西方行政學(xué)說(shuō)史2.2大學(xué)老師教程

西方行政學(xué)說(shuō)史2.2大學(xué)老師教程古德諾政治與行政二分法一、古德諾生平與著述

弗蘭克·Ｊ·古德諾（ＦａｎｋＪＧｏｏｄｎｏｗ，1859~1939），是與威爾遜同時(shí)代的另一個(gè)著名行政理論學(xué)家。古德諾是著名政治學(xué)家、行政學(xué)家和法學(xué)家。

1900年《政治與行政》。提出了政治與行政二分法思想?！侗容^行政學(xué)》1914年《共和與君主論》

生平1893年

1900年

1897年1900年，參加了重新起草紐約市憲章的委員會(huì)1903~1905年期間，任該會(huì)的首任主席1913~1914年，擔(dān)任過(guò)當(dāng)時(shí)中國(guó)政府的法律顧問(wèn)1914~1929年，擔(dān)任約翰·霍普金斯大學(xué)校長(zhǎng)《比較行政法》被描述為“美國(guó)第一本公共行政學(xué)著作”《政治與行政：對(duì)政府的研究》對(duì)“政治—行政二分法”進(jìn)行了系統(tǒng)的理論闡述因而被譽(yù)為美國(guó)的“公共行政學(xué)之父”《市政問(wèn)題》被認(rèn)為是現(xiàn)代市政學(xué)的“創(chuàng)始人”弗蘭克·古德諾--美國(guó)的“公共行政學(xué)之父”

在該書(shū)中，他系統(tǒng)而詳盡地論述了政治行政二分法的思想理論。其中對(duì)政府功能、政府功能與政府行為的關(guān)系、政治與民主、行政指向、政治對(duì)行政的適度控制、政黨政治對(duì)政府協(xié)調(diào)運(yùn)作的影響等問(wèn)題提出了系統(tǒng)分析和論證，從而構(gòu)成了古德諾政治行政二分法的理論支撐和核心框架。１９００年出版了經(jīng)典性著作——《政治與行政》主要思想內(nèi)容述評(píng)

古德諾在這本書(shū)的第一章《國(guó)家的主要功能》中就明確地指出，“在所有政府體制中都存在著兩種主要的或基本的政府功能，即國(guó)家意志的表達(dá)功能和國(guó)家意志的執(zhí)行功能，這兩種功能分別就是：“政治與行政?！保ㄒ唬?duì)政治——行政二分法的進(jìn)一步闡釋1、政治與行政的內(nèi)涵“所謂政治，是國(guó)家意志是表現(xiàn)，也是民意的表現(xiàn)和政策的決定。它是由議會(huì)掌握的制訂法律和政策以表達(dá)國(guó)家意志的權(quán)力。”“所謂行政，是國(guó)家意志的執(zhí)行，也是民意的執(zhí)行和政策的執(zhí)行?！?/p>

換言之，政治是國(guó)家意志的表達(dá)，而行政則是國(guó)家意志的執(zhí)行。這句話可謂道出了二分理論的核心和前提。因此，雖然在不同政體的政府中，這兩種功能的劃分程度不同，但它們之間的區(qū)分卻是必然的。２、政治與行政的分開(kāi)是相對(duì)的古德諾在強(qiáng)調(diào)政治與行政必須分開(kāi)的同時(shí)，又指出政治與行政是無(wú)法嚴(yán)格區(qū)分開(kāi)來(lái)的，它們的分開(kāi)是相對(duì)的，不是絕對(duì)的。

“政府的民治程度越低，國(guó)家意志表達(dá)的功能和國(guó)家意志執(zhí)行的功能的區(qū)別就越小?！薄氨M管政府的這兩種功能（政治和行政）的分化非常明顯，把這兩種功能委派給兩個(gè)分立的機(jī)構(gòu)行使是不可能的?！痹诿系滤锅F那里，不僅政府功能是分立的，政府機(jī)構(gòu)也是分立的。這些分立的政府機(jī)構(gòu)中的每一個(gè)都被授予一種政府權(quán)力。古德諾駁斥了孟德斯鳩“機(jī)構(gòu)分立”的觀點(diǎn)，認(rèn)為政府機(jī)構(gòu)之間的分工不可能象政府兩種功能之間的劃分那樣來(lái)得一清二楚，實(shí)際政治的需要要求國(guó)家意志的表達(dá)與執(zhí)行之間協(xié)調(diào)一致。“以執(zhí)行國(guó)家意志為主要功能的政府機(jī)關(guān)，經(jīng)常地，事實(shí)上是通常地，又被賦予表達(dá)國(guó)家意志的具體細(xì)節(jié)的職責(zé)……以表達(dá)國(guó)家意志為主要職責(zé)的機(jī)關(guān)，通常又有權(quán)用某種方式控制以執(zhí)行國(guó)家意志為主要職責(zé)的機(jī)關(guān)對(duì)國(guó)家意志的執(zhí)行?！焙茱@然，將一種功能分派給一種機(jī)構(gòu)去行使是不可能的，政治與行政職能是相互交叉的?！?/p>

古德諾認(rèn)為，政府機(jī)關(guān)與政府功能的關(guān)系并不是一一對(duì)應(yīng)的?！鞍衙恳环N功能分派給一個(gè)分立的機(jī)構(gòu)去行駛是不可能的。這不僅因?yàn)檎畽?quán)力的行使無(wú)法明確地分配，而且還因?yàn)殡S著政府體制的發(fā)展，政府的這兩種主要功能趨向于分化成一些次要的和從屬的功能?！痹诠诺轮Z認(rèn)為，政府的第三種功能，即司法功能的存在，不能僅由法官是獨(dú)立的這一事實(shí)做出斷言?！靶姓仁撬痉ǖ模质钦?。由于任何立法機(jī)構(gòu)或立法機(jī)關(guān)都不可能把有關(guān)人類行為各種事宜的國(guó)家意志表達(dá)得非常清晰，以致對(duì)其含義不會(huì)產(chǎn)生絲毫爭(zhēng)議；而這種必然會(huì)產(chǎn)生的爭(zhēng)議又必須在執(zhí)行具體的國(guó)家意志之前得到解決?！橇⒎ǖ臋C(jī)關(guān)的活動(dòng)通常就叫做司法行政，而被委托行使這一行政分支功能的機(jī)構(gòu)通常就被稱作司法機(jī)構(gòu)。除去司法方面以外的行政功能可以叫做政府行政。政府行政也是可分的?！?、行政功能具有可分性1準(zhǔn)司法（半司法）功能任務(wù)：在一些政府體制中被委托給了主要是從事于司法行政方面的官員，在另外一些體制中則被一些主要具有行政特點(diǎn)的官員來(lái)執(zhí)行。3統(tǒng)計(jì)和半科學(xué)的功能如政府機(jī)關(guān)中主要從事行政技術(shù)性工作的統(tǒng)計(jì)機(jī)構(gòu)、信息機(jī)構(gòu)等。2執(zhí)行功能任務(wù)：僅在于執(zhí)行已表達(dá)出來(lái)的國(guó)家意志——法律區(qū)分為高層行政執(zhí)行功能和具體的行政執(zhí)行功能兩種?！胺謾?quán)原則的極端形式不能作為任何具體政治組織的基礎(chǔ)。因?yàn)檫@一原則要求存在分立的政府機(jī)構(gòu)，每個(gè)機(jī)構(gòu)只限于行使一種被分開(kāi)了的政府功能。然而，實(shí)際政治的需要要求國(guó)家意志的表達(dá)與執(zhí)行之間協(xié)調(diào)一致。”古德諾反復(fù)強(qiáng)調(diào)：“政治與行政必須以某種形式取得協(xié)調(diào)。”政治與行政取得協(xié)調(diào)的基礎(chǔ)是：政治對(duì)行政進(jìn)行適度控制。（二）走向協(xié)調(diào)的道路之一：政治對(duì)行政的適度控制古德諾認(rèn)為，為了在國(guó)家意志的表達(dá)與執(zhí)行之間求得協(xié)調(diào)，“就必須或者犧牲掉國(guó)家意志的表達(dá)機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性，或者犧牲掉國(guó)家意志執(zhí)行機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性。要么執(zhí)行機(jī)構(gòu)必須服從表達(dá)機(jī)構(gòu)，要么表達(dá)機(jī)構(gòu)必須經(jīng)常執(zhí)行機(jī)構(gòu)的控制。只有這樣，在政府中才能存在協(xié)調(diào)。只有這樣，真正的國(guó)家意志的表達(dá)才能成為被普遍遵守的實(shí)際的行為規(guī)范?！?、古德諾分析了實(shí)施控制的兩種模式——英國(guó)模式和美國(guó)模式

英國(guó)模式（法內(nèi)途徑）：“在英國(guó)，在人民通過(guò)對(duì)議會(huì)的控制達(dá)到了他們對(duì)國(guó)家意志表達(dá)的控制后，他們就立刻著手使議會(huì)——他們的代表，對(duì)被委以國(guó)家意志執(zhí)行權(quán)的政府機(jī)構(gòu)有一種控制權(quán)。他們成功地做到了這一點(diǎn)，結(jié)果就產(chǎn)生了現(xiàn)在的內(nèi)閣對(duì)議會(huì)負(fù)責(zé)的體制?！泵绹?guó)模式（法外途徑）：“美國(guó)政治體制在很大程度上是建立在政府權(quán)力分立的基本原則上的。由于按憲法制定的法律授予了執(zhí)行和行政官員獨(dú)立的地位，所以要在法定的正式政府體制中發(fā)揮政治對(duì)行政的必要控制就不可能了。因此，這種控制就在政黨體制中得到了發(fā)展?！?、控制的限度

古德諾認(rèn)為，僅僅強(qiáng)調(diào)政治對(duì)行政的控制是有危險(xiǎn)的，因?yàn)檫@種控制一旦超過(guò)某種限度，行政功能的形式就不會(huì)致力于執(zhí)行一種已經(jīng)表達(dá)出來(lái)的國(guó)家意志，而是為了一個(gè)政黨或社會(huì)階層的利益，致力于左右國(guó)家意志的表達(dá)。因此，他強(qiáng)調(diào)：“一方面為了保證國(guó)家意志的執(zhí)行，政治必須對(duì)行政進(jìn)行控制；另一方面，為了保證政府的民治性和行政的高效率，又不能允許這種控制超出其所要實(shí)現(xiàn)的合理目的?！惫诺轮Z認(rèn)為政治對(duì)行政的控制應(yīng)當(dāng)限于狹義的執(zhí)行性機(jī)構(gòu)進(jìn)行，其他諸如司法、準(zhǔn)司法、統(tǒng)計(jì)和半科學(xué)性質(zhì)的政府機(jī)構(gòu)都應(yīng)該保持自己的獨(dú)立性，而不受政治影響。機(jī)構(gòu)執(zhí)行性官員（只需最高官員）從屬于政治，保證政治對(duì)行政的控制，他們隨政黨而進(jìn)退，其余的行政官員應(yīng)該是不受政治影響的常任官員，以保證行政的高效率官員（三）走向協(xié)調(diào)的道路之二：行政的適度集權(quán)化古德諾對(duì)歐洲大陸和英美的中央與地方關(guān)系進(jìn)行了考察，指出美國(guó)需要給地方組織比現(xiàn)在更多的地方立法權(quán)，并把它當(dāng)作州的一個(gè)機(jī)關(guān)置于集中的行政控制之下，以達(dá)到地方組織與州之間的協(xié)調(diào)。中央與地方的這種分權(quán)，造成了行政力量統(tǒng)一性的破壞，從而使國(guó)家意志的執(zhí)行出現(xiàn)了問(wèn)題。在國(guó)家與地方政治共同體之間存在沖突的問(wèn)題上，自治的地方政府傾向于犧牲國(guó)家利益……古德諾認(rèn)為，地方不受控制，它就會(huì)脫離國(guó)家（或州）從而使整體走向分裂?！耙?yàn)橹挥行姓谝欢ǔ潭壬媳患瘷?quán)化了，才能達(dá)到政治和行政功能之間必要的協(xié)調(diào)”，“因此，應(yīng)該鼓勵(lì)行政集權(quán)的趨勢(shì)，而不是阻礙它的發(fā)展”?！拔覀儽仨殘?jiān)持這種集權(quán)……不管是從行政效率的觀點(diǎn)看，還是從民治政府本身的存在看，堅(jiān)持這一點(diǎn)都是必要的?！泵绹?guó)憲法所提供的法定政府體制并沒(méi)有使這種適度控制和必要集中得以成長(zhǎng)和發(fā)展的任何基礎(chǔ)。古德諾發(fā)現(xiàn)，美國(guó)政府體制得以順利運(yùn)行所必不可少的“適度控制”和“必要行政集權(quán)”全來(lái)自于政黨功能的發(fā)揮。（四）美國(guó)走向政治與行政協(xié)調(diào)的獨(dú)特道路：法外調(diào)節(jié)通過(guò)政黨對(duì)立法機(jī)構(gòu)成員和執(zhí)行機(jī)構(gòu)成員的挑選，而恢復(fù)了被法定政府體制隔斷了的立法機(jī)構(gòu)對(duì)行政機(jī)構(gòu)的某種有效控制；通過(guò)政黨對(duì)中央行政官員和地方行政官員的挑選，而恢復(fù)了被法定體制所阻止的國(guó)家行政系統(tǒng)的大一統(tǒng)性質(zhì)，建立起一種必要的行政集權(quán)。（五）美國(guó)加強(qiáng)民主和效率的主攻方向：政府體制的改革考慮到政黨在美國(guó)政府體制中具有如此重大的作用，古德諾認(rèn)為，必須使美國(guó)的政府體制做出某種調(diào)整以正式容納政黨這個(gè)現(xiàn)實(shí)，發(fā)揮它已有的協(xié)調(diào)功能，制定出政黨的行為規(guī)范，減輕和消除政黨有可能給社會(huì)帶來(lái)的消極因素。“這種行政集權(quán)運(yùn)動(dòng)……會(huì)解決政黨責(zé)任的問(wèn)題。它之所以能做到這一點(diǎn)，是因?yàn)樵谛姓?quán)集于一個(gè)行政長(zhǎng)官之手的情況下，政黨容易在一次選舉中獲得對(duì)政府的更大控制。如果體制是分權(quán)的，不同行政官員的任期又不一致，政黨在一次選舉中獲得的對(duì)政府的控制就要小得多?！笔紫?，要變革美國(guó)行政分權(quán)的體制，從而使政黨能對(duì)整個(gè)政府負(fù)起全責(zé)。古德諾認(rèn)為，有必要對(duì)政黨的行為做出規(guī)范，將政黨這個(gè)法外的東西吸收到法律以內(nèi)，加以一定的管束，防止政黨將自身變成目的。其次，由于美國(guó)政府體制高度分權(quán)所帶來(lái)的各種復(fù)雜矛盾并非是能夠?yàn)橐粋€(gè)弱小的、渙散的政黨所解決的，因此從這種實(shí)際要求中形成的政黨都是較為強(qiáng)大的全國(guó)性政黨?！拔覀兺耆欣碛上嘈?，更經(jīng)常地借助于公民投票的辦法，將會(huì)給減少政黨目前必須從事的工作帶來(lái)有利的影響，從而使政黨對(duì)人民的意志更加負(fù)責(zé)”。最后，美國(guó)的兩黨制度實(shí)際上常常使選民對(duì)政黨四年的整個(gè)政策作出單一的評(píng)判，這樣往往導(dǎo)致許多問(wèn)題不能真正體現(xiàn)出人民的意志。1、威爾遜與古德諾的“政治與行政”思想的相同點(diǎn)（１）兩人都認(rèn)為任何政府在結(jié)構(gòu)上與功能上都存在相似性，具有共同規(guī)律可循。（２）行政與政治相關(guān)聯(lián)，但又不同于政治活動(dòng)，行政應(yīng)部分受控于政治，但政治與行政又不同。四、威爾遜與古德諾的“政治與行政”思想比較（３）盡管政治與行政功能分化非常明顯，但將其嚴(yán)格區(qū)分是非常困難的。（４）都主張加強(qiáng)行政集權(quán)來(lái)建立高效率政府。2、威爾遜與古德諾的“政治與行政”思想的不同點(diǎn)（１）兩人對(duì)行政范疇的定義不同。威爾遜對(duì)行政范圍的定義則相對(duì)狹窄一些。他認(rèn)為：“政治是在重大而且?guī)毡樾允马?xiàng)方面的國(guó)家活動(dòng)，行政則是國(guó)家在個(gè)別和細(xì)微事項(xiàng)方面的活動(dòng)?！惫诺轮Z從相對(duì)主義來(lái)界定行政的內(nèi)涵，認(rèn)為行政作為國(guó)家意志的執(zhí)行，還包括司法。古德諾還對(duì)行政中政府行政的功能作了進(jìn)一步的劃分。

（２）威爾遜相當(dāng)注重對(duì)行政研究方法、行政執(zhí)行以及如何通過(guò)改善政府管理來(lái)提高效率的論證。古德諾則十分注重對(duì)政治與行政的關(guān)系的協(xié)調(diào)，注重研行政如何避免受政治的過(guò)度控制。

（３）威爾遜認(rèn)為，民主和效率是相矛盾的，是行政學(xué)成為一個(gè)學(xué)科的原因之一。古德諾的觀點(diǎn)則不同。古德諾的“政治與行政”二分法中滲透了西方社會(huì)傳統(tǒng)和工業(yè)時(shí)代當(dāng)時(shí)的價(jià)值訴求——民主與效率。這種二分法不但是針對(duì)當(dāng)時(shí)美國(guó)流行的政黨分贓而提出的一種對(duì)策，而且是針對(duì)當(dāng)時(shí)資本主義經(jīng)濟(jì)的飛速發(fā)展引起的國(guó)家政治體制變動(dòng)的一種回應(yīng)。古德諾觀點(diǎn)之一：政治與行政是兩種不同的功能，但這種區(qū)分只是是純理論上的，而不可能是實(shí)踐性的。實(shí)踐中，這兩種功能不能被截然分開(kāi)并分別委以給不同機(jī)關(guān)；而且這兩種功能之間必須取得某種協(xié)調(diào)。古德諾觀點(diǎn)之二：為取得政治與行政之間的協(xié)調(diào)，政治必須對(duì)行政擁有某種“適度”的控制。古德諾基本觀點(diǎn)之小結(jié)古德諾觀點(diǎn)之三：為取得行政的效率以及保證民主，行政集權(quán)都是必要的。

古德諾觀點(diǎn)之四：美國(guó)的政黨制度對(duì)于保證美國(guó)政府體制的順利運(yùn)轉(zhuǎn)是必不可少、至關(guān)重要的。古德諾觀點(diǎn)之五：美國(guó)政府體制改革的方向在于：將政黨制度納入法制化軌道，使之成為法內(nèi)制度，對(duì)其行為進(jìn)行規(guī)范和約束，以使其更加負(fù)起責(zé)任。同時(shí)，美國(guó)應(yīng)更多地采用公民投票之方法。古德諾行政思想簡(jiǎn)評(píng)在威爾遜政治—行政二分法的基礎(chǔ)上作了進(jìn)一步的闡釋；著重對(duì)政治與行政的協(xié)調(diào)關(guān)系以及如何實(shí)現(xiàn)這種協(xié)調(diào)提出了自己的獨(dú)到見(jiàn)解。其思想和觀點(diǎn)都較為深刻。與威爾遜的研究有相當(dāng)一致的地方，主張行政權(quán)力的集中，批評(píng)了美國(guó)建國(guó)之初被奉為神圣的某些思想原則注意點(diǎn)放在影響行政變革的政府制度上，而沒(méi)有真正地深入到行政管理內(nèi)部的那些技術(shù)性細(xì)節(jié)上去總結(jié)：行政學(xué)研究在古德諾、威爾遜等行政學(xué)創(chuàng)立起這里，僅僅只是完成了一個(gè)起步，它的深入、全面、系統(tǒng)的展開(kāi)則是他們之后的下一代的課題。古德諾的政治與行政二分理論對(duì)我國(guó)政治與行政關(guān)系的一些啟示１．應(yīng)該大力發(fā)揮政府行政的各種功能。２．應(yīng)該大力發(fā)展現(xiàn)代公務(wù)員制度。政治與行政二分的前提為什么威爾遜、古德諾等人會(huì)提出政治與行政的二分原則呢?古德諾認(rèn)為，是政治以及政府的發(fā)展提出了這種要求（政治和政府的發(fā)展表現(xiàn)出了相分離的特征,使行政與政治各有其不同的特性）。

政治與行政二分的原則是西方社會(huì)政治發(fā)展的必然結(jié)果。

之所以是由美國(guó)學(xué)者率先提出來(lái),是因?yàn)槊绹?guó)是西方政治文明發(fā)展的典型形態(tài)(如果脫離西方社會(huì)的政治文化形態(tài)和制度基礎(chǔ),就很難對(duì)政治與行政二分的意義作出準(zhǔn)確的把握）?，F(xiàn)實(shí)依據(jù)

多黨制公務(wù)員制度政治與行政二分的最為直接的原因

多黨政治是競(jìng)爭(zhēng)性的政治,政黨是在競(jìng)爭(zhēng)性的選舉中獲得掌權(quán)機(jī)會(huì)的。

在通常情況下,政治領(lǐng)域中的競(jìng)爭(zhēng)會(huì)促使社會(huì)分化為對(duì)立的集團(tuán),會(huì)促進(jìn)不同利益集團(tuán)對(duì)立情緒的成長(zhǎng)。其結(jié)果往往是社會(huì)走向非理性化,甚至?xí)霈F(xiàn)社會(huì)動(dòng)蕩局面。如何才能使政治領(lǐng)域中的黨派競(jìng)爭(zhēng)不至于對(duì)社會(huì)造成傷害呢?政治與行政二分的最為直接的原因1、多黨制是政治與行政二分的政治前提

即把政治與行政分開(kāi)來(lái),把政黨之間的競(jìng)爭(zhēng)限制在純粹意義的政治領(lǐng)域,而把行政看作隸屬于政治又與政治相分離和有著自己獨(dú)立