環(huán)境行政拘留的條件芻議

第第頁環(huán)境行政拘留的條件芻議本文作者：程雨燕工作單位：廣東省委黨校法學(xué)部

適用環(huán)境行政拘留的違法行為所侵害的客體包括直接客體與間接客體,前者指國(guó)家、有關(guān)組織或自然人的環(huán)境權(quán)益,后者為國(guó)家環(huán)境保護(hù)與污染防治管理秩序。正確區(qū)分與認(rèn)定環(huán)境違法行為所侵害的客體,有助于準(zhǔn)確把握行為性質(zhì),避免在立法或執(zhí)法活動(dòng)中陷入法律工具主義的泥淖。例如,5廣州市飲用水水源污染防治規(guī)定(草案)6專家征求意見稿第二十四條規(guī)定:違反本規(guī)定第十二條第二款故意損毀飲用水水源保護(hù)區(qū)標(biāo)志的,由公安機(jī)關(guān)依照5中華人民共和國(guó)治安管理處罰法6(以下簡(jiǎn)稱5治安管理處罰法6)第四十九條予以處罰。對(duì)于故意損毀飲用水水源保護(hù)區(qū)標(biāo)志的行為,準(zhǔn)用5治安管理處罰法6第四十九條關(guān)于故意損毀公私財(cái)物的規(guī)定予以行政拘留,這顯然是將該環(huán)境違法行為所侵害的客體)))環(huán)境管理秩序混淆為了公私財(cái)產(chǎn)權(quán)。然而飲用水源保護(hù)標(biāo)志其財(cái)產(chǎn)價(jià)值幾何,以至于需對(duì)故意損毀者處以行政拘留如此嚴(yán)厲之罰種?無疑,立法者對(duì)相關(guān)環(huán)境行政違法客體的認(rèn)識(shí)錯(cuò)誤,導(dǎo)致了上述準(zhǔn)用性規(guī)范的援引失當(dāng)。

適用環(huán)境行政拘留的違法行為其主觀方面應(yīng)為故意。需要指出的是,此種主觀故意系指違法行為人對(duì)于其實(shí)施行為所具有的心理狀態(tài),即明知自己的行為屬于違法的、構(gòu)成要件的事實(shí),而決意并以意志努力支配實(shí)施該種行為的心理狀態(tài)。[1]至于行為人在明知其行為違法性并決意實(shí)施的前提下,對(duì)實(shí)施該行為所可能導(dǎo)致的特定危害結(jié)果是否具有主觀故意)))即是否明知以及是否希望或放任該危害結(jié)果的發(fā)生,則在所不論。1.行為故意的具體內(nèi)涵一是在認(rèn)識(shí)層面,行為故意要求行為人對(duì)于違法構(gòu)成要件中的時(shí)間、地點(diǎn)、行為對(duì)象、行為客體、行為性質(zhì)、行為方式等事實(shí)要素以及行為的違法性具有清晰、明確的認(rèn)知,而不存在阻卻違法責(zé)任構(gòu)成的事實(shí)認(rèn)識(shí)錯(cuò)誤或法律認(rèn)識(shí)錯(cuò)誤。如行為人因管理混亂或工作疏忽,誤將放射性廢物作為一般污染物排入水體嚴(yán)重污染環(huán)境的,由于其對(duì)自身行為對(duì)象及性質(zhì)存在著明顯的事實(shí)認(rèn)識(shí)錯(cuò)誤,因此不具備實(shí)施違法行為的主觀故意,從而也不應(yīng)追究其非法排放危險(xiǎn)物質(zhì)嚴(yán)重污染環(huán)境的行政拘留法律責(zé)任。又如,行為人世代深居老林,不知老虎為國(guó)家重點(diǎn)保護(hù)的珍貴野生動(dòng)物而予捕殺,因其對(duì)自身行為是否違法存在法律認(rèn)識(shí)錯(cuò)誤,同樣不具備主觀故意,不應(yīng)追究其非法獵殺珍貴、瀕危野生動(dòng)物的行政拘留法律責(zé)任[2]。二是在意志層面,行為故意指行為人決意并以積極的意志努力支配構(gòu)成要件行為的實(shí)施,即行為人在明確認(rèn)識(shí)其行為事實(shí)及違法性的前提下,以其自由意志決意實(shí)施該行為,并積極支配其主觀意志外化為客觀行為的心理狀態(tài)。一般而言,在認(rèn)識(shí)層面符合行為故意特征的心理狀態(tài),其于實(shí)施違法行為的意志層面均應(yīng)為直接故意。不難理解,當(dāng)行為人受主觀意志支配而實(shí)施其已有明確認(rèn)知的某一行為時(shí),作為主觀見之于客觀的人類生理活動(dòng),該行為便將必然發(fā)生而非可能發(fā)生,因此相應(yīng)的,行為人對(duì)該行為發(fā)生所持的心理態(tài)度也不可能為過于自信的過失或放任的間接故意。三是行為人對(duì)其違法行為所可能導(dǎo)致的特定危害結(jié)果是否具有預(yù)見性以及是否希望或放任其發(fā)生,并非我們?cè)谡J(rèn)定其違法主觀故意時(shí)所要考察的因素。如在非法排放危險(xiǎn)物質(zhì)嚴(yán)重污染環(huán)境的情形下,行為人對(duì)于排放危險(xiǎn)物質(zhì)的行為事實(shí)及其違法性均有明確認(rèn)知,并決意實(shí)施該行為,但對(duì)于違法行為所造成的嚴(yán)重污染環(huán)境的特定危害結(jié)果,卻往往持過失心態(tài),此時(shí)仍應(yīng)認(rèn)定行為人具有行政拘留責(zé)任要件所要求的違法主觀故意。2.行為故意的法理基礎(chǔ)強(qiáng)調(diào)僅對(duì)基于故意而實(shí)施環(huán)境違法的行為人科以行政拘留,無論從報(bào)應(yīng)或功利的角度而言,均屬應(yīng)然的制度安排。從報(bào)應(yīng)的角度來看,故意環(huán)境違法者系明知其行為事實(shí)及違法性而決意實(shí)施該違法行為,具有更強(qiáng)的反社會(huì)化的主觀惡性,因而在法律評(píng)價(jià)上也更具有可責(zé)難性。從行政處罰過罰相當(dāng)?shù)姆ǘㄔ瓌t出發(fā),鑒于環(huán)境行政拘留的責(zé)任屬性,應(yīng)將其適用對(duì)象僅限于故意行為而排除過失行為的適用。學(xué)界對(duì)此亦不乏相同觀點(diǎn):,,過失行為之處罰是否應(yīng)較故意行為為低?基于行為人主觀惡性之差異,本于比例原則,在處罰之額度上,即應(yīng)有所不同。如-社會(huì)秩序維護(hù)法.第七條之規(guī)定:-違反本法行為,不問出于故意或過失,均應(yīng)處罰。但出于過失者,不得罰以拘留,并得減輕之。.即本此旨。[3]從功利的角度來看,對(duì)故意環(huán)境違法行為人科以行政拘留,能夠使立法者在行政處罰的經(jīng)濟(jì)性和預(yù)防違法的邊際回報(bào)之間取得最大限度的合理均衡。一方面,對(duì)疏忽大意或過于自信的過失環(huán)境違法者而言,制裁所發(fā)揮的預(yù)防功能僅在于督促其適當(dāng)提高審慎注意程度,如果對(duì)其科以行政拘留如此高昂的違法成本,有限的邊際回報(bào)遠(yuǎn)難彌補(bǔ)激增的行政成本,最終將嚴(yán)重?fù)p及行政處罰的經(jīng)濟(jì)性。另一方面,僅對(duì)故意引起危害結(jié)果發(fā)生的環(huán)境違法者科以行政拘留,其預(yù)防功用又明顯不足以遏制故意環(huán)境違法的心理誘因。因?yàn)樵诠室鈱?shí)施環(huán)境違法的情況下,即便行為人對(duì)環(huán)境污染、資源破壞等危害結(jié)果具有希望或放任發(fā)生的主觀故意,上述危害后果也通常并非其違法動(dòng)機(jī)之所在。故此,亟有必要將行政拘留違法預(yù)防機(jī)制的作用對(duì)象由結(jié)果故意前溯至行為故意。由此帶來的預(yù)防理性違法的邊際回報(bào)亦將顯著高于因?qū)嵤┬姓辛舳~外支出的行政成本。3.行為故意的表達(dá)形式在將行為故意確立為環(huán)境行政拘留主觀要件的基礎(chǔ)上,還需進(jìn)一步探究該主觀要件于實(shí)定法之具體表達(dá)形式。在下文所論應(yīng)予行政拘留環(huán)境違法行為的客觀方面中,如拒絕、阻撓現(xiàn)場(chǎng)檢查、私設(shè)暗管偷排、稀釋達(dá)標(biāo)排污、涂改偽造監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)等環(huán)境違法行為,由于其違法客觀要件中包含了逃避監(jiān)管的外在表現(xiàn)形式,因此行為人明知故犯的主觀狀態(tài)已然不言自明,無須立法再對(duì)違法主觀要件予以特別規(guī)定。而對(duì)于非法獵殺珍貴、瀕危野生動(dòng)物、非法占用農(nóng)用地、非法排放危險(xiǎn)物質(zhì)嚴(yán)重污染環(huán)境等其他應(yīng)予行政拘留的違法行為,則有必要在相關(guān)環(huán)境立法中以適當(dāng)形式明確規(guī)定其主觀要件。具體而言,可以考慮在相關(guān)環(huán)境行政處罰立法的總則部分對(duì)適用行政拘留的主觀要件作出原則性規(guī)定,又或是在相應(yīng)環(huán)境違法行為的具體罰則中增列一款故意實(shí)施前款行為的,由公安機(jī)關(guān)予以行政拘留的規(guī)定。同時(shí),鑒于執(zhí)法實(shí)踐中上述違法多屬故意為之,為有效節(jié)減行政資源與提高行政效率,在違法主觀要件的符合性判定上可采取故意推定的舉證責(zé)任倒置原則,即由行為人反證其并非基于違法故意而實(shí)施構(gòu)成要件的行為,始得豁免其行政拘留的法律責(zé)任。

適用環(huán)境行政拘留的違法行為客觀方面,即行政拘留應(yīng)當(dāng)具體適用于哪些種類的環(huán)境違法行為。筆者認(rèn)為可以從以下3種研究向度探尋應(yīng)予行政拘留的環(huán)境違法行為的基本外延。1.基于維護(hù)行政管理秩序的一般需要基于維護(hù)行政管理秩序的一般需要而應(yīng)予行政拘留的環(huán)境違法行為,一般具有以下三大特點(diǎn)。其一為共有性,即并非環(huán)境行政領(lǐng)域所獨(dú)有,在其他部門行政法領(lǐng)域亦普遍存在,只是由于特定行為所侵害的法益為國(guó)家環(huán)境保護(hù)與污染防治管理秩序(即5治安管理處罰法6所保護(hù)的社會(huì)管理秩序在環(huán)境領(lǐng)域的具體化),因而才被納入環(huán)境違法行為的范疇。其二為間接性,即該類違法行為往往并不直接體現(xiàn)為對(duì)特定或不特定主體環(huán)境權(quán)益的現(xiàn)實(shí)的、具體的侵害,也不直接造成污染環(huán)境、破壞資源等客觀危害結(jié)果,而是通過破壞國(guó)家環(huán)境管理秩序間接危及環(huán)境權(quán)益的實(shí)現(xiàn)。其三為嚴(yán)重性,即該類違法行為無論從主觀惡性、手段方式、情節(jié)后果等主客觀方面來看,其嚴(yán)重程度已明顯超過一般的妨害環(huán)境管理秩序的違法行為。也正是從上述特點(diǎn)出發(fā),對(duì)該類環(huán)境違法行為適用行政拘留亦成為制度選擇的必然。結(jié)合我國(guó)5治安管理處罰法6關(guān)于妨害行政管理秩序的一般規(guī)定以及現(xiàn)行環(huán)境管理制度的具體內(nèi)容來看,此類應(yīng)予行政拘留的準(zhǔn)環(huán)境違法行為主要有:阻礙環(huán)境執(zhí)法機(jī)關(guān)工作人員依法執(zhí)行職務(wù)(5治安管理處罰法6第5條第1款第2項(xiàng));擾亂環(huán)境執(zhí)法機(jī)關(guān)工作秩序(第23條第1款第1項(xiàng));擾亂礦區(qū)等企業(yè)單位生產(chǎn)秩序(第23條第1款第1項(xiàng));隱藏、轉(zhuǎn)移、變賣或者損毀環(huán)境執(zhí)法機(jī)關(guān)依法扣押、查封的財(cái)物(第6條第1項(xiàng));偽造、隱匿、毀滅證據(jù)或者提供虛假證言、謊報(bào)案情,影響環(huán)境執(zhí)法機(jī)關(guān)依法辦案(第6條第2項(xiàng));偽造、變?cè)旎蛘哔I賣環(huán)境監(jiān)管許可證件(第52條第1項(xiàng));買賣或者使用偽造、變?cè)斓沫h(huán)境監(jiān)管許可證件(第52條第2項(xiàng));盜竊、損毀環(huán)境公共設(shè)施(第33條第1項(xiàng));非法攜帶槍支、彈藥或者國(guó)家規(guī)定的管制器具獵捕野生動(dòng)物(第32條第1款)等。2.基于環(huán)境保護(hù)與監(jiān)管的特殊需要基于環(huán)境保護(hù)與環(huán)境監(jiān)管的特殊需要而應(yīng)予行政拘留的環(huán)境違法行為,即各種具有常態(tài)性、惡意逃避環(huán)境監(jiān)管的違法行為。從環(huán)境立法的正面監(jiān)管依據(jù)出發(fā),結(jié)合環(huán)境執(zhí)法實(shí)踐來看,此類環(huán)境違法行為包括但不限于:連續(xù)或繼續(xù)非法排污、私設(shè)暗管偷排、以稀釋手段達(dá)標(biāo)排污、涂改或偽造監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)等[3]。對(duì)其適用行政拘留的正當(dāng)性基礎(chǔ)可從以下兩方面得以證成:首先,此類環(huán)境違法行為往往在事實(shí)上造成國(guó)家環(huán)境保護(hù)管理體系的制度落空,進(jìn)而嚴(yán)重危及環(huán)境安全。其次,對(duì)上述環(huán)境違法行為適用行政拘留一般還須同時(shí)具備情節(jié)惡劣或情節(jié)嚴(yán)重等進(jìn)一步標(biāo)識(shí)其必要行為量度的責(zé)任構(gòu)成客觀要件。有關(guān)行為量度通常包括:經(jīng)糾正后拒不改正、經(jīng)行政處罰后一定期限內(nèi)累犯、違法持續(xù)時(shí)間較長(zhǎng)、非法排污總量或超標(biāo)比例較大、非法排放國(guó)家禁止性的危險(xiǎn)物質(zhì)、在飲用水水源保護(hù)區(qū)等環(huán)境敏感特定區(qū)域非法排污等,甚至不妨包括足以危及環(huán)境安全的高危情形,但不必包括嚴(yán)重污染環(huán)境的顯性危害結(jié)果,以保持兩類違法行為之間整體的責(zé)任均衡,避免出現(xiàn)行政拘留適用條件設(shè)定上的畸輕畸重。3.基于行政處罰與刑罰的協(xié)調(diào)需要基于行政處罰與刑事處罰的協(xié)調(diào)適用及有序?qū)佣鴳?yīng)予行政拘留的環(huán)境違法行為,即行為方式的外在特征已基本符合環(huán)境犯罪的罪狀描述,只是在違法標(biāo)的數(shù)額、違法獲利金額、違法情節(jié)、危害結(jié)果等行為量度方面尚未達(dá)到表征刑事犯罪或追究刑事責(zé)任的嚴(yán)重程度。對(duì)此類環(huán)境違法行為適用行政拘留的可歸責(zé)性主要表現(xiàn)在:其一,在刑罰輕緩化的政策語境下,精密構(gòu)建環(huán)境違法自由罰與環(huán)境犯罪短期自由刑的梯次級(jí)差,從而實(shí)現(xiàn)兩者之間的無縫對(duì)接,以防輕縱尚未構(gòu)罪的嚴(yán)重環(huán)境違法行為;其二,通過環(huán)境違法自由罰的合目的性擴(kuò)張,在一定程度上彌補(bǔ)環(huán)境刑罰適用疲軟所帶來的消極影響;其三,審慎選擇情節(jié)嚴(yán)重但尚未構(gòu)罪或無須追究刑事責(zé)任的環(huán)境違法行為作為適用行政拘留的突破口,在客觀危害方面符合等量報(bào)應(yīng)的懲罰根據(jù)。結(jié)合5中華人民共和國(guó)刑法6(以下簡(jiǎn)稱5刑法6)關(guān)于環(huán)境犯罪的現(xiàn)行規(guī)定,根據(jù)不同個(gè)罪的犯罪構(gòu)成標(biāo)準(zhǔn),可將應(yīng)予行政拘留的相應(yīng)環(huán)境違法行為細(xì)分為以下兩類:(1)與環(huán)境犯罪結(jié)果犯相對(duì)接的環(huán)境違法行為由于此類環(huán)境犯罪的客觀構(gòu)成要件中包含了5刑法6分則所列明的法定的社會(huì)危害量度,且多數(shù)均有相關(guān)司法解釋進(jìn)一步規(guī)定了具體的刑事追訴標(biāo)準(zhǔn),因此,與之行為方式相同但尚未構(gòu)成犯罪的環(huán)境違法行為,只要在行為量度上達(dá)到一定的嚴(yán)重程度,即可予適用環(huán)境行政拘留。此類環(huán)境違法行為主要包括與5刑法6第228條非法轉(zhuǎn)讓、倒賣土地使用權(quán)罪,第338條污染環(huán)境罪,第339條擅自進(jìn)口固體廢物罪,第34條非法捕撈水產(chǎn)品罪,第341條非法狩獵罪,第342條非法占用農(nóng)用地罪,第343條非法采礦罪、破壞性采礦罪,第345條盜伐林木罪、濫伐林木罪、非法收購、運(yùn)輸盜伐、濫伐的林木罪相對(duì)應(yīng)的行為。鑒于此類與環(huán)境犯罪結(jié)果犯相對(duì)接的環(huán)境違法行為,其法律責(zé)任以行政處罰為常態(tài)而以刑事處罰為補(bǔ)充,因此,在相關(guān)實(shí)證立法中其罰則規(guī)范的結(jié)構(gòu)形式一般可表述為:違反本法規(guī)定,,(指違法行為的具體構(gòu)成),處X元以下罰款;情節(jié)嚴(yán)重的,由公安機(jī)關(guān)處X日以上X日以下拘留,可以并處X元以下罰款;構(gòu)成犯罪的,依法追究刑事責(zé)任。(2)與環(huán)境犯罪行為犯相對(duì)接的環(huán)境違法行為對(duì)于環(huán)境犯罪行為犯而言,理論上只要基于主觀故意而實(shí)施了構(gòu)成要件的行為,均應(yīng)構(gòu)成相關(guān)犯罪并追究其刑事責(zé)任,因此根據(jù)刑事優(yōu)先的法定原則,客觀上似乎并不存在與環(huán)境犯罪罪狀描述具有相同行為方式的環(huán)境違法尚可適用行政拘留的制度空間。然而,5刑法6總則第13條情節(jié)顯著輕微危害不大的,不認(rèn)為是犯罪的限制性規(guī)定實(shí)際上又為此預(yù)留了立法缺口;同時(shí),為在法律適用中具體體現(xiàn)5刑法6第13條的出罪精神,通過司法解釋對(duì)刑法典中有關(guān)行為犯補(bǔ)充規(guī)定其最低構(gòu)罪標(biāo)準(zhǔn)的情形也并不鮮見。如5最高人民法院關(guān)于審理走私刑事案件具體應(yīng)用法律若干問題的解釋6(法釋[2]3號(hào))便對(duì)走私武器彈藥罪、走私假幣罪、走私淫穢物品罪等多類法定的行為犯規(guī)定了事實(shí)上的起刑點(diǎn)。此外,5刑法6第37條關(guān)于犯罪情節(jié)輕微不需要判處刑罰的,可以免予刑事處罰的規(guī)定,更是為環(huán)境犯罪行為犯所對(duì)應(yīng)的環(huán)境違法行為適用自由罰而非自由刑提供了可能。從而與環(huán)境犯罪行為犯的罪狀描述具有相同行為方式,但不以犯罪論處或免予刑事處罰的環(huán)境違法行為,由于其社會(huì)危害量度已達(dá)到相當(dāng)之嚴(yán)重程度,一般可由公安機(jī)關(guān)徑予適用環(huán)境行政拘留。此類環(huán)境違法行為主要包括與5刑法6第339條非法處置進(jìn)口的固體廢物罪,第341條非法獵捕、殺害珍貴、瀕危野生動(dòng)物罪、非法收購、運(yùn)輸、出售珍貴瀕危野生動(dòng)物及其制品罪,第344條非法采伐、毀壞國(guó)家重點(diǎn)保護(hù)植物罪、非法收購、運(yùn)輸、加工、出售國(guó)家重點(diǎn)保護(hù)植物及其制品罪相對(duì)應(yīng)的行為。不同于前述環(huán)境犯罪結(jié)果犯的是,此類與環(huán)境犯罪行為犯相對(duì)接的環(huán)境違法行為,其法律責(zé)任應(yīng)以刑事處罰為常態(tài)而以行政處罰為補(bǔ)充,因此在相關(guān)實(shí)證立法中其罰則規(guī)范的結(jié)構(gòu)形式一般可表述為:違反本法規(guī)定,,(指違法行為的具體構(gòu)成),依法追究刑事責(zé)任。尚不構(gòu)成犯罪的,或者犯罪情節(jié)輕微不需要判處刑罰的,由公安機(jī)關(guān)處X日以上X日以下拘留