù)雜的政治格局。倡導(dǎo)雇傭本國勞動力、發(fā)展本國制造業(yè)、節(jié)約能源和維護(hù)國家安全以及應(yīng)對氣候變化問題的團(tuán)體聯(lián)合在一起，為氣候政策帶來了一場政治革命，因此具有廣泛意義的《通脹削減法案》得以通過。然而，機(jī)構(gòu)、地方和整個社會意識到在對涉及國家安全和經(jīng)濟(jì)安全目標(biāo)與加速實現(xiàn)氣候和環(huán)境目標(biāo)權(quán)衡時，與非常規(guī)伙伴合作挑戰(zhàn)極大。在美國氣候政策制定過程中，中國起到重要作用。中國是氣候技術(shù)及其大量所需資源的主要生產(chǎn)國，與中國的競爭是美國國家安全和經(jīng)濟(jì)安全討論的核心內(nèi)容。傳統(tǒng)上不受中國政策影響的領(lǐng)域如今也出現(xiàn)了政策變化，中美全面競爭圖景已顯現(xiàn)。此外，中國具備限制出口能力，以2023年為鑒，為防止因臺灣問題爆發(fā)軍事沖突，大陸限制重要礦產(chǎn)出口，依賴中國零部件的美國可再生能源企業(yè)正在制定應(yīng)急預(yù)案。由于中美兩國經(jīng)濟(jì)深度融合，且中國在全球價值鏈體系中發(fā)揮核心作用，因此相關(guān)決策制定極具挑戰(zhàn)性。盡管在討論氣候技術(shù)時會使用半導(dǎo)體和人工智能行業(yè)中的“去風(fēng)險”術(shù)語，但涉及脫碳關(guān)鍵技術(shù)時，由于中方企業(yè)占據(jù)優(yōu)勢，因此“去風(fēng)險”挑戰(zhàn)有所不同。目前在中國制造電池板的成本比在美國低60%，美國超過80%的太陽能電池板都由中國制造。最大的兩家鋰離子電池生產(chǎn)商是中國企業(yè)，憑借極具競爭力的產(chǎn)品和價格，其企業(yè)規(guī)模也迅速擴(kuò)大。中國還是礦物原料和加工品的主要出口國，全球60%至70%的鈷和鋰都在中國精煉。中國在鋰離子電池等關(guān)鍵技術(shù)領(lǐng)域?qū)嵙?qiáng)勁，因此對美國企業(yè)來說，尋找替代供應(yīng)商并非易事。另外，依靠傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)政策有針對性地逐步改進(jìn)價值鏈的各個環(huán)節(jié)也具有挑戰(zhàn)。換言之，美國企業(yè)可能陷入兩難境地，一方面，如果從中國進(jìn)口原料，就無法獲得政府補(bǔ)貼；另一方面，在政府規(guī)定時限內(nèi)又難以找到原料的替代供應(yīng)商。與此同時，由于中國企業(yè)受益于規(guī)模經(jīng)濟(jì)效應(yīng)，制定的價格更具全球競爭力，因此美國企業(yè)在價格方面也面臨一定壓力。決策者也面臨著來自多方面的壓力和挑戰(zhàn)：具備緊迫性的氣候變化，日益激烈的中美競爭以及國內(nèi)政治影響，例如領(lǐng)導(dǎo)層更迭帶來的優(yōu)先事項調(diào)整，因此他們設(shè)定的時間期限緊迫，要求也十分嚴(yán)格。其他國家同樣存在相似的權(quán)衡難題，全球貿(mào)易治理挑戰(zhàn)和政治摩擦也隨之出現(xiàn)。綠色轉(zhuǎn)型可增加就業(yè)機(jī)會，并催生新產(chǎn)業(yè)，但在推進(jìn)轉(zhuǎn)型并減輕對傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)的潛在沖擊的過程中各國政府已經(jīng)加劇了經(jīng)濟(jì)競爭，還可能引發(fā)新的貿(mào)易沖突。相關(guān)趨勢還會導(dǎo)致企業(yè)裁員，大規(guī)模公共投資取消，會有更多企業(yè)因市場碎片化、成本高昂以及與中國制造業(yè)的競爭加劇而倒閉?！锻浵鳒p法案》要求稅收抵免與地點和所有權(quán)掛鉤，這并非美國獨創(chuàng)，某種程度上也受中國政策的啟發(fā)，但該法案加劇了美國與貿(mào)易伙伴間的緊張關(guān)系，許多貿(mào)易伙伴指責(zé)美國政府奉行新形式的貿(mào)易保護(hù)主義。盡管各國競相補(bǔ)貼綠色產(chǎn)業(yè)發(fā)展會帶來一定正面影響，但尚未達(dá)到倡導(dǎo)者預(yù)期效果。例如，歐洲始終難以跟上美國的投資步伐。政策協(xié)調(diào)和保持全球化價值鏈開放可減少一些不可避免的浪費性支出。在開展國內(nèi)投資或建立太陽能和電池技術(shù)等并非處于新興技術(shù)的國內(nèi)供應(yīng)鏈時，需關(guān)注國際動態(tài)，以便確定價格和需求，同時也要注意保護(hù)主義政策的影響。三、明確問題考慮政策影響后才能做出具備前瞻性的決策，從而明確管理風(fēng)險并確定實現(xiàn)目標(biāo)的有效方法。就當(dāng)今美國的“去風(fēng)險”、貿(mào)易和氣候政策而言，將各種問題混為一談會加大風(fēng)險辨識難度。在地緣政治競爭時代，新氣候政策的制定面臨兩大挑戰(zhàn)；一是對依賴中國而產(chǎn)生的相關(guān)風(fēng)險進(jìn)行分類，二是確定國際合作有效機(jī)當(dāng)產(chǎn)業(yè)政策、“去風(fēng)險”措施和氣候目標(biāo)相結(jié)合是，發(fā)現(xiàn)風(fēng)險和緩解風(fēng)險的難度加大。本報告提出了一個實用框架，用于評估各種氣候技術(shù)的國家安全風(fēng)險（包括基礎(chǔ)設(shè)施和軍民兩用技術(shù)）和經(jīng)濟(jì)風(fēng)險（包括國內(nèi)失業(yè)情況、知識產(chǎn)權(quán)侵犯和供應(yīng)鏈中斷）。風(fēng)險性質(zhì)的確定有助于提出更具針對性的政策解決方案。例如，許多氣候技術(shù)具有互聯(lián)性，智能電網(wǎng)可能受到網(wǎng)絡(luò)攻擊，企業(yè)或政府可能不當(dāng)利用私人數(shù)據(jù)，因此基礎(chǔ)設(shè)施或數(shù)據(jù)保護(hù)難度變大。針對供應(yīng)鏈過度集中造成的供應(yīng)鏈中斷或失業(yè)有關(guān)的經(jīng)濟(jì)風(fēng)險，可采取相應(yīng)措施來應(yīng)對，而數(shù)據(jù)管理風(fēng)險則可通過健全數(shù)據(jù)管理法規(guī)來緩解。總體而言，中國在氣候技術(shù)領(lǐng)域的發(fā)展對美國經(jīng)濟(jì)的影響大于對美國國家安全的影響。無論是意外還是蓄意的供應(yīng)鏈中斷風(fēng)險都和中國有關(guān)，中國在許多技術(shù)領(lǐng)域尤其是關(guān)鍵礦產(chǎn)方面占據(jù)主導(dǎo)地位，凸顯了美國的脆弱性。例如，鎵、鍺和石墨是生產(chǎn)具有軍事用途的半導(dǎo)體和電池的重要原材料，中國對其實施出口管制明顯是要利用經(jīng)濟(jì)工具達(dá)到政治目的。將風(fēng)險混為一談會導(dǎo)致應(yīng)對手段不具針對性，可能帶來不利影響。例如，美國目前正采取稅收抵免、補(bǔ)貼以及關(guān)稅等貿(mào)易壁壘在內(nèi)的綠色產(chǎn)業(yè)政策來實現(xiàn)“去風(fēng)險”目的，提升經(jīng)濟(jì)安全水平。對于一些產(chǎn)業(yè)來說，此舉有利于贏得多方支持。然而，有些產(chǎn)業(yè)不具備與中國企業(yè)競爭的實力，要么競爭失敗，要么需要獲得持續(xù)補(bǔ)貼并在受保護(hù)的市場才能發(fā)展。針對不太可能成功的產(chǎn)業(yè)，要確保其供應(yīng)鏈在國內(nèi)穩(wěn)定運行，以維護(hù)國家安全。政府可采取適當(dāng)支持措施，維持工廠運營，促進(jìn)國內(nèi)生產(chǎn)發(fā)展，并依靠貿(mào)易或外資工廠來滿足剩余國內(nèi)需求。與此同時，政府還可降低外國企業(yè)帶來的潛在風(fēng)險，包括提高合規(guī)性或透明度要求，以換取美國市場準(zhǔn)入機(jī)會。從廣義上講，通過供應(yīng)鏈多元化來降低氣候技術(shù)供應(yīng)鏈風(fēng)險是可行方案。減少對單一生產(chǎn)國（即中國）的過度依賴，同時為替代供應(yīng)鏈的發(fā)展提供支持，以期減少因災(zāi)害或政府限制貿(mào)易流動帶來的問題，并降低供應(yīng)鏈中斷可能性，從而增強(qiáng)供應(yīng)鏈韌性。然而，增加冗余度和建立替代供應(yīng)鏈緩慢且成本高昂，需要政府和企業(yè)持續(xù)發(fā)力。未來幾年內(nèi)，《通脹削減法案》的成本將達(dá)到一筆可觀金額，但仍不太可能完全填補(bǔ)實現(xiàn)能源轉(zhuǎn)型所需的資金缺口。國際能源署預(yù)測，到本世紀(jì)30年代初，全球清潔能源投資需要增加兩倍才能達(dá)到所需的2.8萬億美元。因此，美國政府最好根據(jù)技術(shù)發(fā)展和期望結(jié)果來確定優(yōu)先投資目標(biāo)。供應(yīng)鏈多元化可“去風(fēng)險”，但也可能帶來其它問題，比如成本上升和價值鏈不穩(wěn)定。承認(rèn)存在風(fēng)險并不意味著決策者應(yīng)全盤放棄現(xiàn)行政策，特別是考慮到在能源轉(zhuǎn)型過程中，投資不足和規(guī)模經(jīng)濟(jì)有限仍然是主要問題。相反，繼續(xù)推行提升供應(yīng)鏈韌性和多元化的政策，同時更加細(xì)致地權(quán)衡利弊，推動整個社會參與討論，有助于消除負(fù)面影響。更準(zhǔn)確的量化分析利于開誠布公的探討，從而權(quán)衡風(fēng)險和成本。許多國家正在設(shè)法應(yīng)對當(dāng)前能源轉(zhuǎn)型引發(fā)的經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型挑戰(zhàn)。因此，不少國家正采取貿(mào)易和產(chǎn)業(yè)政策，試圖獲取更多脫碳帶來的經(jīng)濟(jì)效益，并減輕其負(fù)面影響。鑒于中國對全球制造業(yè)生產(chǎn)，尤其是清潔能源領(lǐng)域的影響巨大，世界各地綠色產(chǎn)業(yè)政策和“去風(fēng)險”戰(zhàn)略大多直接針對中國企業(yè)，這也是對中國經(jīng)濟(jì)政策的回應(yīng)。這一趨勢的表現(xiàn)形式多樣，一些國家試圖吸引中國投資，另外一些國家則引入貿(mào)易壁壘，而歐盟等則是兩種措施兼而有之。然而，在氣候與貿(mào)易的關(guān)系方面，不僅僅是與中國的合作面找到合作與協(xié)調(diào)的方向至關(guān)重要，這有利于提高現(xiàn)行政策對供應(yīng)就必須與更多發(fā)達(dá)國家和發(fā)展中國家進(jìn)一步建立伙伴關(guān)系。與供氣候和發(fā)展之間的關(guān)系，還需要一個更大膽、更廣泛的框架。深化合作伙伴關(guān)系，促進(jìn)供應(yīng)鏈多元化，不應(yīng)排除與中國開展合作的可能性。美國需要與中國合作，加強(qiáng)全球氣候治理。雙方需就標(biāo)準(zhǔn)制定、研發(fā)議程設(shè)置和技術(shù)部署展開討論，并進(jìn)行更具創(chuàng)造性的思考，從而為一些目前尚未得到充分重視的氣候問題提供解決方案。此外，無論是否有資格享受美國的稅收抵免或關(guān)稅，中國企業(yè)都可能繼續(xù)在全球關(guān)鍵氣候技術(shù)產(chǎn)業(yè)中占據(jù)領(lǐng)先地位，因此忽視中國企業(yè)的作用和影響力等同于忽視全球價格和標(biāo)準(zhǔn)制定的重要參與者。最后，本屆美國政府似乎不再試圖改變中國立場。這在某些方面反映了美國對中國當(dāng)前政治格局的現(xiàn)實評估，但同時也意味著美國不再像以往一樣專注于提高企業(yè)透明度和合規(guī)性、或?qū)で蠼鉀Q貿(mào)易對產(chǎn)業(yè)政策的連帶影響。可以推進(jìn)供應(yīng)鏈管理認(rèn)證工作，激勵企業(yè)提高透明度、尊重人權(quán)并降低碳足跡。四、利益重疊和沖突要解決氣候、貿(mào)易和國家安全問題，就必須明確競爭性目標(biāo)以及各方共識和沖突點，其核心是產(chǎn)業(yè)政策的復(fù)蘇。美國一直有產(chǎn)業(yè)政策，但其潛在積極作用并未得到官方充分認(rèn)可。直到最近，隨著《芯片和科學(xué)法案》、《通脹削減法案》以及《兩黨基礎(chǔ)設(shè)施投資法案》的出臺，這種看法才徹底轉(zhuǎn)變。光伏板鋰電池光伏板鋰電池計算電動汽車出口的HS編碼為870360和870380。用于查詢和計算鋰離子電池和風(fēng)力發(fā)電機(jī)組出口的HS編碼分別為850760和850231。在中國通常被視為產(chǎn)業(yè)政策的典范。事實上，從國家層面出發(fā)為氣候技術(shù)發(fā)展提供支持非常重要，如今氣候技術(shù)已經(jīng)成為中國重要的出口產(chǎn)業(yè)（見圖1）。報告使用中國海關(guān)最新數(shù)據(jù)進(jìn)行計算，結(jié)果顯示2023年太陽能電池板、電動汽車、鋰離子電池和風(fēng)力發(fā)電機(jī)組的出口額占中國出口總額的比例從2019年的1.5%上升到了4%以上。相比之下，2023年中國鋼、鐵及相關(guān)產(chǎn)品的出口額占出口總額的比例還不到5%。鑒于中國出口規(guī)模龐大且多樣，4%這一份額相當(dāng)可觀。這也意味著，隨著氣候產(chǎn)業(yè)在全球的擴(kuò)張和企業(yè)地位的鞏固，要求中國政府管控相關(guān)行業(yè)將變得越來越困難。盡管最近涌現(xiàn)出大量綠色產(chǎn)業(yè)政策研究，但綠色產(chǎn)業(yè)政策與日益脆弱的全球貿(mào)易體系的兼容仍然存在不確定性。一種方案是改革世界貿(mào)易組織的規(guī)則，以協(xié)調(diào)氣候目標(biāo)和貿(mào)易目標(biāo)，這有利于明確綠色產(chǎn)業(yè)政策實施以及能源轉(zhuǎn)型關(guān)鍵商品關(guān)稅征收的條款和條件。然而，世貿(mào)組織改革是一個長期的過程，而當(dāng)前許多與氣候技術(shù)貿(mào)易和綠色工業(yè)政策相關(guān)的問題卻亟待解決。例如，美國政府正在公開討論引入或提高進(jìn)口關(guān)稅，以應(yīng)對電動汽車或太陽能產(chǎn)業(yè)等行業(yè)的產(chǎn)能過剩。中國廉價商品出口的激增可能會影響美國和其他國家新興產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，并可能導(dǎo)致全球企業(yè)不得不依賴政府支持，或在合并浪潮中被迫關(guān)閉。行業(yè)整合有助于實現(xiàn)規(guī)模經(jīng)濟(jì)和降低成本，但對規(guī)模更大、更成熟且擁有強(qiáng)大國家支持的企業(yè)更有利，而這些企業(yè)大多在中國。如此一來供應(yīng)鏈只會進(jìn)一步集中在中國，難以推進(jìn)供應(yīng)鏈多元化。此外，時間上也存在挑戰(zhàn)：由于某些相關(guān)技術(shù)已經(jīng)足夠成熟，因此很難在當(dāng)前行業(yè)引領(lǐng)者不參與的情況下建立替代供應(yīng)鏈。此外，與擁有十幾年或二十幾年經(jīng)驗、強(qiáng)大制造能力和穩(wěn)固市場地位的公司競爭的難度也很大，而且許多中國企業(yè)正積極推進(jìn)國際化發(fā)展，以擴(kuò)大海外生產(chǎn)規(guī)模?！锻浵鳒p法案》的實施面臨著上述諸多挑戰(zhàn)，在推動美國國內(nèi)制造業(yè)發(fā)展的同時，該法案還須權(quán)衡開放貿(mào)易和氣候目標(biāo)。在部分關(guān)鍵案例中，《通脹削減法案》與采購條款相關(guān)聯(lián)，或是對地域進(jìn)行限制，例如，汽車生產(chǎn)必須在北美進(jìn)行或用于生產(chǎn)電動汽車電池的關(guān)鍵礦物必須來自與美國簽訂自由貿(mào)易協(xié)定的國家，或是限制采購敏感外國實體（FEOC）產(chǎn)品。根據(jù)美國財政部2023年12月發(fā)布的擬議指南，敏感外國實體將包括中國國有企業(yè)境外投資實體。因此，《通脹削減法案》將擴(kuò)大國內(nèi)制造業(yè)等傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)政策目標(biāo)與重塑國際投資環(huán)境、限制特定類型中國投資等目標(biāo)相結(jié)合。具體而言，這意味著同時對礦產(chǎn)等原材料和制成品征稅，這與傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)政策相悖，傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)政策通常避免此類情況以激勵供應(yīng)鏈特定環(huán)節(jié)發(fā)展。與化石燃料相比，氣候技術(shù)需要更具成本優(yōu)勢才能在全球范圍內(nèi)具備競爭力，因此做好權(quán)衡并不容易?？傊胶鈬鴥?nèi)發(fā)展目標(biāo)和國際貿(mào)易的挑戰(zhàn)始終存在，如今也日益受到氣候變化的影響，這就要求政策制定者和整個社會共同努力，將國內(nèi)政策的國際經(jīng)濟(jì)影響納入氣候經(jīng)濟(jì)分析。為更好地了解《通脹削減法案》的實施情況，及其與貿(mào)易、“去風(fēng)險”和氣候政策之間的相互影響，本報告深入剖析實施過程中的一些趨勢，包括電動汽車行業(yè)特別是鋰離子電池的比較，以及《通脹削減法案》所推廣的一些尚未成熟的技術(shù)。五、電動汽車行業(yè)：未來貿(mào)易戰(zhàn)？電動汽車行業(yè)在拜登政府的氣候戰(zhàn)略中占有重要地位、且對全球汽車行業(yè)影響巨大，中國企業(yè)在電動汽車價值鏈中發(fā)揮著重要作用，基于此，電動汽車行業(yè)從小眾話題一躍成為美國政策制定者關(guān)注的焦點。《通脹削減法案》推動了電動汽車在美國的普及，2023年上半年，美國新車銷量中電動汽車的占比達(dá)到9%。電動汽車的重要性與日俱增，各企業(yè)在電池技術(shù)上的投入也在不斷增加。汽車行業(yè)在許多國家都具有政治敏感性，對就業(yè)和經(jīng)濟(jì)增長十分重要，在美國更是如此。汽車行業(yè)仍然是美國經(jīng)濟(jì)的重要組成部分：汽車制造業(yè)雇用員工人數(shù)超100萬，據(jù)估計，2021年，該行業(yè)對GDP的貢獻(xiàn)比重超過2.5%。此外，汽車相關(guān)工作崗位大多集中在密歇根州等對美國大選具有決定性影響且工人可通過工會產(chǎn)生政治影響力的區(qū)域，因此美國預(yù)先保護(hù)該行業(yè)理由充分。中國和美國對華政策主要通過兩大方面影響美國的電動汽車推廣政策。第一，生產(chǎn)電池所需的許多材料都是在中國或由中國企業(yè)負(fù)責(zé)提煉或生產(chǎn)（見圖2）。電池生產(chǎn)也主要在中國開展。第二，通過實施各種稅收抵免措施，《通脹削減法案》旨在激勵本土電池制造投資，并已經(jīng)取得一定成效。據(jù)彭博新能源財經(jīng)估計，得益于《通脹削減法案》，美國在全球電池制造業(yè)中的份額將從2022年的4%增至2025年的10%。此外，從《通脹削減法億美元的投資。許多投資來自外國企業(yè)，包括中國企業(yè)，例如國軒高科（Gotion該公司不顧政治反對意見，正在密歇根州建造工廠。另一份由中國電池制造商寧德時代與美國汽車制造商福特達(dá)成的許可協(xié)議也受到了政界人士的密切關(guān)注。中國中國第二大國家第三大國家其他國家 電動汽車電池生產(chǎn)鋰精煉鎳精煉鈷精煉/data-and-statistics/charts/geographic-concentration-by-sply-chain-segment-2021美國政府重塑供應(yīng)鏈的一大有力工具是清潔汽車稅收抵免的資格要求。如果在與美國簽有自由貿(mào)易協(xié)定的國家開采或加工的關(guān)鍵礦物達(dá)到相應(yīng)比例（2024年為50%，2027年為80%或在北美回收的關(guān)鍵礦物達(dá)到相應(yīng)比例，消費者可獲得3750美元的補(bǔ)貼。如果在北美生產(chǎn)的電池組件達(dá)到相應(yīng)比例（從2024年的60%到2029年的100%不等則可再獲得3750美元的稅收抵免。以上稅收抵免總額可達(dá)7500美元，要求是車輛也必須在北美組裝。除上述要求外，從2025年開始，如果汽車含有由敏感外國實體生產(chǎn)的電池組件，或含有由敏感外國實體提取、加工或回收的關(guān)鍵礦物，則失去稅收抵免資格。美國財政部于2023年12月發(fā)布了一份擬議指南，對《通脹削減法案》中的“敏感外國實體”進(jìn)行定義，能源部也發(fā)布類似指南，針對《通脹削減法案》中的“敏感外國實體”給出定義。這兩個定義都對由包括中國在內(nèi)的外國政府擁有、控制或管轄的實體設(shè)置了限制。限制敏感實體所有權(quán)占比不得超過25%。盡管該措辭涵義寬泛，但對此最常見的解釋是對國家所有權(quán)或政府官員所有權(quán)的限制，針對許可協(xié)議也有相關(guān)限制。財政部還為處理子公司和部分股權(quán)問題提供了指南，反映出美國對中國更加了解，意識到通過股權(quán)投資，中國的民營企業(yè)與國有企業(yè)的聯(lián)系日益緊密。盡管許多汽車制造商都難以滿足上述要求，但相比《芯片和科學(xué)法案》中對敏感外國實體的定義，該指南已較為寬松，可為一些在中國境外經(jīng)營的中國民營企業(yè)獲得資格留出余地。一個可能的直接結(jié)果是企業(yè)重組，可能造成所有權(quán)透明度降低，提高審計成本。但另一方面，也促使企業(yè)更嚴(yán)格地規(guī)劃其供應(yīng)鏈，并提供最有力的激勵措施，促進(jìn)供應(yīng)鏈多元化發(fā)展。該指南仍在征求意見，但預(yù)計將于2024年定稿。規(guī)則出臺之際，越來越多的中國企業(yè)正推進(jìn)生產(chǎn)的國際化，以遵守《通脹削減法案》規(guī)定，在進(jìn)入其他對過度依賴中國持謹(jǐn)慎態(tài)度的市場時降低自身政治風(fēng)險。這一趨勢在智利或摩洛哥等提供關(guān)鍵材料并與美國簽訂自由貿(mào)易協(xié)定的國家較為明顯。自2022年《通脹削減法案》通過以來，墨西哥電動汽車產(chǎn)業(yè)起步，越來越多中國汽車或電池企業(yè)前往墨西哥發(fā)展，以期獲得《通脹削減法案》規(guī)定的電池組件稅收抵免資格，或者避免產(chǎn)品被征收高額關(guān)稅。電動汽車和內(nèi)燃機(jī)汽車等中國制造的汽車在墨西哥的銷量也在攀升。為滿足美國日益增長的需求和墨西哥電動汽車組裝產(chǎn)業(yè)發(fā)展，從中國運往墨西哥的鋰電池數(shù)量大幅增加，這也在意料之中（見圖3）。有人擔(dān)心中國出口商會采取轉(zhuǎn)運做法，先將產(chǎn)品運往墨西哥，利用優(yōu)惠貿(mào)易協(xié)定繞過關(guān)稅進(jìn)入美國市場。盡管特定部件可能如此，但就組裝好的電動汽車而言，數(shù)據(jù)顯示結(jié)果不同。中美海關(guān)數(shù)據(jù)對比顯示，2023年中國對墨西哥的電動汽車出口額平均不到墨西哥對美國電動汽車出口額的10%。在內(nèi)燃機(jī)和電動汽車領(lǐng)域，中國品牌在墨西哥也越來越受青睞，這表明從中國出口至墨西哥的大部分汽車實際上都留在了墨西哥市場。23年7月23年4月23年1月22年7月22年4月22年1月21年7月21年4月21年1月20年7月20年4月20年1月鋰離子電池電動汽車算電動汽車出口的HS編碼為870360和870380。鋰離子電池?fù)?jù)報道，越來越多的中國電動汽車企業(yè)正討論或已宣布計劃在墨西哥建廠，以進(jìn)入美國市場。美國貿(mào)易代表戴琪在致眾議院中國問題特別委員會的信中，明確表示了對中國實體在特定國家開展業(yè)務(wù)以享受優(yōu)惠貿(mào)易協(xié)定的擔(dān)憂。未來幾個月，墨西哥很可能受到來自美國的更直接審查。美國政府決策者越來越關(guān)注的第二個趨勢可能是中國電動汽車出口的增長和中國企業(yè)的國際化。事實上，眾議院中國問題特別委員會和戴琪已經(jīng)提及此話題，后者在2024年1月的信函中指出，在年內(nèi)即將完成的對華301條款關(guān)稅審查中，包括電動汽一些國際制造商一直在將中國制造的汽車出口到世界其他地區(qū)，其中特斯拉遙遙領(lǐng)先，在2023年1月至1占中國電動汽車出口的37.3%，2023年全年占34%。然而，在中國出口的電動汽車中，有一半以上是由比亞迪和上汽集團(tuán)等中資企業(yè)生產(chǎn)。歐洲是中國電動汽車最大出口目的地，歐盟尤其關(guān)注這兩種趨勢，并決定針對中國電動汽車出口展開反補(bǔ)貼調(diào)查。對比中國出口到美國的汽車數(shù)量和極星（Polestar）的銷量可以發(fā)現(xiàn)，極星是唯一從中國向美國出口電動汽車的汽車品牌。杭州制造商吉利旗下品牌極星計劃在北卡羅來納州投產(chǎn)，未來出口量可能減少。出口量減少的原因是現(xiàn)有的高關(guān)稅（27.5%）、無資格獲得《通脹削減法案》的稅收優(yōu)惠，以及中國企業(yè)近期面臨的政治風(fēng)險較高、市場低迷。《通脹削減法案》通過后，隨著需求的增長，其他國家電動汽車在美國的出口量均有所增加，而中國在美國的出口量卻始終在低位（見圖4因此這一舉措值得不管當(dāng)前進(jìn)口情況如何，美國的政策制定者們越來越擔(dān)心，由于中國制造的汽車具有成本競爭力較強(qiáng)，可能會在未來幾年內(nèi)進(jìn)入市場。比亞迪等電動汽車企業(yè)在中國和世界各地銷售的各種車型價格低于3萬美元。據(jù)近期報道，美國電動汽車的平均售價為4.7萬美元。在比亞迪等企業(yè)看來，盡管目前關(guān)稅水平較高，但仍具備與美國本土電動汽車品牌競爭的實力，如果更多北美制造的車型因不符合電池組件、關(guān)鍵礦物或敏感外國實體的供應(yīng)鏈要求而失去稅收抵免資格，那將更是如此。中國中國韓國日本德國歐盟（不含德國其他其他墨西哥歐盟德國韓國17年1月18年1月19年1月20年1月21年1月22年1月23年1月24年1月算電動汽車出口的HS編碼為870360和870380。具體數(shù)值請參考交互式然而，在第三市場，美國和其他老牌汽車制造商將面臨全新競爭。在出口、對外直接投資及進(jìn)入市場的數(shù)量方面，中國企業(yè)都在迅速擴(kuò)張。比亞迪規(guī)模的快速擴(kuò)張就屬于啟發(fā)性案例（見圖5）。截至2024年初，該公司已宣布計劃在位于三大洲的至少三個國家（匈牙利、巴西和印度尼西亞）開設(shè)工廠，生產(chǎn)電動汽車，今年還將在泰國開設(shè)第四家工廠；與當(dāng)?shù)睾献骰锇榻⒑腺Y企業(yè)后，比亞迪在烏茲別克斯坦正式投產(chǎn)。此外，據(jù)報道，比亞迪正與墨西哥當(dāng)局就在該國進(jìn)行大規(guī)模投資進(jìn)行談判。除電動乘用車生產(chǎn)基地外，比亞迪還在美國、匈牙利和巴西擁有電動大巴工廠。比亞迪還生產(chǎn)太陽能電池板，并在巴西擁有一家工廠；此外，比亞迪還生產(chǎn)電池。該公司正在擴(kuò)大對電池供應(yīng)鏈上游的投資，以確保關(guān)鍵礦產(chǎn)資源的安全，從而加強(qiáng)其垂直一體化模式以降低成本；同時，在供應(yīng)鏈下游，投資購買滾裝船用于運輸汽車。憑借其出色的市場份額，比亞迪在諸多領(lǐng)域遙遙領(lǐng)先。如今，比亞迪是全球最大的電動汽車制造商，僅在2023年就生產(chǎn)了300萬輛汽車。比亞迪國際規(guī)模宏大，但并非獨一無二，包括合眾汽車、長城汽車在內(nèi)的多家中國公司都在海外投資或試圖投資建廠。這一國際規(guī)模的迅速擴(kuò)張離不開全球電動汽車出口的增加和需求的增長，同時也得益于東道國政府為吸引新投資而采取的積極行動。中國的產(chǎn)能過剩也可能推動出口增長，一些評論員認(rèn)為，產(chǎn)能過剩正引發(fā)中國主要電動汽車制造商之間的價格戰(zhàn)。據(jù)最近發(fā)布的一份官方文件，中國政府非常支持其電動車企業(yè)的國際化發(fā)展，以期獲得更多國際合作機(jī)會和進(jìn)入國外市場的機(jī)會。運營中已關(guān)閉已宣布已報道建設(shè)中運營中已關(guān)閉已宣布已報道建設(shè)中狀態(tài)未知未來一年，美國政府可能會考慮采取新的貿(mào)易保護(hù)措施，以阻止中國電動汽車進(jìn)入美國市場。美國制造商會擁有更多時間來開發(fā)和銷售更具競爭力的車型，但消費者的低成本選擇也會受到限制，因此選擇繼續(xù)使用內(nèi)燃機(jī)車型。然而，即使在美國不存在直接競爭，在第三市場，中國企業(yè)也將與美國企業(yè)展開正面競爭，就像在中國國內(nèi)一樣。直接競爭可能推動傳統(tǒng)汽車制造商進(jìn)行創(chuàng)汽車行業(yè)在美國經(jīng)濟(jì)中占據(jù)重要地位，公路運輸所在碳排放中占比較高，因而情況變得更加復(fù)雜。目前，與20世紀(jì)80年代的日本汽車制造商做法類似，部分美國電池企業(yè)和中資品牌極星正嘗試在美國進(jìn)行本地化生產(chǎn)，然而這一選擇會受到當(dāng)前政治環(huán)境的影響，對中國產(chǎn)業(yè)政策負(fù)面效應(yīng)的擔(dān)憂也在滋生。最終，政策制定者對風(fēng)險的評估以及與伙伴國甚至中國開展合作的方式將起決定性作用。六、相關(guān)建議經(jīng)濟(jì)安全和“去風(fēng)險”對氣候政策的影響日益增大，同時也在塑造著綠色產(chǎn)業(yè)政策和貿(mào)易政策。貿(mào)易、國家和經(jīng)濟(jì)安全已成為制定氣候政策時不容忽視的因素。在此過程中，政策制定者和社會組織需要全面考慮綠色產(chǎn)業(yè)政策，仔細(xì)權(quán)衡風(fēng)險和機(jī)遇。為此，提出以下建議：第一，隨著“去風(fēng)險”在綠色經(jīng)濟(jì)中的大規(guī)模推廣，政策制定者和整個社會應(yīng)定期評估其結(jié)果及成本。如果發(fā)現(xiàn)成本大于收益，也可以考慮其他有效方法。這就需要對各種供應(yīng)鏈進(jìn)行成本效益分析，將風(fēng)險、成本和政治因素考慮在內(nèi)，并更好地定義成功的“去風(fēng)險”。政策制定者尤其需要優(yōu)質(zhì)框架，以便評估中國企業(yè)生產(chǎn)國際化的效應(yīng)，因此有必要對風(fēng)險和收益進(jìn)行深入研究和分析，了解中國企業(yè)生產(chǎn)國際化對氣候問題、“去風(fēng)險”和美國國內(nèi)經(jīng)濟(jì)議程的影響。第二，創(chuàng)新仍將是提高安全性和減少碳排放的重要途徑。持續(xù)支持切實可行的研發(fā)工作，以改進(jìn)現(xiàn)有技術(shù)，減少其對環(huán)境的影響，并降低對中國供應(yīng)鏈的依賴，是非常有價值的。舉例來說，鋰和鋰電池價格下跌，可能不利于含礦物更少、儲量更豐富或更環(huán)保的電池化學(xué)材料的研發(fā)和使用，比如固態(tài)電池或鈉電池?；厥绽靡彩侨绱?，盡管它是一種更加環(huán)保的解決方案，也有助于減少采礦對環(huán)境的影響，但是某種程度上不利于創(chuàng)新發(fā)展。持續(xù)支持創(chuàng)新舉措可以實現(xiàn)氣候和國家安全的雙贏。第三，在雙邊和多邊層面，加強(qiáng)當(dāng)前全球治理機(jī)制還有