基層法院審判委員會(huì)制度運(yùn)行情況的調(diào)研報(bào)告

基層法院審判委員會(huì)制度運(yùn)行情況的調(diào)研報(bào)告審判委員會(huì)制度是我國(guó)司法制度的重要組成部分。審判委員會(huì)是按照"民主集中制"原則在人民法院內(nèi)部設(shè)立的,對(duì)審判工作實(shí)行集體領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督的一種組織形式。[1]自該制度建立以來(lái),審委會(huì)在發(fā)揮集體領(lǐng)導(dǎo)作用、提高辦案質(zhì)量、統(tǒng)一司法尺度、維護(hù)司法公正等方面發(fā)揮了重要作用。但由于審委會(huì)工作機(jī)制不夠完善,權(quán)責(zé)不夠明確,與公正、公開(kāi)、效率、獨(dú)立等現(xiàn)代司法理念產(chǎn)生沖突,在以"讓審理者裁判,讓裁判者負(fù)責(zé)"為目標(biāo)的新一輪司法權(quán)運(yùn)行機(jī)制改革中而備受關(guān)注。本文以筆者所在基層法院為樣本,總結(jié)近三年來(lái)審判委員會(huì)制度運(yùn)行情況,在此基礎(chǔ)上分析存在的不足和問(wèn)題,以期進(jìn)一步健全審委會(huì)工作機(jī)制,優(yōu)化審委會(huì)職能作用。一、審判委員會(huì)制度運(yùn)行情況（一）審委會(huì)工作機(jī)構(gòu)情況該院于1983年設(shè)立審委會(huì),審委會(huì)的組成人員由院長(zhǎng)、副院長(zhǎng)、主要審判業(yè)務(wù)庭庭長(zhǎng)和部分資深法官構(gòu)成。審委會(huì)的主要職責(zé)是討論重大、疑難、復(fù)雜案件,總結(jié)審判經(jīng)驗(yàn),討論相關(guān)審判工作制度等。2004年,該院黨組確定研究室為審委會(huì)的日常辦事機(jī)構(gòu),負(fù)責(zé)辦理審委會(huì)會(huì)務(wù)工作、督辦審委會(huì)決議事項(xiàng)、開(kāi)展審判調(diào)研、起草相關(guān)制度等日常事務(wù)。2013年,結(jié)合最高人民法院下發(fā)的《關(guān)于改革和完善人民法院審判委員會(huì)制度的實(shí)施意見(jiàn)》,該院修訂了《審判委員會(huì)議事規(guī)則（試行）》,進(jìn)一步規(guī)范審委會(huì)工作運(yùn)行。伴隨著法院信息化建設(shè)步伐,2014年,該院在逐步探索運(yùn)用"數(shù)字化審委會(huì)系統(tǒng)",不斷提高審委會(huì)運(yùn)行的科技化水平。（二）審委會(huì)委員構(gòu)成情況2011年至2013年7月,該院審委會(huì)共有委員13人,其中,院領(lǐng)導(dǎo)5人（院長(zhǎng)1人、副院長(zhǎng)4人）、紀(jì)檢組長(zhǎng)1人、執(zhí)行局長(zhǎng)1人、專委2人、刑庭庭長(zhǎng)1人、民二庭庭長(zhǎng)1人、審監(jiān)庭庭長(zhǎng)1人、資深法官1人。2013年7月至2014年6月,共有委員17人,其中,院領(lǐng)導(dǎo)5人（院長(zhǎng)1人、副院長(zhǎng)4人）、紀(jì)檢組長(zhǎng)1人、執(zhí)行局長(zhǎng)1人、專委2人、立案庭庭長(zhǎng)1人、刑庭庭長(zhǎng)1人、少年庭庭長(zhǎng)1人、民一庭庭長(zhǎng)1人、民二庭庭長(zhǎng)1人、環(huán)保庭庭長(zhǎng)1人、行政庭庭長(zhǎng)1人、研究室主任1人。2013年7月,該院對(duì)審委會(huì)組成進(jìn)行了調(diào)整和分工,設(shè)立刑事審判專門委員會(huì)（9人）和民商事審判專門委員會(huì)（11人）,提高了審委會(huì)的專業(yè)性和工作效率。目前,該院尚未針對(duì)審委會(huì)委員進(jìn)行專項(xiàng)履職考評(píng),而是將履職考評(píng)納入個(gè)人崗位績(jī)效考評(píng)。（三）審委會(huì)履行職責(zé)情況2011年至2014年上半年審委會(huì)討論案件情況統(tǒng)計(jì)表從統(tǒng)計(jì)表中可以看出,2011年至2014年上半年,共召開(kāi)審判委員會(huì)26次,討論重大疑難案件、審判工作制度等65件（項(xiàng)）.其中,討論案件54件,討論制度9項(xiàng),其他2項(xiàng),討論案件占86.15%,討論工作制度占13.8%,討論其他事項(xiàng)占3%.2011年以來(lái),經(jīng)審委會(huì)討論,修訂了《關(guān)于人民調(diào)解協(xié)議司法確認(rèn)案件流程管理辦法》、《信訪接待工作流程管理暫行規(guī)則》、《關(guān)于在訴訟活動(dòng)中委托鑒定、評(píng)估、拍賣工作實(shí)施細(xì)則》、《民事案件小額速裁暫行規(guī)則》等規(guī)范性制度,對(duì)宏觀指導(dǎo)審判工作、規(guī)范案件辦理起到了積極作用.（四）審委會(huì)工作運(yùn)行情況1、審委會(huì)職責(zé)定位根據(jù)人民法院組織法和訴訟法的相關(guān)規(guī)定,審判委員會(huì)是現(xiàn)行司法體制下人民法院內(nèi)部的一級(jí)審判組織,而且是案件所在法院最高一級(jí)的審判組織,承擔(dān)著討論重大、疑難案件和其他有關(guān)審判工作的問(wèn)題,總結(jié)審判經(jīng)驗(yàn)的重要職能.從歷史發(fā)展來(lái)看,十一屆三中全會(huì)以后,審判委員會(huì)制度得到恢復(fù)和發(fā)展,在法律地位上得以進(jìn)一步確認(rèn)和鞏固.審委會(huì)制度的存在,在特殊歷時(shí)階段解決法官素質(zhì)偏低,保證案件審理質(zhì)量,抵御地方行政干預(yù),保護(hù)法官和統(tǒng)一司法尺度等方面發(fā)揮了積極作用.[1]但是,隨著審判方式改革的不斷深化,審委會(huì)因“審者不判、判者不審”,加之其在受案范圍、工作運(yùn)行、權(quán)責(zé)劃分等方面還不夠規(guī)范、明確,因此,改革和完善審委會(huì)制度也成為深化審判方式改革的迫切需要.2、審委會(huì)討論事項(xiàng)范圍根據(jù)人民法院組織法、訴訟法以及《關(guān)于改革和完善人民法院審判委員會(huì)制度的實(shí)施意見(jiàn)》的有關(guān)規(guī)定,[2]基層法院討論案件范圍主要包括:“疑難、復(fù)雜、重大案件”、“新類型案件”、“認(rèn)為案情重大、復(fù)雜,需要報(bào)請(qǐng)移送上級(jí)人民法院審理的案件”、“合議庭意見(jiàn)有重大分歧的案件”、“本院已經(jīng)發(fā)生法律效力的判決、裁定確有錯(cuò)誤需要再審的案件”、“擬在法定刑以下判處刑罰或者免于刑事處罰的案件”、“擬宣告被告人無(wú)罪的案件”等,但討論案件標(biāo)準(zhǔn)仍過(guò)于抽象.3、審委會(huì)會(huì)議程序?qū)徫瘯?huì)會(huì)議程序主要包括“提請(qǐng)討論”和“討論決定”兩個(gè)核心環(huán)節(jié).但是,目前法律法規(guī)對(duì)該兩個(gè)環(huán)節(jié)都缺乏明確的程序性司法約束.司法實(shí)踐中,審委會(huì)是通常按照“合議庭（――庭長(zhǎng)）――主管副院長(zhǎng)――院長(zhǎng)”層報(bào)制的原則提請(qǐng)討論,最終是否召開(kāi)由院長(zhǎng)決定.審委會(huì)一般由院長(zhǎng)主持,院長(zhǎng)因故不能參加時(shí),可以委托一名副院長(zhǎng)主持.客觀上,基層法院審委會(huì)每年召開(kāi)次數(shù)不多,因此不實(shí)行例會(huì)制,即一般不固定開(kāi)會(huì)時(shí)間,在決定會(huì)議召開(kāi)之前2―3日,由研究室將會(huì)議通知、案件審理報(bào)告等會(huì)議材料分發(fā)到委員和列席人員.臨時(shí)召集的會(huì)議,臨時(shí)通知.列席人員視案件情況一般包括合議庭組成人員、書(shū)記員、其他業(yè)務(wù)庭庭長(zhǎng),根據(jù)《人民法院組織法》規(guī)定[3],列席人員還包括同級(jí)檢察院檢察長(zhǎng).審委會(huì)必須有過(guò)半數(shù)的委員參加,方可開(kāi)會(huì).討論議題按照少數(shù)服從多數(shù)的原則,由參會(huì)的委員過(guò)半數(shù)同意通過(guò).審委會(huì)討論決定環(huán)節(jié),實(shí)踐中一般按下列程序進(jìn)行:1、合議庭或承辦法官陳述案件、匯報(bào)合議庭意見(jiàn)；2、委員向承辦人提出問(wèn)題,承辦人予以解答；3、委員依次發(fā)表意見(jiàn)；4、院長(zhǎng)或主持會(huì)議的副院長(zhǎng)發(fā)表意見(jiàn)；5、表決.對(duì)審委員表決形成的結(jié)果,合議庭應(yīng)當(dāng)執(zhí)行.在召開(kāi)會(huì)議時(shí),堅(jiān)持“雙記錄”原則,由研究室、案件承辦庭書(shū)記員列席會(huì)議分別記錄.案件承辦庭記錄筆錄經(jīng)出席會(huì)議的委員簽字后生效,作為案件討論決定的依據(jù),歸入卷宗存檔,不另行制作會(huì)議紀(jì)要或者其他類似材料.研究室的會(huì)議記錄作為審委會(huì)工作檔案,只供備查之用,不歸入卷宗.二、審判委員會(huì)制度運(yùn)行中存在的問(wèn)題和困難審委會(huì)制度設(shè)計(jì)的宗旨是在人民法院內(nèi)部實(shí)行集體領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督,避免錯(cuò)案發(fā)生,提高辦案審判質(zhì)量.[1]但是,在實(shí)踐中該制度運(yùn)行還存在著一些問(wèn)題和困難,制約了審委會(huì)制度價(jià)值功能的發(fā)揮,主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面:（一）審委會(huì)委員組成不夠科學(xué)合理,業(yè)務(wù)知識(shí)不夠?qū)I(yè)化.首先,法律法規(guī)沒(méi)有明確規(guī)定審委會(huì)委員人數(shù)與法官人數(shù)的占比,實(shí)踐中存在著委員過(guò)多或過(guò)少的情況,不利于審委會(huì)會(huì)議事項(xiàng)的科學(xué)決斷.其次,審委會(huì)委員行政色彩較濃,一般與行政職務(wù)掛鉤,雖然有利于對(duì)討論事項(xiàng)整體性把握,但是,一些辦案經(jīng)驗(yàn)豐富、業(yè)務(wù)能力強(qiáng)的精英法官?zèng)]有成為委員,在一定程度上影響了審委會(huì)的專業(yè)性.最后,與行政職務(wù)掛鉤的委員,一旦工作崗位調(diào)整,也影響了審委員構(gòu)成的穩(wěn)定性.（二）審委會(huì)履行職責(zé)中,討論案件多,總結(jié)審判經(jīng)驗(yàn)少.從前述統(tǒng)計(jì)可以看出,審委會(huì)討論案件占86.15%,討論工作制度占13.8%.在討論案件中,尤其以刑事案件居多,占案件總數(shù)的66.7%,導(dǎo)致委員沒(méi)有足夠精力和時(shí)間對(duì)審判工作中共性、全局性、方向性的問(wèn)題進(jìn)行研究和討論,更多停留在個(gè)案討論、解決個(gè)性問(wèn)題上,而在總結(jié)審判經(jīng)驗(yàn),加強(qiáng)宏觀指導(dǎo)上顯得不足,不利于提升全院審判水平.（三）審委會(huì)作為一級(jí)審判組織,與獨(dú)任審判員、合議庭之間的職能定位不清晰.獨(dú)任審判員、合議庭、審委會(huì)是《人民法院組織法》規(guī)定的三種審判組織,行使審判權(quán).司法實(shí)踐中,由于獨(dú)任審判員、合議庭獨(dú)立性不足、合議庭合議制落實(shí)不力、內(nèi)部機(jī)制不完善、評(píng)議機(jī)制、責(zé)任機(jī)制不健全等,導(dǎo)致部分案件因各種案外因素提交審委會(huì)討論,上交矛盾,減少法官辦案壓力和責(zé)任.（四）審委會(huì)制度運(yùn)行還不夠規(guī)范.首先,基層法院受制于人員、編制等,沒(méi)有成立審判事務(wù)管理辦公室,缺乏專門的辦事機(jī)構(gòu)和固定人員.其次,審委會(huì)討論案件范圍不明確,討論案件標(biāo)準(zhǔn)過(guò)于抽象.“疑難、復(fù)雜、重大案件”、“新類型案件”、“認(rèn)為案情重大、復(fù)雜”等情形,仍然需要結(jié)合個(gè)案進(jìn)行主觀判斷,標(biāo)準(zhǔn)不明確導(dǎo)致提交審委會(huì)討論案件情況多樣.司法實(shí)踐中,極少數(shù)事實(shí)清楚、法律關(guān)系明確,但裁判以后可能引發(fā)當(dāng)事人涉訴上訪、引發(fā)重大輿情、社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)較高等情形的案件,也可能進(jìn)入審委會(huì)討論.再次,審委會(huì)會(huì)議程序不明確.包括會(huì)議的提請(qǐng)、召集、討論等程序都無(wú)明確的時(shí)限、流程規(guī)定,而以類似于行政化的“會(huì)議模式”進(jìn)行,委員作出判斷的依據(jù)主要是聽(tīng)取承辦法官的匯報(bào),以及結(jié)合委員以往的審判經(jīng)驗(yàn)、經(jīng)歷,有違審判中直接審理原則和審判的親歷性要求.最后,審委會(huì)討論案件責(zé)任不明確.沒(méi)有建立科學(xué)合理的責(zé)任機(jī)制以及履職考核、退出機(jī)制,委員只承擔(dān)義務(wù),對(duì)討論決定案件所負(fù)責(zé)任也不明確,在一定程度上影響了委員參會(huì)的積極性和參會(huì)率.三、完善審判委員會(huì)制度的建議對(duì)審委會(huì)制度的改革完善,應(yīng)遵循“合法化、規(guī)范化、主動(dòng)適應(yīng)司法制度改革和權(quán)責(zé)協(xié)調(diào)”的基本要求,趨利避害地發(fā)揮其作用.（一）深入推進(jìn)獨(dú)任審判員、合議庭、審委會(huì)責(zé)任制改革.在深化司法體制改革的大背景下,圍繞“讓審理者裁判、由裁判者負(fù)責(zé)”,進(jìn)一步明晰獨(dú)任審判員、合議庭、審委會(huì)職責(zé)定位,強(qiáng)化頂層設(shè)計(jì),出臺(tái)制度,完善配套措施,加快推進(jìn)法官責(zé)任制建設(shè),在裁判案件范圍上加以嚴(yán)格區(qū)分,特別是對(duì)提交審委會(huì)討論案件的范圍作出明確規(guī)定,增強(qiáng)獨(dú)任審判員、合議庭的獨(dú)立性,還權(quán)于合議庭,讓三種不同的審判組織各司其職、各負(fù)其責(zé).（二）厘清審委會(huì)的橫縱向關(guān)系.把法院工作從橫向關(guān)系上劃分為審判管理、隊(duì)伍管理、行政管理三大類,以審判委員會(huì)、黨組會(huì)和院長(zhǎng)辦公會(huì)分別與之對(duì)應(yīng),各司其職.在縱向關(guān)系上,加強(qiáng)審判組織管理,著重解決好審判委員會(huì)工作“去行政化”的問(wèn)題.凡是與審判業(yè)務(wù)有關(guān)的重大事項(xiàng)都提交到審判委員會(huì)討論,使審委會(huì)成為真正的審判業(yè)務(wù)機(jī)構(gòu).（三）優(yōu)化審委會(huì)的組織結(jié)構(gòu).在機(jī)構(gòu)方面,在基層法院成立審判事務(wù)辦公室,作為審委會(huì)的辦事機(jī)構(gòu),將審委會(huì)作為審判管理的一項(xiàng)內(nèi)容納入其工作職責(zé).在人員方面,更加注重委員的法律專業(yè)知識(shí)和審判實(shí)踐經(jīng)驗(yàn),使審委會(huì)向?qū)I(yè)化、權(quán)威性方向發(fā)展.建立科學(xué)合理審判委員會(huì)委員選拔、退出機(jī)制,把法學(xué)理論精通、審判經(jīng)驗(yàn)豐富、政治素質(zhì)好的法官充實(shí)到委員中,并適當(dāng)超脫于行政職務(wù)之外,淡化職級(jí)待遇意識(shí),做到委員相對(duì)固定,同時(shí),完善學(xué)習(xí)培訓(xùn)機(jī)制、履職考評(píng)機(jī)制等配套措施,使審委會(huì)結(jié)構(gòu)做到既專又全、比例適當(dāng)、年齡結(jié)構(gòu)合理,以增強(qiáng)審委會(huì)的權(quán)威性、專業(yè)性.（四）轉(zhuǎn)變審委會(huì)的職能定位.審委會(huì)職能應(yīng)從研究案件為主轉(zhuǎn)變?yōu)榭偨Y(jié)審判經(jīng)驗(yàn)、強(qiáng)化監(jiān)督、宏觀指導(dǎo)為重,逐步弱化研究案件職能,強(qiáng)化其指導(dǎo)和監(jiān)督審判業(yè)務(wù)、總結(jié)審判經(jīng)驗(yàn)、提升辦案質(zhì)量的職能.如強(qiáng)化對(duì)上級(jí)法院發(fā)回改判案件的評(píng)查分析、強(qiáng)化案例指導(dǎo)、強(qiáng)化司法建議管理等工作,以凸顯審委會(huì)總結(jié)審判經(jīng)驗(yàn)的職能作用.如天津二中院圍繞以下幾方面改革審委會(huì)職能:由“判審分離”向“判審融合”轉(zhuǎn)變,由“有權(quán)無(wú)責(zé)”向“權(quán)責(zé)一致”轉(zhuǎn)變,由“形式監(jiān)督”向“實(shí)質(zhì)監(jiān)督”轉(zhuǎn)變.[4]（五）規(guī)范審委會(huì)的運(yùn)行制度.首先,明確規(guī)定提交審委會(huì)討論案件、事項(xiàng)范圍,防止權(quán)限過(guò)大.同時(shí),特別明確獨(dú)任制審理的案件不能提交審委會(huì)討論.其次,從運(yùn)作方式上逐步實(shí)現(xiàn)“判審融合”.嘗試借助信息化建設(shè)成果,從單純聽(tīng)案件匯報(bào)向利用庭審?fù)戒浵?、案件電子卷宗、案件信息共享平臺(tái)、旁聽(tīng)案件庭審等方式