解析論憲法規(guī)定中的程序性條款

更多相關資料請加扣扣1-6-3-4-1-8-9-2-3-8更多相關資料請加扣扣論憲法規(guī)定中的程序性條款摘要：本文將憲法中的程序性條款分為彈性程序條款和羈束程序條款兩大類，具體包括總則性的“程序正義”條款，國家機構及其負責人的產(chǎn)生程序，權力運行程序，憲法監(jiān)督程序，憲法修改程序。憲法中的程序性條款規(guī)定是憲法精神以及權利實現(xiàn)的保障。我國1982年憲法在賦予公民實體權利方面較過去有巨大的進步，但程序性條款數(shù)量過少，規(guī)定粗疏，存在著較大的缺陷，直接影響到憲法的實施。在以后修憲時應當補充、細化憲法的程序性條款，增設“程序正義”條款，增加有關政黨參與國家權力的程序規(guī)定，設立憲法監(jiān)督程序。憲法是實體法、程序法抑或是程序實體合一法?似乎很少有人提及此問題，或者它根本就不成為問題，因為普遍的觀念認為：憲法無疑是賦予權利或者科以義務的法律，它代表國家(人民)的意志告訴人們可以做什么，應該做什么或不應該做什么。它顯然是實體的。然而法理上的分析充分說明：沒有一個程序保障的法律必將會因其缺乏可操作性而成為具文。正如馬克思曾經(jīng)指出的：程序是法律的生命形式，是法律內(nèi)在生命的表現(xiàn)。程序為法律的實施提供了一個內(nèi)在的保障。國外憲政的歷史與我國憲政的實踐同樣能夠說明這一點。我們翻開歷史上最早的成文憲法-美國的憲法即可看到，它不厭其煩地規(guī)定了議會、總統(tǒng)的選舉程序、權力的運行與制約程序、憲法修改的程序等。尤其是有關選舉的程序，在憲法第一、二條，憲法修正案第十二、十四、二十三條均有規(guī)定，且筆墨頗多。日本的憲法中也存在不少與程序正義直接或間接相關的條文。除了純粹是關于訴訟程序的條文之外，第31條、32條、76條、78條、82條都包含著程序正義的內(nèi)容。這也說明了西方社會所奉行的“民主主義的政治正是以程序的正義為基礎”的信條。憲法與憲政的理念對于我國來說純屬“舶來品”，理論與實踐都異常薄弱，因此，有關程序正義思想很難在我國的憲法中得到充分體現(xiàn)。程序性條款的規(guī)定在憲法中所占篇幅很少，這無疑使我國憲法的實施失卻了一個充分的內(nèi)在保障，構成“先天缺陷”。正如季衛(wèi)東先生所言：“對于憲法精神以及權利的實現(xiàn)和保障來說，程序問題確系致命的所在?！北疚臄M從總體上對憲法規(guī)定中的程序性條款作一概括分析，而不具體分析某一程序規(guī)定，其目的在于希冀今后的憲法修改能有意識地注意到這一問題。憲法中的程序性條款按不同的標準可以作出不同的分類。如按功能標準，可分為平衡國家權力、防止其互相僭越的程序條款;保護公民權利、防止其受不正當侵犯的程序條款;保障憲法實施、扼制違憲現(xiàn)象的程序條款等等。鑒于本文的任務，筆者將憲法中的程序條款分為如下兩類：(一)彈性程序條款。彈性程序條款是指含義不甚明確、可根據(jù)形勢和政策作擴大和限制解釋的程序性條款。該條款的自身規(guī)定不產(chǎn)生直接的法律效果，只有將其運用于具體的個案之中才能明確其內(nèi)含的權利義務關系。此類程序性條款最著名的莫過于美國憲法修正案第五十四條確定的“正當法律程序”條款和英國普通法上的“自然公正”原則。它們均沒有十分確切的含義，其具體的運用依賴于法官的審判技巧。這種憲法上的程序性條款的特點是，原則性強，涵蓋面廣，對社會政治生活的變遷具有很強的適應性。美國最高法院在其審判歷史上曾數(shù)次運用“正當法律程序”原則，根據(jù)當時的政策與形勢作出了有時甚至是完全相反的個案判決，體現(xiàn)了此類條款的靈活性。顯然，彈性程序條款的運用主要是依靠了憲法解釋的技巧。(二)羈束程序條款。羈束程序條款是指憲法中規(guī)定的程序條款必須被不折不扣地執(zhí)行，并且此類條款的實施將直接導致權利義務的確立或是權力的有效實現(xiàn)。如憲法關于“罷免”、“撤銷”的程序規(guī)定，一旦有可罷免或可撤銷的法律事實出現(xiàn)，憲法規(guī)定的罷免或撤銷程序必須完全地適用之，任何組織或個人均無權增刪、變更此類程序的適用。作為“立國之本”的憲法，其羈束程序條款的規(guī)定對保障其實施有著極為重要的意義。尤其是在國家機構之間的權力運作與制約過程中，應當有明確的科學的羈束程序條款。否則，權力分工模糊導致的權力僭越和權力“真空地帶”將在所難免。以上兩種憲法程序性條款的劃分是理論上的分類。必須說明的是，無論是彈性條款還是羈束條款，都具有強制的直接適用效力，至于其“彈性”或“羈束”，乃是指其適用的效果是否具有直接確定的后果，而不是指其是否適用上。實際上，我們在憲法條文中并看不到“羈束”或“彈性”的字眼。以上述理論分類為基礎，從微觀的角度考察，我們再來歸納一下憲法條文中的程序性條款的規(guī)定，不難發(fā)現(xiàn)有如下幾類：涉及到憲法解釋問題，因而對于憲法解釋的程序，如憲法解釋問題的提起、受理、決定及其適用效力等，也應當有所規(guī)定。(五)憲法修改程序。世界上實行成文憲法的國家大都將嚴格的修憲程序寫進憲法，其目的是為了保障業(yè)已生效的憲法能夠真正得到實施，使憲法不至于淪為少數(shù)人物或黨派的單獨意志的附庸而被隨意更改。在有些國家，憲法甚至規(guī)定某些條款不能被修改，如法國憲法第89條規(guī)定：“共和體制不得成為修改的對象?！币獯罄麘椃ǖ?39條也有類似規(guī)定。我國1954年憲法第29條規(guī)定了修憲的多數(shù)通過原則。1975年憲法未規(guī)定修憲程序，顯屬不妥。1982年憲法重新規(guī)定了修憲程序，明確了修憲的提議權主體，但對具體程序未有涉及。實際上，一國憲法對于修憲程序的嚴格程度應當視該國的具體歷史狀況以及憲法自身內(nèi)容的科學性強弱而定，同樣的修憲程序在該國可能得到良好的運行，而在其他國家則可能起不到任何的限制或保障作用。一般而言，一國為了保證其政體的穩(wěn)定，應當有十分嚴格的修憲程序。如有些國家規(guī)定憲法修改的決定應當由全民公決通過，但與此同時，對于憲法的某些內(nèi)容則只作原則性的規(guī)定，如有關經(jīng)濟制度方面的規(guī)定，否則，由于憲法嚴格的修改程序使得憲法本身難以適應時代的發(fā)展。總之，有關憲法修改程序的規(guī)定涉及到立法技術問題，它既要有利于保證憲法確立的政體的穩(wěn)定，又要使憲法能夠跟得上時代的發(fā)展需要。我國從清末開展制憲運動到目前為止，制定的大大小小的憲法及憲法性文件約有13部[10]，其中還不包括一些修正案，比起世界上其他國家來，似不在少數(shù)。但是由于對憲政理念缺乏深入的了解以及制度設置的缺陷，我國憲法在國家政治生活中的作用卻并不盡如人意，頻繁的修憲運動并沒有給憲法的實施帶來多少有益的推動。單就本文的主題而言，我國歷次的修憲運動似乎也很少有意識地注意到程序性條款在整個憲法結構體系中的地位。我國1982年憲法作為歷次修憲的最終成果，在賦予公民實體權利方面比起以前來無疑有著巨大的進步，然而就程序性條款的規(guī)定而言，則無多少增添與細化，程序性條款的缺陷可以概括為“過少不嚴密，過粗不細密”。我國是實行成文憲法的國家，憲法的實施在很大程度上取決于憲法規(guī)定本身的完善程度，而不象英美法系國家那樣可以借助于判例來彌補成文法規(guī)定的不足。尤其是憲法中的程序性條款，它直接為憲法的實施提供了一些可操作性的方案，因而其內(nèi)容應盡可能完備些。據(jù)統(tǒng)計，僅就世界上142部成文憲法而言，其中有10部在36000字以上，24部少于5000字，142部憲法平均為15900字。我國1954年憲法是9100字，1976年憲法是4300字，1978年憲法是7100字左右(含標點符號)，即使是1982年憲法，也僅有14900字左右，低于世界平均水平[11].我們很難想象在一個既無良好的法治傳統(tǒng)和有效的憲政實踐，又無豐富的憲法條款(包括程序性條款)可資援用的國家，能夠有一個令人滿意的憲法實施狀況。鑒于此，筆者就程序性條款的規(guī)定，特提出如下意見以供日后修憲之參考。(一)補充、細化憲法的程序性條款。一般的憲法學理論認為，憲法規(guī)范越具體，其對社會實際的調(diào)整功能就越強;憲法規(guī)范的原則性越強，其對社會實際的調(diào)整功能就越差。因此，憲法應當在必要的幅度內(nèi)盡可能周全地規(guī)定一些程序性條款。這方面主要體現(xiàn)在我國憲法第二章國家機構之中。如關于各級人民代表大會罷免本級行政首長或司法長官的權力，我國憲法第63、101條均作了規(guī)定，然而，對于罷免的程序卻沒有規(guī)定。誰有權提起罷免?何種事項可作為罷免的理由?罷免過程中是否要聽取當事人的意見?要否進行調(diào)查?這些問題都沒有具體可行的方案。以至于在日常的政治生活中人大的罷免權難以對行政司法機關起到事先的監(jiān)督作用，這也是腐敗問題得以產(chǎn)生的原因之一。再如關于憲法修改的程序，是否可以考慮將無記名投票表決、修憲機關的設立或是全民公決等問題寫進憲法，也是一個值得探討的問題。實際上，我國歷史上有幾次修憲是政治運動的產(chǎn)物，是一個歷史的倒退，但為什么憲法還是最終被修改呢?這是一個值得思考的問題。如果憲法能夠如此地被隨意修改，那么憲法的存在價值就值得懷疑，實際上是損害了憲法的權威。我國憲法被任意修改已經(jīng)帶給我們血的教訓，因此，應當考慮通過更為嚴格的修憲程序來維護憲法的穩(wěn)定。(二)應當增設一個保障公民權、體現(xiàn)“程序正義”的彈性條款。也許此類條款的創(chuàng)設有被指責為照搬西方“正當法律程序”的嫌疑，但是應當看到“正當法律程序”的原則是一個公理性的原則，“公理性原則是從社會關系的本質中產(chǎn)生出來的，得到廣泛承認并被奉為法律的公理。”[12]它具有較為廣泛的普遍適用性，世界上許多國家的憲法都規(guī)定有類似條款，更為重要的是，它在保障公民權方面有著其他程序性規(guī)范不可替代的作用。它不僅可為將來的違憲審查機構提供一個直接保護公民權的有力武器，而且也可據(jù)此判斷某些法律法規(guī)的正當性。如我國的《集會游行示威法(草案)》由有關主管部門起草出來后，其中有22個“不得”(限制)，被人稱為是“限制游行示威法”，后來經(jīng)全國人大審議，去掉了10個“不得”[13].如果有了有關“程序正義”性質的條款，即使該草案被立法機關通過，將來的違憲審查機構也可以因該草案違反公正合理的程序原則將其予以撤銷。因此，“程序正義”條款作為一項公理性原則，應當能被我國的憲法所移植。(三)增加有關政黨參與國家權力的程序規(guī)定。我國實行中國共產(chǎn)黨領導的多黨合作的政黨體制，中國共產(chǎn)黨作為執(zhí)政黨，在國家的政治生活中起著舉足輕重的作用。世界各國的憲法對政黨活動的規(guī)則大都有一些原則性的規(guī)定，如《德國基本法》(1949年5月8日通過)第二十一條規(guī)定：“各政黨應相互協(xié)作以實現(xiàn)國民的政治意愿。它們的建立是自由的，它們的內(nèi)部組織必須與民主原則相符合。它們的經(jīng)費來源必須公開說明?！闭h“有無違憲問題，由聯(lián)邦憲法法院決定之。”英國實行不成文憲法，其政黨活動依靠憲法性習慣。如“選任首相，在理論上屬于國王自由裁量，但在實際上卻是基于政黨的安排?！盵14]我國憲法雖然規(guī)定各政黨的活動都必須以憲法為依據(jù)，但實際上并無實質性的內(nèi)容，政黨參與國家權力實際上處于“于法無據(jù)”的狀態(tài)。長期以來，我國政黨的活動規(guī)則主要是依據(jù)一些“憲法慣例”，如中國共產(chǎn)黨就憲法修改問題向全國人大及其常委會提出建議等。但是，我國是實行成文憲法的國家，對于政黨參政這樣的重大問題應該由成文憲法予以明確規(guī)定，而不應該由“憲法慣例”來作為理論上的支撐。法律本身應該是保守的、明確的，尤其是作為立國之本的憲法更應如此。如果允許在明示的憲法背后還有“隱含的憲法”(憲法慣例)，那么對于憲法的權威將是一個沉重的打擊。因此，我國憲法對于政黨(包括執(zhí)政黨與其他政黨)參與國家政權的權限、方式、活動規(guī)則等都應當有一個明確的規(guī)定，使政黨活動能夠“于法有據(jù)”。(四)將憲法監(jiān)督及其程序單列一章予以規(guī)定，明確違憲審查的主體、對象及基本程序。在任何一個部門法中，我們都能看到相應的程序法(訴訟法)作為其實施的保障。我們很難想象，如果一個部門法失去了法院及其據(jù)以斷案的訴訟法的支持，法律實施卻依然能有效地進行。同樣，從政治性向法律性轉變的憲法，也應該有一種監(jiān)督其實施的程序為其提供保障，并且應當將其寫進憲法規(guī)定本身，以使其不被隨意刪改。我國現(xiàn)行憲法對此方面的規(guī)定嚴重不足，實際上使憲法喪失了“法律性”。在憲法有關程序性條款的設置之中，既要盡可能地把該規(guī)定的都規(guī)定進去，又要堅持“