2024年專項(xiàng)債發(fā)行手冊(cè)

專項(xiàng)債發(fā)行手冊(cè)一、專項(xiàng)債申報(bào)發(fā)行流程二、需要準(zhǔn)備哪些材料三、哪些領(lǐng)域可發(fā)專項(xiàng)債四、專項(xiàng)債禁止投向領(lǐng)域五、成功獲批的關(guān)鍵是什么六、如何編制資金平衡方案七、如何優(yōu)化項(xiàng)目收入八、發(fā)行額度、期限和方式九、信息評(píng)級(jí)及信息披露十、專項(xiàng)債資金如何使用十一、如何調(diào)整專項(xiàng)債資金用途十二、用途負(fù)面清單十三、專項(xiàng)債如何償還十四、怎樣開展“專項(xiàng)債+市場(chǎng)化融資”十五、用作資本金十六、如何安排償還順序十七、發(fā)行審核要點(diǎn)一、申報(bào)發(fā)行流程1．項(xiàng)目?jī)?chǔ)備。各地、各部門首先確定國(guó)家宏觀政策、部門和行業(yè)發(fā)展規(guī)劃中需要債券資金支持，且滿足債券發(fā)行條件與要求的具體項(xiàng)目。準(zhǔn)備好項(xiàng)目批復(fù)、可行性研究報(bào)告等相關(guān)支撐材料，在專項(xiàng)債系統(tǒng)中分年度錄入債券需求，形成儲(chǔ)備項(xiàng)目庫中的項(xiàng)目。各級(jí)財(cái)政部門要結(jié)合中期財(cái)政規(guī)劃、預(yù)算安排、債務(wù)限額、債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)、地方財(cái)力承受可能等因素對(duì)各單位填報(bào)的項(xiàng)目開展分年度篩選審核與排序。及時(shí)剔除不符合規(guī)定的項(xiàng)目，并根據(jù)項(xiàng)目實(shí)現(xiàn)融資與收益平衡的時(shí)限提出發(fā)行期限建議，在債券資金需求集中申報(bào)時(shí)按需上報(bào)。專項(xiàng)債申報(bào)要求，新開工項(xiàng)目必須完成可研審批或核準(zhǔn)（備案）手續(xù)且當(dāng)年能夠開工建設(shè)，滿足項(xiàng)目收益和風(fēng)險(xiǎn)管理要求。專項(xiàng)債堅(jiān)持“資金跟著項(xiàng)目走”，各地能否抓住專項(xiàng)債機(jī)遇，其實(shí)取決于各地平時(shí)的項(xiàng)目?jī)?chǔ)備工作。2．債券發(fā)行。在儲(chǔ)備項(xiàng)目庫經(jīng)過篩選后，進(jìn)入待發(fā)行庫，標(biāo)志著進(jìn)入債券發(fā)行準(zhǔn)備環(huán)節(jié)。儲(chǔ)備庫中項(xiàng)目按照當(dāng)年政策重點(diǎn)支持方向、債務(wù)限額等要求，開展自下而上篩選，最終入選項(xiàng)目納入當(dāng)年財(cái)政預(yù)算及債券資金安排，并經(jīng)人大審議批準(zhǔn)。項(xiàng)目單位應(yīng)及時(shí)引入第三方機(jī)構(gòu)開展評(píng)估，出具項(xiàng)目收益專項(xiàng)債券的項(xiàng)目實(shí)施方案、財(cái)務(wù)評(píng)估報(bào)告、法律意見書等相關(guān)材料，還應(yīng)相應(yīng)編制債券還款計(jì)劃、債券或項(xiàng)目管理辦法等。債券前期準(zhǔn)備完成后，根據(jù)發(fā)行窗口時(shí)期，由省財(cái)政廳統(tǒng)一安排發(fā)行。下圖是一般情況下專項(xiàng)債發(fā)行程序：二、申報(bào)材料專項(xiàng)債額度下發(fā)后，就要開始制作一套發(fā)債申報(bào)材料。從各省市的情況來看，都是由市縣財(cái)政局牽頭，相關(guān)職能部門配合。申報(bào)材料包括：信息披露文件、項(xiàng)目收益與融資資金平衡方案、財(cái)務(wù)評(píng)價(jià)報(bào)告、法律意見書、信用評(píng)級(jí)報(bào)告。大部分情況，各市縣財(cái)政局發(fā)行債券只需提供項(xiàng)目收益與融資資金平衡方案、財(cái)務(wù)評(píng)價(jià)報(bào)告、法律意見書三份文件。整個(gè)申報(bào)材料的制作，由財(cái)政局聘請(qǐng)各中介機(jī)構(gòu)開展材料編寫工作，各中介機(jī)構(gòu)主要包括會(huì)計(jì)師事務(wù)所、律師事務(wù)所。各家的職能分別為：1、會(huì)計(jì)師事務(wù)所：對(duì)項(xiàng)目資金平衡情況進(jìn)行評(píng)價(jià)，出具項(xiàng)目收益與融資資金平衡方案、財(cái)務(wù)評(píng)價(jià)報(bào)告兩份文件；2、律師事務(wù)所：對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行合法合規(guī)審查，并出具法律意見書。有些地方還會(huì)找一家銀行機(jī)構(gòu)或者證券公司，做整個(gè)發(fā)債申報(bào)材料的牽頭方，牽頭方的主要職能就是受財(cái)政局委托，為其提供發(fā)債的全流程服務(wù)。發(fā)行專項(xiàng)債需要的基礎(chǔ)資料清單：可行性研究報(bào)告項(xiàng)目概況、項(xiàng)目選址及建設(shè)條件、項(xiàng)目總體方案、項(xiàng)目實(shí)施計(jì)劃、投資估算和資金籌措、社會(huì)經(jīng)濟(jì)影響評(píng)價(jià)、收入成本估算等內(nèi)容。立項(xiàng)批復(fù)發(fā)改部門出具的《關(guān)于XX項(xiàng)目可行性研究報(bào)告的審批批復(fù)》或《關(guān)于XX項(xiàng)目的核準(zhǔn)意見批復(fù)》或《關(guān)于XX項(xiàng)目的備案證明》。規(guī)劃部門批復(fù)自然資源和規(guī)劃部門對(duì)建設(shè)項(xiàng)目的規(guī)劃、批復(fù)或說明，項(xiàng)目建設(shè)四證盡量保證齊全。監(jiān)管部門評(píng)價(jià)意見環(huán)保局出具的環(huán)評(píng)意見、安全監(jiān)管部門出具的安評(píng)意見。收入來源及依據(jù)收入來源主要有：項(xiàng)目自身收入、項(xiàng)目周邊、騰空或關(guān)聯(lián)地塊的土地出讓收入政府補(bǔ)貼收入。三、哪些領(lǐng)域可發(fā)專項(xiàng)債發(fā)改投資〔2023〕1232號(hào)——鏈接已經(jīng)發(fā)過的文章：HYPERLINK"/s?__biz=Mzg2NDU0NTc0Mg==&mid=2247497791&idx=2&sn=f9e9302ff74df91f3352a33f427fce28&scene=21"\l"wechat_redirect"\t"/_blank"2024年專債項(xiàng)目如何包裝謀劃？十一大領(lǐng)域申報(bào)要點(diǎn)四、專項(xiàng)債禁止投向領(lǐng)域五、成功獲批的關(guān)鍵是什么根據(jù)財(cái)預(yù)〔2017〕89號(hào)文要求：“發(fā)行專項(xiàng)債券建設(shè)的項(xiàng)目，應(yīng)當(dāng)能夠產(chǎn)生持續(xù)穩(wěn)定的反映為政府性基金收入或?qū)ｍ?xiàng)收入的現(xiàn)金流收入，且現(xiàn)金流收入應(yīng)當(dāng)能夠完全覆蓋專項(xiàng)債券還本付息的規(guī)?！保回?cái)辦預(yù)〔2021〕29號(hào)文要求：“融資規(guī)模要保持與項(xiàng)目收益相平衡”；發(fā)改辦投資〔2022〕873號(hào)文對(duì)于2023年專項(xiàng)債項(xiàng)目也明確：“滿足項(xiàng)目收益和風(fēng)險(xiǎn)管理要求”。發(fā)行專項(xiàng)債，要滿足項(xiàng)目收益與融資自求平衡原則，確保項(xiàng)目收益能夠覆蓋債券本息。如項(xiàng)目已有其他融資，應(yīng)明確原有融資和新增債券的償還責(zé)任。資金平衡方案里，測(cè)算出項(xiàng)目收益未來能夠覆蓋債券本息，才可以發(fā)行債券。財(cái)辦預(yù)（2021）29號(hào)文要求：發(fā)行專項(xiàng)債項(xiàng)目“必須符合專項(xiàng)債券風(fēng)險(xiǎn)管理要求和發(fā)行條件，必須是經(jīng)濟(jì)社會(huì)效益比較明顯，群眾期盼、早晚要干的政府投資項(xiàng)目。必須是有一定收益的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)項(xiàng)目，優(yōu)先安排在建項(xiàng)目，優(yōu)先安排納入相關(guān)規(guī)劃的國(guó)家重大戰(zhàn)略任務(wù)項(xiàng)目，要按照項(xiàng)目建設(shè)工期和年度建設(shè)任務(wù)合理提出資金需求”。2023年專項(xiàng)債申報(bào)要求，新開工項(xiàng)目必須完成可研審批或核準(zhǔn)（備案）手續(xù)且2023年能夠開工建設(shè)。所以，成功獲批專項(xiàng)債，有以下三個(gè)關(guān)鍵點(diǎn)：第一，要優(yōu)先安排納入符合支持領(lǐng)域、符合國(guó)家重大戰(zhàn)略規(guī)劃任務(wù)、建設(shè)必要性強(qiáng)的項(xiàng)目。第二，項(xiàng)目的現(xiàn)金流收入應(yīng)當(dāng)能夠覆蓋專項(xiàng)債券還本付息。第三，需要項(xiàng)目各項(xiàng)手續(xù)齊全，資金到位后能夠馬上開工形成實(shí)物工作量。因?yàn)?，專?xiàng)債是投資穩(wěn)增長(zhǎng)的重要工具，資金要給那種馬上能開工的項(xiàng)目。六、如何編制資金平衡方案項(xiàng)目資金平衡方案的主要內(nèi)容就是：投入資金的資金來源和現(xiàn)金流出計(jì)劃，項(xiàng)目產(chǎn)生的收入資金來源及現(xiàn)金流入測(cè)算，最后總的現(xiàn)金流入能夠覆蓋現(xiàn)金流出，并且要有一定的盈余，或者叫覆蓋倍數(shù)。（一）資金來源與資金用途按照中辦國(guó)辦《關(guān)于做好地方政府專項(xiàng)債券發(fā)行及項(xiàng)目配套融資工作的通知》（廳字33號(hào)文）的要求，項(xiàng)目資金來源包括項(xiàng)目資本金（可以是自有資金和/或?qū)ｍ?xiàng)債資金）、專項(xiàng)債券、市場(chǎng)化融資。資金用途包括，專項(xiàng)債券還本付息、市場(chǎng)化融資還本付息、建設(shè)支出、運(yùn)營(yíng)支出及稅金（如果項(xiàng)目立項(xiàng)給政府委辦則不存在稅收，立項(xiàng)給項(xiàng)目公司或平臺(tái)等企業(yè)則部分經(jīng)營(yíng)性收入存在稅收）。在項(xiàng)目資金平衡方案中，必須對(duì)上述內(nèi)容提前統(tǒng)籌考慮，全盤規(guī)劃。（二）現(xiàn)金流資金平衡方案需要對(duì)項(xiàng)目全生命周期的現(xiàn)金流進(jìn)行動(dòng)態(tài)的平衡安排。項(xiàng)目收入則必須分為兩個(gè)部分：一部分，用于償還專項(xiàng)債，納入政府性基金預(yù)算管理；另一部分，為專項(xiàng)收入，用于償還市場(chǎng)化配套融資，由項(xiàng)目主體負(fù)責(zé)管理并償還，逐年還本付息。（三）資金覆蓋倍數(shù)資金平衡方案，最終的輸出結(jié)果與評(píng)價(jià)指標(biāo)，就是資金覆蓋率（還本付息倍數(shù)）及資金平衡狀況（現(xiàn)金流缺口）。還本付息倍數(shù)，是省財(cái)政審批專項(xiàng)債項(xiàng)目的主要指標(biāo)。計(jì)算方式：本息覆蓋倍數(shù)=項(xiàng)目收益合計(jì)/債券還本付息合計(jì)（四）整體宏觀層面及年度資金計(jì)劃資金平衡方案不僅需要做到項(xiàng)目整體宏觀層面上，項(xiàng)目總收益能夠覆蓋舉借債券之本息，并有1.3以上覆蓋倍數(shù)，更重要的是要做年度資金計(jì)劃。年度資金計(jì)劃更加具體，包括總投資構(gòu)成及以前年度已完成投資的認(rèn)定、建設(shè)期分年度資金使用計(jì)劃及來源、運(yùn)營(yíng)期收益實(shí)現(xiàn)進(jìn)度及還本付息安排等等內(nèi)容。此處需要注意區(qū)分自然年還是還債年，如果是自然年，發(fā)債具體日期如果是在下半年，可能會(huì)導(dǎo)致年末資金余額過高，需要附加解釋，以免監(jiān)管部門誤認(rèn)為資金使用效率不高。七、如何優(yōu)化項(xiàng)目收入規(guī)劃項(xiàng)目的收入，一般有以下方法：1、單個(gè)項(xiàng)目增加運(yùn)營(yíng)元素，把政府性基金收入變成專項(xiàng)收入；多個(gè)項(xiàng)目則肥瘦搭配，挖掘收益來源，提升可融資性。2、對(duì)當(dāng)?shù)刭Y源進(jìn)行歸納整理，將多個(gè)子項(xiàng)目合并為一個(gè)大項(xiàng)目或?qū)⒍鄠€(gè)子項(xiàng)目重組，確保每個(gè)項(xiàng)目都具備一定的收益性和可融資性，滿足市場(chǎng)化融資的需求。3、挖掘項(xiàng)目的經(jīng)營(yíng)性，充分開發(fā)資源，對(duì)于過去未能按照市場(chǎng)原則進(jìn)行的交易，則應(yīng)該重新按照市場(chǎng)原則進(jìn)行規(guī)劃。八、發(fā)行額度、期限和方式根據(jù)2020年11月《關(guān)于進(jìn)一步做好地方政府債券發(fā)行工作的意見》（財(cái)庫〔2020〕36號(hào)），地方債期限為1年、2年、3年、5年、7年、10年、15年、20年、30年。允許地方結(jié)合實(shí)際情況，采取到期還本、提前還本、分年還本等不同還本方式。地方財(cái)政部門應(yīng)當(dāng)保障專項(xiàng)債券期限，與項(xiàng)目期限相匹配。新增專項(xiàng)債券到期后原則上由地方政府安排政府性基金收入、專項(xiàng)收入償還，專項(xiàng)債券期限與項(xiàng)目期限不匹配的，可在同一項(xiàng)目周期內(nèi)以接續(xù)發(fā)行的方式進(jìn)行融資。專項(xiàng)債券可以對(duì)應(yīng)單一項(xiàng)目發(fā)行，也可以對(duì)應(yīng)多個(gè)項(xiàng)目集合發(fā)行。地方政府債的發(fā)行市場(chǎng)包括銀行間債券市場(chǎng)與交易所債券市場(chǎng)。其發(fā)行方式包括公開發(fā)行（公開招標(biāo)和公開承銷）和定向承銷發(fā)行。采用承銷或招標(biāo)方式的，發(fā)行利率在承銷或招標(biāo)日前1至5個(gè)工作日相同待償期記賬式國(guó)債的平均收益率之上確定。專項(xiàng)債券應(yīng)當(dāng)在中央國(guó)債登記結(jié)算有限責(zé)任公司，辦理總登記托管，在國(guó)家規(guī)定的證券登記結(jié)算機(jī)構(gòu)辦理分登記托管。專項(xiàng)債券發(fā)行結(jié)束后，符合條件的應(yīng)按有關(guān)規(guī)定及時(shí)在全國(guó)銀行間債券市場(chǎng)、證券交易所債券市場(chǎng)等上市交易。九、信息評(píng)級(jí)及信息披露根據(jù)《地方政府債券發(fā)行管理辦法》（財(cái)庫〔2020〕43號(hào)），地方財(cái)政部門應(yīng)當(dāng)按照公開、公平、公正原則。從具備中國(guó)境內(nèi)債券市場(chǎng)評(píng)級(jí)資質(zhì)的信用評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)中，依法競(jìng)爭(zhēng)擇優(yōu)選擇信用評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)，并按規(guī)定及時(shí)披露所選定的信用評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)。首次評(píng)級(jí)后，信用評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)在評(píng)級(jí)結(jié)果有效期內(nèi)，每年開展一次跟蹤評(píng)級(jí)，在債券存續(xù)期內(nèi)發(fā)生可能影響償債能力和償債意愿的重大事項(xiàng)時(shí),及時(shí)進(jìn)行不定期跟蹤評(píng)級(jí)，并公布跟蹤評(píng)級(jí)結(jié)果。地方財(cái)政部門應(yīng)當(dāng)按照地方政府債券信息披露有關(guān)規(guī)定，及時(shí)公開地方政府債券發(fā)行安排、債券基本信息、本地區(qū)財(cái)政經(jīng)濟(jì)運(yùn)行及債務(wù)情況、債券信用評(píng)級(jí)報(bào)告等。專項(xiàng)債券還應(yīng)當(dāng)全面詳細(xì)公開項(xiàng)目信息、項(xiàng)目收益與融資平衡方案、債券對(duì)應(yīng)的政府性基金或?qū)ｍ?xiàng)收入情況、由第三方專業(yè)機(jī)構(gòu)出具的評(píng)估意見以及對(duì)投資者做出購買決策有重大影響的其他信息。各地應(yīng)當(dāng)在專項(xiàng)債券發(fā)行定價(jià)結(jié)束后，通過中國(guó)債券信息網(wǎng)和本地區(qū)門戶網(wǎng)站等媒體，及時(shí)公布債券發(fā)行結(jié)果。地方財(cái)政部門應(yīng)當(dāng)在每月20日前，披露本地區(qū)下月地方債發(fā)行計(jì)劃，在3月、6月、9月和12月20日前披露本地區(qū)下季度地方債發(fā)行計(jì)劃。地方債存續(xù)期內(nèi)，應(yīng)當(dāng)于每年6月30日前披露對(duì)應(yīng)項(xiàng)目上一年度全年實(shí)際收益、項(xiàng)目最新預(yù)期收益等信息。如新披露的信息與上一次披露的信息差異較大，應(yīng)當(dāng)進(jìn)行必要的說明。十、專項(xiàng)債資金如何使用現(xiàn)行專項(xiàng)債相關(guān)文件，并沒有清晰說明專項(xiàng)債支持項(xiàng)目的具體方式或途徑，實(shí)踐中，目前專項(xiàng)債的使用有以下方式：（一）用作政府投資項(xiàng)目的直投資金是指專項(xiàng)債發(fā)行成功，資金進(jìn)入發(fā)債收入后，政府以直接投資的方式投入項(xiàng)目，項(xiàng)目實(shí)現(xiàn)的收益計(jì)入政府性基金收入或經(jīng)營(yíng)性專項(xiàng)收入，用于歸還專項(xiàng)債本息。（二）用作對(duì)項(xiàng)目公司、項(xiàng)目實(shí)施主體的債務(wù)性資金是指專項(xiàng)債資金作為債務(wù)性資金進(jìn)入項(xiàng)目公司或項(xiàng)目實(shí)施主體，以項(xiàng)目產(chǎn)生的政府性基金收入（如收費(fèi)公路）或?qū)ｍ?xiàng)收入歸還專項(xiàng)債本息。這種方式不適用于PPP項(xiàng)目。（三）用作項(xiàng)目資本金（四）政府統(tǒng)籌用于項(xiàng)目實(shí)踐中，還有地方政府將發(fā)行專項(xiàng)債券籌集的資金調(diào)撥給項(xiàng)目單位，同時(shí)政府統(tǒng)籌項(xiàng)目產(chǎn)生的基金性收入和專項(xiàng)收入用于專項(xiàng)債券到期償付。專項(xiàng)債資金使用的要點(diǎn)：專項(xiàng)債券資金必須用于有一定收益的公益性項(xiàng)目，這一要求已經(jīng)限定了專項(xiàng)債券資金使用范圍：1、要用在項(xiàng)目上，將專項(xiàng)債券資金用于經(jīng)常性支出、償還其他債務(wù)或利息的均不屬于項(xiàng)目范疇；2、要用于公益性項(xiàng)目，堵死了專項(xiàng)債券資金用于產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目、房地產(chǎn)項(xiàng)目等商業(yè)化運(yùn)作項(xiàng)目的路徑，其次，項(xiàng)目謀劃階段，要充分考慮之后的資金使用路徑。再次，國(guó)發(fā)【2014】43號(hào)文指出：明確政府和企業(yè)責(zé)任，政府債務(wù)不得通過企業(yè)舉借，企業(yè)債務(wù)不得推給政府償還，切實(shí)做到誰借誰還、風(fēng)險(xiǎn)自擔(dān)。因此，在項(xiàng)目業(yè)主的確認(rèn)上，政企職責(zé)要?jiǎng)澐智宄?，屬于本?jí)企事業(yè)單位干的事，別用政府部門來做業(yè)主，容易造成后期資金使用、產(chǎn)權(quán)劃分等諸多問題。最后，對(duì)項(xiàng)目業(yè)主變更、建設(shè)內(nèi)容及規(guī)模調(diào)整等可能影響其收益與融資平衡能力的重大事項(xiàng)的、應(yīng)經(jīng)本級(jí)政府批準(zhǔn)后向省級(jí)財(cái)政部門報(bào)告，并由省級(jí)財(cái)政部門公告或做相應(yīng)的信息披露。十一、如何調(diào)整專項(xiàng)債資金用途2021年11月10日，財(cái)政部印發(fā)《地方政府專項(xiàng)債券用途調(diào)整操作指引》的通知，指出專項(xiàng)債券用途調(diào)整，屬于財(cái)政預(yù)算管理范疇，主要是對(duì)新增專項(xiàng)債券資金已安排的項(xiàng)目。因債券項(xiàng)目實(shí)施條件變化等原因，導(dǎo)致專項(xiàng)債券資金無法及時(shí)有效使用，需要調(diào)整至其他項(xiàng)目產(chǎn)生的專項(xiàng)債券資金用途變動(dòng)。專項(xiàng)債券資金使用，堅(jiān)持以不調(diào)整為常態(tài)、調(diào)整為例外。專項(xiàng)債券一經(jīng)發(fā)行，應(yīng)當(dāng)按照嚴(yán)格發(fā)行信息公開文件約定的項(xiàng)目用途使用債券資金，各地確因特殊情況需要調(diào)整的，應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格履行規(guī)定程序。嚴(yán)禁擅自隨意調(diào)整專項(xiàng)債券用途，嚴(yán)禁先挪用、后調(diào)整行為。（一）項(xiàng)目調(diào)整條件根據(jù)《指引》，專項(xiàng)債券資金已安排的項(xiàng)目，可以申請(qǐng)調(diào)整的具體情形包括：1.項(xiàng)目實(shí)施過程中發(fā)生重大變化，確無專項(xiàng)債券資金需求或需求少于預(yù)期的；2.項(xiàng)目竣工后，專項(xiàng)債券資金發(fā)生結(jié)余的；3.財(cái)政、審計(jì)等發(fā)現(xiàn)專項(xiàng)債券使用存在違規(guī)問題，按照監(jiān)督檢查意見或?qū)徲?jì)等意見確需調(diào)整的；4.其他需要調(diào)整的。（二）專項(xiàng)債券用途調(diào)整原則1.調(diào)整安排的項(xiàng)目，必須經(jīng)審核把關(guān)具備發(fā)行和使用條件。項(xiàng)目屬于有一定收益的公益性項(xiàng)目，且預(yù)期收益與融資規(guī)模自求平衡。項(xiàng)目前期準(zhǔn)備充分、可盡早形成實(shí)物工作量。項(xiàng)目周期應(yīng)當(dāng)與申請(qǐng)調(diào)整的債券剩余期限相匹配。2.調(diào)整安排的專項(xiàng)債券資金，優(yōu)先支持黨中央、國(guó)務(wù)院明確的重點(diǎn)領(lǐng)域符合條件的重大項(xiàng)目。3.調(diào)整安排的專項(xiàng)債券資金，優(yōu)先選擇與原已安排的項(xiàng)目屬于相同類型和領(lǐng)域的項(xiàng)目。確需改變項(xiàng)目類型的，應(yīng)當(dāng)進(jìn)行必要的解釋說明。4.調(diào)整安排的專項(xiàng)債券資金，嚴(yán)禁用于置換存量債務(wù)，嚴(yán)禁用于樓堂館所、形象工程和政績(jī)工程以及非公益性資本支出項(xiàng)目，依法不得用于經(jīng)常性支出。調(diào)整安排的專項(xiàng)債券資金，優(yōu)先用于本級(jí)政府符合條件的項(xiàng)目，確無符合條件項(xiàng)目的，省級(jí)財(cái)政部門可以收回專項(xiàng)債券資金和對(duì)應(yīng)的專項(xiàng)債務(wù)限額統(tǒng)籌安排。（三）項(xiàng)目調(diào)整程序省級(jí)財(cái)政部門，原則上每年9月底前可集中組織，實(shí)施1到2次項(xiàng)目調(diào)整工作。地方各級(jí)財(cái)政部門會(huì)同有關(guān)部門組織梳理本級(jí)政府專項(xiàng)債券項(xiàng)目實(shí)施情況，確需調(diào)整專項(xiàng)債券用途的；要客觀評(píng)估擬調(diào)整項(xiàng)目預(yù)期收益和資產(chǎn)價(jià)值，編制擬調(diào)整項(xiàng)目融資平衡方案、財(cái)務(wù)評(píng)估報(bào)告書、法律意見書，經(jīng)同級(jí)政府同意后，及時(shí)報(bào)送省級(jí)財(cái)政部門。擬調(diào)整項(xiàng)目融資平衡方案應(yīng)當(dāng)準(zhǔn)確反映項(xiàng)目基本情況、前期手續(xù)、投融資規(guī)模、收益來源、建設(shè)周期、分年度投資計(jì)劃、原債券期限內(nèi)預(yù)期收益與融資平衡情況、原已安排的項(xiàng)目調(diào)整原因、潛在風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、主管部門責(zé)任、調(diào)整后債券本息償還安排等。省級(jí)財(cái)政部門負(fù)責(zé)匯總各地調(diào)整申請(qǐng)，統(tǒng)籌研究提出包括專項(xiàng)債務(wù)限額和專項(xiàng)債券項(xiàng)目在內(nèi)的調(diào)整方案，于10月底前按程序報(bào)省級(jí)政府批準(zhǔn)后，報(bào)財(cái)政部備案。十二、用途負(fù)面清單2021年11月10日，財(cái)政部印發(fā)《地方政府專項(xiàng)債券用途調(diào)整操作指引》的通知，指：●不得用于無收益的公益性項(xiàng)目?！癫坏糜糜谄髽I(yè)投資的市場(chǎng)化產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目?！癫话才庞糜谧赓U住房建設(shè)以外的土地儲(chǔ)備●不安排一般房地產(chǎn)項(xiàng)目，不安排產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目?！癫坏米鳛檎顿Y基金、產(chǎn)業(yè)投資基金等各類股權(quán)基金的資金來源。●不得通過設(shè)立殼公司、多級(jí)子公司等中間環(huán)節(jié)注資，避免層層嵌套、層層放大杠桿?！駠?yán)禁用于企業(yè)補(bǔ)貼或獎(jiǎng)勵(lì)、企業(yè)對(duì)外借款?！駠?yán)禁用于項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼等經(jīng)常性支出?！駠?yán)禁用于“亮化”工程、景觀提升、主題公園等形象支出。●嚴(yán)禁用于購買理財(cái)產(chǎn)品。●新增專項(xiàng)債券必須用于建設(shè)項(xiàng)目，不得用于償還債務(wù)，嚴(yán)禁用于債券利息支出等。十三、專項(xiàng)債如何償還1.專項(xiàng)債券以對(duì)應(yīng)的政府性基金或?qū)ｍ?xiàng)收入償還。2.專項(xiàng)債券還本、付息以及費(fèi)用支出應(yīng)當(dāng)根據(jù)當(dāng)年到期專項(xiàng)債券規(guī)模、利率、費(fèi)率、對(duì)應(yīng)專項(xiàng)收入等因素合理預(yù)計(jì)，列入年度政府性基金支出預(yù)算統(tǒng)籌安排。3.使用債券資金的單位應(yīng)當(dāng)建立單位還本付息臺(tái)賬，健全償債保障機(jī)制。每年按相關(guān)規(guī)定足額上繳當(dāng)年專項(xiàng)債券利息和實(shí)際發(fā)生的發(fā)行費(fèi)用。十四、怎樣開展“專項(xiàng)債+市場(chǎng)化融資”根據(jù)《關(guān)于做好地方政府專項(xiàng)債券發(fā)行及項(xiàng)目配套融資工作的通知》（廳字〔2019〕33號(hào)）（下簡(jiǎn)稱“專項(xiàng)債通知”）中相關(guān)內(nèi)容，要發(fā)揮專項(xiàng)債券帶動(dòng)作用和金融機(jī)構(gòu)市場(chǎng)化融資優(yōu)勢(shì)，依法合規(guī)推進(jìn)專項(xiàng)債券支持的重大項(xiàng)目建設(shè)。該通知同時(shí)規(guī)定，對(duì)有一定收益且收益全部屬于政府性基金收入的重大項(xiàng)目，由地方政府發(fā)行專項(xiàng)債券融資；收益兼有政府性基金收入和其他經(jīng)營(yíng)性專項(xiàng)收入，且償還專項(xiàng)債券本息后仍有剩余專項(xiàng)收入的重大項(xiàng)目，可以由有關(guān)企業(yè)法人項(xiàng)目單位根據(jù)剩余專項(xiàng)收入情況向金融機(jī)構(gòu)市場(chǎng)化融資。上述內(nèi)容明確了兩個(gè)方面：1、如果一個(gè)項(xiàng)目?jī)H有政府性基金收入，是不能市場(chǎng)化融資的；2、有專項(xiàng)收入，且償還專項(xiàng)債券本息后仍有剩余專項(xiàng)收入的項(xiàng)目，才能市場(chǎng)化融資，即市場(chǎng)化融資的還款來源只能是專項(xiàng)收入。該通知明確的其他主要內(nèi)容還有：1.在評(píng)估項(xiàng)目收益償還專項(xiàng)債券本息后，專項(xiàng)收入具備融資條件的，允許將部分專項(xiàng)債券作為一定比例的項(xiàng)目資本金，但不得超越項(xiàng)目收益實(shí)際水平過度融資。2.組合使用專項(xiàng)債券和市場(chǎng)化融資的項(xiàng)目，項(xiàng)目收入實(shí)行分賬管理。項(xiàng)目對(duì)應(yīng)的政府性基金收入和用于償還專項(xiàng)債券的專項(xiàng)收入及時(shí)足額繳入國(guó)庫，納入政府性基金預(yù)算管理，確保專項(xiàng)債券還本付息資金安全；項(xiàng)目單位依法對(duì)市場(chǎng)化融資承擔(dān)全部?jī)斶€責(zé)任，在銀行開立監(jiān)管賬戶，將市場(chǎng)化融資資金以及項(xiàng)目對(duì)應(yīng)可用于償還市場(chǎng)化融資的專項(xiàng)收入，及時(shí)足額歸集至監(jiān)管賬戶，保障市場(chǎng)化融資到期償付。3.市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型尚未完成、存量隱性債務(wù)尚未化解完畢的融資平臺(tái)公司不得作為項(xiàng)目單位；嚴(yán)禁項(xiàng)目單位以任何方式新增隱性債務(wù)。有盈余，則可籌措相應(yīng)市場(chǎng)化融資以及決定一定比例專項(xiàng)債是否用于資本金。專項(xiàng)債與市場(chǎng)化融資對(duì)應(yīng)的收入應(yīng)該進(jìn)行分割，專項(xiàng)債與市場(chǎng)化融資對(duì)應(yīng)的資產(chǎn)是否需要進(jìn)行分割呢？要看項(xiàng)目具體情況。因?yàn)閷ｍ?xiàng)收入可以歸還專項(xiàng)債、也可以歸還市場(chǎng)化融資，對(duì)專項(xiàng)收入可以進(jìn)行分割，但對(duì)產(chǎn)生專項(xiàng)收入的資產(chǎn)卻很難進(jìn)行分割。另外，市場(chǎng)化融資的提供方是可以提出資產(chǎn)抵質(zhì)押要求的。如果對(duì)市場(chǎng)化融資提供抵質(zhì)押影響到專項(xiàng)債還款來源的實(shí)現(xiàn)，則應(yīng)征得政府方的同意。十五、用作資本金根據(jù)《政府投資條例》，對(duì)于沒有經(jīng)營(yíng)性的純公益項(xiàng)目，政府采取直接投資方式；對(duì)于有一定經(jīng)營(yíng)性的準(zhǔn)公益性項(xiàng)目，政府采取資本金注入方式。因此，專項(xiàng)債應(yīng)用于有一定經(jīng)營(yíng)性的、適合政府以資本金注入的項(xiàng)目。固定資產(chǎn)項(xiàng)目的總投資資金構(gòu)成包括兩部分：資本金和債務(wù)性資金。政府以資本金注入項(xiàng)目，然后金融機(jī)構(gòu)根據(jù)項(xiàng)目的經(jīng)營(yíng)收入情況提供市場(chǎng)化融資。資本金比例不能低于國(guó)家的規(guī)定（一般為不低于20%）；同時(shí)，根據(jù)項(xiàng)目的經(jīng)營(yíng)收入規(guī)模調(diào)節(jié)：經(jīng)營(yíng)收入豐沛，資本金比例就可以低一些；經(jīng)營(yíng)收入弱小，金融機(jī)構(gòu)可以提供的債務(wù)性資金就比較少，這時(shí)候，就需要提高資本金比例，減少融資金額。所以，資本金對(duì)于項(xiàng)目籌資完成十分重要。專項(xiàng)債券作資本金必須具備以下條件：1、限定在重大項(xiàng)目必須符合黨中央國(guó)務(wù)院重大決策部署、具有較大示范帶動(dòng)效應(yīng)的重大項(xiàng)目；或者是列入發(fā)改委重點(diǎn)項(xiàng)目庫的重要項(xiàng)目。2、作資本金必須獲得省級(jí)財(cái)政部門批準(zhǔn)運(yùn)用債務(wù)性資金作資本金屬于“特事特辦”，需要設(shè)計(jì)專門的資金使用方案、運(yùn)用比例和償還方式，需要獲得上級(jí)財(cái)政部門的審批與同意。3、必須具備向金融機(jī)構(gòu)市場(chǎng)化融資條件專項(xiàng)債資金作項(xiàng)目資本金，本質(zhì)上是為了進(jìn)一步撬動(dòng)社會(huì)投資；所以項(xiàng)目本身必須具有市場(chǎng)化的現(xiàn)金流，能夠通過經(jīng)營(yíng)性的收入來獲得銀行貸款等市場(chǎng)化融資。4、2023年專項(xiàng)債申報(bào)文件中，對(duì)于政策性開發(fā)性金融工具（市場(chǎng)也稱“資本金貸款”）項(xiàng)目中因額度限制無法獲得支持的項(xiàng)目，符合專項(xiàng)債券項(xiàng)目條件的也可以申請(qǐng)報(bào)送。從財(cái)政審核的角度來說，專項(xiàng)債券作資本金的規(guī)模應(yīng)當(dāng)是解決市場(chǎng)化融資后項(xiàng)目剩余的資金缺口，同時(shí)也彌補(bǔ)當(dāng)?shù)刎?cái)政的資本金不足。因此，從實(shí)際操作的角度來說，有幾類項(xiàng)目比較適合用專項(xiàng)債資金作項(xiàng)目資本金：1、產(chǎn)業(yè)園區(qū)類項(xiàng)目產(chǎn)業(yè)類基礎(chǔ)設(shè)施是國(guó)家與金融都重點(diǎn)支持的領(lǐng)域，且其中的人才公寓、標(biāo)準(zhǔn)化廠房、孵化器、水電氣熱項(xiàng)目都具有較為穩(wěn)定的現(xiàn)金流收入；既容易列入重大項(xiàng)目范疇，又具備較好的市場(chǎng)化融資條件。2、縣城新型城鎮(zhèn)化項(xiàng)目新型城鎮(zhèn)化領(lǐng)域?qū)儆趪?guó)家支持的重點(diǎn)領(lǐng)域，且國(guó)家發(fā)改委在去年下發(fā)了《關(guān)于信貸支持縣城城鎮(zhèn)化補(bǔ)短板強(qiáng)弱項(xiàng)的通知》；對(duì)于縣城產(chǎn)業(yè)平臺(tái)公共配套設(shè)施、縣城新型基礎(chǔ)設(shè)施以及縣城其他基礎(chǔ)設(shè)施提供專項(xiàng)信貸支持?？h級(jí)政府可以同時(shí)利用兩項(xiàng)政策，既解決政府資本金不足的問題，又解決縣城項(xiàng)目不容易獲得市場(chǎng)化融資支持的困難。3、重大交通領(lǐng)域及其配套項(xiàng)目在“十四五”期間，新一輪交通投資將作為打通國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)循環(huán)的重點(diǎn)措施，也是政策與金融重點(diǎn)支持的方向。并且，在大型鐵路、公路項(xiàng)目開發(fā)時(shí)，不僅項(xiàng)目本身投資重大，其配套交通樞紐、站前廣場(chǎng)、沿線開發(fā)都需要大量資金，也能夠帶來不錯(cuò)的收益。因此，這一領(lǐng)域?qū)⑹菍ｍ?xiàng)債資金體現(xiàn)投資效果的重點(diǎn)方向。在申請(qǐng)專項(xiàng)債券資金作資本金時(shí)，既要考慮政策的導(dǎo)向，也要平衡金融機(jī)構(gòu)的意見，在兩者共同認(rèn)可的前提下，才能實(shí)現(xiàn)債券資金作資本金、撬動(dòng)社會(huì)投資的重要目標(biāo)。十六、如何安排償還順序?qū)ｍ?xiàng)債提供項(xiàng)目建設(shè)資金，可區(qū)分為債權(quán)性質(zhì)的資金和股權(quán)性質(zhì)的資金；金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行融資決策時(shí)，會(huì)按項(xiàng)目披露的“收益融資自平衡方案”等信息進(jìn)行分析。（一）專項(xiàng)債提供債權(quán)資金的情況下一方面，因政府性基金收入（土地出讓金為主）產(chǎn)生于項(xiàng)目前期，故專項(xiàng)債還款優(yōu)先有其合理性。另一方面，由于專項(xiàng)債利率低，市場(chǎng)化融資利率高，項(xiàng)目單位出于節(jié)約利息成本的需求，希望先還高成本的市場(chǎng)化融資，再還專項(xiàng)債。這樣就存在了矛盾，而這一矛盾的解決，還是要回歸于基本事實(shí)：就是還款來源產(chǎn)生的時(shí)間。（二）專項(xiàng)債提供股權(quán)資金（資本金）在財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)上，權(quán)益資金的受償順序劣后于債權(quán)資金，但在專項(xiàng)債用于資本金場(chǎng)合，在最初做“收益融資自平衡”方案時(shí)，就將項(xiàng)目收入分割了，一部分用于償還專項(xiàng)債，另一部分用于償還市場(chǎng)化債權(quán)融資，特別是政府性基金收入只能用于償還專項(xiàng)債本息。雖然專項(xiàng)債的還債責(zé)任主體是地方政府，但在專項(xiàng)債充當(dāng)資本金和專項(xiàng)債充當(dāng)債務(wù)性資金的情況下，地方政府的責(zé)任有所不同。專項(xiàng)債充當(dāng)債務(wù)性資金的情況下，項(xiàng)目單位的責(zé)任更大一些。一個(gè)項(xiàng)目的建設(shè)資金，既有專項(xiàng)債又有市場(chǎng)化融資的情況下，還款順序可以是專項(xiàng)債做債性資金>市場(chǎng)化融資>專項(xiàng)債做資本金--前面的先還。而實(shí)際的還款順序安排，還必須考慮到還款來源產(chǎn)生的順序，應(yīng)與之匹配。償還市場(chǎng)化融資的現(xiàn)金流應(yīng)該明確分割出來。提供市場(chǎng)化融資的金融機(jī)構(gòu)，應(yīng)根據(jù)明確分割出來的這部分現(xiàn)金流測(cè)算其還款能力，并安排還款計(jì)劃。

十七、發(fā)行審核要點(diǎn)（一）前置評(píng)審要點(diǎn)前置條件評(píng)審，主要對(duì)評(píng)價(jià)項(xiàng)目能不能達(dá)到專項(xiàng)債券發(fā)行基本條件，前置條件有一項(xiàng)不符合的，即評(píng)審不通過（實(shí)行一票否決權(quán)）。評(píng)審項(xiàng)目評(píng)審標(biāo)準(zhǔn)/否決事項(xiàng)項(xiàng)目性質(zhì)/領(lǐng)域非公益性項(xiàng)目（公益性項(xiàng)目是指為社會(huì)公共利益服務(wù)、不以盈利為目的，且不能或不宜通過市場(chǎng)化方式運(yùn)作的政府投資項(xiàng)目）；不屬于中央明確的專項(xiàng)債券重點(diǎn)支持領(lǐng)域的重大項(xiàng)目；列入專項(xiàng)債券負(fù)面清單；債券資金用于置換或償還債務(wù)，貨幣化安置等，不形成實(shí)物工作量；PPP項(xiàng)目；打捆項(xiàng)目中公益性項(xiàng)目投資額占比低于50%或發(fā)債需求超過公益性項(xiàng)目投資總額；投向領(lǐng)域選擇不準(zhǔn)確、建設(shè)內(nèi)容和規(guī)模填寫過于簡(jiǎn)略或不夠量化、建設(shè)內(nèi)容與選擇的投向領(lǐng)域不對(duì)應(yīng)、項(xiàng)目屬于投向領(lǐng)域禁止類項(xiàng)目清單等。項(xiàng)目成熟度未提供發(fā)改或主管部門立項(xiàng)文件（含可研批復(fù)）、用地、環(huán)評(píng)等前期手續(xù)，或手續(xù)超出有效期；未落實(shí)資本金，或資本金來源不合規(guī)，或資本金比例低于國(guó)發(fā)〔2019〕26號(hào)相關(guān)規(guī)定；未開展事前績(jī)效評(píng)估；項(xiàng)目收益平衡項(xiàng)目自身無收益，土地出讓收入/運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼收入占總收入的比例超過50%；收益覆蓋融資本息倍數(shù)低于1.3即視為不具備發(fā)債條件；收入明顯不屬于項(xiàng)目自身收入，或一般公共預(yù)算收入作為項(xiàng)目收入，或收入測(cè)算明顯高于行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，項(xiàng)目之間無必然聯(lián)系硬作打包平衡，收入明顯不合規(guī)合理的其他情形。應(yīng)列未列的成本支出，或成本測(cè)算明顯低于行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)。項(xiàng)目申報(bào)主體項(xiàng)目申報(bào)主體為非常設(shè)機(jī)構(gòu)；項(xiàng)目單位為企業(yè)債券資金需求申報(bào)當(dāng)年無發(fā)債計(jì)劃，或債券發(fā)行后無法形成迅速有效支出（預(yù)計(jì)開工時(shí)間無法達(dá)到要求）；資金需求金額未能聚焦重點(diǎn)項(xiàng)目（資金需求額度低于1000萬元）；方案編制完備性方案內(nèi)容存在投資概算、運(yùn)營(yíng)成本測(cè)算、還款保障措施、風(fēng)險(xiǎn)管理措施等重大缺失的；（二）項(xiàng)目質(zhì)量評(píng)審要點(diǎn)前置條件評(píng)審?fù)ㄟ^的項(xiàng)目進(jìn)行質(zhì)量評(píng)審，按照評(píng)分標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行綜合評(píng)估打分，質(zhì)量好、得分高的納入發(fā)行（備選）庫，并優(yōu)先安排發(fā)行；質(zhì)量差、得分低的項(xiàng)目不予入庫。評(píng)審項(xiàng)目評(píng)審標(biāo)準(zhǔn)項(xiàng)目成熟度初步設(shè)計(jì)和概算審批、國(guó)有土地使用證（不動(dòng)產(chǎn)登記證）、建設(shè)用地規(guī)劃許可證、建設(shè)工程規(guī)劃許可證、建設(shè)工程施工許可證、中標(biāo)通知書、項(xiàng)目施工合同等。符合規(guī)劃符合城市總體規(guī)劃和項(xiàng)目詳細(xì)規(guī)劃及相關(guān)行業(yè)專項(xiàng)規(guī)劃。建設(shè)投資情況編制投資建設(shè)概算，包括投資建設(shè)費(fèi)用明細(xì)和分年度投資進(jìn)度。融資情況分年度發(fā)債規(guī)模不超過項(xiàng)目建設(shè)進(jìn)度，不能存在明顯不合理。收入測(cè)算情況收入合規(guī)、合理、測(cè)算論證依據(jù)充分；編制收入測(cè)算表（列明收入類型、收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、數(shù)量等）；列明測(cè)算過程；收入測(cè)算合理；項(xiàng)目收入是否含財(cái)政運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼或土地出讓收入；成本測(cè)算情況成本合規(guī)、合理、測(cè)算依據(jù)充分；編制運(yùn)營(yíng)成本測(cè)算表，包括運(yùn)營(yíng)成本明細(xì)；收益與融資平衡情況項(xiàng)目收益能保證債券資金按時(shí)還本付息。編制資金測(cè)算平衡表（含總金額和明細(xì)項(xiàng)）；償債計(jì)劃可行有效。債券期限結(jié)構(gòu)債券期限與項(xiàng)目收入相匹配。建設(shè)運(yùn)營(yíng)方案項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營(yíng)方案完備、內(nèi)容明確。資金管理項(xiàng)目資金（含債券資金）流入流出管理方案合理、詳細(xì)。風(fēng)險(xiǎn)管理債券還款保障措施明確、完備。項(xiàng)目建設(shè)、運(yùn)營(yíng)與資金使用過程中可能存在的問題，制定有針對(duì)性的風(fēng)險(xiǎn)管理措施。(三)審核問題匯總一）關(guān)于項(xiàng)目手續(xù)1、立項(xiàng)存在問題（1）立項(xiàng)過期；（2）報(bào)送的立項(xiàng)批復(fù)文件中含有“景觀、綠化、樓堂館所”等禁止類項(xiàng)目清單范圍；（3）子項(xiàng)目無關(guān)聯(lián)性，且相關(guān)論證，不支持通過改變業(yè)主強(qiáng)行打捆申報(bào)；（4）方案建設(shè)內(nèi)容未在立項(xiàng)中體現(xiàn)，或者方案的建設(shè)內(nèi)容數(shù)量指標(biāo)和立項(xiàng)批復(fù)的不一致。2、用地手續(xù)（1）項(xiàng)目涉及新建內(nèi)容，出具無需預(yù)審和選址的用地文件，不符合用地要件要求；（2）用地手續(xù)面積與立項(xiàng)批復(fù)用