日本農(nóng)業(yè)保險的發(fā)展概況與啟示55

日本農(nóng)業(yè)保險的發(fā)展概況與啟示摘要:日本的農(nóng)業(yè)保險被認為是世界農(nóng)業(yè)保險的"成功經(jīng)驗"。文章介紹了日本農(nóng)業(yè)保險的發(fā)展概況、制度結(jié)構(gòu)和主要經(jīng)驗,并以農(nóng)作物保險為例介紹了農(nóng)業(yè)保險的主要內(nèi)容。日本發(fā)展農(nóng)業(yè)保險的主要經(jīng)驗有:強有力的立法保障;財政的大力支持;一定的強制性;先進的農(nóng)險統(tǒng)計系統(tǒng)和政府的再保險支持。日本經(jīng)驗對我國的啟示意義主要有四:一是加快推進農(nóng)業(yè)保險立法;二是加大財政補貼力度,驅(qū)動農(nóng)業(yè)保險發(fā)展;三是實行強制保險與自愿保險相結(jié)合,提高參與率;四是建立農(nóng)業(yè)再保險機制。關(guān)鍵詞:日本;農(nóng)業(yè)保險;經(jīng)驗;啟示

日本農(nóng)業(yè)以分散的、個體農(nóng)戶小規(guī)模經(jīng)營為基礎(chǔ),受自然災害影響大,農(nóng)業(yè)保險在穩(wěn)定農(nóng)業(yè)經(jīng)營、保持和提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)能力、防止農(nóng)業(yè)災害損失和穩(wěn)定區(qū)域經(jīng)濟方面發(fā)揮了重要作用。我國的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)情況與日本有較強的相似性,文化傳統(tǒng)也相近。研究日本農(nóng)業(yè)保險的成功之處,對我國發(fā)展農(nóng)業(yè)保險可能更有借鑒意義。一、日本農(nóng)業(yè)保險發(fā)展概況(一)簡要歷程。日本早在18世紀的幕府時期(1603~1867年)就引進中國明朝的"設(shè)倉"、"廣惠倉"制度,建立政府的倉儲后備,進行公共救濟。但日本通過立法建立農(nóng)業(yè)保險制度則是在20世紀20年代以后。1929年頒布了《家畜保險法》,第一部《農(nóng)業(yè)保險法》(第68號法)于1938年4月獲得議會通過并頒布,1939年正式實施農(nóng)業(yè)保險計劃,當時在全國范圍內(nèi)開辦了水稻、小麥、大麥和桑樹的保險,政府為其補貼15%的保險費。二次大戰(zhàn)和日本農(nóng)業(yè)土地改革后,根據(jù)1947年12月頒布的《農(nóng)業(yè)損失補償法》,重新組織農(nóng)作物保險計劃并實施。當時日本實施保險計劃的組織機構(gòu)由三個層次組成:農(nóng)業(yè)相互救濟協(xié)會、農(nóng)業(yè)相互救濟聯(lián)合會和農(nóng)業(yè)相互救濟再保險特別會計處。除了這三個層次外,還建立了農(nóng)業(yè)相互救濟基金會,作為聯(lián)合會貸款機構(gòu)。為了提高農(nóng)業(yè)保險運作效率,更好地調(diào)動農(nóng)戶參保的積極性,20世紀70年代以后日本政府對農(nóng)業(yè)保險項目做了多次修改。1971年修改了單位面積保額計算方法,使保額與各個地塊的生產(chǎn)率相聯(lián)系,同時把被保險農(nóng)作物的最高保額提高到整個農(nóng)場正常產(chǎn)量的72%,并不斷增加新的被保農(nóng)作物項目;1972年開展了水果保險計劃;1979年開始實施旱田作物保險及園藝保險;1985年又修改了農(nóng)作物保險等制度,放寬了水稻保險的當然加入基準,引進對肉牛的小牛保險,引進除病蟲害事故以外的園藝設(shè)施保險方式等;2003年對農(nóng)作物保險等制度做了進一步修改,擴大了農(nóng)戶對農(nóng)作物保險承保方式的選擇范圍。(二)制度結(jié)構(gòu)。日本農(nóng)業(yè)保險通過保險合作社(簡稱合作社)、農(nóng)業(yè)保險組合聯(lián)合會、政府等三級組織進行風險分散。這些機構(gòu)相互配合,相互協(xié)作,構(gòu)成了一個有機的組織體系。其制度結(jié)構(gòu)如下圖所示:注:1.農(nóng)業(yè)互助保險合作社的聯(lián)合會是以都道府縣為單位設(shè)置的。2.根據(jù)各地區(qū)的意向也可以設(shè)置兩個層次(特定合作社———政府)。(三)農(nóng)業(yè)保險的主要內(nèi)容(以農(nóng)作物保險為例)。日本農(nóng)業(yè)保險事業(yè)包括以每年產(chǎn)量損失為對象的產(chǎn)量保險①和以資產(chǎn)為對象的資產(chǎn)保險②。下面以農(nóng)作物保險為例介紹產(chǎn)量保險業(yè)務(wù)。1.保險標的:水稻、陸稻、麥類。2.保險事故:由臺風、洪水災害、旱災、凍災、雪災以及其它氣候因素造成的災害,火災、病蟲害及鳥獸造成的災害,使農(nóng)作物減產(chǎn)。3.承保方式有兩種:即以每塊耕地的損害為對象的保險方式和以每個農(nóng)戶的損害為保險對象的保險方式。每種承保方式在保險金額、保險費、受災后的保險賠償金方面各異(如表1所示)。農(nóng)戶基本上可以從中選擇不同的投保方式,但是對于全抵保險方式、災害保險方式以及品質(zhì)保險方式,只有那些能夠適當提供產(chǎn)量(及產(chǎn)值)銷售資料的農(nóng)戶才能加入。表1承保方式對象農(nóng)作物內(nèi)容以每塊耕地為單位的承保方式水稻陸稻麥類每一塊耕地的減產(chǎn)量(基準產(chǎn)量

實際產(chǎn)量)超過其基準

產(chǎn)量的3

0％的情況下，對超過的部分支付保險賠償金。以農(nóng)戶為單位的半抵承保方式水稻麥類農(nóng)戶的受災耕地的減產(chǎn)量合計超過農(nóng)戶基準產(chǎn)量的2

0％時，對超出部分支付保險金。以農(nóng)戶為單位的全抵承保方式水稻麥類農(nóng)戶的減產(chǎn)量超過其農(nóng)戶基準產(chǎn)量的1

0％時，超出部分支付保險金。災害收入保險方式麥類每個農(nóng)戶在考慮品質(zhì)基礎(chǔ)上的產(chǎn)量低于基準產(chǎn)量，而且減少的產(chǎn)值超過1

0％的情況下，對超過的部分支付保險金。

質(zhì)量保險方式

水稻注:1.每塊耕地是指由農(nóng)田道路、田埂、水路等劃分的小塊耕地;2.基準產(chǎn)量也就是常年產(chǎn)量,合作社等對每塊耕地設(shè)置基準產(chǎn)量;3.基準產(chǎn)值就是常年的生產(chǎn)值,合作社等根據(jù)每個農(nóng)戶在過去5年間銷售產(chǎn)品的資料為基礎(chǔ)設(shè)定;4.產(chǎn)值是合作社等以每個農(nóng)戶不同品質(zhì)水平的產(chǎn)量和承保時設(shè)定的單位產(chǎn)品的保險金額為基礎(chǔ)計算的生產(chǎn)金額。4.保險責任期間:水稻的保險責任期間為從插秧期(直播的情況下指發(fā)芽期)到收獲為止的期間;陸稻、麥類的保險責任期間為從發(fā)芽期(移栽的情況下是指移栽期)到收獲為止的期間。5.保險金額:(1)不同的承保方式根據(jù)以下方式設(shè)定保險金額:田塊承保方式:單位產(chǎn)品(公斤)的保險金額×耕地的基準產(chǎn)量的70%;半抵承保方式:單位產(chǎn)品(公斤)的保險金額×農(nóng)戶的基準產(chǎn)量的80%;全抵承保方式:單位產(chǎn)品(公斤)的保險金額×農(nóng)戶的基準產(chǎn)量的90%。災害收入保險方式及質(zhì)量保險方式:基準產(chǎn)值×40~60%≦保險金額≦基準產(chǎn)值×90%(2)保險金的賠償額:田塊承保方式、半抵承保方式和全抵承保方式的保險金的賠償額=單位產(chǎn)品的保險金額③×保險的減產(chǎn)量;災害收入保險方式及質(zhì)量保險方式的保險金的賠償額=單位產(chǎn)品的基準產(chǎn)值×90%-單位農(nóng)戶實際產(chǎn)值。6.保險費率:農(nóng)林水產(chǎn)省大臣以過去一定年間(原則為20年)的受災情況為基礎(chǔ)制定基準保險費率,合作社等在不低于這個基準保險費率的范圍內(nèi)設(shè)定保險費率。保險費率是由各個合作社等設(shè)定,但是合作社等也可以根據(jù)本地區(qū)和農(nóng)戶的受災率情況設(shè)定不同危險階段的保險費率?；鶞时ｋU費率一般每3年修改一次。表2保險費率(全國平均)

種類

保險費率(單位：％)

水稻

2．7

5

5

陸稻

1

8．6

58

麥類

11．5

787、保險費和國庫負擔:保險費金額=保險金額×保險費率國庫承擔水稻和陸稻保險費的50%;國庫對麥類承擔的保險費按照"超過累進"的方式承擔(全國平均54%),如表3所示:表3麥類保險費率和國庫負擔比率

基準保險費率的區(qū)分

國庫負擔比率

3%以下

50%

超過3%的部分

55%8、災害評價:當保險事故發(fā)生時,農(nóng)戶向合作社等發(fā)出損害通知;接到損害通知的合作社等整理受災情況后,向聯(lián)合會報告;如果受災情況是超過一定規(guī)模的嚴重災害時,聯(lián)合會向農(nóng)林水產(chǎn)省報告,接受損害程度認定,災害在一定規(guī)模以下時,聯(lián)合會自己可以進行損害程度的認定;無論哪種情況,聯(lián)合會都要向合作社等下達進行損害程度的最終認定通知;收到最終認定通知的合作社等,以認定為基礎(chǔ)向農(nóng)戶支付保險賠償。二、日本發(fā)展農(nóng)業(yè)保險的基本經(jīng)驗農(nóng)業(yè)保險的特點是:風險單位大、災害發(fā)生的頻率高,造成危害損失率高,導致保險費率高;農(nóng)業(yè)保險具有廣泛的伴生性,一種事故的發(fā)生會引起另一種或多種風險事故的發(fā)生,導致保險損失測定難;農(nóng)業(yè)風險事故與風險損失的非一致性;農(nóng)業(yè)保險的逆選擇與道德風險不易控制,需要較高的監(jiān)督成本,簽單和定損工作量大,經(jīng)營成本高。所以,農(nóng)業(yè)保險是公認的技術(shù)難度高的險種。日本農(nóng)業(yè)保險在半個多世紀探索中積累了豐富的經(jīng)驗,這些經(jīng)驗告訴我們,只要能把握農(nóng)業(yè)保險的內(nèi)在規(guī)律性,克服各種困難,就可以實現(xiàn)業(yè)務(wù)的可持續(xù)發(fā)展。日本發(fā)展農(nóng)業(yè)保險的經(jīng)驗主要有:(一)強有力的立法保障。農(nóng)業(yè)保險作為一種農(nóng)業(yè)發(fā)展和保護制度,對相關(guān)法律法規(guī)的依賴程度是很強的,所以其立法意義遠超出一般的商業(yè)規(guī)范性法律制度。日本政府歷來重視農(nóng)業(yè)保險法律建設(shè),早在1929年就制定了《牲畜保險法》,1938年又制定了《農(nóng)業(yè)保險法》,1947年頒—501—布了《農(nóng)業(yè)災害補償法》,之后根據(jù)農(nóng)業(yè)發(fā)展的需要,于1957年、1963年、1966年、1972年、1978年、1985年和2003年對農(nóng)業(yè)保險法律制度進行了多次修改,從而為日本農(nóng)業(yè)保險的持續(xù)發(fā)展提供了強有力的制度保障。(二)財政支持是農(nóng)業(yè)保險可持續(xù)發(fā)展的重要保障。從國際上看,凡是農(nóng)業(yè)保險搞得較好的國家,政府對農(nóng)業(yè)保險都給予了多方面的支持,如實行免稅政策,對保費給予一定比例的補貼,政府出面制定和實施農(nóng)業(yè)保險計劃等。日本也不例外。日本在1929年出臺《牲畜保險法》后的近20年中,政府沒有具體的支持行動,所以農(nóng)業(yè)保險并沒有發(fā)展起來。直到1947年頒布了《農(nóng)業(yè)災害補償法》之后,政府對若干關(guān)系國計民生的種養(yǎng)業(yè)實行強制保險,并進行大規(guī)模的財政補貼之后,農(nóng)業(yè)保險才被啟動并發(fā)展起來。日本政府對農(nóng)戶提供保險費補助,且保險費率越高國庫補貼就越多(如表4所示)。政府還對開展農(nóng)業(yè)保險的團體提供事務(wù)費補助(任意保險事業(yè)除外),并向共濟組合聯(lián)合會提供再保險業(yè)務(wù)。表4保險費國庫負擔比例

業(yè)務(wù)

負擔比例

水稻、陸稻：5

0％

農(nóng)作物共濟

麥類：采取超過累進方式，基準保險費率的3％之內(nèi)部分，國庫負擔

50％：超出基準保險費率的3％以上的部分，國庫負擔5

5％。

家畜保險

50％(但是豬為40％)

果樹保險

5

0％

旱田作物保險

5

5％(桑蠶為5

0％)

園藝設(shè)施保險

5

0％(三)一定程度的強制性。日本政府規(guī)定,在農(nóng)作物保險中,達到一定經(jīng)營規(guī)模的農(nóng)戶要強制加入,這種辦法被稱為當然加入制。當然加入是指每個保險品種的耕作面積在下表所規(guī)定的范圍內(nèi),而且超過都道府縣規(guī)定的面積以上的農(nóng)戶,就必須加入保險,如表5所示。表5

適用地區(qū)

保險目的品種

范圍都府縣

水稻

2’4畝

陸稻、麥類

1’北海道

水稻、陸稻

3’1

0畝

麥類

4’1

注:這里的"畝"是指1000平方米,即大畝。(四)先進的農(nóng)險統(tǒng)計系統(tǒng)。保險金額計算和保險費率厘定是農(nóng)業(yè)保險中公認的技術(shù)操作難度最大的兩個問題,如認定不當將直接降低農(nóng)業(yè)保險運作效率。目前日本已形成了比較完善的農(nóng)險統(tǒng)計系統(tǒng),積累了不同風險區(qū)長期適用的損失統(tǒng)計資料,采用了先進的保險統(tǒng)計方法,為保額、補貼額的確定、費率的厘定提供了科學依據(jù)。日本農(nóng)牧漁部統(tǒng)計局每年要對每一種可保農(nóng)作物進行收獲量的抽樣調(diào)查,以每個區(qū)可保農(nóng)作物平均收獲量確定保額,然后根據(jù)過去20年損失資料計算出每個府的標準費率,府政府再把所轄全部耕地劃分為若干同類風險區(qū),每個風險區(qū)的標準費以府的標準費率制定。(五)政府對農(nóng)業(yè)保險提供再保險支持。農(nóng)業(yè)保險的保險人,把千千萬萬家農(nóng)戶轉(zhuǎn)嫁來的農(nóng)業(yè)風險責任集合于一身,按照大數(shù)法則和保險經(jīng)營規(guī)律,必須通過再保險方式,在更大范圍內(nèi)分散風險,分攤損失。在農(nóng)業(yè)風險頻繁發(fā)生的情況下,農(nóng)業(yè)再保險顯得更為重要。日本政府對農(nóng)作物保險、家畜保險、果樹保險、旱田作物及園藝設(shè)施保險實施了再保險。三、日本經(jīng)驗對發(fā)展我國農(nóng)業(yè)保險的啟示與日本情況相似,我國也是世界上自然災害最為嚴重的國家之一,災害種類多、發(fā)生頻率高、分布地域廣、造成損失大,制約著我國農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展,所以亟需大力發(fā)展農(nóng)業(yè)保險。建國后,我國農(nóng)業(yè)保險的發(fā)展跌宕起伏,大致經(jīng)歷了50年代的興起和停辦期、80年代的恢復試辦期和90年代的持續(xù)萎縮期,到20世紀末,只有中國人保和中華聯(lián)合財險還經(jīng)營農(nóng)業(yè)保險業(yè)務(wù),險種由最多時的近百個下降至不足30個。從2004年起,各地區(qū)和有關(guān)部門認真貫徹落實中央有關(guān)文件精神,掀起了新一輪農(nóng)業(yè)保險試點高潮,取得了一定成效,但農(nóng)業(yè)保險總體規(guī)模太小,難以發(fā)揮在農(nóng)業(yè)防災、減災方面的作用。2005年我國保險業(yè)保費總收入達到4927億元,而農(nóng)業(yè)保險保費收入為7.3億元,僅占總保費收入的0.148%,而且農(nóng)業(yè)保險業(yè)務(wù)占農(nóng)險公司的份額也沒有達到保監(jiān)會批復農(nóng)險公司成立時的要求。除了共性的東西,目前制約我國農(nóng)業(yè)保險事業(yè)發(fā)展的原因還有:定位不清,缺乏總體規(guī)劃,制度多變且不具有連續(xù)性,立法工作嚴重滯后;財政稅收政策支持力度小;供求結(jié)構(gòu)失衡,農(nóng)民的購買力較低;賠付率居高不下;缺乏有效的保險手段和風險分散機制等。我國與日本一衣帶水,雖然社會制度、經(jīng)濟基礎(chǔ)不同,但在農(nóng)業(yè)發(fā)展問題上有著相似的自然資源條件。日本在發(fā)展農(nóng)業(yè)保險方面的成功經(jīng)驗與做法值得我國借鑒。(一)推進農(nóng)業(yè)保險立法。從日本等一些農(nóng)業(yè)保險發(fā)展比較成功的國家來看,為彌補市場機制配置資源的缺陷,都是通過立法來增強政府干預農(nóng)業(yè)保險的能力。我國現(xiàn)行的《保險法》是一部商業(yè)保險法,主要是規(guī)范和保障商業(yè)性保險公司的經(jīng)營行為,而農(nóng)業(yè)保險中大部分具有政策性。由于無法可依,農(nóng)業(yè)保險中的許多領(lǐng)域都存在法律真空。政府在農(nóng)業(yè)保險中的主導地位不明確,即便政府積極參與和推動,也缺乏法律依據(jù)。因此,國家對農(nóng)業(yè)保險的立法勢在必行,應通過立法明確農(nóng)業(yè)保險促進農(nóng)業(yè)發(fā)展、支持農(nóng)村穩(wěn)定、保障農(nóng)民生活的社會管理屬性,明確政府在農(nóng)業(yè)保險中的主導作用。目前從國內(nèi)各個省、區(qū)、市開展的多種農(nóng)業(yè)保險試點情況來看,各個地方之間差異很大,而國家立法條件尚不成熟。建議先由試點地區(qū)政府、保險監(jiān)管部門和農(nóng)業(yè)保險公司根據(jù)轄區(qū)內(nèi)的農(nóng)業(yè)保險經(jīng)營模式,制定相應的農(nóng)業(yè)保險地方性法規(guī)。根據(jù)地方性法規(guī)試點情況,國務(wù)院制定農(nóng)業(yè)保險條例,待條件成熟后,再制定農(nóng)業(yè)保險法。在立法過程中,保監(jiān)會、農(nóng)業(yè)部、財政部、國務(wù)院扶貧辦、民政部應主動加強政策、資金的協(xié)調(diào)與溝通。當前,我國農(nóng)業(yè)保險的規(guī)模比較小,各省市發(fā)展的農(nóng)業(yè)保險還處于試點階段,在現(xiàn)有的保監(jiān)會的框架內(nèi)監(jiān)管農(nóng)業(yè)保險業(yè)務(wù)雖然有些問題已經(jīng)暴露出來,但還不是很嚴重。從長遠看,我國還應借鑒日美等國的經(jīng)驗,適時考慮設(shè)立農(nóng)業(yè)風險管理局或農(nóng)業(yè)保險局等專門的農(nóng)業(yè)保險管理或協(xié)調(diào)機構(gòu),統(tǒng)籌對全國農(nóng)業(yè)保險的發(fā)展。因為農(nóng)業(yè)風險的管理涉及財政、金融、農(nóng)業(yè)、氣象等多種領(lǐng)域,組建農(nóng)業(yè)風險管理局,可以避免出現(xiàn)因各自為政、分割管理、資源分散配置而導致高投入、低效率的局面。要通過立法明確各級政府在農(nóng)業(yè)保險工作中的職能與作用,確立國家的投入和政策保護措施,如稅收優(yōu)惠、保費補貼等,明確規(guī)范農(nóng)業(yè)保險經(jīng)營主體、參與主體、受益主體的權(quán)利和義務(wù)關(guān)系。(二)加大財政補貼力度。財政補貼是發(fā)展農(nóng)業(yè)保險的重要保障,是啟動我國農(nóng)業(yè)保險的關(guān)鍵。筆者在調(diào)研中發(fā)現(xiàn),雖然農(nóng)民投保積極性較高,但實際投保能力還遠遠不夠。在已經(jīng)進行的試點中,地區(qū)財政給予了一定數(shù)量的補貼,但額度較小,只能在小范圍內(nèi)試辦。距離農(nóng)業(yè)保險大保面、夠規(guī)模的要求還有較大差距。借鑒日本經(jīng)驗,從我國財力出發(fā),財政補貼還應堅持基本保障的原則,保險標的應主要選擇關(guān)系國計民生的種植業(yè)和養(yǎng)殖業(yè),并主要實行保費補貼。保費補貼可由中央和地方財政根據(jù)各地農(nóng)業(yè)風險狀況和農(nóng)業(yè)經(jīng)濟發(fā)展水平,從財政資金中各劃出一定比例份額用于投保農(nóng)戶的保費補貼。政府和有關(guān)方面給予投保農(nóng)戶的保費補貼可因險種、地區(qū)而異,對于生產(chǎn)力低下,保險費占農(nóng)民收入的比重較大的地區(qū),應增加其保費補貼。在保費補貼試點的基礎(chǔ)上,再逐步擴大到經(jīng)營管理費補貼。(三)實行強制保險與自愿保險相結(jié)合。農(nóng)業(yè)保險的效率與參與率的高低有很大的關(guān)系,參與率越高,農(nóng)戶需支付的保費就可能比較低,政府的出資也可保持在合理水平。政府給予保費補貼的辦法對于提高參保率并不能起到有效的作用,因為如果完全實行自愿保險,農(nóng)業(yè)保險市場的逆向選擇會非常嚴重,參與率難以提高,會出現(xiàn)低參與率與高保費之間的惡性循環(huán),農(nóng)業(yè)保險市場萎縮和政府財政負擔過重的惡果將難以避免。所以,包括日本在內(nèi)的國外農(nóng)業(yè)保險經(jīng)驗表明,單靠自愿保險是不能吸收足夠大量的農(nóng)戶來投保的,必須實行"強制保險與自愿保險相結(jié)合"。美國1996年將農(nóng)業(yè)保險和其它救災政策和優(yōu)惠金融政策捆綁在一起,不買農(nóng)作物大災保險就不能獲得其它優(yōu)惠政策,將實行了幾十年的自愿農(nóng)作物保險變成了有條件的強制保險。借鑒日美經(jīng)驗,我國發(fā)展農(nóng)業(yè)保險也要根據(jù)業(yè)務(wù)險種承保對象、承保風險和承保責任的不同,分別采取法定強制和自愿保險的形式。我國可以首先對一些關(guān)系國計民生的大宗農(nóng)產(chǎn)品,如水稻、小麥、大豆、玉米等糧食作物采取強制保險政策。(四)建立農(nóng)業(yè)再保險機制。由于農(nóng)業(yè)保險的風險大,區(qū)域性強,一旦發(fā)生災害可能會在短時間內(nèi)給幾個縣甚至幾個省的保險對象同時造成巨大損失,所以,農(nóng)業(yè)保險的風險分散十分重要。日本等國在開展農(nóng)業(yè)保險時都建立有效的農(nóng)業(yè)風險分散機制,通過再保險或者農(nóng)業(yè)風險基金等