美國城市管理信息化建設對中國的啟示

美國城市管理信息化建設對中國的啟示一、引言

世界正在步入信息化的時代，互聯(lián)網(wǎng)技術和計算機技術的迅速發(fā)展和成熟是這一時代的主要特征。由于全球一體化和多元化帶來的激烈競爭，中國政府正面臨著巨大的壓力。城市發(fā)展加速，規(guī)模不斷擴大，傳統(tǒng)的城市管理模式已經(jīng)無法滿本文通過介紹美國的紐約警察局的CompStat以及從其延伸出來的巴爾的摩的CitiStat和華盛頓州的GMAP三個城市管理信息化的成功案例，引出對中國城市管理信息化的借鑒意義。足城市建設的需求，僅僅依靠人工手動的管理方式已無法適應信息化時代的需求。

中國傳統(tǒng)的管理體制存在許多弊端，主要的問題有：（1）城市管理體制不合理。傳統(tǒng)的城市管理是一種單一的行政管理模式，每個部門各管一塊，致使城市管理不能形成有效的合力，增加了執(zhí)法成本，影響了執(zhí)法效率，綜合協(xié)調性不強。

（2）信息傳遞不及時。當城市管理方面出現(xiàn)問題后，除了管理部門例行執(zhí)勤巡邏中發(fā)現(xiàn)以外，大多數(shù)情況是群眾打電話反映、信訪或者媒體進行曝光后，管理部門才獲得信息，去協(xié)調處理問題，因此處理常常嚴重滯后。（3）管理法規(guī)不夠健全，管理缺乏權威。（4）運行成本高，政府財政負擔沉重。（5）人的因素影響管理。一方面，管理人員的綜合素質有待提高；另一方面，市民對政府管理機構的認識度和理解度不夠。由于市民是城市的主體，他們既是管理結果的承受著，更應是管理的參與者，所以，市民對政府工作的了解和理解很大程度也可以更好地幫助政府管理。信息化是當今城市的發(fā)展趨勢之一。信息化發(fā)達城市的信息化戰(zhàn)略代表了當今城市信息化的發(fā)展趨勢。信息交流的規(guī)模、速度和質量在很大程度上決定經(jīng)濟和社會發(fā)展的速度和水平。近幾年來，為了確保信息技術領先優(yōu)勢，一些國家或其中心城市紛紛制定信息化發(fā)展戰(zhàn)略。在這一方面，美國一直走在世界的前列。美國的CompStat以及從其延伸出來的CitiStat和GMAP是信息化應用到城市管理中比較成功的案例。本文首先介紹這3個案例，通過對案例的分析來探討對中國城市管理信息化的借鑒。

二、美國典型案例介紹

紐約警察局的CompStat作為先驅，在信息技術和管理改革的結合中，是一個典型的成功案例。美國很多州和城市甚至很多國家都借鑒其經(jīng)驗，出現(xiàn)了類似的系統(tǒng)。下面主要介紹3個典型案例，雖然他們各自的出發(fā)點不同，但是都在各自的領域取得了相當?shù)男Ч?/p>

1紐約市警察局CompStat[1]CompStat(計算機統(tǒng)計系統(tǒng)，ComputerStatistics或ComparativeStatistics)是在紐約市居高不下的犯罪率情況下，1994年由紐約警察局長WilliamBratton的領導下建立的犯罪追蹤和管理系統(tǒng)。CompStat在1996年獲得了由哈佛大學組織評選的政府創(chuàng)新獎。在CompStat之前，紐約市警察局使用的是月報形式。各部門的負責人在每個月底前寫出報告，然后在下個月的7號之前遞交上級，上級領導在15號之前看完匯報，然后反饋意見，隨后再采取行動。通常這個時候，犯罪情況已經(jīng)至少發(fā)生1個月了。而且犯罪情況是和地圖靜態(tài)點對點的映射，信息量比較少，更新慢，對信息的掌握不全面，而且不容易分析趨勢。隨著信息技術和地理信息系統(tǒng)的發(fā)展，把信息技術融入到犯罪管理就有了客觀可能。CompStat系統(tǒng)首先定期收集數(shù)據(jù)，然后結合基本的警察評估工具和規(guī)則分析數(shù)據(jù)，并把數(shù)據(jù)映射到地圖上，與GIS（GeographicInformationSystem，地理信息系統(tǒng)）結合，主要負責人員在專門的會議室開會，根據(jù)數(shù)據(jù)分析存在的問題，明確職責，會后采取相應措施，進行犯罪的追蹤和警察管理。CompStat主要目的是提高警察局的分層管理效率和更有效地減少犯罪。

CompStat機制包括以下5個部分。（1）資料收集紐約警察局分成76個分局，9個警察服務區(qū)和12個地鐵區(qū)域，共97個分區(qū)。每個分區(qū)每周統(tǒng)計各種犯罪資料，加上重點案件的書面材料，警察的運作情況和其他相關材料等傳送到CompStat小組。（2）CompStat小組CompStat小組有15位數(shù)據(jù)統(tǒng)計分析人員，另外10位助理負責收集統(tǒng)計數(shù)據(jù)。（3）會議室立1個CitiStat會議室。CitiStat的建立花費了28.5萬美金，年花費近40萬美金，大部分的花費用于項目人員的工資。運行的前4年，節(jié)約了1億美金。在投入的第一年，就獲益了1200萬美金。每年在節(jié)約超時工資支付上，就能達到600萬美金。目前執(zhí)行CitiStat項目的城市還有雪城(Syracuse)、金山(SanFrancisco)、底特律（Detroit）和邁阿密（Miami），等等。雪城在執(zhí)行CitiStat上，第一年就為政府節(jié)省了1400萬美金。之后，O'Malley又當選馬里蘭州州長，并把CitiStat應用到州級政府。為此推行了StateStat。但是StateStat遠遠比CitiStat復雜得多。巴爾的摩的CitiStat管理15000名雇員，而StateStat管理80000雇員，每一年的執(zhí)行費用是36萬美金，預算到2012年年花費為38.9萬美金。3華盛頓州GMAP華盛頓州的GMAP[3]也是一個比較成功的案例。2005年6月華盛頓州州長ChristineGregoire在了解了CitiStat的成功實踐后，決定在華盛頓州實施類似系統(tǒng)。這個系統(tǒng)稱之為GMAP(GovernmentManagementAccountabilityandPerformance)。GMAP和CitiStat類似的是系統(tǒng)性的分析和評估，但是不同的是，GMAP不僅僅針對部門進行匯報，而且針對議題進行管理考核，從而側重于跨部門的協(xié)作和具體實踐問題的解決。議題包括控制對兒童的犯罪，降低高峰時間的交通堵塞，等等。GMAP會議主要針對5類問題：（1）經(jīng)濟增長。主要包括的部門有雇用安全部門、勞動和工業(yè)部門、財政部門、經(jīng)濟貿易發(fā)展部門等。（2）政府效率提高。主要包括信息部門、州行政管理部門、經(jīng)濟風險部門和人事部門等。（3）健康。主要包括社會和健康服務部門、授權的醫(yī)療中心等。（4）安全。主要包括社會健康服務部門、華盛頓州巡邏部門、安全部門、勞動和工業(yè)部門等。（5）交通。主要是交通部門和州巡邏部門的協(xié)調。GMAP運行初始只有4個工作人員，后來發(fā)展到13人。為了發(fā)展這個項目，州政府通過人事部門和咨詢部門合作，對州雇員進行相關培訓，目前提供的培訓包括數(shù)據(jù)收集、數(shù)據(jù)分析和如何評估等。目前政府的官員通過網(wǎng)絡可以看到實時的數(shù)據(jù)。

三、案例的總結

上面所述的3個案例都是對城市管理進行的改革，并且結合了計算機和網(wǎng)絡技術，可以分析出這些項目的如下優(yōu)點[5-9]。1信息的及時性信息的及時性體現(xiàn)在：各個部門都能夠實時地采集數(shù)據(jù)并及時地將這些信息傳送到項目小組，由項目小組借助軟件和數(shù)據(jù)庫對數(shù)據(jù)進行分析統(tǒng)計，并且將數(shù)據(jù)分析結果結合到GIS系統(tǒng)，使數(shù)據(jù)更加直觀，能夠看到地理空間特性和時間特性，從而能比較容易地分析數(shù)據(jù)發(fā)展趨勢。基本上這些項目都是以兩個星期作為時間周期。2策略的合理性行動策略是相關人員進行分析評估后，在會議上獲得及時充分的信息，并對其進行分析，然后通過會議討論確定的，從而能制定更加合理的、比較有效的行為策略。3人員配置的及時性在會議中，政府各個管理部門的主要負責人都參加會議，一旦策略確定后，能夠馬上確定責任，能夠盡快地配置人員，能夠直接由基層管理人員決定派遣人數(shù)，能夠實現(xiàn)最佳利用人力資源。4策略和評估的持續(xù)性會議中，一旦問題被確定，相關策略制定后，會后馬上就采取行動，在隨后的會議中，會追蹤執(zhí)行情況，并且根據(jù)執(zhí)行的情況，對策略進行及時修正。這是一個持續(xù)的過程，策略不斷修正，直到問題得到解決。并且根據(jù)執(zhí)行過程的情況，一直在評估。5跨部門的協(xié)作無論是CompStat，還是CitiStat、GMAP，尤其是GMAP，都不同程度進行了跨部門的協(xié)作。首先各個部門共享數(shù)據(jù)，其次是各部門的領導者分析和協(xié)商處理，并且在隨后的會議中持續(xù)跟蹤處理結果。各個部門之間職責非常清楚，有利于合作處理跨部門的復雜性事件。6信息公開度提高政府管理部門定期收集信息、上報數(shù)據(jù)，并且能夠通過互聯(lián)網(wǎng)公開信息，讓公眾和其他部門了解管理工作的情況。如此提高了信息公開的程度，也增大了公眾對于政府工作的信息了解程度，并能加強了對政府工作的理解。7人員培訓在GMAP項目里，特別重視政府雇員的綜合素質的提高，尤其是信息化處理能力的提高。

四、對中國的借鑒意義

近幾年，隨著中國電子政務的發(fā)展，城市管理信息化有了很大的進展。其中，寧波的81890和北京、上海等城市的城市網(wǎng)格化管理都是成功的案例。中國成功案例更多的是側重社區(qū)或者基層的服務管理，涉及到的部門相對還比較少。比如城市網(wǎng)格化，基本是在建委的領導下，涉及的部門主要是城管部門，所以可以借鑒CompStat、CitiStat和GMAP的成功經(jīng)驗。但是在借鑒成功經(jīng)驗的同時需要注意如下問題。1數(shù)據(jù)的界定對于評估提高管理水平和提高服務質量分析所需要的數(shù)據(jù)是需要嚴格界定的。這些數(shù)據(jù)應該是對解決問題有實際意義的數(shù)據(jù)，而不僅僅是容易統(tǒng)計測量的數(shù)據(jù)。有些服務是沒辦法用直接可見的數(shù)據(jù)來評估，比如服務質量的評估等。數(shù)據(jù)應該同時來源于內部和外部，外部數(shù)據(jù)主要來源于市民的投訴或者建議，內部數(shù)據(jù)來源于政府內部報告和統(tǒng)計數(shù)據(jù)。中國政府內部有周報月報，但是跨部門的信息共享不夠。對于外部數(shù)據(jù)，寧波81890就是個比較好的例子，通過81890熱線電話，溝通政府和居民，81890和巴爾的摩CitiStat系統(tǒng)的311具有同樣的功能。

2按議題還是按部門討論在上述的案例中，有針對部門進行評估分析和問責的，也有按照議題來分析和問責的。從協(xié)作的角度來說，按照議題能夠更好地進行，但是對于數(shù)據(jù)分析和責任確定就比較復雜。合理的做法應該是兩種方法的結合。對于主要的議題，按照議題進行分析評估，其他按照部門處理。

3評估的界定評估的目標取決于市長初期建立的目標。所以在執(zhí)行這個系統(tǒng)的前期，市政府需要有明確的目標體系。在實際的行動中，已確定的目標體系決定了評估的方向，但是反過來，行動也會在評估中修正目標體系。4對公眾的信息共享公眾對政府管理信息的了解程度影響到對政府管理的支持度和理解度?，F(xiàn)在互聯(lián)網(wǎng)的普及，