論集體建設(shè)用地入市的法律規(guī)制

PAGE12 摘要跟隨著城市的發(fā)展，高樓大廈的增加，以及城市人口增多帶動對房屋建筑的需求量的增長，剩余不多的國有建設(shè)用地表現(xiàn)出了供不應(yīng)求的狀態(tài)。而在我國的農(nóng)村里，有大量未經(jīng)使用的集體建設(shè)用地，對比起供不應(yīng)求的國有建設(shè)用地，這類土地的利用率顯得特別微弱。這一現(xiàn)狀預(yù)示著集體建設(shè)用地入市的緊迫性以及推進相關(guān)法律法規(guī)完善的必要性。因此在2019年《土地管理法》的修改中，取消了禁止集體建設(shè)用地直接入市流轉(zhuǎn)的制度，這次改革，既保障公有制性質(zhì)不改變與集體與農(nóng)民的利益不受損，又推動了土地制度的完善，促進城鄉(xiāng)的融合發(fā)展。因此，2019年8月26日的《土地管理法》修正案取消了禁止集體建設(shè)用地直接進入市場的制度。這次改革促進了公有制性質(zhì)不變、集體利益和農(nóng)民利益不受損害的局面。完善土地制度，促進城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。本論文主要研究如何保證集體建設(shè)用地進入市場的合法性,保護集體的收入，集體在集體建設(shè)用地入市的長遠發(fā)展,使得集體和農(nóng)民的收入有保證,并且可以令其進行有序的市場準入和法律環(huán)境。關(guān)鍵詞：集體建設(shè)用地入市土地管理法的修改土地流轉(zhuǎn)法律法規(guī)缺陷與完善ABSTRACTWiththedevelopmentofthecity,theincreaseofhigh-risebuildings,andtheincreaseintheurbanpopulation,thedemandforhousingconstructionhasincreased,andthefewremainingstate-ownedconstructionlandhasshownastateofshortage.InChina'sruralareas,thereisalargeamountofunusedcollectiveconstructionland.Comparedwiththestate-ownedconstructionlandinshortsupply,theutilizationrateofsuchlandappearsparticularlyweak.Thisstatusquoindicatestheurgencyofenteringcollectiveconstructionlandintothemarketandthenecessityofadvancingtheimprovementofrelevantlawsandregulations.Therefore,intherevisionofthe"LandManagementLaw"in2019,thesystemprohibitingthedirecttransferofcollectiveconstructionlandintothemarketwascancelled.Thisreformnotonlyprotectsthenatureofpublicownershipandtheinterestsofthecollectiveandfarmers,butalsopromotesthelandsystem.Toimprovetheintegrationofurbanandruraldevelopment.Therefore,theamendmenttothe"LandManagementLaw"onAugust26,2019abolishedthesystemprohibitingcollectiveconstructionlandfromdirectlyenteringthemarket.Thisreformpromotesasituationinwhichthenatureofpublicownershipremainsunchangedandtheinterestsofthecollectiveandfarmersarenotharmed.Improvethelandsystemandpromotetheintegrateddevelopmentofurbanandruralareas.Thispapermainlystudieshowtoensurethelegalityofcollectiveconstructionlandenteringthemarketandprotectthecollectiveincome.Thelong-termdevelopmentofthecollectiveconstructionlandenteringthemarketwillensuretheincomeofthecollectiveandfarmersandensureorderlymarketaccess.Andlegalenvironment.Keywords:CollectiveconstructionlandentersthemarketAmendmentoftheLandManagementLawLandTransferDefectsandImprovementofLawsandRegulations目錄引言5一、集體建設(shè)用地的研究概況5二、集體建設(shè)用地入市概述6（一）集體建設(shè)用地入市相關(guān)問題的產(chǎn)生背景6（二）集體建設(shè)用地的概念6（三）集體建設(shè)用地入市的概念7三、入市的障礙與風(fēng)險8（一）法律障礙8（二）集體建設(shè)用地入市市場規(guī)制的實踐現(xiàn)狀91、建設(shè)用地市場的試點模式92、試點中暴露的問題103、農(nóng)村土地開發(fā)的多生態(tài)與法律風(fēng)險11四、面對問題的應(yīng)對措施12（一）農(nóng)村土地開發(fā)的法律風(fēng)險與防范12（二）政策及城鄉(xiāng)規(guī)劃立法修改的建議13五、總結(jié)13參考文獻14致謝15論集體建設(shè)用地入市的法律規(guī)制引言城鎮(zhèn)化的發(fā)展帶動了中國我國對建設(shè)項目用地的需求量的增長，但隨著城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展，建設(shè)用地的增長遠遠跟不上城鎮(zhèn)化速度，現(xiàn)有的國有土地逐漸表現(xiàn)出了供不應(yīng)求的狀態(tài)，從而還使得現(xiàn)有的國有建設(shè)用地的價格很高。這種狀態(tài)便會制約城鎮(zhèn)化繼續(xù)發(fā)展的步伐，進而影響城鎮(zhèn)化的建設(shè)。但有相當(dāng)數(shù)量在我國廣大農(nóng)村的建設(shè)用地集體管理的，但在今天的閑置國有建設(shè)用地稀缺大量農(nóng)村集體建設(shè)用地工作的。這個狀態(tài)預(yù)示著集體建設(shè)用地入市和以及推進相關(guān)法律法規(guī)的完善的緊迫性。要怎么去突破集體土地入市在法律上的障礙，讓得集體建設(shè)用地入市時候的合法性得到該有的保護，使集體經(jīng)營性建設(shè)用地的合法收益有保障，農(nóng)民和集體能夠利用此筆收益收獲長遠利益，而如何使市場能夠在合法有序的環(huán)境中進行，是本文應(yīng)研究的問題。我國《土地管理法》對于集體建設(shè)用地直接進入市場流轉(zhuǎn)這項制度，在我們中國已經(jīng)有一定的建立基礎(chǔ)，但是從根本上來說，我國在集體建設(shè)用地入市制度方面的規(guī)定還是比較簡單、不完善，在程序方面的規(guī)定還相當(dāng)缺乏，從而導(dǎo)致實踐上存在大量風(fēng)險。本文以對集體建設(shè)用地入市制度的具體內(nèi)容進行系統(tǒng)的分析，且提出相關(guān)建議為論題，以期使我國的集體建設(shè)用地直接入市流轉(zhuǎn)制度在實踐中能夠發(fā)揮出其應(yīng)有價值和功能，更好地推動土地制度的完善。一、集體建設(shè)用地的研究概況關(guān)于集體建設(shè)用地使用權(quán)的法律制度,在我國的法律體系中處在一個初步建立的狀態(tài)。隨著我國市場經(jīng)濟的逐步深化，城市土地政策的逐步放開，國有土地建設(shè)用地使用權(quán)的收益成為了中國大部分城市地方政府財政收入的主要來源之一。村集體經(jīng)濟組織、建設(shè)合同的對應(yīng)方、地方政府和農(nóng)民之間的矛盾也由于相關(guān)制度的不完善而無法得到解決。特別是在集體土地建設(shè)用地的審批方面，由于政府處在一個主導(dǎo)的地位，完全超出了其應(yīng)有的地位和作用，極大地妨礙了集體建設(shè)用地在經(jīng)濟市場的流轉(zhuǎn)，也阻礙了農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場的建立。加上相關(guān)登記制度的缺乏，從而導(dǎo)致大量非法使用土地問題的產(chǎn)生，,使得在該金字塔最底層的農(nóng)民利益得不到應(yīng)有的保障,而這也是我國耕地迫近十八億畝紅線問題的重要原因之一。而2019年8月26日的《土地管理法》修改，使得集體建設(shè)用地入市可以繞開政府這個主體去直接流轉(zhuǎn)，從而解決這些問題。這一制度考慮到了各方利益和社會利益，令集體建設(shè)用地制度可以公平，合理，高效地進行，以保護農(nóng)民和村集體的利益，以及能夠促進社會經(jīng)濟的快速發(fā)展。二、集體建設(shè)用地入市概述（一）集體建設(shè)用地入市相關(guān)問題的產(chǎn)生背景在集體建設(shè)用地這一制度正式出臺之前，農(nóng)村集體建設(shè)用地入市的問題在土地改革中一直的熱門話題。在此之前，農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)沒有規(guī)范的法律流轉(zhuǎn)制度，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織與農(nóng)民的利益無法得到保障，土地流轉(zhuǎn)時的違法現(xiàn)象多有發(fā)生。造成這一現(xiàn)狀的原因，在于新中國成立后，國家實行了計劃經(jīng)濟體制。國家采取公有制的主導(dǎo)的生產(chǎn)方式盛行的位置。這種絕對公有制和計劃經(jīng)濟的形式，從根本上決定了中國土地制度在政府控制下的地位。然而，在改革開放的初期，\t"/online/2020040211/15865884389558657/htmls/detail_report/right"中國在經(jīng)濟領(lǐng)域方面并沒有一個真正的市場。\t"/online/2020040211/15865884389558657/htmls/detail_report/right"生產(chǎn)和銷售管理活動主要是通過一個國家進行指導(dǎo)計劃來完成的。\t"/online/2020040211/15865884389558657/htmls/detail_report/right"政府不僅在政策制定者的位置的積極參與者，以及經(jīng)濟活動。\t"/online/2020040211/15865884389558657/htmls/detail_report/right"企業(yè)發(fā)展之間沒有形成的不是像歐美發(fā)達國家那樣的市場經(jīng)濟交易關(guān)系，而是僅僅是為完成一個國家指令性計劃而設(shè)計的合作關(guān)系。\t"/slave/full/2020040211/15865884389558657/htmls/detail_report/right"在物權(quán)法的法律體系中，將對于物進行占有與支配的所有權(quán)放在一個絕對保護的地位上，而忽視了對物去加以利用的他物權(quán)這類使用類型。那么在計劃經(jīng)濟時期，以公有制的絕對主導(dǎo)地位為指導(dǎo)，這種完整的所有權(quán)權(quán)能完全符合單一和不分離的所有權(quán)和利用主體的實際需要的。那么在計劃經(jīng)濟時期，以公有制的絕對主導(dǎo)地位為指導(dǎo)，這種完整的所有權(quán)權(quán)能完全符合單一和不分離的所有權(quán)和利用主體的實際需要的，與此相對的，在這個絕對計劃經(jīng)濟時期，物權(quán)法體系中的他物權(quán)缺乏產(chǎn)生的動因。然而，隨著社會主義市場經(jīng)濟的不斷發(fā)展，國家建立的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)格局長期以來使集體建設(shè)用地和國有建設(shè)用地流轉(zhuǎn)受到有關(guān)政策法規(guī)的不同對待。這種差異化的治理反映了國家對城鄉(xiāng)地區(qū)實施的不同政策以及法律制度，也影響了國家政策和相關(guān)法律法規(guī)的變化。在這種現(xiàn)狀的影響之下，國家對于農(nóng)村集體經(jīng)營性入市這一問題，無論是在政策層面還是法律層面都非常的墨守成規(guī)，這使得集體建設(shè)用地市場化的阻力增大。隨著城市化進程的推進，國家對建設(shè)用地的需求量進一步增加，而國有可用建設(shè)用地逐漸減少導(dǎo)致無法滿足城市化需要從而帶來矛盾。，因此，集體建設(shè)用地入市便顯得更加有必要。而在入市的同時，也因為我國集體建設(shè)用地入市制度的規(guī)定過于簡單、概括，缺少程序方面的規(guī)定，在實踐上風(fēng)險較大。加上個別集體組織或個人將土地流轉(zhuǎn)后用于非法律規(guī)定允許當(dāng)?shù)仡I(lǐng)域，便產(chǎn)生了諸多問題。 （二）集體建設(shè)用地的概念在我國，土地在不動產(chǎn)居于一個重要地位，它的用途必須受到國家的嚴格管控，因此在利用土地時需要嚴格準守國家的土地利用總體規(guī)劃。中國的《土地管理法》將我國土地劃分三個類型，分別為農(nóng)業(yè)用地、建設(shè)用地和未利用地。其中的農(nóng)業(yè)用地便是指集體土地中用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)建設(shè)的一部分，比如耕地、林地、園地和農(nóng)田水利設(shè)施用地等等。而對于不同的主體的所有權(quán)歸屬，我們將建設(shè)用地分為國有建設(shè)用地和集體建設(shè)用地。根據(jù)生產(chǎn)經(jīng)營的性質(zhì)可以將集體建設(shè)用地細分為宅基地、公益性公共設(shè)施用地和經(jīng)營性用地。其中宅基地屬于非經(jīng)營性建設(shè)用地，它屬于我國農(nóng)村地區(qū)集體土地特有的土地使用類型。另外的兩個：公益性公用設(shè)施用地與經(jīng)營性用地，這兩類用地則屬于政府進行土地征收制度的范圍。在我國法律規(guī)定中，由于這三類集體建設(shè)用地在取得上和用途上的特殊性，因此它們的流轉(zhuǎn)權(quán)收到政府的嚴格限制。（三）集體建設(shè)用地入市的概念集體建設(shè)用地市場主要是農(nóng)村集體經(jīng)濟組織以建設(shè)用地使用權(quán)出讓、租賃、投資等方式進入市場的方式，而農(nóng)村集體經(jīng)濟組織以建設(shè)用地的使用權(quán)流轉(zhuǎn)的定義，通常是指轉(zhuǎn)讓、租賃或持股等方式向農(nóng)村集體經(jīng)濟組織支付了建設(shè)用地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓給土地使用者的行為。從這兩者的定義上，可以看出此處在法律上的“入市”與“流轉(zhuǎn)”的概念大致是等同的，因此，集體建設(shè)用地入市在法律層面上的含義需要弄清的著重點是法律上指出的“流轉(zhuǎn)”。2002年《農(nóng)村土地承包法》首次將“流轉(zhuǎn)”一詞作為法律用語，在其中規(guī)定了土地承包權(quán)和土地經(jīng)營權(quán)的多種轉(zhuǎn)讓方式。此后在2007年出臺的《物權(quán)法》的用益物權(quán)篇章中，又規(guī)定了土地承包經(jīng)營權(quán)的轉(zhuǎn)移方式。由此可見，土地承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓的合法使用意在表達土地承包經(jīng)營權(quán)各種市場流通形式。集體建設(shè)用地入市的含義，還表現(xiàn)為建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場。在符合規(guī)劃和用途管制前提下，允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同權(quán)同價。縮小征地范圍，規(guī)范征地程序，完善對被征地農(nóng)民合理、規(guī)范、多元保障機制。擴大國有土地有償使用范圍，減少非公益性用地劃撥。建立兼顧國家、集體、個人的土地增值收益分配機制，合理提高個人收益。2013年11月15日發(fā)布《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》進一步完善土地租賃、轉(zhuǎn)讓與抵押的相關(guān)制度，使其對應(yīng)的市場有序運營，新《土地管理法》明確，允許集體經(jīng)營性建設(shè)用地在符合規(guī)劃、依法登記，并經(jīng)本集體經(jīng)濟組織三分之二以上成員或者村民代表同意的條件下，通過出讓、出租等方式交由集體經(jīng)濟組織以外的單經(jīng)或者個人直接使用。同時，使用者取得集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)后還可以轉(zhuǎn)讓、互換或者抵押?！锻恋毓芾矸ā吩擁椃l的出臺是一項重大制度改革的突破，這一規(guī)定是重大的制度突破，2013年11月15日發(fā)布《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》《土地管理法》三、入市的障礙與風(fēng)險（一）法律障礙一直以來的土地所有權(quán)掌控在國家手中，自入市改革后，土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的掌控權(quán)便落在少數(shù)的村集體管理者中，至于土地流轉(zhuǎn)后的收益能否到達農(nóng)民手中，或是否會有出現(xiàn)中飽私囊的現(xiàn)象，或農(nóng)民與集體的權(quán)益能否得到保障，都是入市改革的法律障礙。在土地制度的改革中，農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市必然會對現(xiàn)有的國有土地市場造成一定的影響，那么就需要制定相應(yīng)的制度保障去減緩該改革帶來的影響，減緩直接市場準入的對現(xiàn)行耕地保護政策的沖擊，做好相應(yīng)的城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等。土地利用規(guī)劃得以實施時，不管是因為土地利用的規(guī)劃導(dǎo)致土地用途變化，譬如將農(nóng)用地轉(zhuǎn)變?yōu)榻ㄔO(shè)用地，還是土地用途未未改變，譬如依然是建設(shè)用地，但它的法律基礎(chǔ)為所有權(quán)的強制性變更。即是以不同所有權(quán)的法律地位不平等為制度基礎(chǔ)的集體建設(shè)用地管制的實施，既未達到預(yù)期的管制目的，還助長了法外土地市場的形成。（二）集體建設(shè)用地入市市場規(guī)制的實踐現(xiàn)狀1、建設(shè)用地市場的試點模式直至當(dāng)前，中國多個地區(qū)進行了農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的試點模式，該“入市”的試點模式成為了當(dāng)今的熱門話題，這意味著除了招拍掛之外，開發(fā)商們等多累企業(yè)又多了不僅一條合法合規(guī)，而且更加便宜的買地途徑。農(nóng)民和村集體也能從中獲得更大的經(jīng)濟收益。集體建設(shè)用地入市意味著他們可以從土地轉(zhuǎn)讓、轉(zhuǎn)租中，越過政府征收這道門檻去直接與開發(fā)商們交易。此次改革最大的受益者便是這些土地的所有者，而對于房地產(chǎn)業(yè)的投資者們來說，這也是一條不錯的受益之路。在2015年的時候，國家便在全國33個試點地區(qū)開展了農(nóng)村土地征收。集體建設(shè)用地入市和宅基地制度的改革這三項試點，它允許了農(nóng)村經(jīng)營性集體建設(shè)用地的入市與轉(zhuǎn)讓，實行與國有土地以同等同權(quán)的方式入市。并且允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地在合法合規(guī)的前提下，將其使用權(quán)出讓、租賃和入股，實行與國有建設(shè)用地使用權(quán)同等入市、同權(quán)同價。試點中暴露的問題因為是第一次在合法合規(guī)的情況下實行集體建設(shè)用地入市，在試點中便暴露出許多問題。譬如集體建設(shè)用地以合法的方式建設(shè)寫字樓、公寓等商業(yè)物業(yè)，但是卻以長租的方式去代替售賣。如市場上所說的“長租代售”模式，即用在集體建設(shè)用地上合法報建后且驗收合格的的樓層分為酒店或者公寓模式，用“長租”的方式去轉(zhuǎn)讓給租客，再向這些租客去一次性收取20年及以上的租金、房屋裝修的費用等等。還有另一種模式便是“不交房”模式，即開發(fā)商不把房子交付給租戶使用，卻房租給自己或者有關(guān)聯(lián)的公司用來做長租公寓或是酒店。這種模式下，開發(fā)商與租戶僅僅簽署一份租賃協(xié)議和回報協(xié)議，不存在產(chǎn)權(quán)登記的保障，它一次性向客戶收租，以每個月支付利息或者投資的方式回報客戶，這種有非法集資嫌疑的模式且存在大型風(fēng)險的早已被明令制止。暴露出來另外的問題是，某些村集體在農(nóng)村經(jīng)營性集體建設(shè)用地上建設(shè)一些“三無”的物業(yè)，或是建造一些小產(chǎn)權(quán)房屋。某些地區(qū)的政府或當(dāng)?shù)氐拇寮w為了利用土地來發(fā)展經(jīng)濟，不顧法律的明令禁止，擅自支持企業(yè)違規(guī)用地，或是對企業(yè)的該違法行為睜一只眼閉一只眼。這樣便導(dǎo)致了集體建設(shè)用地違法現(xiàn)象的不斷出現(xiàn)，并且數(shù)量上也不斷增加。它們表現(xiàn)在利用無規(guī)劃、無報建、無驗收的物業(yè)，來進行裝修而改造成所謂的“公寓”，再將其出租或長租賺取收益。這種違法行為不僅存在法律風(fēng)險，還可能存在刑事責(zé)任風(fēng)險。這種“三無”物業(yè)或小產(chǎn)權(quán)房，大都有一定的安全隱患，萬一出現(xiàn)火災(zāi)、倒塌等安全事故，將承擔(dān)一定的刑事責(zé)任。此類小產(chǎn)權(quán)房建設(shè)，是指村或鎮(zhèn)要向購買者，頒發(fā)的村或鎮(zhèn)出證的房屋權(quán)屬證明，從法律屬性上講小產(chǎn)是非法建筑，不得交易。小產(chǎn)權(quán)房概念。除了以上兩個模式以外，還存在著許許多多打著法律擦邊球的集體土地灰色開發(fā)的模式。他們不僅在與農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的合作協(xié)議內(nèi)容和程序上違法，并且他們所利用開發(fā)物業(yè)來“長租代售”“返租回購眾籌”等等，這類形式均含有非法意義在里面。嚴重的還可能演化為非法集資或是吸引公眾存款等犯罪的行為。對此，村集體與政府、市場投資者乃至是公眾都需要高度的重視與警惕。農(nóng)村土地開發(fā)的多生態(tài)與法律風(fēng)險根據(jù)農(nóng)村集體建設(shè)用地的多種劃分，使用類型的不同，入市的規(guī)劃方法與開發(fā)方式也有許多的差異。例如留用地，原本是用來給被征地對象作為一份征地安置來使其有能有長久的生產(chǎn)發(fā)展的建設(shè)用地，在集體建設(shè)用地入市之后，該土地類型的使用類型變發(fā)生一定變化，原有的功能可能喪失或轉(zhuǎn)變。因此在集體建設(shè)用地入市這一大背景下，國有建設(shè)用地的規(guī)模日益減少。集體建設(shè)用地入市帶來的收益成為了大多數(shù)村集體的重要經(jīng)濟來源。因此，土地市場開始將把目光集中在集體土地發(fā)展的農(nóng)村地區(qū)。在此之中，包含著合法合規(guī)的正規(guī)隊伍，也有改革新增的發(fā)展隊伍，還有在灰色邊緣地帶的違法隊伍。那些豐厚的利益與巨大的法律風(fēng)險都并存在這個遼闊的集體建設(shè)用地的市場森林中。傳統(tǒng)的法律“規(guī)則”，有革新突破“生力軍”，還要在灰色地帶蠻橫生長“游擊隊”，總之，在集體建設(shè)用地市場“生態(tài)叢林”，在巨大的利益和巨大的法律風(fēng)險并存。其中，在集體建設(shè)用地合法出讓與轉(zhuǎn)讓的方面。其中這兩方面中的一是“出讓”，是指集體建設(shè)用地通過法律的途徑，即通過集體的民主投票，公開拍賣程序轉(zhuǎn)讓，把集體建設(shè)用地出讓給投資者；二是“轉(zhuǎn)讓”，是指集體建設(shè)用地的土地使用權(quán)出讓再次轉(zhuǎn)給其他投資者，即集體土地使用權(quán)的轉(zhuǎn)變到受讓方一方，根據(jù)合同規(guī)劃目的，在建設(shè)和運營，物業(yè)的集體發(fā)展，以這種方式取得的土地進行投資，首先不能用于房地產(chǎn)開發(fā)和銷售，可自建自營，合資或出租用于商業(yè)和工業(yè)用途。拿佛山市的國際家具博覽城項目為例子，這個項目中的土地是農(nóng)村集體建設(shè)用地，但是開發(fā)商以合法的方式通過了土地流轉(zhuǎn)形式，得到了該集體土地40年的使用權(quán)。并且在經(jīng)營40年之后無償交還給村集體。該項目現(xiàn)在成為了世界上單體面積最大的家具型商業(yè)中心，以及獲得國家多項獎項和景區(qū)的評選。這個項目的成功無疑也給當(dāng)?shù)卣c村集體帶來了豐富的收益，亦拉動了當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟增長。具有法律風(fēng)險的集體建設(shè)用地，不得從事房地產(chǎn)開發(fā)，2018年7月27日廣州市政府頒布的《關(guān)于進一步加強征收農(nóng)村集體土地留用地管理的意見》，明令禁止留用地用于住宅商品房的開發(fā)，“開發(fā)商以及任何單位或個人均不得自行同鄉(xiāng)、村一級組織或個人、農(nóng)村集體經(jīng)濟組織合作在農(nóng)村集體土地上進行任何形式的商品房或以“大棚房”“生態(tài)園”“科技園”等名義開發(fā)的“小產(chǎn)權(quán)房”或“地產(chǎn)房”建設(shè)”?！蛾P(guān)于進一步加強征收農(nóng)村集體土地留用地管理的意見》《關(guān)于進一步加強征收農(nóng)村集體土地留用地管理的意見》面對問題的應(yīng)對措施（一）農(nóng)村土地開發(fā)的法律風(fēng)險與防范面對房地產(chǎn)開發(fā)商與村集體可能存在中飽私囊，使農(nóng)民與集體的利益得不到保障這一法律風(fēng)險。再者當(dāng)農(nóng)民與集體得到這一筆收入后，許多相對應(yīng)的問題也隨之而來。譬如各類銷售與詐騙份子，賭博組織可能會對村民進行誘惑，使村民的長遠利益難以保障等等。應(yīng)對這些問題，便要建立相關(guān)完善的法律機制，或建立一類機構(gòu)引導(dǎo)村民們的收益用于長遠利益的投資，保障他們收益安全。政策及城鄉(xiāng)規(guī)劃立法修改的建議1.政策層面在此改革中，需要各級人民政府配合制定相關(guān)規(guī)定，根據(jù)國家的土地管理法法條以及城鄉(xiāng)規(guī)劃的相關(guān)規(guī)定，具體全面的修訂編輯現(xiàn)行土地利用的總體規(guī)劃，且應(yīng)細致到城鄉(xiāng)的總規(guī)劃與城鄉(xiāng)的控制性詳細規(guī)劃。不僅如此，還要以區(qū)域的產(chǎn)業(yè)規(guī)劃和環(huán)保規(guī)劃為綜合考量，在空間布局、產(chǎn)業(yè)發(fā)展以及環(huán)保方面給予農(nóng)村集體性建設(shè)用地與國有土地平等的規(guī)劃待遇，這是集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的前提，為入市提供良好的政策鋪墊。2.法律層面雖然關(guān)于集體建設(shè)用地入市的法律法規(guī)已經(jīng)在今年一月正式出臺，但是因其是剛出臺的法條，集體建設(shè)用地入市后可能會出現(xiàn)的許多問題想對應(yīng)的法條并不完善。因此，在法律層面，應(yīng)該逐步建立對應(yīng)的與入市相關(guān)的法律條文