無錫市社區(qū)扁平化管理制度

社區(qū)扁平化管理制度社區(qū)是社會管理的基礎(chǔ)，也是社會和諧穩(wěn)定的基石。自2008年下半年以來，無錫市委、市政府積極適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會轉(zhuǎn)型發(fā)展的要求，以“把社會管理抓到位、把公共服務(wù)送到家”為導(dǎo)向，在全市城鄉(xiāng)同步推進(jìn)社區(qū)扁平化管理，全力推動(dòng)社區(qū)管理服務(wù)由分散向集中、由硬件向軟件、由粗放向精細(xì)、由傳統(tǒng)向現(xiàn)代的轉(zhuǎn)型。經(jīng)過近三年的探索和實(shí)踐，“集約管理、貼近服務(wù)”已成為無錫社區(qū)建設(shè)的“新名片”，一個(gè)符合時(shí)代要求、彰顯無錫特色、滿足多方需求的基層社會管理服務(wù)新模式初露端倪。一、背景與起因社區(qū)管理與服務(wù)，作為基層社會建設(shè)的兩大主題，無錫市在推進(jìn)過程中，經(jīng)歷了一條化繭為蝶的嬗變之路。三年前，無錫市委、市政府在著力推進(jìn)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型發(fā)展進(jìn)程中清醒地認(rèn)識到：經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型必然催生社會轉(zhuǎn)型，而社會轉(zhuǎn)型必須從社區(qū)抓起。然而，當(dāng)時(shí)的社區(qū)工作，卻矛盾眾多、挑戰(zhàn)嚴(yán)峻。首先是管理服務(wù)需求的挑戰(zhàn)。伴隨著眾多“單位人”變成了“社區(qū)人”，再加上劇增的“外地人”、“流動(dòng)人口”和社區(qū)規(guī)模的擴(kuò)大，社區(qū)管理服務(wù)的對象趨于多元；同時(shí)每個(gè)居民關(guān)注的也不僅是衣食住行、生老病死，還包括精神生活、人的發(fā)展等問題，社區(qū)管理服務(wù)需求也趨多元；伴隨著政府管理的重心下移，進(jìn)社區(qū)的事項(xiàng)愈來愈多，社區(qū)管理服務(wù)工作更趨多元。其次是職能轉(zhuǎn)換的挑戰(zhàn)。一方面是大量的政府工作向社區(qū)集聚，甚至進(jìn)社區(qū)變成了給社區(qū)；而另一方面卻是社居委干部的不堪重負(fù)、疲于奔命，不僅自治難搞，聯(lián)系群眾旁落，更迫于無奈，不得已以“活頁的臺帳、活絡(luò)的牌子、活動(dòng)的圖表”等，應(yīng)對眾多的檢查、考核，導(dǎo)致政府下沉社區(qū)的工作“沙灘流水到不了頭”，加強(qiáng)基層社會建設(shè)形似神散，重心下移也成為空話。第三是運(yùn)作模式的挑戰(zhàn)。社區(qū)工作依然是走“管”、“統(tǒng)”老路，手段還是人管人、人盯人老套路，方式上還是從居民小組長、到社居委干部、到社居委主任單線條、逐級別上下運(yùn)作；同時(shí)政府下沉職能的方式，也依舊沿襲傳統(tǒng)的點(diǎn)對點(diǎn)、線對線，落實(shí)工作依舊是分條線、分口子。這種“舊式武器打現(xiàn)代戰(zhàn)爭”的結(jié)果，不僅效率低下，也使成本劇增（全市近18000余人從事社區(qū)工作），還造成群眾辦事多次往返和必找分管者的麻煩，便民成了擾民、累民和煩民。社區(qū)工作面臨的上述矛盾，直接導(dǎo)致了三個(gè)弱化：一是社區(qū)功能弱化。重管理輕服務(wù)的工作導(dǎo)向，及在社區(qū)管理的人性化、事務(wù)辦理的快捷化、生活服務(wù)的便利化上的缺憾，造成居民歸屬感弱化，社區(qū)紐結(jié)居民的功能減弱；二是居民參與弱化。以落實(shí)上級要求為導(dǎo)向的社區(qū)管理工作，無形中造成重政府、輕群眾的情況，偏離了社區(qū)是居民生活共同體的本質(zhì)所在，也使居民呼應(yīng)不高，好多工作成為社區(qū)工作者的“自拉自唱”；三是居民自治弱化。社區(qū)將主要精力用在服務(wù)政府、應(yīng)付部門、對付檢查上，勢必造成組織居民開展自治的使命旁落。舊模式難以適應(yīng)新發(fā)展，舊路徑難以破解新難題。若要在社區(qū)管理服務(wù)上有建樹見成效，就惟有在“窘境”中“突圍”，在變革中突破，在創(chuàng)新中發(fā)展。對此，無錫市委、市政府因勢利導(dǎo)，創(chuàng)新社區(qū)工作理念，變傳統(tǒng)管制為現(xiàn)代善治；創(chuàng)新服務(wù)內(nèi)涵，變被動(dòng)應(yīng)對為貼近服務(wù)；創(chuàng)新工作路徑，變分散管理為集約管理；創(chuàng)新工作手段，變手工操作為信息化支撐，毅然選擇實(shí)施社區(qū)扁平化管理，作為新時(shí)期無錫推動(dòng)基層社會建設(shè)管理的新實(shí)踐。二、做法與經(jīng)過無錫市推動(dòng)社區(qū)扁平化管理，經(jīng)歷了一個(gè)頂層設(shè)計(jì)、試點(diǎn)先行、全面推開、形成體系、全面覆蓋、初見成效的過程。（一）科學(xué)設(shè)計(jì)，構(gòu)建社區(qū)扁平化管理新模式。扁平化管理是一種科學(xué)高效、靈活便捷的管理服務(wù)模式，其主要內(nèi)涵是減少中間層次、縮短管理過程、增大管理幅度、提高管理效能。在社區(qū)引入扁平化管理模式，旨在突破條線界限，整合各類資源，實(shí)現(xiàn)集約管理；增大管理幅度，減少縱、橫向傳遞，實(shí)現(xiàn)管理服務(wù)零層次；實(shí)施貼近式服務(wù)，實(shí)現(xiàn)信息化支撐，全面提升服務(wù)效能。在具體實(shí)踐中，形成了“一個(gè)平臺、三個(gè)機(jī)制”。1、一平臺實(shí)現(xiàn)全面整合?！耙黄脚_”即城市社區(qū)事務(wù)工作站（或農(nóng)村社區(qū)服務(wù)中心）和一站式辦事大廳所形成的工作平臺（簡稱平臺），它是扁平化管理的實(shí)踐載體。全市社區(qū)按300戶配1名標(biāo)準(zhǔn)建立社區(qū)事務(wù)工作站；按不少于50平米用房，設(shè)置民政（老齡）殘聯(lián)、文教體育、環(huán)境衛(wèi)生、綜合治理、人口計(jì)生、勞動(dòng)和就業(yè)保障等六大崗位，建立一門式辦事大廳；并落實(shí)五大整合：一是工作整合。把下沉到社區(qū)的24類88項(xiàng)政務(wù)，集中到平臺辦理，有效解決了分散、分設(shè)、分立等問題。二是人員整合。對社區(qū)各類工作人員進(jìn)行有機(jī)歸并，納入社工站統(tǒng)一管理、統(tǒng)一使用。并通過三年時(shí)間努力，將17900多名社區(qū)工作人員（含各類協(xié)管員）打造成一支5000-6000人的“年輕化、知識化、職業(yè)化”的精干隊(duì)伍，有效解決線對線、點(diǎn)對點(diǎn)、不兼容的問題。三是經(jīng)費(fèi)整合。嚴(yán)格落實(shí)“費(fèi)隨事轉(zhuǎn)、權(quán)隨責(zé)走”原則，由財(cái)政部門統(tǒng)一將部門涉及社區(qū)工作的資金3343萬集中并直接下拔到社區(qū)，解決政務(wù)資源留在上、工作任務(wù)住下推和財(cái)政重復(fù)支出的問題。四是信息整合。打破了各部門在社區(qū)“專機(jī)、專人、專網(wǎng)”的格局，建立起“社區(qū)行政事務(wù)信息平臺”，實(shí)現(xiàn)了各業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)的互聯(lián)共享。五是考核整合。改革考核評比方式，實(shí)施社區(qū)考核由街道統(tǒng)一歸口，并依托信息平臺統(tǒng)一臺帳、統(tǒng)計(jì)報(bào)表等考核載體，解決了社區(qū)工作者唯上難為下的問題。2、一崗多能實(shí)現(xiàn)便民快捷。一崗多能、一專多能機(jī)制，是實(shí)施扁平化管理的前提條件，其為打破分工壁壘、增大管理幅度提供可能。為此，無錫通過建立“AB崗制”、“門外一把抓，門內(nèi)再分家”等，確立“一崗多能、一專多能”工作機(jī)制，實(shí)現(xiàn)社工站人員從單一工作到綜合服務(wù)的轉(zhuǎn)換。與此同時(shí)，還著眼社區(qū)工作特點(diǎn)，建立起預(yù)約服務(wù)制、一門受理制、服務(wù)承諾制、首問負(fù)責(zé)制、限時(shí)辦結(jié)制、錯(cuò)時(shí)工作制、節(jié)假日值班制等八項(xiàng)制度，實(shí)現(xiàn)了社區(qū)工作人員崗位相互兼容，人員相互補(bǔ)位，工作相互協(xié)調(diào)，居民到社區(qū)“進(jìn)一扇門、找一個(gè)人、辦所有事”成為了現(xiàn)實(shí)。3、分片包干密切聯(lián)系居民。分片包干是扁平化管理的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，其目的是確保聯(lián)系群眾的責(zé)任落實(shí)、服務(wù)群眾的快捷高效。無錫按照每300戶劃分一個(gè)包干片區(qū)，明確社工站一名工作人員負(fù)責(zé)包干。包干人員在站內(nèi)全面履行職責(zé)同時(shí)，每月入戶走訪居民不少于30戶，弱勢群體重點(diǎn)走訪、每月必訪。為確保落實(shí)，他們在社區(qū)樓道張貼分片包干公示牌、設(shè)立居民聯(lián)系箱，公布民生熱線電話、QQ群和社區(qū)網(wǎng)站地址，為社區(qū)居民發(fā)放居民聯(lián)系卡、聯(lián)系工作建立民情日志（接待走訪記錄簿），充分暢通民眾訴求渠道，接受居民監(jiān)督。從實(shí)施的效果看，這一機(jī)制落實(shí)了社區(qū)干部聯(lián)系居民的責(zé)任，防止了社工站機(jī)關(guān)化，實(shí)現(xiàn)了為民服務(wù)貼近化?，F(xiàn)在社區(qū)居民任何服務(wù)需求，只要聯(lián)系包干責(zé)任人，可在第一時(shí)間得到受理和解決，對化解矛盾、維護(hù)基層社會和諧穩(wěn)定起到了至關(guān)重要的作用。4、信息共享實(shí)現(xiàn)效率提升。實(shí)現(xiàn)信息共享，是推進(jìn)扁平化的基礎(chǔ)條件。無錫通過“社區(qū)行政事務(wù)信息平臺”聯(lián)通人口綜合管理、民政綜合業(yè)務(wù)、勞動(dòng)和社會保障、殘疾人信息管理、人口和計(jì)劃生育、志愿者活動(dòng)六大業(yè)務(wù)系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一登錄、相互聯(lián)通；建立“社區(qū)數(shù)據(jù)庫”，實(shí)現(xiàn)了各業(yè)務(wù)系統(tǒng)數(shù)據(jù)的交換與共享；市、區(qū)、街道、社區(qū)四級聯(lián)接，實(shí)現(xiàn)一網(wǎng)協(xié)同；引入GIS地理信息管理，更使社區(qū)管理立體、形象和直觀；建立電子臺帳，全面實(shí)現(xiàn)社區(qū)基礎(chǔ)資料的數(shù)字化，提升社區(qū)工作水平，也促進(jìn)社區(qū)工作者能力素質(zhì)的全面提高。（二）形成共識，合力營建扁平化管理新格局。推進(jìn)社區(qū)扁平化管理，是一次基層社會建設(shè)管理體制和機(jī)制的重大變革，需要各級黨委、政府站到前端、統(tǒng)攬全局；各部門共同合作、協(xié)調(diào)推進(jìn)方能實(shí)施，為此，無錫市委、市政府召開千人動(dòng)員大會，剖析創(chuàng)新管理思路，動(dòng)員全社會形成合力，共同推進(jìn)。1、黨政主導(dǎo)態(tài)度鮮明。在開展此項(xiàng)工作之初，無錫市委、市政府就高度重視，市委、市政府主要領(lǐng)導(dǎo)和分管領(lǐng)導(dǎo)對于推動(dòng)此項(xiàng)工作都有鮮明的態(tài)度、具體的批示、明確的意見。先后出臺了《關(guān)于推進(jìn)社區(qū)扁平化管理工作的意見》、《關(guān)于著力解決社區(qū)扁平化管理推進(jìn)工作中若干問題的意見》、《關(guān)于進(jìn)一步完善社區(qū)經(jīng)費(fèi)保障辦法和實(shí)施達(dá)標(biāo)考核獎(jiǎng)勵(lì)的實(shí)施意見》等十個(gè)政策文件，對此項(xiàng)工作涉及到的人、財(cái)、物等問題，逐個(gè)予以解決。并把此項(xiàng)工作作為建設(shè)創(chuàng)新無錫、幸福無錫的抓手之一，明確提出“到2010年，城市社區(qū)要實(shí)現(xiàn)扁平化管理全覆蓋；到2011年，全市城鄉(xiāng)社區(qū)基本實(shí)現(xiàn)全覆蓋”的具體目標(biāo)，并與各市（縣）區(qū)簽訂目標(biāo)責(zé)任狀，列入黨委、政府班子考核，強(qiáng)力推進(jìn)。2、理順關(guān)系形成共治。做好社區(qū)扁平化管理工作必須協(xié)調(diào)好社區(qū)黨組織、社區(qū)居民委員會、社區(qū)事務(wù)工作站這“三駕馬車”的關(guān)系，使之各司其職相得益彰。近三年來，無錫著力構(gòu)建“一委、一居、一站”的治理結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)分工不分家、圍著服務(wù)管理轉(zhuǎn)。（“一委”即“社區(qū)黨組織”；“一居”即“社區(qū)居民委員會”、“一站”即“社區(qū)事務(wù)工作站”）。社區(qū)黨組織是領(lǐng)導(dǎo)核心，牽頭抓總；社區(qū)居委會負(fù)責(zé)居民自治，集中民意，反映居民訴求；社區(qū)事務(wù)工作站專司黨和政府下沉的事務(wù)，提供為民服務(wù)，三者的關(guān)系是“一個(gè)核心、三位一體”，并實(shí)行了40%左右的人員交叉任職。初步形成了在社區(qū)黨組織的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，社區(qū)居委會、社工站、社區(qū)社會組織、物業(yè)公司、業(yè)委會多方攜手，多元共治、分享的基層社會建設(shè)治理的新格局。3、工作準(zhǔn)入嚴(yán)格規(guī)范。按照全面準(zhǔn)入、依法準(zhǔn)入原則，他們在對24類88類社區(qū)工作優(yōu)化到位后，明確規(guī)定之后凡進(jìn)入社區(qū)的行政事務(wù)，均實(shí)行審批進(jìn)入、規(guī)范管理。政府部門不得擅自將相應(yīng)工作交由社區(qū)承擔(dān)。對審批后進(jìn)入社區(qū)的事務(wù)，相關(guān)主管部門應(yīng)切實(shí)履行相應(yīng)的工作、權(quán)力和經(jīng)費(fèi)同步下放，確保責(zé)、權(quán)、利三者的一致。4、有效保障激發(fā)活力。在近三年的實(shí)踐中，無錫市委、市政府將不斷加強(qiáng)社區(qū)工作者隊(duì)伍建設(shè)作為重要抓手，確立了“政治上有出路、待遇上有保障”的推進(jìn)思路。將社區(qū)干部納入了全市干部培養(yǎng)使用體系，在招錄政府公務(wù)員、事業(yè)單位工作人員上優(yōu)先錄用，在提拔使用上優(yōu)先考慮。與此同時(shí)，大幅度提高社區(qū)工作者待遇，按照不低于上年度全市在崗職工平均工資水平核定工資標(biāo)準(zhǔn)，并交納“五險(xiǎn)一金”；按照規(guī)模2000戶以下8萬元、2000戶以上10萬元、3000戶以上12萬元的標(biāo)準(zhǔn)，配置社區(qū)辦公經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。近三年來，市委、市政府向全社會選聘1135名高校畢業(yè)生到村（社區(qū)）任職，村（居）委成員整體素質(zhì)有了較大提高。近三年來，全市共有3245人參加了全國社會工作者職業(yè)水平考試，已有1070人通過考試獲得證書，一大批德才兼?zhèn)涞哪贻p人走上了社區(qū)工作崗位。三、成效與反響經(jīng)過三年多的努力，初步形成了一條以改革基層社區(qū)管理體制為突破口，以夯實(shí)基礎(chǔ)為抓手，以強(qiáng)化服務(wù)為宗旨的社區(qū)建設(shè)工作新路子，促進(jìn)了全市經(jīng)濟(jì)社會的全面協(xié)調(diào)發(fā)展，初步實(shí)現(xiàn)了群眾、社區(qū)和政府“三滿意”。（一）群眾滿意：扁平化管理贏得了廣大居民群眾的普遍認(rèn)可。目前，全市城市實(shí)施扁平化管理的社區(qū)達(dá)99.8%；農(nóng)村社區(qū)達(dá)98.2%，2011年底城鄉(xiāng)社區(qū)基本實(shí)現(xiàn)全覆蓋。經(jīng)抽樣調(diào)查，居民總體評價(jià)“很好”的占40%、“較好”的占31%，“社區(qū)和諧指數(shù)”從過去的86%提高到95%。（二）社區(qū)滿意：扁平化管理做實(shí)了社區(qū)工作平臺，也有力推動(dòng)了社區(qū)工作崗位、工作職責(zé)、服務(wù)方式、角色定位、服務(wù)空間、考評機(jī)制、信息處理、工作作風(fēng)等“八大轉(zhuǎn)變”。（三）政府滿意：無錫市委副書記、市長朱克江說：社區(qū)扁平化管理使“小巷總理”變成“服務(wù)總臺”，在這個(gè)平臺上，政府體現(xiàn)出更多的服務(wù)性，政府的管理能夠更加精確有效，使老百姓的需求和訴求能夠得到及時(shí)有效的處置，社會矛盾能夠得到及時(shí)化解。把