西方國(guó)家公共服務(wù)市場(chǎng)化改革對(duì)我國(guó)的啟示

PAGE5西方國(guó)家公共服務(wù)市場(chǎng)化改革對(duì)我國(guó)的啟示2011-07-09摘要：隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，市場(chǎng)對(duì)社會(huì)資源的配置作用越來(lái)越強(qiáng)；同時(shí)，政府供給公共服務(wù)時(shí)存在的問(wèn)題也日漸突出，亟待解決。公共服務(wù)市場(chǎng)化改革是大勢(shì)所趨。我國(guó)正處于社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型期，原有的行政管理體制己遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于經(jīng)濟(jì)體制。因此，在借鑒西方國(guó)家公共服務(wù)市場(chǎng)化改革的經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上，我國(guó)政府應(yīng)著重思考在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下如何轉(zhuǎn)變政府職能，推行公共服務(wù)市場(chǎng)化改革。

關(guān)鍵詞：公共服務(wù)市場(chǎng)化民營(yíng)化

自20世紀(jì)70年代以來(lái)，西方各國(guó)的公共行政一直處于改革之中。在20世紀(jì)70年代，主題是重新界定政府與市場(chǎng)的關(guān)系，提倡公共服務(wù)的民營(yíng)化、市場(chǎng)化；20世紀(jì)80年代，主題是科層組織運(yùn)行機(jī)制的有效性，提出“重塑政府”、“改革政府”的口號(hào)；20世紀(jì)90年代，主題再一次聚焦于國(guó)家與社會(huì)在公共事務(wù)管理模式中的分工，提出了“有效治理”的理念。

20世紀(jì)70年代末，西方國(guó)家紛紛高舉改革公共部門的旗幟，其核心主張之一就是推行公共服務(wù)市場(chǎng)化，以特許經(jīng)營(yíng)、用者付費(fèi)等多種形式展開(kāi)。作為政府治理改革的一項(xiàng)新舉措，公共服務(wù)市場(chǎng)化取得了很多積極效果，然而在具體的施行過(guò)程中也出現(xiàn)了一系列的問(wèn)題，如政府責(zé)任的轉(zhuǎn)移、新的腐敗問(wèn)題等等，使得公共服務(wù)市場(chǎng)化也受到了一些質(zhì)疑。

一、西方國(guó)家公共服務(wù)市場(chǎng)化改革的實(shí)踐

20世紀(jì)70-80年代，西方各國(guó)都陷入了嚴(yán)重的財(cái)政危機(jī)、管理危機(jī)和信任危機(jī)，為解決政府面臨的矛盾，西方國(guó)家開(kāi)始了以市場(chǎng)化為核心的新公共管理運(yùn)動(dòng)。到20世紀(jì)末，西方發(fā)達(dá)國(guó)家已基本完成了公共服務(wù)的市場(chǎng)化改革。

西方公共服務(wù)市場(chǎng)化興起于英國(guó)，起始于1979年撤切爾夫人上臺(tái)后進(jìn)行的“雷納評(píng)審”，這次改革以市場(chǎng)化為導(dǎo)向，以提高政府的效率和效能為主要目標(biāo)，在短期內(nèi)取得了很好的效果。1978年，英國(guó)政府開(kāi)始推行“下一步改革”計(jì)劃，試圖通過(guò)談判的方式，使政府與半自治性的執(zhí)行機(jī)構(gòu)簽訂績(jī)效合同，把以前由政府提供的一些公共服務(wù)轉(zhuǎn)移給這些半自治機(jī)構(gòu)。同時(shí)，英國(guó)政府還通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)招標(biāo)的方式，將公共服務(wù)事業(yè)承包給私營(yíng)企業(yè)或非營(yíng)利機(jī)構(gòu)。

美國(guó)政府公共服務(wù)市場(chǎng)化改革開(kāi)始于20世紀(jì)80年代初，里根政府解除了對(duì)航空、鐵路、汽車運(yùn)輸、電信、有線電視、天然氣等的行政管制；克林頓政府進(jìn)一步把競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制引入政府機(jī)構(gòu)，確立了“顧客導(dǎo)向”的管理服務(wù)理念，以企業(yè)家精神重塑美國(guó)政府。美國(guó)公共服務(wù)市場(chǎng)化改革與英國(guó)有所不同，它的主要特征是運(yùn)用市場(chǎng)機(jī)制代替政府管制，例如解決城市供水供電、及污水處理等問(wèn)題。

1987年，日本政府進(jìn)行了對(duì)國(guó)有鐵道公司的市場(chǎng)化改革，并出臺(tái)了《最終報(bào)告》，認(rèn)為中央政府的事務(wù)和活動(dòng)只能是對(duì)私人活動(dòng)的補(bǔ)充，政府從不必要的政府事務(wù)和活動(dòng)中退出來(lái)，讓位于私人企業(yè)。

澳大利亞、德國(guó)、法國(guó)等國(guó)也都進(jìn)行了公共服務(wù)市場(chǎng)化改革，改革的重點(diǎn)是將原來(lái)由政府承擔(dān)的部分職能還給市場(chǎng)，減少政府財(cái)政負(fù)擔(dān)，精簡(jiǎn)政府機(jī)構(gòu)。

雖然西方國(guó)家公共服務(wù)市場(chǎng)化改革的背景、動(dòng)因及措施有所不同，但其重點(diǎn)都是在公共部門引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，將原來(lái)由政府壟斷的公共服務(wù)通過(guò)不同方式移交給市場(chǎng)，主要體現(xiàn)在三個(gè)層面上：一是政府內(nèi)部競(jìng)爭(zhēng)；二是政府與企業(yè)之間的競(jìng)爭(zhēng)；三是企業(yè)之間的競(jìng)爭(zhēng)。就其改革實(shí)踐來(lái)看，主要包括以下幾種方式：

（一）民營(yíng)化

民營(yíng)化就是指采取行動(dòng)或改變資產(chǎn)所有制形式以縮小政府的作用，擴(kuò)大私人部門和第三部門在公共服務(wù)供給過(guò)程中的作用，即把原屬于國(guó)有的企業(yè)或公用事業(yè)通過(guò)產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)移、拍賣、贈(zèng)送、發(fā)行股票等形式轉(zhuǎn)給私人組織或第三部門。民營(yíng)化改革被認(rèn)為是“政治瘦身”。民營(yíng)化的概念最早由美國(guó)學(xué)者薩瓦斯提出，他將民營(yíng)化分為兩個(gè)層面：首先是作為公共服務(wù)提供機(jī)制的民營(yíng)化。在這一層次上，民營(yíng)化的核心更多依靠民間機(jī)構(gòu)，更少依賴政府來(lái)滿足公眾需要；其次民營(yíng)化是一種新的治理模式和公共部門哲學(xué)，其最顯著的特征就是將市場(chǎng)機(jī)制引入政治領(lǐng)域。在實(shí)質(zhì)上，民營(yíng)化不僅是一個(gè)管理工具，更成為了一個(gè)社會(huì)治理的基本戰(zhàn)略。以英國(guó)市場(chǎng)化為例，至1994年，全國(guó)已有45%的國(guó)有企業(yè)實(shí)現(xiàn)了民營(yíng)化，其中包括電訊、煤氣、電力、供水、鐵路等重要部門，國(guó)有企業(yè)產(chǎn)值占國(guó)民生產(chǎn)總值的比重由1980年以前的8%降為3%。美國(guó)大約有36%的地方政府讓私營(yíng)公司負(fù)責(zé)收集城市垃圾，43%的地方政府利用私人企業(yè)經(jīng)營(yíng)公共汽車系統(tǒng)甚至將航管局改組成私人公司。

（二）合同出租

合同出租是政府確定某種公共服務(wù)項(xiàng)目對(duì)外承包給私人部門或第三部門，中標(biāo)者按照與政府簽訂的合同提供公共服務(wù)，政府與財(cái)政撥款購(gòu)買中標(biāo)者生產(chǎn)出來(lái)的公共產(chǎn)品和服務(wù)。要使合同出租的方式得以有效實(shí)施，需要一些具體條件：第一，公共服務(wù)供給的條件和評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)明確而且容易界定；第二，至少有幾個(gè)具備合同執(zhí)行能力的潛在競(jìng)爭(zhēng)者，從而創(chuàng)造或維持競(jìng)爭(zhēng)氛圍；第三，政府要能夠有效地檢測(cè)承包商的工作績(jī)效。英國(guó)的環(huán)境保護(hù)、社會(huì)保障、醫(yī)療都被認(rèn)為是建立在這種合同基礎(chǔ)上的。在英國(guó)，基層的地方政府從70年代末就已開(kāi)展了小規(guī)模的合同出租。后來(lái)英國(guó)政府還通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)招標(biāo)的方式，將公共服務(wù)事業(yè)承包給私人企業(yè)，起初它所涉及的領(lǐng)域僅限于垃圾收集街道清掃等，人們形象地將其比喻為“是從擦拭和沖洗開(kāi)始的（brushandflush）”。但隨著改革的發(fā)展，合同出租逐步深入，成為行政改革中被廣泛使用的一種方式。在美國(guó)，合同出租的應(yīng)用更為普遍，據(jù)估算，美國(guó)至少有200種公共服務(wù)是由承包商向政府提供：政府使用的大多數(shù)有形資產(chǎn)從日常辦公設(shè)備到軍火都是通過(guò)合同購(gòu)買的，大多數(shù)社會(huì)服務(wù)也有私人組織或第三部門組織提供。

（三）特許經(jīng)營(yíng)

特許經(jīng)營(yíng)是由政府授予企業(yè)在一定時(shí)間和范圍內(nèi)提供某項(xiàng)公共產(chǎn)品或服務(wù)的權(quán)利，即特許經(jīng)營(yíng)權(quán)，并準(zhǔn)許其通過(guò)向用戶收取費(fèi)用或出售產(chǎn)品以清償貸款，回收投資并賺取利潤(rùn)，政府通過(guò)合同協(xié)議或其他方式明確政府與獲得特許權(quán)的企業(yè)之間的權(quán)利和義務(wù)，私營(yíng)企業(yè)通常要向政府付費(fèi)。政府指定一家私人企業(yè)作為供應(yīng)商，有顧客購(gòu)買這種服務(wù)或產(chǎn)品，政府通常進(jìn)行價(jià)格管制。政府特許經(jīng)營(yíng)方式特別適合可收費(fèi)物品的提供，通常是基礎(chǔ)設(shè)施和基礎(chǔ)領(lǐng)域，如電力、天然氣、自來(lái)水、污水處理、電信服務(wù)、港口、飛機(jī)場(chǎng)、道路及橋梁等。近幾十年來(lái)，隨著公共服務(wù)市場(chǎng)化改革在世界范圍的擴(kuò)展，以BOT為主要方式的特許經(jīng)營(yíng)基礎(chǔ)設(shè)施市場(chǎng)化的工具在實(shí)踐中的得到了廣泛的運(yùn)用。大多數(shù)西方國(guó)家將資金投入大、公益性高的基礎(chǔ)設(shè)施通過(guò)招投標(biāo)，以特許經(jīng)營(yíng)的形式轉(zhuǎn)移給私人部門，從而提高了效率，節(jié)約了公共財(cái)政。

（四）用者付費(fèi)

用者付費(fèi)是按照“誰(shuí)享用，誰(shuí)付費(fèi)”的原則，將價(jià)格機(jī)制引入到公共服務(wù)過(guò)程中來(lái)，公眾在消費(fèi)公共服務(wù)時(shí)支付必要的費(fèi)用。用者付費(fèi)制比較適用于那些可以由使用者自由選擇，而且成本能通過(guò)價(jià)格機(jī)制部分回收的準(zhǔn)公共服務(wù)供給領(lǐng)域，如社區(qū)服務(wù)、娛樂(lè)設(shè)施、污水處理等。在美國(guó)，地方政府用者付費(fèi)占預(yù)算來(lái)源的25%。但在實(shí)踐中，為照顧弱勢(shì)群體的權(quán)益，在收費(fèi)的同時(shí)，政府采用補(bǔ)貼或平攤的辦法對(duì)相關(guān)團(tuán)體進(jìn)行補(bǔ)償，這樣既能有效地發(fā)揮價(jià)格機(jī)制的作用，又能兼顧社會(huì)公平。

（五）內(nèi)部市場(chǎng)

內(nèi)部市場(chǎng)8是在將政府部門提供公共服務(wù)的領(lǐng)域引進(jìn)市場(chǎng)機(jī)制，用明晰的委托代理關(guān)系來(lái)限制公共服務(wù)提供者的權(quán)力，并不斷施加壓力使其提高效率。內(nèi)部市場(chǎng)能有效提高服務(wù)質(zhì)量與效率，并能夠解決政府預(yù)算最大化的痼疾。目前內(nèi)部市場(chǎng)運(yùn)用最為廣泛的是英國(guó)，1994年，英國(guó)審計(jì)委員會(huì)的一項(xiàng)報(bào)告指出，大約有20%的地方政府以內(nèi)部市場(chǎng)的方式提供服務(wù)。

二、對(duì)西方國(guó)家公共服務(wù)市場(chǎng)化改革的評(píng)價(jià)

西方國(guó)家公共服務(wù)市場(chǎng)化是20世紀(jì)80年代以來(lái)行政改革的最核心的方式，正確評(píng)價(jià)市場(chǎng)化改革需要客觀、辯證的看待市場(chǎng)化，在看到市場(chǎng)化積極作用的同時(shí)，也要看到其消極作用。

市場(chǎng)化改革在改善公共服務(wù)，推動(dòng)行政改革中發(fā)揮著舉足輕重的作用。具體來(lái)說(shuō)，主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

首先，市場(chǎng)化改革提高了公共服務(wù)效率，降低了公共管理成本。市場(chǎng)機(jī)制和競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制促使各個(gè)公共服務(wù)的提供主體為爭(zhēng)奪提供權(quán)而展開(kāi)激烈競(jìng)爭(zhēng)，其結(jié)果意味著更高的生產(chǎn)率、更好的服務(wù)質(zhì)量、更低的成本。如英國(guó)在1979年到1984年間，公共部門的效率平均每年提高了2%到3%。

其次，市場(chǎng)化實(shí)現(xiàn)了政府職能的轉(zhuǎn)變和政府機(jī)構(gòu)的精簡(jiǎn)。市場(chǎng)化改革重新厘定了政府與市場(chǎng)的關(guān)系：政府職能主要在于“掌舵”，而“劃槳”的職能應(yīng)交還給市場(chǎng)。市場(chǎng)化實(shí)現(xiàn)了公共職能由政府向市場(chǎng)轉(zhuǎn)移，有效調(diào)整和優(yōu)化了政府職能結(jié)構(gòu)。如英國(guó)建立“執(zhí)行局”，把政府部門擔(dān)的某些職能以各種形式轉(zhuǎn)交給私人或第三部門組織承擔(dān)，從而大大精簡(jiǎn)了政府機(jī)構(gòu)。

最后，市場(chǎng)化改革有利于擴(kuò)大民主參與。通過(guò)在公共服務(wù)領(lǐng)域引入市場(chǎng)機(jī)制，實(shí)行多元公共服務(wù)供給，實(shí)際上是一種政府向社會(huì)的“權(quán)力返還”和社會(huì)對(duì)公共管理活動(dòng)的參與過(guò)程，這一過(guò)程本質(zhì)上是過(guò)評(píng)估組織的管理績(jī)效，以顧客需求為導(dǎo)向、顧客滿意為目標(biāo)，重新調(diào)整工作思路，逐漸改進(jìn)工作方式，不斷完善服務(wù)手段。政府網(wǎng)站作為政府向社會(huì)提供服務(wù)（辦事、咨詢）和產(chǎn)品（政府信息）的平臺(tái)，政府網(wǎng)站的“顧客”是指直接或間接接受政府網(wǎng)站服務(wù)的社會(huì)公眾。政府網(wǎng)站服務(wù)績(jī)效的提升，核心在于能否從顧客的角度思考并以顧客滿意度作為網(wǎng)站運(yùn)營(yíng)的標(biāo)準(zhǔn)，針對(duì)不同顧客的需求提供各類政府信息和服務(wù)，以顧客需求的實(shí)現(xiàn)作為行政措施的產(chǎn)品和服務(wù)的價(jià)值。同時(shí)，政府網(wǎng)站要重視與顧客的直接互動(dòng)，并實(shí)行靈活應(yīng)變、滿足需求的服務(wù)策略，研究顧客的心理，并將其作為改進(jìn)運(yùn)營(yíng)方式的方向[1]?！邦櫩托枨蟆睂?dǎo)向型政府網(wǎng)站模式的具體內(nèi)容包括以下幾個(gè)方面：第一，“顧客”的選擇權(quán)。既然政府是在“顧客導(dǎo)向”的管理理念下建設(shè)網(wǎng)站，就是將使用政府網(wǎng)站的人民大眾看作是政府網(wǎng)站提供公共服務(wù)的消費(fèi)者，是政府網(wǎng)站的顧客，“顧客”的自由選擇是獲得稱心如意的商品和服務(wù)的基本保證，顧客購(gòu)買商品和接受服務(wù)是在不同的動(dòng)機(jī)驅(qū)動(dòng)下進(jìn)行的，諸如瀏覽政府新聞、查閱政府的文件或在網(wǎng)上辦理各種事項(xiàng)等。顧客的選擇權(quán)應(yīng)包括3個(gè)層次：①“顧客”作為消費(fèi)者享有自主選擇商品或服務(wù)的權(quán)利，不同的服務(wù)方式對(duì)不同消費(fèi)者來(lái)說(shuō)能夠滿足需要的程度各不相同。如果面對(duì)不同層次的公眾，政府網(wǎng)站只提供一種服務(wù)的方式，則將使眾多的群眾需求得不到滿足，從而達(dá)不到“消費(fèi)”的目的。②“顧客”作為消費(fèi)者有權(quán)自主決定購(gòu)買或不購(gòu)買任何一種商品，接受或不接受任何一項(xiàng)服務(wù)。是否購(gòu)買商品和接受服務(wù)取決于消費(fèi)者是否有需要以及提供的商品和服務(wù)能否滿足這種需要，這些只有消費(fèi)者自己最清楚。③“顧客”選擇商品或接受服務(wù)時(shí)有權(quán)挑選、鑒別、比較。總之，由于每一個(gè)政府網(wǎng)站的用戶都具有自己的唯一身份和特殊情況，如果無(wú)法自主選擇，那么用戶購(gòu)買的商品或接受的服務(wù)就不能充分地滿足顧客的需求。第二，“顧客”的知情權(quán)。“顧客”的知情權(quán)，是指顧客享有知悉其購(gòu)買、使用的商品或者接受的服務(wù)的真實(shí)情況的權(quán)利。國(guó)家的權(quán)力屬于人民，政府要對(duì)人民負(fù)責(zé)，受人民監(jiān)督。這種法定的政治委托代理關(guān)系決定了政府有公開(kāi)信息的義務(wù)，公眾有了解信息的權(quán)利。所以，在確保國(guó)家安全、法人利益和公民隱私不受侵犯的前提下，政府信息公開(kāi)是對(duì)公民權(quán)利的一種基本尊重。在經(jīng)歷了30余年以市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)為導(dǎo)向的改革之后，中國(guó)社會(huì)的利益主體多元化已成不爭(zhēng)的事實(shí)。政府推出的任何一項(xiàng)政策，對(duì)不同的利益群體來(lái)說(shuō)，都會(huì)意味著不盡相同的結(jié)果。因此，只有盡可能充分地公開(kāi)信息，才能防止某些利益集團(tuán)通過(guò)幕后操縱，把自己的私利冒充為公共利益。此外，公開(kāi)政府信息，對(duì)于預(yù)防腐敗、低效和錯(cuò)誤決策的意義也是不言而喻的。政府網(wǎng)站的用戶作為“顧客”的知情權(quán)主要包括3層含義：①“顧客”有權(quán)要求政府網(wǎng)站按照法律、法規(guī)規(guī)定的方式說(shuō)明政府行為的真實(shí)情況，例如政府預(yù)算、政府采購(gòu)及政府的長(zhǎng)期規(guī)劃，等等；②“顧客”在使用相關(guān)數(shù)據(jù)或者接受服務(wù)時(shí)，有權(quán)詢問(wèn)和了解服務(wù)的有關(guān)情況；③“顧客”可以根據(jù)自身生產(chǎn)、生活、科研等特殊需要，向國(guó)務(wù)院部門、地方各級(jí)人民政府及縣級(jí)以上地方人民政府部門申請(qǐng)獲取相關(guān)政府信息?？傊?，政府網(wǎng)站公開(kāi)政府部門信息不再是“恩賜”，而是職責(zé)。第三，“顧客需求”導(dǎo)向要求政府網(wǎng)站制訂并檢查自己的服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，并作出“服務(wù)承諾”。各級(jí)政府網(wǎng)站都應(yīng)制定具體的服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，如用戶在網(wǎng)站上提出問(wèn)題或反映情況，在幾個(gè)工作日內(nèi)應(yīng)得到相關(guān)部門哪個(gè)級(jí)別領(lǐng)導(dǎo)的直接答復(fù)；政府的文件在什么層次、多長(zhǎng)時(shí)間內(nèi)可以讓公眾了解，等等。為了提高服務(wù)質(zhì)量，政府應(yīng)該制定顧客服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、顧客申訴、顧客賠償、質(zhì)量檢查員等制度來(lái)促使公共部門提高服務(wù)質(zhì)量，并制定相應(yīng)的獎(jiǎng)懲措施來(lái)進(jìn)一步督促。第四，“顧客需求”導(dǎo)向要求政府網(wǎng)站的公共服務(wù)應(yīng)置于公眾的監(jiān)督之下，以保證政府部門、機(jī)構(gòu)以及與公共服務(wù)相關(guān)的企業(yè)所提供的公共服務(wù)的質(zhì)量。其可以參考的方法是，增加政門、機(jī)構(gòu)以及與公共服務(wù)相關(guān)的企業(yè)所提供的公共服務(wù)的質(zhì)量。其可以參考的方法是，增加政府部門、行業(yè)、機(jī)構(gòu)提供公共服務(wù)的透明度。各部門、各機(jī)構(gòu)的服務(wù)要明確規(guī)定，提供服務(wù)者有義務(wù)向服務(wù)的接受者講清所提供服務(wù)的內(nèi)容、由誰(shuí)經(jīng)辦、怎樣辦、花費(fèi)如何，顧客在接受本項(xiàng)服務(wù)中的權(quán)利，以及顧客在對(duì)本項(xiàng)服務(wù)感到不滿意時(shí)可以采取哪些方式進(jìn)行投訴，出現(xiàn)問(wèn)題后可以采取什么樣的補(bǔ)救辦法，等等。二、構(gòu)建“顧客需求”導(dǎo)向型政府網(wǎng)站模式的制約因素以“顧客需求”為導(dǎo)向的政府網(wǎng)站是一種“倒流程”的網(wǎng)站服務(wù)方式，它打破了長(zhǎng)期以來(lái)以“政府需求”為中心的網(wǎng)站構(gòu)建思路，整個(gè)網(wǎng)站功能服務(wù)體系關(guān)注的焦點(diǎn)對(duì)準(zhǔn)顧客的需求，網(wǎng)站的各項(xiàng)服務(wù)功能都要緊緊地圍繞著不同類型的顧客來(lái)展開(kāi)。按照顧客需求提供服務(wù)項(xiàng)目，方便用戶迅速獲取所需服務(wù)，而“顧客需求”的滿足則進(jìn)一步促進(jìn)了政府網(wǎng)站功能的強(qiáng)大，形成良性循環(huán)（參見(jiàn)圖1)。要在政府網(wǎng)站運(yùn)營(yíng)過(guò)程中貫徹顧客需求為導(dǎo)向的理念，使之發(fā)揮效用，最重要的是努力提升政府網(wǎng)站的服務(wù)品質(zhì)，影響“顧客需求”導(dǎo)向型政府網(wǎng)站模式的制約因素主要有以下幾個(gè)方面（參見(jiàn)圖2）。圖2包括兩個(gè)分析對(duì)象，即“顧客”與政府網(wǎng)站，“顧客”是服務(wù)品質(zhì)的決定者。至于造成服務(wù)品質(zhì)不足的原因，則包括政府網(wǎng)站對(duì)顧客期望認(rèn)知的差異，例如政府網(wǎng)站的設(shè)計(jì)無(wú)法符合客戶期望，現(xiàn)有的服務(wù)體系無(wú)法滿足服務(wù)品質(zhì)的要求，事先對(duì)“顧客”宣傳的服務(wù)品質(zhì)無(wú)法達(dá)到消費(fèi)者期望的水準(zhǔn)。這些差異就形成了構(gòu)建“顧客需求”導(dǎo)向型政府網(wǎng)站模式的制約因素。非常明顯的是其中有4個(gè)制約因素來(lái)自政府網(wǎng)站本身，另一個(gè)制約因素則是“顧客”對(duì)政府網(wǎng)站服務(wù)品質(zhì)的期望與認(rèn)知造成的。制約因素1：“顧客預(yù)期服務(wù)的品質(zhì)”與“政府網(wǎng)站認(rèn)知的服務(wù)品質(zhì)”之間存在缺口。產(chǎn)生的原因是政府網(wǎng)站對(duì)顧客的真正需求缺乏認(rèn)知，因此，其所提供的服務(wù)品質(zhì)，就不容易獲得顧客所認(rèn)知的期望。中國(guó)互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)信息中心（CNNIC）2008年7月24日發(fā)布的《第22次中國(guó)互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)發(fā)展?fàn)顩r統(tǒng)計(jì)報(bào)告》顯示，截至2008年6月底，我國(guó)網(wǎng)民數(shù)量達(dá)到2.53億，首次大幅度超過(guò)美國(guó)，躍居世界第1位。顯然，面對(duì)不同層次的用戶群體，政府如果要達(dá)到每個(gè)人都滿意是十分困難的，但政府可以采用“市場(chǎng)細(xì)分”的方式，細(xì)分出不同的顧客分割市場(chǎng)，“顧客”不同，他們的需求和期望就不同。每個(gè)分割市場(chǎng)中，還可以根據(jù)不同的“顧客”需求層次再細(xì)分為若干子市場(chǎng)。一個(gè)顧客分割市場(chǎng)要盡量與其他顧客分割市場(chǎng)區(qū)別開(kāi)來(lái)，并且給予區(qū)別對(duì)待，提供個(gè)性化的優(yōu)質(zhì)服務(wù)。制約因素2：“政府網(wǎng)站認(rèn)知的服務(wù)品質(zhì)”與“政府網(wǎng)站將認(rèn)知轉(zhuǎn)變?yōu)槊鞔_的品質(zhì)規(guī)格”之間存在缺口。非常明顯，此缺口是政府網(wǎng)站內(nèi)部運(yùn)行的問(wèn)題所引起的。當(dāng)政府網(wǎng)站的建設(shè)部門已認(rèn)知到顧客所需求的服務(wù)屬性，但是礙于政府內(nèi)部的資源運(yùn)用的限制，諸如政府相關(guān)部門的撥款有限，硬件設(shè)備的陳舊，工作人員缺乏相關(guān)訓(xùn)練而無(wú)法提升素質(zhì)等，以致影響可提供期望的服務(wù)品質(zhì)規(guī)格。制約因素3：“政府網(wǎng)站服務(wù)品質(zhì)規(guī)格”與“政府網(wǎng)站傳送的服務(wù)品質(zhì)”之間存在缺口。該缺口為服務(wù)品質(zhì)傳送體系的優(yōu)劣，影響了顧客最終對(duì)產(chǎn)品的期望。而這套環(huán)環(huán)相扣的傳送體系會(huì)受到太多不確定的因素影響，如用戶群體的層次、政府網(wǎng)站的宣傳導(dǎo)向、網(wǎng)絡(luò)保障和維護(hù)工作等。因此，建立一個(gè)合適的信息系統(tǒng)將不利因素減至最低，就可以提升傳送的服務(wù)品質(zhì)。制約因素4：“政府網(wǎng)站傳送的服務(wù)品質(zhì)”與“政府網(wǎng)站對(duì)顧客所宣傳的服務(wù)品質(zhì)”之間存在缺口。由于政府網(wǎng)站的承諾與保證是其網(wǎng)站績(jī)效提升的關(guān)鍵因素，因此，政府網(wǎng)站運(yùn)用各種形式，將網(wǎng)站的優(yōu)勢(shì)向社會(huì)公眾宣傳，力圖擴(kuò)大政府網(wǎng)站的影響，增加本屆政府的政績(jī)。為避免消費(fèi)者對(duì)于產(chǎn)品的服務(wù)品質(zhì)有過(guò)高的期望，政府在進(jìn)行宣傳時(shí)，應(yīng)該避免“言過(guò)其實(shí)”，這樣才能避免產(chǎn)生顧客心中的落差，影響政府的公信力。制約因素5：顧客“事前期望的服務(wù)品質(zhì)”與“事后認(rèn)知的服務(wù)品質(zhì)”存在缺口。此缺口是顧客事前對(duì)服務(wù)品質(zhì)的期望與事后接受服務(wù)品質(zhì)的認(rèn)知的差距。事實(shí)上，顧客事前對(duì)服務(wù)品質(zhì)的期望系受到政府網(wǎng)站對(duì)外宣傳的服務(wù)品質(zhì)影響最大；而“顧客”由于自身的經(jīng)歷與體驗(yàn)，對(duì)政府網(wǎng)站服務(wù)品質(zhì)的認(rèn)知，又會(huì)反過(guò)來(lái)影響他們對(duì)政府網(wǎng)站服務(wù)品質(zhì)的期望。三、構(gòu)建“顧客需求”導(dǎo)向型政府網(wǎng)站模式的新任務(wù)（一）探索新的政府網(wǎng)站的建設(shè)運(yùn)營(yíng)模式，保障“顧客”的選擇權(quán)在政府網(wǎng)站的建設(shè)和運(yùn)營(yíng)過(guò)程中，如果繼續(xù)沿用傳統(tǒng)的管理模式，由政府的相關(guān)部門進(jìn)行創(chuàng)建和維護(hù)，必然會(huì)在機(jī)構(gòu)設(shè)置、人員隊(duì)伍及資金等方面給政府帶來(lái)沉重的負(fù)擔(dān)，此外，由于政府部門的事務(wù)繁雜，責(zé)任落實(shí)不到位等因素，在政府網(wǎng)站的后期維護(hù)時(shí)就容易出現(xiàn)信息發(fā)布反饋不及時(shí)、互動(dòng)效果差、網(wǎng)站安全難以保障等問(wèn)題。因此，在確保實(shí)現(xiàn)政府具體行政管理職能的基礎(chǔ)上，有必要探索按市場(chǎng)運(yùn)作的方式，充分利用和整合社會(huì)資源，發(fā)揮基礎(chǔ)電信運(yùn)營(yíng)商的優(yōu)勢(shì)，把網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)平臺(tái)的建設(shè)和運(yùn)營(yíng)等整體服務(wù)外包給基礎(chǔ)電信運(yùn)營(yíng)商，解決技術(shù)瓶頸，減輕政府負(fù)擔(dān)，提高管理運(yùn)營(yíng)效率，確保電子政務(wù)快速、健康、可持續(xù)發(fā)展。在政府網(wǎng)站外包時(shí)，可采取面向社會(huì)公開(kāi)招投標(biāo)的方式，征集網(wǎng)站的整體建設(shè)規(guī)劃方案，在符合條件的企業(yè)當(dāng)中擇優(yōu)選取兩到三個(gè)，先試運(yùn)營(yíng)一段時(shí)間，根據(jù)群眾的點(diǎn)擊率進(jìn)行取舍，從而保障用戶作為客戶的選擇權(quán)。（二）加大政府信息發(fā)布力度，保障“顧客”的知情權(quán)憲法上的公民知情權(quán)，其最重要的方面是獲取政府信息。知情權(quán)、信息自由和信息公開(kāi)三者之間密切相關(guān)，單有知情權(quán)，而沒(méi)有信息公開(kāi)的法律制度，知情權(quán)就會(huì)落空。對(duì)公民而言獲取信息是其權(quán)利，而對(duì)政府而言提供信息則是其義務(wù)。在當(dāng)今行政主導(dǎo)型社會(huì)中，保障公民知情權(quán)的最重要環(huán)節(jié)即是政府信息的公開(kāi)，對(duì)此政府理應(yīng)承擔(dān)最主要的信息義務(wù)，而政務(wù)公開(kāi)的最便捷途徑就是通過(guò)政府網(wǎng)站來(lái)公示于眾。政府信息是指由一國(guó)政府在行政過(guò)程中產(chǎn)生、收集、整理、傳輸、發(fā)布、使用、貯存和清理的所有信息。各級(jí)政府網(wǎng)站要按照《中華人民共和國(guó)政府信息公開(kāi)條例》，依據(jù)“嚴(yán)格依法、全面真實(shí)、及時(shí)便民”的政務(wù)公開(kāi)的要求，利用政府網(wǎng)站依法公開(kāi)政府信息，充分發(fā)揮政府網(wǎng)站信息公開(kāi)主渠道的作用，增強(qiáng)政府公信力；及時(shí)公布法律法規(guī)、發(fā)布適宜公開(kāi)的規(guī)范性文件和國(guó)民經(jīng)濟(jì)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)、重大工作部署等重要信息，及時(shí)更新政府負(fù)責(zé)人簡(jiǎn)介、機(jī)構(gòu)職能等概況信息，不斷提升信息發(fā)布的深度和廣度；要建立健全政府信息公開(kāi)制度，編制信息公開(kāi)目錄，明確信息公開(kāi)的內(nèi)容、方式和責(zé)任，規(guī)范工作程序，暢通信息報(bào)送渠道；建立和完善政府網(wǎng)站內(nèi)容保障機(jī)制，確保政府網(wǎng)站發(fā)布的信息權(quán)威、準(zhǔn)確、及時(shí)、全面；不斷創(chuàng)新網(wǎng)站信息發(fā)布形式，深度挖掘原創(chuàng)信息，提高信息的生動(dòng)性和可讀性；制定信息分級(jí)分類管理辦法，建立健全信息采集、編輯、審核、發(fā)布、共享等方面的規(guī)章制度；加強(qiáng)政府門戶網(wǎng)站與相關(guān)新聞媒體聯(lián)系，建立信息共享機(jī)制，拓寬信息渠道；要圍繞政府重點(diǎn)工作和社會(huì)公眾關(guān)注的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的焦點(diǎn)和熱點(diǎn)問(wèn)題，通過(guò)政府網(wǎng)站，組織發(fā)布政務(wù)專題、政策解讀、時(shí)政評(píng)論等權(quán)威政府信息，使公眾了解政府工作和相關(guān)政策。對(duì)突發(fā)公共事件，政府網(wǎng)站要按照相關(guān)預(yù)案規(guī)定主動(dòng)、及時(shí)地發(fā)布權(quán)威政府信息，為事件的妥善處理營(yíng)造良好的輿論氛圍。（三）提高“一站式”的服務(wù)水平，著力降低“顧客”成本所謂政府網(wǎng)站的“顧客”成本，主要指顧客在訪問(wèn)網(wǎng)站過(guò)程中所消耗的時(shí)間、體力、精力等因素的總和。對(duì)于消費(fèi)者來(lái)說(shuō)，是否能夠成為一項(xiàng)服務(wù)或一種商品的忠實(shí)顧客，主要在于是否可以用最少的成本獲得最大的收益，所以政府網(wǎng)站培養(yǎng)自己的忠誠(chéng)“顧客”的最有效方法是盡力降低消費(fèi)者的成本。要從滿足公眾日益增長(zhǎng)的需求出發(fā)，增強(qiáng)服務(wù)意識(shí)，不斷提高在線辦事的能力和水平。加強(qiáng)資源整合、完善服務(wù)框架和豐富服務(wù)內(nèi)容是提高政府網(wǎng)站服務(wù)能力的有效做法。要公布辦事項(xiàng)目的名稱、依據(jù)、程序和要求，提供表格下載、業(yè)務(wù)咨詢和辦理指南，努力實(shí)現(xiàn)在線申請(qǐng)受理、狀態(tài)查詢和結(jié)果反饋。按照公眾、企業(yè)等服務(wù)對(duì)象的不同需求，梳理業(yè)務(wù)流程，整合辦事項(xiàng)目，深入研究用戶的類型和需求，全面梳理政府業(yè)務(wù)事項(xiàng)，逐步豐富網(wǎng)站服務(wù)內(nèi)容、完善服務(wù)框架，將不同職能部門整合起來(lái)提供“一站式”服務(wù)，從而既為公眾提供了方便，又提高了政府的組織協(xié)調(diào)效率。結(jié)合用戶使用習(xí)慣，不斷改進(jìn)和創(chuàng)新服務(wù)功能，為用戶提供直觀有效的導(dǎo)航方式，提高服務(wù)人性化程度，方便公眾在線獲取政府服務(wù)，將“顧客”成本降至最低。（四）關(guān)注“顧客”反饋，建立和完善相應(yīng)的監(jiān)督機(jī)制美國(guó)著名未來(lái)學(xué)家托夫勒認(rèn)為，權(quán)力質(zhì)量層次逐漸增高的3種形式是暴力、財(cái)富和知識(shí)，現(xiàn)代信息技術(shù)的發(fā)展打破了知識(shí)和信息被傳統(tǒng)官僚機(jī)構(gòu)所壟斷的局面，為公眾參與政治、與政府建立良性互動(dòng)關(guān)系提供了前提。政府網(wǎng)站作為各級(jí)人民政府及其部門在互聯(lián)網(wǎng)上與公眾互動(dòng)交流的重要平臺(tái)，是政府密切與社會(huì)公眾聯(lián)系、提升政府自身形象和凝聚力的重要窗口。政府網(wǎng)站建設(shè)的首要任務(wù)就是做好調(diào)查研究工作，除了對(duì)政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)和政府自身管理能力等外部環(huán)境與內(nèi)部條件做出準(zhǔn)確、透徹的分析之外，最重要的就是對(duì)公眾的要求進(jìn)行及時(shí)的反饋，對(duì)自己的問(wèn)題和反饋收到快速、有效響應(yīng)的“顧客”通常比那些從沒(méi)有過(guò)類似體驗(yàn)的“顧客”更加忠誠(chéng)也更加滿意?？焖?、有效的響應(yīng)表示政府網(wǎng)站將“顧客”的關(guān)注作為其第一要?jiǎng)?wù)，致力于減少“顧客”對(duì)于自己的要求是否得到處理或選擇何種方案進(jìn)行處理而感彷徨的時(shí)間，這將極大地提升顧客的滿意度和忠誠(chéng)度。能否對(duì)“顧客”的建議或投訴進(jìn)行及時(shí)反饋，不僅要依靠政府各部門自覺(jué)遵守相應(yīng)的規(guī)范或制度，更要依靠完善的監(jiān)督機(jī)制。因此，政府網(wǎng)站管理部門應(yīng)盡快出臺(tái)具體的、操作性強(qiáng)的制度規(guī)定，避免“監(jiān)督”浮于表面，流于形式。一些政府網(wǎng)站之所以在網(wǎng)站更新、維護(hù)和反饋的實(shí)際操作中怠慢和拖沓，關(guān)鍵就在于缺少相關(guān)的制度規(guī)定，或已有的制度規(guī)定言辭模糊、可操作性不強(qiáng)。尤為重要的是，在監(jiān)督機(jī)制中一定要制定激勵(lì)和處罰的細(xì)則，并在實(shí)際工作中落到實(shí)處，最好是縮短評(píng)比周期，2—3個(gè)月內(nèi)就根據(jù)各部門網(wǎng)站的實(shí)際運(yùn)行情況進(jìn)行排名，將結(jié)果公示于眾，只