試論征地補償費的法律適用問題

試論征地補償費的法律適用問題

征地補償費糾紛案件，歷來關系比較錯綜復雜，也頗受各方重視。尤其在當前中央提出著力解決三農(nóng)問題，力求農(nóng)村穩(wěn)定的新形勢下，研討征地補償費的法律適用問題，發(fā)揮律師在征地補償費分配糾紛案件代理中的作用，確實保護農(nóng)民的合法權益，促進和諧社會的建立和發(fā)展，很有理論和現(xiàn)實意義。下面僅就筆者曾經(jīng)承辦過的這樣一宗案件為例，稍作一些探討。一、案件基本事實及法院的裁判。1、案件的基本事實

村民李某系海口市秀英區(qū)某村的村民，家庭共有六個人口，李某的妻子莊某是該村土生土長的村民，李某原系外地人，但早已和莊某結婚，并且于1991年正式將戶口遷入女方落戶，李某在該村生兒育女已有三代。1998年李家以李某為戶主與該村經(jīng)濟合作社簽訂了《海南省家庭承包耕地合同書》，并領取了政府所頒發(fā)的《農(nóng)村集體土地承包經(jīng)營權證書》。2003年?？谑姓饔昧嗽摯?00畝土地用于“藥谷”項目，每畝征用費4.5萬元，該村獲得征地補償款2700萬元。村委會經(jīng)過村民會議做出決議，決定按村里常住人口每人3萬元分配征地補償費，并報有關政府部門批準后將征地補償費實際發(fā)放到村民的銀行存折中，而李某一家六人（四人為瑤族，二人為婦女）分文未得。村里同時有幾十名“外嫁女”也未能得到征地補償費，她們曾為此事向區(qū)、市、省等政府部門上訪、靜坐示威，也向《海南日報》等有關新聞媒體來信來稿呼吁，均未能得到解決。政府部門反而要求她們向法院起訴，李某迫于無奈，以全家六口為原告，于2004年10月將該村村委會及經(jīng)濟合作社告到?？谑行阌^(qū)人民法院。

2、法院的裁判。

（1）秀英區(qū)法院在審理過程中，原、被告雙方對本案基本事實沒有爭議，案件的爭議焦點主要是法律適用問題。原告認為本案屬于村民與農(nóng)村集體經(jīng)濟組織之間關于征地補償費分配的糾紛，是平等民事主體間的財產(chǎn)關系糾紛，屬于人民法院的受案范圍，法院完全可以受理并依法做出裁判。被告則認為本案屬于政府協(xié)調(diào)、裁決的事項，不屬于人民法院的主管范圍。一審法院經(jīng)過審理，支持了原告的主張，判決兩被告向原告支付每人3萬元的征地補償費。

兩被告不服，向海口市中級人民法院提出上訴。

（2）海口中院經(jīng)審查認為，李某與村委會、經(jīng)濟合作社因土地征用補償費的分配問題發(fā)生糾紛，屬農(nóng)村集體經(jīng)濟組織與其成員之間的內(nèi)部糾紛，屬于村民自治范疇，不屬于平等主體之間的民事法律關系，不屬于人民法院受理民事訴訟的范圍，應由有關行政部門協(xié)調(diào)解決，故李某等的起訴，予以駁回。最高人民法院法研〔2001〕51號“關于人民法院對農(nóng)村集體經(jīng)濟組織所得收益分配糾紛是否受理問題的答復”不適用于本案。?？谥性河?005年6月16日裁定撤銷秀英區(qū)法院的一審判決，駁回李某的起訴。類似的案件在海南的法院系統(tǒng)中有三種不同的處理結果：一種是認為這樣的案件不屬于法院主管的范圍，駁回村民的起訴；另一種是支持村民的主張，判決村民獲全額征地補償款；還有一種是認為村委會享有自治權，不分給村民在村委會的權力范圍內(nèi)，因此駁回村民的訴訟請求。

二、筆者的觀點。

對于一、二審法院截然相反的裁判結果和法院系統(tǒng)內(nèi)對該類案件的不同態(tài)度，我們較傾向于一審法院的判決結果，認為本案屬于一般的民事糾紛，應在法院主管的范圍，理由如下：

目前我國對農(nóng)村集體所有的土地征用后給予補償、安置的過程可以大致分為兩個階段：第一個階段是被征地單位與政府土地主管部門的關系；第二個階段是土地補償款分配決議做出后，村民與農(nóng)村經(jīng)濟組織的關系。每個階段的法律適用各有不同。

在“第一個階段”中，被征地單位與政府土地主管部門之間存在確定和落實補償安置方案的關系。根據(jù)我國現(xiàn)行法律對農(nóng)村集體土地征用的流程，先由政府土地主管部門將土地征為國有，并對被征用的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織進行補償，再由政府土地主管部門將被征用的土地出讓給土地使用人使用。在這階段中，補償安置的雙方當事人是土地主管部門和被征用土地的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織，雙方有行政上的管理和指導關系，因此，此階段發(fā)生的糾紛也主要由政府協(xié)調(diào)或裁決。例如在本案中，就是?？谑袊辆趾捅景副桓娲逦瘯g的征用和補償關系，由市國土局劃撥到被告銀行賬戶的征地補償款由被告所有，被告有權管理和使用。對此，原告不能要求分配或分得多少，如果在此階段原告向法院起訴，應不屬法院受理范圍（對此，《最高院關于審理涉及農(nóng)村土地承包糾紛案件適用法律問題的解釋》（下簡稱“涉農(nóng)司法解釋”）第一條也明確規(guī)定，集體經(jīng)濟組織成員就用于分配的土地補償費數(shù)額提起民事訴訟的，人民法院不予受理）。

在“第二階段”，即被征地農(nóng)村集體經(jīng)濟組織收到土地補償款后進行分配的問題。在此階段，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和其成員之間屬于平等的民事主體，他們之間并沒有行政上的管理和隸屬關系。如果說如何制定補償或安置方案屬于農(nóng)村經(jīng)濟組織的自主權和村民自治范疇，那么，一旦村民大會做出分配的決議（該決議從法律性質上應屬于析產(chǎn)協(xié)議或收益分配決議）并經(jīng)政府部門的批準，也即方案進入了實施階段后，因此所產(chǎn)生的爭議，已超出了村民自治的范圍，被告若違反決議的，原告自然有權向人民法院起訴，請求司法救濟。所以說，在第二階段應屬于法院受理的范圍，法院完全可以審查村民大會決議的合法性（例如是否歧視少數(shù)民族或婦女等），并在此基礎上根據(jù)公平和合法原則來判決原告應得份額及被告應履行的給付義務。類似的情況，比如公司的股東大會通過了利潤的分配方案后，該方案即對公司及股東均產(chǎn)生法律約束力，如果公司不依分配方案執(zhí)行，股東即可通過法院裁判來實現(xiàn)其合法權益。在這種情形下，法院能以這屬于公司自治的范疇或公司內(nèi)部關系而拒絕受理并做出裁判嗎？

三、對二審法院終審裁定所持觀點的評析

（一）筆者認為二審法院認為本案不屬于人民法院受案范圍的認定，在以下兩方面有失偏頗：指出，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織與其成員之間因收益分配產(chǎn)生的糾紛，屬平等民事主體之間的糾紛。當事人就該糾紛起訴到人民法院，只要符合《中華人民共和國民事訴訟法》第一百零八條的規(guī)定，人民法院應當受理。在這種情況之下，只能認為“新法”優(yōu)于“舊法”，原來規(guī)定不屬于法院受理的案件現(xiàn)在法院也可以受理了。4、最高人民法院“法經(jīng)〔1995〕13號”也是給江西省高院的答復。該復函強調(diào)征地補償款、安置補助費歸被征地單位所有，由被征地單位集中管理，政府監(jiān)督指導使用，由被征地單位用于發(fā)展生產(chǎn)、安排就業(yè)和不能就業(yè)人員的生活補助。該復函并沒有規(guī)定類似的案件不屬于法院管轄的范圍，只是強調(diào)被征地單位對補償款的所有權問題。但這種所有權也只是相對的，在政府土地主管部門將征地補償款打入被征地單位的賬戶且征地單位未做出分配之前，征地補償款的所有權是屬于被征地單位。一旦村民做出分配的決議并經(jīng)有關政府部門批準并監(jiān)督，集體經(jīng)濟組織將征地補償費打入村民的賬戶，該已分配的補償費就不再屬于集體經(jīng)濟組織了。所有權已發(fā)生了轉移，這時再以該批復來強調(diào)農(nóng)村經(jīng)濟組織對安置費的所有權已沒有實際意義。

5、本案二審之后，最高院于2005年7月29日公布了“涉農(nóng)司法解釋”（法釋〔2005〕6號），該司法解釋第一條明確規(guī)定，對于承辦地征收補償費用分配糾紛，人民法院應當依法受理。第二十四條又規(guī)定，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織或者村民委員會、村民小組，可以依據(jù)法律規(guī)定的民主議定程序，決定在本集體經(jīng)濟組織內(nèi)部分配已經(jīng)收到的土地補償費。征地補償安置方案確定時已經(jīng)具有本集體經(jīng)濟組織成員資格的人，請求支付相應份額的，應予支持。最高院的該司法解釋無論從程序還是實體上都再次確認了土地補償款的民事權利性質。

五、結束語

綜上，我們認為，本案中一審法院認為村民和農(nóng)村集體經(jīng)濟組織之間關于征地補償費的糾紛屬于民事糾紛并判決被告向原告支付征地補償費無