關(guān)于財政赤字研究存在的問題及對策分析

關(guān)于財政赤字研究存在的問題及對策分析"關(guān)鍵詞：財政赤字；經(jīng)濟增長；通貨膨脹；赤字理論體系

對于財政赤字問題的研究，國內(nèi)學(xué)術(shù)界一直就沒有停止過。最近世界范圍內(nèi)經(jīng)濟增長出現(xiàn)了衰退的趨勢。為防止經(jīng)濟衰退，各國政府紛紛采取宏觀經(jīng)濟政策來保證經(jīng)濟增長的速度。其中，尤其以財政政策和貨幣政策為主。這種為保證經(jīng)濟增長速度所采取的財政政策和貨幣政策又是以擴張性為主要特征的，擴張性財政政策一個直接的后果就是財政赤字規(guī)模的擴大。所以在新形勢下，研究財政赤字問題具有重要的理論和現(xiàn)實意義。本文力圖在分析國內(nèi)當(dāng)前財政赤字研究方面存在問題的基礎(chǔ)上，提出在建立中國的財政赤字理論體系方面的初步設(shè)想。

一、國內(nèi)財政赤字研究的若干重要問題

科學(xué)的財政赤字理論體系，建立在一系列基礎(chǔ)理論之上。要構(gòu)建適合中國社會主義市場經(jīng)濟體制的財政赤字理論體系，首先要對一些重要的理論問題進行充分的研究。從學(xué)術(shù)界對理論問題研究的目的看，主要是為國家制定正確的政策提供理論依據(jù)。財政赤字作為一國擴張性財政政策的手段也好，結(jié)果也好，歸根到底是政府宏觀經(jīng)濟政策的重要方面。所以，對財政赤字基本理論問題的研究，是建立科學(xué)、完善的赤字理論體系的關(guān)鍵。近年來，國內(nèi)學(xué)術(shù)界主要就是圍繞著財政赤字的一些基本理論問題，如財政赤字的內(nèi)涵、產(chǎn)生的原因；財政赤字與一些宏觀經(jīng)濟指標(biāo)的關(guān)系，如財政赤字與通貨膨脹及經(jīng)濟增長之間的關(guān)系；國外財政赤字研究的成果及啟示等方面來進行研究的。

1.關(guān)于財政赤字的基本理論問題。主要包括財政赤字內(nèi)涵、構(gòu)成及赤字產(chǎn)生原因等方面。

目前關(guān)于財政赤字的內(nèi)涵國內(nèi)學(xué)術(shù)界基本上達成了一致意見：即財政赤字是一國經(jīng)常性支出大于經(jīng)常性收入的差額。

從中國財政赤字的構(gòu)成來看，有學(xué)者認(rèn)為：在當(dāng)代經(jīng)濟學(xué)中，按照赤字產(chǎn)生的基本原因和經(jīng)濟背景，可將財政赤字劃分為結(jié)構(gòu)性赤字和周期性赤字。中國是處于改革和發(fā)展中的國家，因此中國的財政赤字在某種程度上可以被視為經(jīng)濟改革和社會發(fā)展政策的機會成本，或者說是發(fā)展的代價。這種赤字有很強的過渡性特征，據(jù)此，把發(fā)展中國家的財政赤字劃分為發(fā)展政策性赤字、結(jié)構(gòu)性赤字和周期性赤字。這里的發(fā)展政策性赤字是發(fā)展中國家政府在執(zhí)行其經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃過程中，為根除不發(fā)達和貧困，按國民經(jīng)濟總體和長遠戰(zhàn)略目標(biāo)進行改革和建設(shè)而直接或間接引起的預(yù)算收支逆差。如果說發(fā)展政策性赤字是改革和發(fā)展政策調(diào)整引起的赤字，結(jié)構(gòu)性赤字則是指那些非政策性或常規(guī)的稅收調(diào)整和支出變動引起的赤字，周期性赤字是發(fā)生在結(jié)構(gòu)性赤字之上的赤字，即在給定的經(jīng)濟活動水平之外發(fā)生的赤字。①

此外，國內(nèi)也有學(xué)者將財政赤字分為主動性赤字和被動性赤字、人為赤字和不可抗赤字、少收性赤字和多支性赤字、軟赤字和硬赤字。②

筆者認(rèn)為，為研究問題方便，也為了更好地結(jié)合中國的現(xiàn)實研究財政赤字問題，將財政赤字劃分為結(jié)構(gòu)性赤字和周期性赤字是比較合適的。因為，無論從哪個角度對財政赤字進行研究，其目的主要是為了政府宏觀經(jīng)濟政策的制訂和考察政府宏觀經(jīng)濟政策的效果。而一國的宏觀經(jīng)濟政策往往與一國的經(jīng)濟周期密切相關(guān)，而且政府的政策在一定程度上是為了調(diào)整經(jīng)濟結(jié)構(gòu)。所以，周期性財政赤字是指由于經(jīng)濟周期引起的財政赤字；而其他非周期性因素引起的赤字統(tǒng)稱為結(jié)構(gòu)性赤字。

要建立適合國情的財政赤字理論體系，還有一個基本理論問題也不能忽視，即財政赤字的產(chǎn)生原因。國內(nèi)有學(xué)者概括出三個方面的因素：一是經(jīng)濟發(fā)展指導(dǎo)思想方面的因素，二是財政技術(shù)方面的因素，三是體制方面的因素。③

筆者認(rèn)為，這種概括是為了研究特定的問題而進行的。針對中國建立財政赤字理論體系，赤字產(chǎn)生的原因不外乎是兩個力量對比的結(jié)果：一是財政支出，二是財政收入。作為財政收支的差額，財政赤字是財政收入不足以抵補財政支出的結(jié)果。所以，財政赤字產(chǎn)生的原因是政府的收入相對于支出的不足，這又可以分為兩種情況：一種是政府主動地擴大支出而使政府收入不足以抵補過多的支出引起的赤字；另一種是政府并沒有主動擴大支出，而由于政府收入本身不足以抵補支出引起的赤字。概括地說，赤字產(chǎn)生的原因，一是由于政府的預(yù)算造成的，二是因為政府的財力收入不足形成的。

此外，財政赤字的彌補方式問題是赤字理論體系的又一重要的內(nèi)容。無論從中國1994年開始實施的《預(yù)算法》，還是從其他發(fā)達國家的實踐，以及中國近幾年的政策操作，都是以發(fā)行公債作為財政赤字的主要彌補方式，在這一點上國內(nèi)存在的爭議并不大。

2.關(guān)于財政赤字與宏觀經(jīng)濟變量的關(guān)系問題。這是財政赤字理論體系的主體內(nèi)容，也是近幾年國內(nèi)學(xué)術(shù)界研究的重點和難點。在這一點上，國際上也存在較大爭議。在這方面的研究，主要集中在以下幾點：

首先，財政赤字與通貨膨脹之間的關(guān)系。一般而言，國內(nèi)學(xué)術(shù)界對這個問題的認(rèn)識有一點是統(tǒng)一的，即通過貨幣融資方式進行彌補的財政赤字會造成通貨膨脹，而通過債務(wù)融資方式彌補的財政赤字能否造成通貨膨脹要具體分析。中國在傳統(tǒng)體制下，財政赤字的彌補主要是通過向銀行透支的方式來完成的。這種赤字彌補方式，會直接增加流通領(lǐng)域的貨幣供給量，造成通貨膨脹。近年來，中國的財政赤字大都通過發(fā)行國債來彌補，其對通貨膨脹的影響并不確定。用舉借外債來彌補赤字，雖然對國際收支會產(chǎn)生有利的補償性影響，但對總需求一般具有擴張性影響。如果彌補赤字的資金來源于非銀行部門（如居民個人）借款，則對總需求具有抑制性作用，此時不會造成通貨膨脹。當(dāng)彌補赤字的資金來源于商業(yè)銀行，而商業(yè)銀行以增加信用的方式參與對中央銀行的承購時，對通貨膨脹會產(chǎn)生擴張性影響。由中央銀行直接以發(fā)行貨幣方式來彌補赤字，會對總需求產(chǎn)生擴張性影響并加劇通貨膨脹。④

筆者認(rèn)為，財政赤字能否造成通貨膨脹，要具體情況具體分析。如果一國的赤字主要是通過發(fā)行國債的方式來彌補，而國債又主要來源于非銀行機構(gòu)即居民的儲蓄存款，這時的赤字就未必一定造成通貨膨脹。歸根到底，赤字造成通貨膨脹的前提是赤字使流通中的貨幣數(shù)量增加，并進而帶來物價水平的持續(xù)上升。所以，各國在運用赤字財政政策干預(yù)經(jīng)濟時，要充分考慮通貨膨脹風(fēng)險，但不必?fù)?dān)心赤字一定會帶來通貨膨脹，而是必須結(jié)合當(dāng)時的國情、當(dāng)時的經(jīng)濟形勢來具體分析和做出政策決定。

財政赤字對經(jīng)濟增長的影響，主要是通過它對總供求關(guān)系的作用來實現(xiàn)的。國內(nèi)有學(xué)者從財政赤字對總供給的靜態(tài)和動態(tài)影響角度分析了財政赤字對經(jīng)濟增長率的影響。在封閉條件下，從靜態(tài)要素看，財政赤字是政府的投資行為，因而可以由于政府的投資形成有形的資本、政府還可以直接對勞動力和對科學(xué)技術(shù)進行投資。通過這些投資，會增加全社會"的總供給，促進經(jīng)濟增長。從動態(tài)的角度，財政赤字主要是通過對社會總儲蓄率和社會平均資本產(chǎn)出率的影響來促進經(jīng)濟增長。一般而言，財政赤字會降低社會的總儲蓄率和社會平均資本產(chǎn)出率，因而財政赤字會抑制經(jīng)濟增長。⑥

但國內(nèi)的主流觀點還是認(rèn)為財政赤字對經(jīng)濟增長有促進作用?！叭绻嘧趾蛧鴤糜诠餐顿Y，則凈效應(yīng)是促進了我國的經(jīng)濟增長?！雹哂袑W(xué)者從理論上論證了財政赤字對經(jīng)濟增長的拉動效應(yīng)：財政支出如果是生產(chǎn)性支出，財政赤字就會在一定程度上具有拉動效應(yīng)；由于中國民間投資對利率缺乏彈性，在經(jīng)濟長期持續(xù)增長的情況下，則赤字支出通過國民收入增加而產(chǎn)生拉動效應(yīng)；公債發(fā)行融資的赤字支出會產(chǎn)生拉動效應(yīng)；赤字支出在經(jīng)濟衰退時會對經(jīng)濟增長產(chǎn)生拉動效應(yīng)。⑧

筆者認(rèn)為，財政赤字能否促進經(jīng)濟增長，一個很重要的條件是社會上是否存在閑置資源。當(dāng)一國經(jīng)濟處于衰退階段，社會上存在大量閑置資源，而私人投資又相對不足的情形下，政府的赤字支出會激活社會上的閑置資源，形成新的生產(chǎn)能力，進而帶動經(jīng)濟增長。反之，則可能帶來通貨膨脹。

此外，有學(xué)者從財政政策的角度提出通過擴大政策支出以增加就業(yè)，“擴大政府支出，實行‘以工代賑’，增加社會總需求。”A013

筆者認(rèn)為，從當(dāng)前世界經(jīng)濟的總體形勢看，經(jīng)濟處于衰退這樣一種判斷是準(zhǔn)確的。那么，各國政府都在尋求積極、有效地措施來促進經(jīng)濟的增長。從目前形勢看，以降低利率來刺激經(jīng)濟增長的貨幣政策已顯力度不足。同時，各國又都存在著一定的閑置資源，私人投資不旺盛，在這樣一種情況下，運用凱恩斯主義的財政赤字政策是會發(fā)揮一定的積極作用的。這也是各國政府在積極采取的政策措施的一個重要方面。比如，美聯(lián)儲已經(jīng)宣布第11次降息。“9.11”事件后，美聯(lián)儲向金融系統(tǒng)注入了1180億美元。與此同時，美國國會已經(jīng)承諾投入5500億美元用于紐約市的重建和重振航空業(yè)。這都是赤字政策的重要表現(xiàn)。

財政赤字與國債之間的關(guān)系、以及財政赤字和國債規(guī)模的國際比較等問題都是構(gòu)建中國赤字理論體系不可缺少的內(nèi)容。在這些方面，自1996年以來，國內(nèi)學(xué)術(shù)界也進行了一定的探討，限于篇幅，這里就不一一涉及。

二、國內(nèi)財政赤字研究亟待解決的實際問題

隨著經(jīng)濟體制改革的順利進行，近年來中國的財政赤字已經(jīng)出現(xiàn)了一些新的特征，分析這些特征對我們制定正確的政策具有重要的理論和現(xiàn)實意義。

首先，財政赤字的彌補方式由過去的貨幣融資法改革為現(xiàn)在的債務(wù)融資法。在傳統(tǒng)體制下，中國財政赤字的彌補方式主要是通過利用往年財政結(jié)余，或向銀行透支來解決的。自1994年以來，中國財政赤字的彌補方式主要是通過政府發(fā)行公債來完成，這也是以法律的形式固定下來的、適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟體制的赤字彌補方式。

再次，財政赤字由決算赤字變?yōu)轭A(yù)算赤字。改革開放前，我國財政赤字是在政府年終決算時，由于收不抵支而出現(xiàn)的。改革開放以來，政府已經(jīng)開始在制定預(yù)算時就留出赤字缺口。赤字已經(jīng)由被動出現(xiàn)變?yōu)楝F(xiàn)在的主動用來干預(yù)經(jīng)濟。這一點在1998年以后表現(xiàn)得尤其明顯。

最后，原來政府的政策目的是消除財政赤字，現(xiàn)在已經(jīng)把財政赤字作為手段來干預(yù)經(jīng)濟生活，財政赤字已經(jīng)變成了國家宏觀經(jīng)濟政策的主要手段之一。從消除財政赤字為目的到以赤字財政作為政策手段的變化，既是中國經(jīng)濟體制改革的必然結(jié)果，也是當(dāng)今世界各國宏觀經(jīng)濟政策的一種普遍趨勢。

財政赤字發(fā)生以上變化，是和中國的經(jīng)濟體制改革分不開的，也是世界經(jīng)濟全球化發(fā)展的必然結(jié)果。在當(dāng)前形勢下，充分運用財政赤字政策，來刺激國內(nèi)外的有效需求，拉動經(jīng)濟走出衰退是最關(guān)鍵的。

與財政赤字特征相適應(yīng)，國內(nèi)學(xué)術(shù)界對財政赤字問題的研究取得了一定的成果，也為政策的制定提供了一定的理論依據(jù)，但也存在一些不盡如人意之處。因為，要建立完善的財政赤字理論體系，在以下幾個方面還存在亟待解決的問題。

首先，理論上的研究比較薄弱。這幾年國內(nèi)學(xué)術(shù)界在研究財政赤字問題時，很多情況下，是把它與財政政策聯(lián)系在一起的，對財政赤字政策研究得比較充分。這是對的，因為財政赤字既是政府政策的手段，也是政府政策的結(jié)果。但如果只注重對策研究，忽視了理論的深入探討，政策也就缺乏堅實的基礎(chǔ)。從近幾年國內(nèi)學(xué)術(shù)界對赤字問題的研究看，雖有個別學(xué)者對赤字的一些理論問題進行了一定的探討。比如，研究財政赤字與通貨膨脹及經(jīng)濟增長之間的關(guān)系，但從總體看，在這方面還是遠遠難以適應(yīng)經(jīng)濟形勢發(fā)展對理論的需要。

其次，缺乏完善的系統(tǒng)性。對財政赤字的研究與國家的政策有關(guān)，而政策不是一成不變的。所以，政策有時間性，這種時間性也表現(xiàn)在財政赤字的研究方面。從國內(nèi)對財政赤字問題的研究看，表現(xiàn)很明顯的一點是當(dāng)政策制定出來以后，學(xué)術(shù)界就會出現(xiàn)一些學(xué)者，對國家的政策進行解析和尋找理論依據(jù)。這固然重要，但筆者認(rèn)為更為重要的是應(yīng)該重視基礎(chǔ)理論研究，形成科學(xué)完整的理論體系，以便為政策的制定提供充足的理論依據(jù)。如果只是對政策進行注腳，理論的發(fā)展就必然滯后，未來政府政策的制定也就缺乏堅實的基礎(chǔ)。

再次，缺乏可操作性。國內(nèi)理論界在對財政赤字問題進行研究時，往往借鑒西方經(jīng)濟學(xué)中的一些理論，這是應(yīng)該肯定的。但同時也帶來了一定的問題，那就是由于介紹西方的理論和政策比較多，相對而言，結(jié)合中國的實際就略顯不足，使這種研究成果缺乏可操作性。正確的態(tài)度應(yīng)該是在充分借鑒西方成熟理論的同時，結(jié)合中國的現(xiàn)實情況，建立起適合中國國情的財政赤字理論體系。

最后，定量研究不足。定性研究與定量研究相比，國內(nèi)學(xué)術(shù)界對財政赤字的定量研究相對而言還是比較弱的。這一方面是由于中國正處于體制轉(zhuǎn)型期，有一些政策和數(shù)據(jù)與成熟的發(fā)達國家比缺乏連續(xù)性和可比較性，限制了定量研究的基礎(chǔ)；另一方面則由于對財政赤字的作用，人們一直存在爭議，所以對赤字的定量研究也就顯得有所不足。而從比較發(fā)達、完善的理論體系來看，既要注重定性研究，同時又要重視定量研究。適度、合理的定量研究，可以為政策制定提供確切、良好的理論依據(jù)。

此外，從近幾年的研究成果看，對財政赤字問題的研究雖然也結(jié)"合國家的宏觀經(jīng)濟狀況，尤其是宏觀經(jīng)濟政策，比如與貨幣政策的關(guān)系，但既然財政赤字是國家經(jīng)濟運行中的一個現(xiàn)象，同時又是各國政府經(jīng)常運用的一種手段，那么就不能單純地就赤字研究赤字，而必須與其他經(jīng)濟范疇、甚至是社會范疇聯(lián)系起來，形成一個完整的體系。

所以，對中國而言，在財政赤字問題的研究上，必須從理論的角度，構(gòu)建一個完整的宏觀體系，這個體系既應(yīng)該包括與財政赤字有關(guān)的基本理論問題（比如赤字的規(guī)模）、影響財政赤字的變量、財政赤字對其他變量的影響，還應(yīng)該包括國外在赤字方面的研究對中國有借鑒意義的成果，同時最重要的是提出一個完整的政策操作系統(tǒng)：即在什么條件下要運用赤字財政來干預(yù)經(jīng)濟，什么條件下要縮減赤字；在運用赤字財政政策時，應(yīng)該運用什么樣的貨幣政策與之配合等。

三、中國財政赤字理論體系的初步設(shè)想

要解決中國財政赤字研究中存在的問題，就要建立一個科學(xué)的、完整的、適合中國國情的財政赤字理論體系。這一理論體系不僅要包括一些基本的理論問題，而且要包括一些在特定情形下的可供選擇的政策體系。筆者認(rèn)為，這一理論體系至少應(yīng)包括以下六個方面的內(nèi)容：

1.財政赤字的基本理論問題。財政赤字的內(nèi)涵、分類、產(chǎn)生原因及其總體影響，這些都應(yīng)該包括在這一部分中。這是整個理論體系的基礎(chǔ)和出發(fā)點，這也是基礎(chǔ)理論部分。這一部分的內(nèi)容既應(yīng)包括學(xué)術(shù)界已經(jīng)取得共識的一些基本內(nèi)容，也要深化對其中某些內(nèi)容的研究和探討。比如，關(guān)于財政赤字的概念，可以結(jié)合實際提出一些新的提法：彈性赤字，界定赤字的變化率與GDP變化率的比率關(guān)系；膨脹-緊縮赤字，根據(jù)經(jīng)濟的周期變化來采取不同的赤字政策；局部定向赤字，特定時期、特定領(lǐng)域?qū)嵭刑囟ǖ某嘧种С痔囟ㄐ袠I(yè)、特定產(chǎn)業(yè)的發(fā)展；等等。

2.財政赤字與資源配置的關(guān)系。資源配置的手段主要包括兩個方面，一是政府，二是市場。而市場是當(dāng)今世界各國資源配置的主要手段，在此基礎(chǔ)上，各國都運用政府的宏觀經(jīng)濟政策來影響和調(diào)整資源配置。財政赤字對資源配置具有重要的影響，這種影響主要是通過政府的宏觀手段來完成的，其目的是為了調(diào)整資源配置、提高資源使用效率，進而調(diào)整經(jīng)濟結(jié)構(gòu)、促進產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)合理化。

3.財政赤字與通貨膨脹的關(guān)系。這既是各國政府關(guān)注的重點，也是各國理論界關(guān)注的焦點。對這個問題的研究，國內(nèi)外存在很大的爭議，爭議的核心在于財政赤字是否會造成通貨膨脹。目前理論界普遍接受的觀點是要根據(jù)赤字的不同彌補方式和不同的經(jīng)濟形勢來判斷。

4.財政赤字與經(jīng)濟增長的關(guān)系。這是各國在運用財政赤字干預(yù)經(jīng)濟時的出發(fā)點和目的。任何一國宏觀經(jīng)濟政策的首要目標(biāo)是實現(xiàn)經(jīng)濟增長，而實踐已經(jīng)證明在一定的條件下，財政赤字可以促進經(jīng)濟增長。這里研究的關(guān)鍵問題是究竟在怎樣的條件下，政府可以采取赤字財政政策來拉動經(jīng)濟增長。

5.財政赤字與就業(yè)的關(guān)系。實現(xiàn)充分就業(yè)也是各國政府在宏觀經(jīng)濟中關(guān)注的一個重要目標(biāo)。凱恩斯主義的理論核心也是運用財政赤字解決失業(yè)問題。實踐證明，赤字與就業(yè)具有相關(guān)性，當(dāng)財政赤字投資于生產(chǎn)領(lǐng)域，這種相關(guān)性表現(xiàn)得愈加明顯。我們要研究在社會經(jīng)濟處于什么樣的狀態(tài)下，財政赤字會促進就業(yè)擴大；在什么條件下，赤字對就業(yè)不會產(chǎn)生促進作用。

6.財政赤字與國際收支之間的關(guān)系。國際收支與財政收支一樣，也存在三種不同狀況：收大于支，即順差；收小于支，即逆差；收支平衡。追求收支平衡是各國的目標(biāo)，但平衡是相對的，不平衡是絕對的。當(dāng)國際收支出現(xiàn)逆差時，我們說，這個國家的國際收支出現(xiàn)了赤字。財政赤字對一國的國際收支有重要的影響。比如，斯蒂格里茨（JosephE.Stiglitz）的雙赤字理論認(rèn)為，進出口貿(mào)易赤字恒等于資本凈流入，高額的財政赤字將導(dǎo)致一國政府借款增加，利率隨之上升，本國貨幣匯率升值，由此使得進口增加，出口減少，貿(mào)易赤字進一步增加，即財政赤字增強了貿(mào)易赤字的增加趨勢。我們要借鑒這方面已經(jīng)取得的成果，來建立適合