我國PPP模式發(fā)展存在的問題和應(yīng)對之策探討

...wd......wd......wd...我國PPP模式開展過程中存在的問題及應(yīng)對之策探討隨著我國經(jīng)濟(jì)的高速開展，現(xiàn)有的公用事業(yè)已不能滿足國民經(jīng)濟(jì)開展的要求，而公用事業(yè)的建設(shè)需要大量的資金投入，如果只依靠政府財(cái)政，就會(huì)顯得捉襟見肘。改革現(xiàn)有的投融資模式，提高投資效率是我國當(dāng)前公用事業(yè)建設(shè)中急需解決的問題。近年來，國內(nèi)私營經(jīng)濟(jì)的迅速開展為其參與公用事業(yè)的建設(shè)奠定了物質(zhì)與技術(shù)根基，而公用事業(yè)大局部屬于準(zhǔn)公共產(chǎn)品，準(zhǔn)公共產(chǎn)品的性質(zhì)既有公益性，也有營利性。若何調(diào)動(dòng)社會(huì)資源投入公共根基設(shè)施，實(shí)現(xiàn)政府主導(dǎo)下社會(huì)資金的廣泛參與，從而改變單純依靠政府財(cái)政的單一投融資模式，成為一個(gè)新課題。在此情形下，PPP模式作為政府部門與私人部門合作來提供公共產(chǎn)品或服務(wù)，實(shí)現(xiàn)參與各方的利益要求，同時(shí)共同分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)和承當(dāng)責(zé)任的一種新模式逐漸成為一種使用范圍更廣的融資模式。一、我國PPP模式的開展現(xiàn)狀及存在問題1、開展現(xiàn)狀由于我國經(jīng)濟(jì)的持續(xù)增長，城市化以及新型農(nóng)村建設(shè)的快速開展，我國各類公用事業(yè)、根基設(shè)施的需求每年都在大幅度地增長。面對如此快速增長的城市公用事業(yè)以及根基設(shè)施需求，如果只利用政府財(cái)政資金供給，那么政府財(cái)政的負(fù)擔(dān)必然加重，或者無力承當(dāng)，因此融資渠道的多元化是必由之路。而另一方面，私營經(jīng)濟(jì)的充分開展使得民間閑散資金大幅度增加，極大提高了民間資本的投資需求。而民間投資的目標(biāo)是尋求既能夠還貸又有投資回報(bào)的工程，政府的社會(huì)經(jīng)濟(jì)目標(biāo)是通過投資給社會(huì)帶來最大的經(jīng)濟(jì)效益，而根據(jù)PPP模式的特點(diǎn)，其正是這兩者的最正確結(jié)合形式?；诖耍鲜兰o(jì)80年代開場，有一批境外資金進(jìn)入我國經(jīng)濟(jì)建設(shè)的各個(gè)領(lǐng)域。隨著改革推進(jìn)，一局部資金也嘗試性地進(jìn)入了根基設(shè)施領(lǐng)域。這就是我們早期的PPP，其形式是BOT工程。到了1990年代，國家方案委員會(huì)有方案、有組織地推廣PPP，選取了一批試點(diǎn)工程，其中包括廣西來賓B電廠工程、成都第六水廠工程、廣東電白高速公路工程、武漢軍山長江大橋工程和長沙望城電廠工程。與此同時(shí)，一批香港開發(fā)商進(jìn)入了中國高速公路建設(shè)領(lǐng)域，從1990年到2000年，以合資企業(yè)的形式，與多個(gè)省市政府合作，在中國建造了至少80個(gè)合資高速公路工程。2000年以后，全國各主要城市掀起了市政公用事業(yè)市場化的高潮，PPP被大規(guī)模運(yùn)用到了污水處理行業(yè)中。此外，采用PPP模式的還有自來水、地鐵、新城開發(fā)、開發(fā)區(qū)建設(shè)、燃?xì)?、路橋等假設(shè)干工程。據(jù)世界銀行統(tǒng)計(jì)，1990年～2012年，我國共實(shí)施1065個(gè)根基設(shè)施建設(shè)PPP工程，在世界上居于前列，不僅比印度、菲律賓、印尼等開展中國家高，也高于英國等興旺國家?？梢哉f，PPP模式極大的推動(dòng)了我國根基設(shè)施建設(shè)進(jìn)程。與此同時(shí)，我國PPP開展中也存在著不少問題與障礙，制約著該模式更廣泛應(yīng)用。據(jù)亞行統(tǒng)計(jì)，2005年以來，與全球趨勢相反，我國PPP活潑程度開場減弱，PPP工程投資在GDP中的占比持續(xù)下降。一方面，是由于一些諸如杭州灣大橋工程等失敗案例的出現(xiàn)，使政府部門開場反思PPP，顧慮此類工程是否能充分保障公共利益；另一方面，一些民營經(jīng)濟(jì)體顧忌到諸多實(shí)際困難也選擇逐漸退出這塊市場。2、存在的問題雖然PPP模式已逐漸被公眾承受，國內(nèi)對PPP模式的認(rèn)識(shí)也正在逐步提高，并且愿意嘗試這一模式。而且該模式也被實(shí)踐證明是一條推進(jìn)公用事業(yè)市場化改革的有效途徑，國家也十分重視PPP模式的運(yùn)用、改革。但不可否認(rèn)，PPP模式在我國的實(shí)踐應(yīng)用中還存在著諸多的問題，尚需要完善和改良，主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：〔1〕、管理體制以及法律標(biāo)準(zhǔn)不健全目前關(guān)于我國PPP模式的相關(guān)管理體制以及法律標(biāo)準(zhǔn)存在以下兩個(gè)問題：①、現(xiàn)行管理體制不符合PPP模式的自身特點(diǎn)。主要表現(xiàn)在：第一，在PPP模式起步較早的國家都有一個(gè)專門負(fù)責(zé)PPP融資工程的全國性機(jī)構(gòu)，如美國的全國公私營機(jī)構(gòu)合作委員會(huì)就是負(fù)責(zé)美國PPP工程的全國性機(jī)構(gòu)，這種機(jī)構(gòu)對全國的PPP政策、方針、文本解釋等等給于全面性、權(quán)威性的控制與管理，同時(shí)對PPP模式的開展提供有力的支持。而我國政府內(nèi)部沒有設(shè)置專門負(fù)責(zé)PPP工程統(tǒng)計(jì)、政策制定和協(xié)調(diào)的常設(shè)機(jī)構(gòu)，PPP決策處于一事一議的狀態(tài)，缺乏綜合謀劃和長遠(yuǎn)考慮。第二，PPP工程的立項(xiàng)審批仍沿用一般政府投資工程流程，沒有針對其特點(diǎn)設(shè)計(jì)專門的審批流程與工程評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)。第三，國家對地方政府實(shí)施PPP工程缺乏標(biāo)準(zhǔn)與指導(dǎo)，導(dǎo)致PPP開展在地區(qū)間不均衡，各地政策差異大。②、尚未形成完善的PPP制度框架與法規(guī)體系，缺少一部適用于PPP模式的國家級(jí)法規(guī)。主要表現(xiàn)在：第一，目前我國缺乏國家層面的PPP立法，多為部委規(guī)章或地方性管理?xiàng)l例，法規(guī)層次較低，法律效力不高，有些法規(guī)還存在著操作性不強(qiáng)、難以實(shí)施等問題。第二，PPP模式涉及財(cái)政、投資工程管理、招投標(biāo)、融資、價(jià)格管理和公共服務(wù)等多方面的工作。目前普遍缺少針對PPP的專門規(guī)定，更沒有形成完整的政策法律體系。第三，相關(guān)部門規(guī)章、地方政府規(guī)章和地方性法規(guī)之間不協(xié)調(diào)、不配套甚至相互沖突。綜上，過于開放式的制度、法律框架不利于國家對PPP工程的統(tǒng)一管理，同時(shí)也使得各級(jí)地方政府浪費(fèi)大量時(shí)間在許多一樣目的和效果的事件上，從而可能忽略了對不同工程差異性的分析研究，而過多的管理方法也有可能出現(xiàn)相互矛盾，致使工作效率低下。〔2〕、社會(huì)信用根基薄弱PPP模式作為政府部門與私人部門合作的模式，其成功的基石有賴于雙方的信用根基。然而，從我國的實(shí)踐情況看，正是由于社會(huì)信用根基薄弱導(dǎo)致了PPP模式實(shí)踐中存在諸多問題，乃至造成了一些PPP工程失敗的案例。信用問題存在的表現(xiàn)為：=1\*GB3①、地方政府在PPP工程實(shí)施過程中誠信欠缺問題突出。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，地方以政府換屆、規(guī)劃變更或財(cái)政困難等為理由，違反合同、不履行合同規(guī)定的法定責(zé)任的現(xiàn)象較普遍。也有些政府違約是由于經(jīng)歷缺乏導(dǎo)致合同中商務(wù)條件不合理，政府事后發(fā)現(xiàn)無法承受而被迫違約。盡管依據(jù)合同和相關(guān)法律法規(guī)，對待地方政府的不誠信行為經(jīng)營者可以提起訴訟，但其大多考慮到今后的合作以及企業(yè)未來的開展而放棄法律解決途徑。=2\*GB3②、企業(yè)的誠信缺失。局部工程建設(shè)企業(yè)尤其是民營企業(yè)在PPP工程招標(biāo)中以超低的價(jià)格或極其優(yōu)惠的商務(wù)條件參與工程的公開競標(biāo)，中標(biāo)后，往往再以各種理由提價(jià)或進(jìn)展合同變更；如果條件得不到滿足，就以拖延施工或干脆退出相威脅。由于此類工程涉及到公共服務(wù)，地方政府無法承當(dāng)工程中斷的后果，因此往往在博弈中處于被動(dòng)地位。這也導(dǎo)致了局部地方政府主要依靠國有企業(yè)實(shí)施PPP工程的局面?！?〕、私人部門融資難度大我國現(xiàn)行金融體系尚不適應(yīng)PPP工程融資的要求，私人部門融資存在障礙，主要表現(xiàn)在：=1\*GB3①、缺乏工程融資支持。工程融資是國際上通行的PPP融資方式。與公司貸款不同，工程融資是以工程資產(chǎn)和預(yù)期收益或權(quán)益作抵押發(fā)放貸款，因而債權(quán)人只對工程發(fā)起人具有有限追索權(quán)或無追索權(quán)。我國提供工程融資貸款的金融機(jī)構(gòu)較少，也缺乏與工程融資相適應(yīng)的保險(xiǎn)、擔(dān)保等配套支持政策，使PPP工程融資難度增大，融資成本增加。=2\*GB3②、工程融資缺乏多樣化手段。目前，我國PPP工程通過股票上市、戰(zhàn)略投資者參股、成立私募基金、銀團(tuán)貸款、發(fā)行債券等方式籌集資金的比例較低。這主要是受我國金融市場發(fā)育還不完全、金融管制較嚴(yán)、資產(chǎn)運(yùn)作水平有限等多種因素影響，權(quán)益性融資困難，導(dǎo)致工程風(fēng)險(xiǎn)過多地集中于銀行。=3\*GB3③、工程融資缺乏廣泛的中長期資金來源。根基設(shè)施建設(shè)周期長、投資回收慢，迫切需要引進(jìn)更多的中長期資本以滿足PPP工程的資金需求。而最適宜的養(yǎng)老與保險(xiǎn)資金受相關(guān)監(jiān)管與工程管理制度的約束，參與積極性不高。受相關(guān)監(jiān)管部門對投資領(lǐng)域嚴(yán)格的限制，基本養(yǎng)老金不允許投資根基設(shè)施領(lǐng)域；由于現(xiàn)行工程擔(dān)保制度不健全、運(yùn)作機(jī)制不透明、股東權(quán)益得不到保障等多方面原因，社保基金、企業(yè)年金和保險(xiǎn)資金參與根基設(shè)施建設(shè)存在種種顧慮。=4\*GB3④、投資的退出渠道不暢通。我國當(dāng)前PPP工程投資退出審批嚴(yán)格，而且周期長，缺乏完整、標(biāo)準(zhǔn)的制度，相關(guān)退出平臺(tái)(如資產(chǎn)證券化、股權(quán)交易市場)受多種因素影響開展滯后，不能適應(yīng)社會(huì)投資者退出的要求，一定程度上制約了PPP工程參與者的資源合理配置和可持續(xù)開展。另外，由于私人部門資本規(guī)模小，抵貸資產(chǎn)缺乏，經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)大，私人資本信息不透明加劇了現(xiàn)行金融系統(tǒng)支持的難度?？傊綘I經(jīng)濟(jì)融資的種種困難，嚴(yán)重地制約了私營資本投資參與PPP工程建設(shè)?！?〕、政府自身原因造成PPP模式開展存在障礙目前，在我國城市公共設(shè)施的建設(shè)運(yùn)營過程中，政府部門常常身兼直接投資者、直接經(jīng)營者和直接監(jiān)管者的三項(xiàng)職能。政府身份和職能的特殊性，讓其在實(shí)施PPP模式過程中常處于為難和不便的位置，如此也為PPP模式的開展帶來諸多不利。主要表現(xiàn)為：=1\*GB3①、政府角色難以轉(zhuǎn)變。PPP模式與公用事業(yè)由政府提供和完全私有化的主要區(qū)別在于政府的角色發(fā)生了變化。在這種模式下，政府部門不是把重點(diǎn)放在擁有和管理資產(chǎn)上，而是配合私人機(jī)構(gòu)建設(shè)相應(yīng)的管理監(jiān)視機(jī)制，保證公用事業(yè)的運(yùn)行最具成本效益。政府應(yīng)由過去在公用事業(yè)建設(shè)中的主導(dǎo)角色，變?yōu)榕c私人企業(yè)合作提供公用事業(yè)中的監(jiān)視、指導(dǎo)以及合作者的角色。而這一角色的順利轉(zhuǎn)變，需要政府部門對PPP模式有一個(gè)準(zhǔn)確的認(rèn)識(shí)，并且愿意做這種轉(zhuǎn)變，在實(shí)踐過程中政府這種角色的合理轉(zhuǎn)變是有一定難度的。在PPP模式的具體實(shí)踐中，有些地方政府仍舊扮演以前在公共根基設(shè)施中的主導(dǎo)角色，讓民營投資者難以獲得話語權(quán)，最終造成PPP工程合作談判破裂、民營資本撤資等失敗的結(jié)局，。=2\*GB3②、盲目承諾投資回報(bào)率。投資回報(bào)率的是指投資扣除成本后實(shí)際獲得的收益率。PPP工程建設(shè)周期較長，投資較大，面臨較多的不確定因素，因而工程投資者往往要求政府提供其固定投資回報(bào)率的保證。我國雖然明確規(guī)定各級(jí)政府不得承諾固定回報(bào)率，而且要限制投資回報(bào)率，使其擁有合理回報(bào)而不能獲得超額利潤，但是由于一些地方政府自主性過大，加上局部地區(qū)求財(cái)假設(shè)渴，爭相開展工程，因而導(dǎo)致不少地方政府承諾過高的投資回報(bào)率。實(shí)踐中存在某地方政府因承諾的投資回報(bào)率過高，最終導(dǎo)致該政府蒙受很大的經(jīng)濟(jì)損失。=3\*GB3③、政府難以實(shí)現(xiàn)科學(xué)定價(jià)。關(guān)于公共產(chǎn)品或服務(wù)的定價(jià)，存在著一個(gè)客觀的矛盾就是：公眾總是期望質(zhì)優(yōu)價(jià)廉的公共產(chǎn)品或服務(wù)，民營投資者期望獲得更多的利潤，而政府則夾在中間左右為難。從民營投資者的角度來看，他們期望獲得合理的或者更多的投資回報(bào)，同時(shí)對于在初期投入資本較高而運(yùn)營成本相對較低的根基設(shè)施工程，他們需要面臨價(jià)格不能因成本的增加而提高的風(fēng)險(xiǎn)。實(shí)踐中一些工程由于政府的定價(jià)過低而政府又不提供價(jià)格補(bǔ)貼而陷入困境。而政府一方面對比缺乏對私營企業(yè)所提供服務(wù)的可能成本的合理分析，曾經(jīng)承諾提高最終消費(fèi)者價(jià)格的保證難以兌現(xiàn)；另一方面又不得不面對公眾對于漲價(jià)的指責(zé)和抱怨。〔5〕、工程風(fēng)險(xiǎn)因素制約PPP工程通常投資大，耗時(shí)長，一般在15～20年甚至更長，并且PPP工程風(fēng)險(xiǎn)系統(tǒng)龐大、風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別和分配存在諸多困難。因此，對于風(fēng)險(xiǎn)的預(yù)測與管理以及合理的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制是PPP工程能否成功運(yùn)作的關(guān)鍵，如果對PPP工程風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)識(shí)不夠或分擔(dān)不合理，都會(huì)造成PPP工程的失敗。事實(shí)上，雖然每一PPP工程都會(huì)面臨一系列系統(tǒng)性的風(fēng)險(xiǎn)以及臨時(shí)性風(fēng)險(xiǎn)，但處于政治經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型中的中國環(huán)境的特殊性使得PPP的風(fēng)險(xiǎn)更加復(fù)雜和不確定。一旦在風(fēng)險(xiǎn)的預(yù)測與管理方面，對風(fēng)險(xiǎn)缺乏事前充分的認(rèn)識(shí)、論證以及風(fēng)險(xiǎn)管理經(jīng)歷的缺乏和合同中的責(zé)任約定不明就很容易使PPP工程陷入困境。然而實(shí)踐中，在風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)方面，建設(shè)一個(gè)合理的、能夠被參與各方都承受的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)構(gòu)造對比困難。政府公共部門傾向于把某一工程授權(quán)給私人投資者時(shí)連同政府的責(zé)任一同推卸掉，而風(fēng)險(xiǎn)分配的不均衡會(huì)導(dǎo)致私人投資者的總體風(fēng)險(xiǎn)增加，至其放棄投資?！?〕、缺乏專業(yè)化的配套機(jī)構(gòu)和人才作為保障由于PPP模式在我國尚未開展成熟，盡管一些專家、學(xué)者已經(jīng)開場關(guān)注其他國家已經(jīng)取得的經(jīng)歷，并在著手研究和推廣PPP模式，但這種關(guān)注和研究還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，人數(shù)也不多，對于一些政府工作人員和民營投資者來說，PPP模式更是一個(gè)陌生的事物。然而，一個(gè)PPP工程包含設(shè)計(jì)、建設(shè)、經(jīng)營和融資等諸多專業(yè)領(lǐng)域，必須依靠一支專業(yè)化的隊(duì)伍才能運(yùn)作，所以要加強(qiáng)人才的培養(yǎng)，培養(yǎng)既懂得經(jīng)濟(jì)、法律、財(cái)務(wù)、合同管理又懂專業(yè)知識(shí)的復(fù)合型人才，確保PPP工程在立項(xiàng)、簽約、實(shí)施能夠順利高效地完成。同時(shí)，以其他國家的經(jīng)歷來看，政府也需要成立專門負(fù)責(zé)PPP工程事務(wù)的機(jī)構(gòu)，專業(yè)化的中介機(jī)構(gòu)的參與也是必不可少的。因此，我國尚未開展壯大的PPP專業(yè)人才隊(duì)伍以及缺乏配套的專業(yè)機(jī)構(gòu)亦已成為制約PPP模式進(jìn)一步深入開展的重要因素之一?！?〕、私營企業(yè)整體素質(zhì)不平衡就私營機(jī)構(gòu)本身來說，我國的私營機(jī)構(gòu)開展也很快，企業(yè)家開展也很快，但企業(yè)家的整體素質(zhì)不平衡。中國相當(dāng)一局部私人企業(yè)家依靠房地產(chǎn)、股市完成了原始積累，他們對于國家的宏觀經(jīng)濟(jì)開展前景，對于本公司的開展方向缺乏中長期的戰(zhàn)略眼光，這是制約他們走向公用事業(yè)領(lǐng)域投資的一個(gè)因素。再就是公共產(chǎn)品是注重社會(huì)效益的，但很大一局部私營企業(yè)往往只注重經(jīng)濟(jì)效益，這也是制約他們涉入公用事業(yè)領(lǐng)域的一個(gè)因素。許多私營企業(yè)在開展過程中還存在一些嚴(yán)重的缺陷，在信用水平、產(chǎn)業(yè)組織、企業(yè)管理、資本和人力資源等方面還需要進(jìn)一步提高。公用事業(yè)領(lǐng)域，特別是關(guān)系到國計(jì)民生的重大公用事業(yè)工程，對承當(dāng)建設(shè)和管理任務(wù)的企業(yè)提出了高標(biāo)準(zhǔn)、嚴(yán)要求。因此，PPP對于他們來說是一個(gè)機(jī)遇，也是一個(gè)挑戰(zhàn)。另外，我國現(xiàn)行的PPP模式尚不能適應(yīng)新形勢的需要。與英國等國PPP工程以由政府付費(fèi)的私人融資方案(PFI模式)為主不同，長期以來，我國PPP工程以由用戶付費(fèi)的BOT模式為主，但隨著我國經(jīng)濟(jì)性根基設(shè)施向不興旺地區(qū)伸延和社會(huì)性根基設(shè)施的需求不斷上升，越來越多的工程自身收益不能彌補(bǔ)其投入或基本就沒有用戶付費(fèi)，客觀上限制了BOT方式的應(yīng)用。如此也制約著PPP模式的廣泛運(yùn)用。二、完善建議之探討PPP模式不僅在融資領(lǐng)域具有得天獨(dú)厚的優(yōu)勢，而且可以促進(jìn)公用事業(yè)領(lǐng)域運(yùn)營機(jī)制的改革、加快產(chǎn)權(quán)多元化、提高工程運(yùn)營效率并降低運(yùn)營成本，在我國有良好的應(yīng)用前景。但是，由于當(dāng)前國內(nèi)對PPP模式的研究尚不成熟，運(yùn)用PPP模式融資建設(shè)的工程并不普遍，因此目前我國的PPP模式開展過程中存在一些問題或“瓶頸〞。以下針對這些制約我國PPP模式開展的因素，提出一些探討之策。1、健全和完善PPP政策制度、法律標(biāo)準(zhǔn)和組織管理體系建設(shè)健全一整套清晰、完整的政策制度和法律法規(guī)是PPP模式有效運(yùn)作并發(fā)揮其優(yōu)勢的根基保證，也是在我國建設(shè)推廣和深入運(yùn)用PPP模式最重要也最迫切的任務(wù)。首先，由于PPP模式涉及財(cái)政、投資、融資、價(jià)格、市場準(zhǔn)入、服務(wù)質(zhì)量監(jiān)管等多個(gè)方面與環(huán)節(jié)，因而需要政府努力構(gòu)建一套能夠覆蓋上述諸多方面的政策制度體系，保證相關(guān)部門之間能夠有效配合與協(xié)調(diào)。同時(shí)，對于已經(jīng)制訂并公布的政策、制度應(yīng)當(dāng)保證其具有相對的穩(wěn)定性和連續(xù)性，以便民營資本對于工程風(fēng)險(xiǎn)、收益等作出合理預(yù)判。其次，政府部門對PPP模式最大的支持則應(yīng)當(dāng)表達(dá)在對法律體系的推進(jìn)和尊重上。目前，我國應(yīng)當(dāng)加快國家層面的PPP立法，明確PPP模式的應(yīng)用范圍，政府審批權(quán)限、流程和管理程序，政企的核心權(quán)利和義務(wù)，合同框架和風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)原則，退出機(jī)制和糾紛處理機(jī)制，財(cái)政規(guī)則與會(huì)計(jì)準(zhǔn)則，政府監(jiān)管與公眾參與制度等，建設(shè)起較為完善的國家層面的PPP法律框架和法律規(guī)則，保證PPP工程的順利實(shí)施，也能對PPP工程各方主體的責(zé)任和風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)展明確以保護(hù)雙方利益。這此規(guī)則可以隨著時(shí)間的變遷、環(huán)境的變化不斷修正，但一定要有延續(xù)性、可預(yù)見性，要透明，相互之間不應(yīng)存在矛盾和沖突。在世界范圍看，諸多國家已經(jīng)針對PPP模式建設(shè)了相對完善法律體系，如英國、美國、澳大利亞、加拿大、韓國、日本等均建設(shè)了適合本國的法律法規(guī)，英國政府雖然沒有專門針對PPP模式立法，但是英國政府為了促進(jìn)PPP模式的開展，不斷推出各種文本用以引導(dǎo)PPP模式在英國根基設(shè)施中的應(yīng)用。隨著我國經(jīng)濟(jì)的高速開展，將會(huì)有越來越多的私人資本參與到PPP模式中來，建設(shè)健全PPP法律法規(guī)以解決在實(shí)施PPP模式中出現(xiàn)各種問題的必要性和緊迫性十分突出。最后，為加強(qiáng)PPP的立法與政策制定、組織協(xié)調(diào)、標(biāo)準(zhǔn)指導(dǎo)和信息統(tǒng)計(jì)等方面的工作，我國可以考慮借鑒英國根基設(shè)施局等國際經(jīng)歷。結(jié)合轉(zhuǎn)變政府職能和機(jī)構(gòu)調(diào)整，設(shè)立專門的PPP管理機(jī)構(gòu)。例如在我國負(fù)責(zé)政府固定資產(chǎn)投資工程審批、根基設(shè)施建設(shè)規(guī)劃等相關(guān)工作綜合性部門下設(shè)立這一機(jī)構(gòu)，統(tǒng)一負(fù)責(zé)組織、管理協(xié)調(diào)全國PPP工程有關(guān)事宜。地方政府也同步設(shè)立相應(yīng)機(jī)構(gòu)。2、轉(zhuǎn)變政府角色PPP模式離不開政府的積極推動(dòng)，但是政府順利完成角色轉(zhuǎn)化是非常重要的。按照完善社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制的要求，在國家宏觀調(diào)控下更大程度地發(fā)揮市場配置資源的根基性作用，按照“誰投資、誰決策、誰收益、誰承當(dāng)風(fēng)險(xiǎn)〞的原則，最終建設(shè)市場引導(dǎo)投資、企業(yè)自主決策、銀行獨(dú)立審貸、融資方式多樣、中介服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、宏觀調(diào)控有效的新型投資體制[9]。在這種新思路下，政府應(yīng)由過去在公共根基設(shè)施建設(shè)中的主導(dǎo)角色，變?yōu)榕c私人部門合作提供公共產(chǎn)品或服務(wù)中的監(jiān)視、指導(dǎo)以及合作者的角色。在這個(gè)過程中，政府應(yīng)對根基設(shè)施建設(shè)的投融資體制進(jìn)展改革，對管理制度進(jìn)展創(chuàng)新，以便更好地發(fā)揮其監(jiān)視、指導(dǎo)以及合作者的角色。政府通過制定有效政策及具休措施，促進(jìn)國內(nèi)外私人部門參與我國根基設(shè)施的投資，形成風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)、利益共享的政府和商業(yè)性資本的合作模式。政府轉(zhuǎn)變?yōu)榘缪萁M織者和促進(jìn)者的角色，而不再是全部資金的供給者和經(jīng)營管理者，不再承當(dāng)巨大的投資風(fēng)險(xiǎn)和商業(yè)風(fēng)險(xiǎn)。公私合作雙方既是經(jīng)濟(jì)合作關(guān)系，又是法律上的規(guī)制與被規(guī)制的關(guān)系。這就要求政府分清自身角色，合作過程中的各項(xiàng)決策應(yīng)遵循經(jīng)濟(jì)規(guī)律，并滿足社會(huì)公平的要求；規(guī)制機(jī)構(gòu)的設(shè)置和規(guī)制行為的依據(jù)必須以法律為根基，保證公私合作過程中雙方在法律上的公平和平等。政府需要對合作領(lǐng)域、區(qū)域、工程進(jìn)展引導(dǎo)、管理、監(jiān)視，但應(yīng)根據(jù)“有所為，有所不為〞的原則把握好政府參與的度。從目前我國PPP模式的實(shí)踐情況看，政府應(yīng)把握以下幾個(gè)方面以使PPP模式在我國安康開展：第一，PPP工程應(yīng)當(dāng)有利于整個(gè)社會(huì)的開展，全民受益，而不僅是對企業(yè)有利；第二，建設(shè)政府政策的公信力，以消除政策的不確定性給企業(yè)帶來的成本增加；第三，政府行為應(yīng)做到公開透明以遏制腐敗及其他尋租行為；第四，盡量減少國家政策與實(shí)際執(zhí)行之間的差距，減少不合理的競爭壁壘。3、拓寬工程融資渠道拓寬PPP模式下工程的融資渠道，可以考慮以下四個(gè)方面的措施：〔1〕、設(shè)立PPP工程擔(dān)?；稹楦玫卣{(diào)動(dòng)銀行發(fā)放工程貸款的積極性和保險(xiǎn)、養(yǎng)老資金投資根基設(shè)施的積極|生，應(yīng)加快設(shè)立PPP工程擔(dān)保基金，對因地方政府的失信行為而給銀行造成的不良貸款或給保險(xiǎn)公司造成的投資損失，可由基金給予相應(yīng)的資金賠償?！?〕、放寬保險(xiǎn)基金、社保基金等大型基金投資PPP工程的限制。保險(xiǎn)、社保等基金擁有巨額的資金，既要防范金融風(fēng)險(xiǎn)，又要千方百計(jì)地保值增值，面臨著巨大的經(jīng)營壓力。而PPP工程一般具有投資周期長并且回報(bào)率穩(wěn)定的特點(diǎn)，非常適合上述各種基金投資。如果國家對上述基金的投資限制能夠放寬，不僅能夠改善公用事業(yè)投資缺乏的局面，而且能夠大大緩解各種基金的經(jīng)營壓力。〔3〕、積極開拓多元化的融資渠道。積極引入產(chǎn)業(yè)投資基金、信托資金等方式，引導(dǎo)私有資本進(jìn)入公共投資領(lǐng)域。同時(shí)，可采用資產(chǎn)證券化(ABS)方式盤活根基設(shè)施存量，引入民間資本，減輕地方政府的債務(wù)負(fù)擔(dān)。借鑒國際經(jīng)歷，政府可嘗試設(shè)立適應(yīng)性缺口補(bǔ)償基金(VGF)補(bǔ)助社會(huì)效益大而短期存在資金缺口的PPP工程?！?〕、消除政策中殘存的對私人資本的歧視以及諸多限制性條件，放松對國家政策性銀行和外國政府貸款的使用限制，在政策上應(yīng)該鼓勵(lì)重點(diǎn)PPP工程使用國家政策性銀行貸款和外國政府貸款。4、加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)管理，建設(shè)有效的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)和信用約束機(jī)制風(fēng)險(xiǎn)管理是PPP模式的核心環(huán)節(jié)。PPP工程風(fēng)險(xiǎn)管理應(yīng)從三個(gè)方面進(jìn)展風(fēng)險(xiǎn)的防范：事前防范，事中控制，事后補(bǔ)救。事前防范是指在風(fēng)險(xiǎn)還沒有發(fā)生前采取相應(yīng)的措施，以減少風(fēng)險(xiǎn)可能帶來的損失；事中控制是指在風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的過程中，努力把握風(fēng)險(xiǎn)的開展方向，盡可能地控制風(fēng)險(xiǎn)，使其向有利的方向開展，或者盡可能的減少損失；事后補(bǔ)救是指在風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生后采取緊急行動(dòng)，來減少風(fēng)險(xiǎn)帶來的損失。在選擇風(fēng)險(xiǎn)防范策略時(shí)必須考慮成本與效益的原則，即對比風(fēng)險(xiǎn)防范成本和因此而帶來的效益，如果風(fēng)險(xiǎn)防范成本低于因此而帶來的效益時(shí)，就可以認(rèn)為該風(fēng)險(xiǎn)防范策略是可行的，反之則為不可取的。除此之外，選擇風(fēng)險(xiǎn)防范策略時(shí)還應(yīng)考慮該策略的有效性，即需要考慮其能否切實(shí)有效、立竿見影的降低風(fēng)險(xiǎn)，減少損失，在符合成本效益的前提下，應(yīng)當(dāng)優(yōu)先選擇行之有效的防范策略。由于在工程所處的不同階段會(huì)遇到不同的風(fēng)險(xiǎn)，因此在工程實(shí)施過程中應(yīng)當(dāng)建設(shè)合理的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制。原則上，由對風(fēng)險(xiǎn)最具有控制力的一方承當(dāng)相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)。社會(huì)資本承當(dāng)工程建設(shè)、運(yùn)營過程中的成本、工期、服務(wù)質(zhì)量等方面的風(fēng)險(xiǎn)。而超出投資者控制范圍的風(fēng)險(xiǎn)，如法律風(fēng)險(xiǎn)、利率風(fēng)險(xiǎn)等，則應(yīng)由公共部門獨(dú)立承當(dāng)，或由公私雙方通過平等協(xié)商共同分擔(dān)，切實(shí)做到收益與承當(dāng)?shù)娘L(fēng)險(xiǎn)相匹配，平衡好各方利益。同時(shí)，應(yīng)考慮優(yōu)先在PPP工程領(lǐng)域建設(shè)信用約束機(jī)制，嚴(yán)格約束政府和企業(yè)的不守信行為，保障PPP工程的穩(wěn)定性和持續(xù)性。有效的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)和信用約束機(jī)制建設(shè)后使得政府公共部門和私營部門的風(fēng)險(xiǎn)管理均能得到有效加強(qiáng)，也是政府防止盲目承諾投資回報(bào)的重要措施之一。5、合理確定價(jià)格，防止盲目承諾投資回報(bào)率確定PPP工程最終產(chǎn)品或服務(wù)的價(jià)格應(yīng)當(dāng)科學(xué)、合理，即在確定價(jià)格時(shí)需要做到，在保證消費(fèi)者權(quán)益的同時(shí)，不能損害工程的存在能力，而且還要鼓勵(lì)私人部門改善服務(wù)、提高經(jīng)營效率的積極性。也就是說，價(jià)格確定的基本原則是保證以最低的價(jià)格提供產(chǎn)品/服務(wù)，同時(shí)要足夠的鼓勵(lì)作用〔即保證其合理的收益〕。而且，合理確定價(jià)格能夠保證民營資本投資的回報(bào)率控制在合理范圍內(nèi)，一定程度上能防止盲目承諾投資回報(bào)率的情形。總體來說，合理確定價(jià)格應(yīng)遵循以下原則：第一，以最低成本最大限度的滿足社會(huì)需求的效率原則；第二，價(jià)格確實(shí)定應(yīng)不影響工程自身的存在能力，通過保證合理的投資收益，鼓勵(lì)私人部門以可持續(xù)開展的方針經(jīng)營、管理工程。6、培養(yǎng)專業(yè)人才，并設(shè)置、培育專業(yè)化的配套機(jī)構(gòu)PPP模式的實(shí)施是一個(gè)理論與實(shí)踐相結(jié)合的過程，PPP模式操作復(fù)雜，需要懂經(jīng)濟(jì)、法律、財(cái)務(wù)、合同管理和專業(yè)技術(shù)等各方面的人才。我國在工程建設(shè)領(lǐng)域擁有大量的技術(shù)人才，但是缺少按照國際慣例或符合PPP模式特點(diǎn)進(jìn)展工程工程管理的人才。因此需要著重加強(qiáng)復(fù)合型、開拓型人才的培養(yǎng)，增強(qiáng)私營企業(yè)或外商的投資信心，確保工程立項(xiàng)、簽約、實(shí)施能夠高效率地完成。對于PPP工程人才的培養(yǎng)可以采取多種方式，如可以采取專題講座與高校培養(yǎng)相結(jié)合、國內(nèi)與國外進(jìn)展合作交流的方式來培養(yǎng)。專業(yè)人才培養(yǎng)是