規(guī)劃衛(wèi)生發(fā)展的任務(wù)及辦法

第第頁(yè)規(guī)劃衛(wèi)生發(fā)展的任務(wù)及辦法作者：王德斌

自1999年國(guó)家計(jì)委、財(cái)政部、衛(wèi)生部聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于開展區(qū)域衛(wèi)生規(guī)劃工作指導(dǎo)意見》以來(lái),文獻(xiàn)中有關(guān)區(qū)域衛(wèi)生規(guī)劃的報(bào)道與討論迅速增加[1-5],但現(xiàn)有的區(qū)域衛(wèi)生規(guī)劃在理念與操作兩個(gè)層面都存在著明顯的偏向與不足。在理念上,現(xiàn)有規(guī)劃缺少合理的框架與模型,從而導(dǎo)致衛(wèi)生規(guī)劃及資源的分配脫離居民的實(shí)際需要。在操作上,現(xiàn)有規(guī)劃則缺少簡(jiǎn)便而有效的操作規(guī)程與技術(shù),不能保證規(guī)劃原則的貫徹執(zhí)行,因而無(wú)法贏得利益相關(guān)者對(duì)規(guī)劃目標(biāo)的認(rèn)同與支持,使規(guī)劃流于形式?；谶@些考慮,我們?cè)谙到y(tǒng)的文獻(xiàn)復(fù)習(xí)基礎(chǔ)上,提出了以"健康"和"健康危險(xiǎn)因素"為導(dǎo)向的區(qū)域衛(wèi)生規(guī)劃理念;并以這一理念為指導(dǎo),通過(guò)深入的軟系統(tǒng)分析及反復(fù)的專家咨詢,提出了一系列行之有效且易操作的規(guī)劃程序與技術(shù)工具。我們將陸續(xù)發(fā)表這些研究這些研究結(jié)果,本文介紹其中的第一部分:規(guī)劃的基本原則與操作程序。

1規(guī)劃的基本導(dǎo)向

國(guó)家將寶貴的資源投入衛(wèi)生事業(yè),目的只能是保護(hù)和增進(jìn)居民健康。所以健康是衛(wèi)生規(guī)劃的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)。由于目前還沒(méi)有客觀公認(rèn)的測(cè)量方法,健康通常是以其對(duì)立面(疾病)來(lái)反映的,如患病率、死亡率等。許多疾病(特別是慢性病)具有明顯的"滯后性"和"不可逆性",這就決定著傳統(tǒng)的單純圍繞疾病做規(guī)劃衛(wèi)生的做法具有嚴(yán)重的缺陷。我們主張將規(guī)劃的焦點(diǎn)前移,即以導(dǎo)致疾病并進(jìn)而損害健康的危險(xiǎn)因素為導(dǎo)向制定一個(gè)區(qū)域的衛(wèi)生規(guī)劃。這樣做不僅體現(xiàn)了預(yù)防為主的核心理念,實(shí)現(xiàn)事半功倍;同時(shí)也將大大縮短規(guī)劃收效的時(shí)間以及規(guī)劃效果的可觀測(cè)性。

2規(guī)劃的主要步驟

制定區(qū)域衛(wèi)生規(guī)劃必須具體情況具體對(duì)待,即依據(jù)實(shí)際的需要確定合適的規(guī)劃研究?jī)?nèi)容和采取合適的規(guī)劃步驟。典型的區(qū)域衛(wèi)生規(guī)劃內(nèi)容與過(guò)程可概括如圖1所示,它包括規(guī)劃的起動(dòng)與準(zhǔn)備、分析相關(guān)環(huán)境、診斷衛(wèi)生問(wèn)題、確定發(fā)展目標(biāo)、開發(fā)衛(wèi)生策略、分析資源需要、制定實(shí)施計(jì)劃和實(shí)施監(jiān)督與評(píng)價(jià)等幾個(gè)基本過(guò)程。這些過(guò)程形成一個(gè)完整的循環(huán),雖然這些步驟具有一定的邏輯順序,但又并非絕對(duì)需要按順序執(zhí)行,有時(shí)則要在各個(gè)步驟間往復(fù)或跳轉(zhuǎn)。此外,科學(xué)的區(qū)域衛(wèi)生規(guī)劃需要充分調(diào)動(dòng)各方利益相關(guān)者的參與,需要相當(dāng)?shù)娜肆?、物力和?cái)力投入,因此應(yīng)把它當(dāng)作一個(gè)研究項(xiàng)目來(lái)實(shí)施,以保證規(guī)劃工作收到而切實(shí)的效果。這其中,領(lǐng)導(dǎo)層是否重視并提供必要的支持,是否擁有負(fù)責(zé)任而又干練的規(guī)劃管理與技術(shù)力量,是否占有充分而準(zhǔn)確的相關(guān)信息,是否采用了恰當(dāng)?shù)姆椒ㄅc技術(shù),以及是否得到所有成員的理解與配合等是決定規(guī)劃研究項(xiàng)目成功與否的關(guān)鍵因素。下面我們將分別扼要討論每個(gè)環(huán)節(jié)的內(nèi)涵與要點(diǎn)。

3規(guī)劃的起動(dòng)與準(zhǔn)備

任何地區(qū)都應(yīng)建立常規(guī)的衛(wèi)生規(guī)劃需要分析機(jī)制,以及時(shí)起動(dòng)規(guī)劃研究項(xiàng)目。首先是成立規(guī)劃領(lǐng)導(dǎo)小組,由衛(wèi)生局主要領(lǐng)導(dǎo)牽頭,吸收各相關(guān)部門負(fù)責(zé)人參加。其次是選派3-4名熟悉規(guī)劃工作且負(fù)責(zé)任的人員組成規(guī)劃"預(yù)警"小組,專門負(fù)責(zé)收集相關(guān)信息,定期(每年至少一次)向規(guī)劃領(lǐng)導(dǎo)小組提供規(guī)劃需要分析報(bào)告。第三是建立規(guī)劃審議制度,討論預(yù)警小組的分析報(bào)告,決定是否需要制定或修訂當(dāng)?shù)氐男l(wèi)生規(guī)劃。一旦決定實(shí)施規(guī)劃項(xiàng)目,接著就要成立區(qū)域衛(wèi)生規(guī)劃"執(zhí)行"小組,其職責(zé)包括:(1)做好規(guī)劃項(xiàng)目設(shè)計(jì),包括規(guī)劃研究的步驟與過(guò)程、規(guī)模與資源投入、參與人員與參與方式等;(2)向領(lǐng)導(dǎo)小組匯報(bào)規(guī)劃項(xiàng)目設(shè)計(jì)并爭(zhēng)取審批;(3)按照規(guī)劃項(xiàng)目設(shè)計(jì)的要求培訓(xùn)規(guī)劃技術(shù)人員和宣傳動(dòng)員利益相關(guān)者參與規(guī)劃活動(dòng)。

4規(guī)劃環(huán)境分析

只有完全符合當(dāng)?shù)貙?shí)際的規(guī)劃才有可能成為可行而有效的規(guī)劃。環(huán)境分析的目的是全面而系統(tǒng)地收集與衛(wèi)生規(guī)劃有關(guān)的現(xiàn)狀及發(fā)展趨勢(shì)信息。衛(wèi)生涉及錯(cuò)綜復(fù)雜的因素系統(tǒng),所以環(huán)境分析既要有合理的總體思維框架,以保證環(huán)境分析系統(tǒng)而有的放矢;又要有簡(jiǎn)便易行的操作規(guī)程(SOP),以保證環(huán)境分析按要求實(shí)施。環(huán)境分析的內(nèi)容可概括為"HD-BECH-PEST"。其中的"HD"代表"健康"與"疾病"狀況分析;"BECH"代表"行為"、"病原"、"保健"和"宿主"狀況分析;而"PEST"則代表"政治"、"經(jīng)濟(jì)"、"社會(huì)"和"技術(shù)"狀況分析。在這里,""HD"健康與疾病是環(huán)境分析需關(guān)注的核心內(nèi)容,"BECH"是影響健康與疾病的相對(duì)直接的因素,而"PEST"則主要是影響健康與疾病的間接因素。由于環(huán)境分析內(nèi)容廣泛,需要綜合運(yùn)用多種定性與定量(尤其是定性)分析方法。

5診斷衛(wèi)生問(wèn)題

衛(wèi)生問(wèn)題是"理想"或"期望"的衛(wèi)生狀態(tài)與現(xiàn)實(shí)的衛(wèi)生狀態(tài)之間存在的差距。診斷衛(wèi)生問(wèn)題是指通過(guò)系統(tǒng)的規(guī)劃環(huán)境分析,發(fā)現(xiàn)并明確界定衛(wèi)生問(wèn)題。與上述環(huán)境分析相對(duì)應(yīng),一個(gè)地區(qū)的可能存在的衛(wèi)生問(wèn)題也主要包括三個(gè)層面:一是重大疾病(如主要傳染病、心腦血管病等);二是引起這些疾病的主要直接因素(如吸煙、吸毒等;三是導(dǎo)致疾病和直接危險(xiǎn)因素的間接因素(如貧困、保健技術(shù)落后等)。問(wèn)題診斷的要?jiǎng)t是尋找對(duì)居民健康有"明確影響(確有證據(jù))"的關(guān)鍵因素。例如,依據(jù)國(guó)內(nèi)流行病學(xué)病因研究結(jié)果及世界衛(wèi)生組織2002年《全球衛(wèi)生報(bào)告》等,上述"BECH"領(lǐng)域已經(jīng)證實(shí)的險(xiǎn)因素主要有:(1)衛(wèi)生服務(wù)——不安全注射與侵入性診療過(guò)程、醫(yī)源性生物與理化污染、假冒偽劣醫(yī)學(xué)藥物與用品及衛(wèi)生服務(wù)技術(shù)與責(zé)任事故等;(2)機(jī)體因素——低體重、高血壓、高血脂、BMI(身體質(zhì)量指數(shù))異常、營(yíng)養(yǎng)不良(包括鐵、鋅、碘、維生素A缺乏)、出生缺陷等;(3)行為因素——營(yíng)養(yǎng)(包括能量、蛋白、水果與蔬菜等)攝入不足、體力活動(dòng)不足、不安全性行為(如多性伴、避孕措施不足等)、物質(zhì)(煙、酒、毒品)成癮、兒童虐待、不良個(gè)人衛(wèi)生習(xí)慣等;(4)環(huán)境因素——不安全飲用水、城市空氣污染、室內(nèi)固體燃料煙、鉛暴露、氣候變化、工傷危險(xiǎn)因素、有毒有害工作等。問(wèn)題診斷還需關(guān)注"反應(yīng)性(Reponsiveness)"、"公平性"及"效率"三個(gè)方面的問(wèn)題。另外,衛(wèi)生問(wèn)題不是一成不變的,一個(gè)主要衛(wèi)生問(wèn)題解決之后,下一個(gè)主要衛(wèi)生問(wèn)題就會(huì)產(chǎn)生[6]。

6確定發(fā)展目標(biāo)

診斷出主要衛(wèi)生問(wèn)題之后,接著要將其轉(zhuǎn)化為具體的衛(wèi)生發(fā)展目標(biāo)。比如問(wèn)題診斷發(fā)現(xiàn)"當(dāng)?shù)厍嗌倌晡鼰熉矢哌_(dá)到30%",則將其轉(zhuǎn)化為"5年內(nèi)將青少年吸煙率降低50%"。一般來(lái)說(shuō),由"問(wèn)題清單"轉(zhuǎn)化得出的"目標(biāo)清單"會(huì)比較長(zhǎng),需要進(jìn)一步精簡(jiǎn)。規(guī)劃目標(biāo)的遴選最好分三步走。首先是根據(jù)明確性、適宜性、可行性、期限性和可測(cè)性等原則,專家咨詢或小組會(huì)議法等做一次初篩,把"長(zhǎng)目標(biāo)清單"變成"短清單";然后依據(jù)健康影響、特殊性、成本效益、個(gè)體需求、成本負(fù)擔(dān)、公平性、社會(huì)性、外延性、市場(chǎng)效率等[7]逐一評(píng)價(jià)每項(xiàng)目標(biāo),排出這些目標(biāo)的輕重緩急(參見圖2);最后按資源的可得性優(yōu)先其中排序靠前的目標(biāo)。#p#分頁(yè)標(biāo)題#e#

7開發(fā)衛(wèi)生策略

經(jīng)上述步驟形成的衛(wèi)生發(fā)展目標(biāo)可以通過(guò)不同組合的工作活動(dòng)來(lái)實(shí)現(xiàn),一系列逐步通向既定目標(biāo)的活動(dòng)組合在管理學(xué)中就稱為"策略(Strategy)"。本階段的主要任務(wù)是開發(fā)相應(yīng)的衛(wèi)生策略以保證既定衛(wèi)生發(fā)展目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。策略開發(fā)是整個(gè)區(qū)域衛(wèi)生規(guī)劃中最具挑戰(zhàn)性的活動(dòng),它需要盡可能多的思路創(chuàng)新及多種措施、方法的巧妙組合。一般來(lái)說(shuō),策略開發(fā)需從特定目標(biāo)開始,"自頂向下"逐層深入地開展,直至得出可操作的實(shí)施措施。關(guān)鍵成功因素(KeySuccessFactors,KSF)分析法是衛(wèi)生策略開發(fā)的有效方法,源于信息系統(tǒng)開發(fā)規(guī)劃方法,它主要包含以下幾個(gè)步驟:(1)確定衛(wèi)生發(fā)展目標(biāo)(即選擇在上步驟中已經(jīng)確立的某一目標(biāo)作為研究對(duì)象);(2)識(shí)別所有的成功因素;(3)明確各關(guān)鍵成功因素的性能指標(biāo)和評(píng)估標(biāo)準(zhǔn);(4)針對(duì)每一關(guān)鍵因素開發(fā)可能的實(shí)現(xiàn)方法與措施;(5)運(yùn)用多種定性、定量方法(如SWOT、成本效益等分析)優(yōu)選出出最佳實(shí)施策略。需要指出的是,發(fā)掘策略這一過(guò)程應(yīng)盡可能做得深入和全面,強(qiáng)調(diào)多多益善。因?yàn)樵谶@一過(guò)程中發(fā)現(xiàn)的策略與措施越多,從中選出有效方案的可能性也就越大。為達(dá)到這一要求,最有效的方法之一是調(diào)動(dòng)全部利益相關(guān)人員積極參與策略發(fā)掘過(guò)程。這樣做不僅可以利用集體的智慧,集思廣益;更重要的是,通過(guò)參與能夠了解與目標(biāo)有關(guān)的各利益群體的意見和建議,使策略與措施的執(zhí)行阻力降至最低。

8分析資源需要

通過(guò)上面的策略發(fā)掘過(guò)程,將得到一系列的實(shí)施策略,這其中的每一實(shí)施策略均需要一定的資源投入,而不同策略所需的資源數(shù)量和種類各不相同。資源分析就是指規(guī)劃人員依據(jù)衛(wèi)生策略開發(fā)階段所設(shè)計(jì)的實(shí)施活動(dòng),測(cè)算潛在的衛(wèi)生資源需求量,并對(duì)照區(qū)域內(nèi)可得資源數(shù)據(jù),制定"需要資源與可得資源對(duì)照表"。資源分析中需注意如下幾點(diǎn):(1)再貧困的地區(qū)都有尚待發(fā)掘利用的潛在資源;(2)調(diào)動(dòng)當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)領(lǐng)導(dǎo)和群眾參與資源分析,他們的參與不僅能在社區(qū)可得資源方面提供許多有益信息,更重要的參與本身還是社區(qū)資源動(dòng)員的一個(gè)非常有效的方式;(3)最大限度地發(fā)揮資源效益,時(shí)時(shí)想想能不能找到更有效的資源利用方式與方法;(4)把立足點(diǎn)放在社區(qū)本身可得資源之上,申請(qǐng)政府臨時(shí)性的投入或各種形式的外部援助雖然有助于衛(wèi)生衛(wèi)生工作的開展,但這不能成為主要的資源利用策略,過(guò)分依賴政府的額外投入和外界捐贈(zèng)的衛(wèi)生是不可能持久的。

9制定實(shí)施計(jì)劃

在確定了衛(wèi)生規(guī)劃的目標(biāo)、策略、資源需要以及具體活動(dòng)后,接著還要根據(jù)所掌握的信息,制定一份切實(shí)可行的實(shí)施計(jì)劃,目的是保證區(qū)域衛(wèi)生規(guī)劃有步驟、高效率地開展。實(shí)施計(jì)劃的關(guān)鍵是明確規(guī)定有時(shí)間限界(比如分季度或年度)和可以客觀測(cè)量的預(yù)期目標(biāo),以及資源保障、責(zé)任單位與個(gè)人以及監(jiān)督評(píng)價(jià)指標(biāo)與辦法等。

10實(shí)施監(jiān)督和評(píng)價(jià)

規(guī)劃制定完成后,接著就要將其賦諸實(shí)施,監(jiān)督和評(píng)價(jià)的目的就是保證規(guī)劃最終落實(shí)。監(jiān)督評(píng)價(jià)貫穿于整個(gè)規(guī)劃的全過(guò)程[8],在規(guī)劃之初就應(yīng)納入考慮之中,不能評(píng)價(jià)實(shí)施成效一開始就應(yīng)排除規(guī)劃目標(biāo)之外;而當(dāng)規(guī)劃制