日本農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的發(fā)展概況與啟示55

日本農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的發(fā)展概況與啟示摘要:日本的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)被認(rèn)為是世界農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的"成功經(jīng)驗(yàn)"。文章介紹了日本農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的發(fā)展概況、制度結(jié)構(gòu)和主要經(jīng)驗(yàn),并以農(nóng)作物保險(xiǎn)為例介紹了農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的主要內(nèi)容。日本發(fā)展農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的主要經(jīng)驗(yàn)有:強(qiáng)有力的立法保障;財(cái)政的大力支持;一定的強(qiáng)制性;先進(jìn)的農(nóng)險(xiǎn)統(tǒng)計(jì)系統(tǒng)和政府的再保險(xiǎn)支持。日本經(jīng)驗(yàn)對(duì)我國的啟示意義主要有四:一是加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)立法;二是加大財(cái)政補(bǔ)貼力度,驅(qū)動(dòng)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展;三是實(shí)行強(qiáng)制保險(xiǎn)與自愿保險(xiǎn)相結(jié)合,提高參與率;四是建立農(nóng)業(yè)再保險(xiǎn)機(jī)制。關(guān)鍵詞:日本;農(nóng)業(yè)保險(xiǎn);經(jīng)驗(yàn);啟示

日本農(nóng)業(yè)以分散的、個(gè)體農(nóng)戶小規(guī)模經(jīng)營為基礎(chǔ),受自然災(zāi)害影響大,農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)在穩(wěn)定農(nóng)業(yè)經(jīng)營、保持和提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)能力、防止農(nóng)業(yè)災(zāi)害損失和穩(wěn)定區(qū)域經(jīng)濟(jì)方面發(fā)揮了重要作用。我國的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)情況與日本有較強(qiáng)的相似性,文化傳統(tǒng)也相近。研究日本農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的成功之處,對(duì)我國發(fā)展農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)可能更有借鑒意義。一、日本農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展概況(一)簡要?dú)v程。日本早在18世紀(jì)的幕府時(shí)期(1603~1867年)就引進(jìn)中國明朝的"設(shè)倉"、"廣惠倉"制度,建立政府的倉儲(chǔ)后備,進(jìn)行公共救濟(jì)。但日本通過立法建立農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度則是在20世紀(jì)20年代以后。1929年頒布了《家畜保險(xiǎn)法》,第一部《農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)法》(第68號(hào)法)于1938年4月獲得議會(huì)通過并頒布,1939年正式實(shí)施農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)計(jì)劃,當(dāng)時(shí)在全國范圍內(nèi)開辦了水稻、小麥、大麥和桑樹的保險(xiǎn),政府為其補(bǔ)貼15%的保險(xiǎn)費(fèi)。二次大戰(zhàn)和日本農(nóng)業(yè)土地改革后,根據(jù)1947年12月頒布的《農(nóng)業(yè)損失補(bǔ)償法》,重新組織農(nóng)作物保險(xiǎn)計(jì)劃并實(shí)施。當(dāng)時(shí)日本實(shí)施保險(xiǎn)計(jì)劃的組織機(jī)構(gòu)由三個(gè)層次組成:農(nóng)業(yè)相互救濟(jì)協(xié)會(huì)、農(nóng)業(yè)相互救濟(jì)聯(lián)合會(huì)和農(nóng)業(yè)相互救濟(jì)再保險(xiǎn)特別會(huì)計(jì)處。除了這三個(gè)層次外,還建立了農(nóng)業(yè)相互救濟(jì)基金會(huì),作為聯(lián)合會(huì)貸款機(jī)構(gòu)。為了提高農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)運(yùn)作效率,更好地調(diào)動(dòng)農(nóng)戶參保的積極性,20世紀(jì)70年代以后日本政府對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)項(xiàng)目做了多次修改。1971年修改了單位面積保額計(jì)算方法,使保額與各個(gè)地塊的生產(chǎn)率相聯(lián)系,同時(shí)把被保險(xiǎn)農(nóng)作物的最高保額提高到整個(gè)農(nóng)場正常產(chǎn)量的72%,并不斷增加新的被保農(nóng)作物項(xiàng)目;1972年開展了水果保險(xiǎn)計(jì)劃;1979年開始實(shí)施旱田作物保險(xiǎn)及園藝保險(xiǎn);1985年又修改了農(nóng)作物保險(xiǎn)等制度,放寬了水稻保險(xiǎn)的當(dāng)然加入基準(zhǔn),引進(jìn)對(duì)肉牛的小牛保險(xiǎn),引進(jìn)除病蟲害事故以外的園藝設(shè)施保險(xiǎn)方式等;2003年對(duì)農(nóng)作物保險(xiǎn)等制度做了進(jìn)一步修改,擴(kuò)大了農(nóng)戶對(duì)農(nóng)作物保險(xiǎn)承保方式的選擇范圍。(二)制度結(jié)構(gòu)。日本農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)通過保險(xiǎn)合作社(簡稱合作社)、農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)組合聯(lián)合會(huì)、政府等三級(jí)組織進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)分散。這些機(jī)構(gòu)相互配合,相互協(xié)作,構(gòu)成了一個(gè)有機(jī)的組織體系。其制度結(jié)構(gòu)如下圖所示:注:1.農(nóng)業(yè)互助保險(xiǎn)合作社的聯(lián)合會(huì)是以都道府縣為單位設(shè)置的。2.根據(jù)各地區(qū)的意向也可以設(shè)置兩個(gè)層次(特定合作社———政府)。(三)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的主要內(nèi)容(以農(nóng)作物保險(xiǎn)為例)。日本農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)事業(yè)包括以每年產(chǎn)量損失為對(duì)象的產(chǎn)量保險(xiǎn)①和以資產(chǎn)為對(duì)象的資產(chǎn)保險(xiǎn)②。下面以農(nóng)作物保險(xiǎn)為例介紹產(chǎn)量保險(xiǎn)業(yè)務(wù)。1.保險(xiǎn)標(biāo)的:水稻、陸稻、麥類。2.保險(xiǎn)事故:由臺(tái)風(fēng)、洪水災(zāi)害、旱災(zāi)、凍災(zāi)、雪災(zāi)以及其它氣候因素造成的災(zāi)害,火災(zāi)、病蟲害及鳥獸造成的災(zāi)害,使農(nóng)作物減產(chǎn)。3.承保方式有兩種:即以每塊耕地的損害為對(duì)象的保險(xiǎn)方式和以每個(gè)農(nóng)戶的損害為保險(xiǎn)對(duì)象的保險(xiǎn)方式。每種承保方式在保險(xiǎn)金額、保險(xiǎn)費(fèi)、受災(zāi)后的保險(xiǎn)賠償金方面各異(如表1所示)。農(nóng)戶基本上可以從中選擇不同的投保方式,但是對(duì)于全抵保險(xiǎn)方式、災(zāi)害保險(xiǎn)方式以及品質(zhì)保險(xiǎn)方式,只有那些能夠適當(dāng)提供產(chǎn)量(及產(chǎn)值)銷售資料的農(nóng)戶才能加入。表1承保方式對(duì)象農(nóng)作物內(nèi)容以每塊耕地為單位的承保方式水稻陸稻麥類每一塊耕地的減產(chǎn)量(基準(zhǔn)產(chǎn)量

實(shí)際產(chǎn)量)超過其基準(zhǔn)

產(chǎn)量的3

0％的情況下，對(duì)超過的部分支付保險(xiǎn)賠償金。以農(nóng)戶為單位的半抵承保方式水稻麥類農(nóng)戶的受災(zāi)耕地的減產(chǎn)量合計(jì)超過農(nóng)戶基準(zhǔn)產(chǎn)量的2

0％時(shí)，對(duì)超出部分支付保險(xiǎn)金。以農(nóng)戶為單位的全抵承保方式水稻麥類農(nóng)戶的減產(chǎn)量超過其農(nóng)戶基準(zhǔn)產(chǎn)量的1

0％時(shí)，超出部分支付保險(xiǎn)金。災(zāi)害收入保險(xiǎn)方式麥類每個(gè)農(nóng)戶在考慮品質(zhì)基礎(chǔ)上的產(chǎn)量低于基準(zhǔn)產(chǎn)量，而且減少的產(chǎn)值超過1

0％的情況下，對(duì)超過的部分支付保險(xiǎn)金。

質(zhì)量保險(xiǎn)方式

水稻注:1.每塊耕地是指由農(nóng)田道路、田埂、水路等劃分的小塊耕地;2.基準(zhǔn)產(chǎn)量也就是常年產(chǎn)量,合作社等對(duì)每塊耕地設(shè)置基準(zhǔn)產(chǎn)量;3.基準(zhǔn)產(chǎn)值就是常年的生產(chǎn)值,合作社等根據(jù)每個(gè)農(nóng)戶在過去5年間銷售產(chǎn)品的資料為基礎(chǔ)設(shè)定;4.產(chǎn)值是合作社等以每個(gè)農(nóng)戶不同品質(zhì)水平的產(chǎn)量和承保時(shí)設(shè)定的單位產(chǎn)品的保險(xiǎn)金額為基礎(chǔ)計(jì)算的生產(chǎn)金額。4.保險(xiǎn)責(zé)任期間:水稻的保險(xiǎn)責(zé)任期間為從插秧期(直播的情況下指發(fā)芽期)到收獲為止的期間;陸稻、麥類的保險(xiǎn)責(zé)任期間為從發(fā)芽期(移栽的情況下是指移栽期)到收獲為止的期間。5.保險(xiǎn)金額:(1)不同的承保方式根據(jù)以下方式設(shè)定保險(xiǎn)金額:田塊承保方式:單位產(chǎn)品(公斤)的保險(xiǎn)金額×耕地的基準(zhǔn)產(chǎn)量的70%;半抵承保方式:單位產(chǎn)品(公斤)的保險(xiǎn)金額×農(nóng)戶的基準(zhǔn)產(chǎn)量的80%;全抵承保方式:單位產(chǎn)品(公斤)的保險(xiǎn)金額×農(nóng)戶的基準(zhǔn)產(chǎn)量的90%。災(zāi)害收入保險(xiǎn)方式及質(zhì)量保險(xiǎn)方式:基準(zhǔn)產(chǎn)值×40~60%≦保險(xiǎn)金額≦基準(zhǔn)產(chǎn)值×90%(2)保險(xiǎn)金的賠償額:田塊承保方式、半抵承保方式和全抵承保方式的保險(xiǎn)金的賠償額=單位產(chǎn)品的保險(xiǎn)金額③×保險(xiǎn)的減產(chǎn)量;災(zāi)害收入保險(xiǎn)方式及質(zhì)量保險(xiǎn)方式的保險(xiǎn)金的賠償額=單位產(chǎn)品的基準(zhǔn)產(chǎn)值×90%-單位農(nóng)戶實(shí)際產(chǎn)值。6.保險(xiǎn)費(fèi)率:農(nóng)林水產(chǎn)省大臣以過去一定年間(原則為20年)的受災(zāi)情況為基礎(chǔ)制定基準(zhǔn)保險(xiǎn)費(fèi)率,合作社等在不低于這個(gè)基準(zhǔn)保險(xiǎn)費(fèi)率的范圍內(nèi)設(shè)定保險(xiǎn)費(fèi)率。保險(xiǎn)費(fèi)率是由各個(gè)合作社等設(shè)定,但是合作社等也可以根據(jù)本地區(qū)和農(nóng)戶的受災(zāi)率情況設(shè)定不同危險(xiǎn)階段的保險(xiǎn)費(fèi)率?；鶞?zhǔn)保險(xiǎn)費(fèi)率一般每3年修改一次。表2保險(xiǎn)費(fèi)率(全國平均)

種類

保險(xiǎn)費(fèi)率(單位：％)

水稻

2．7

5

5

陸稻

1

8．6

58

麥類

11．5

787、保險(xiǎn)費(fèi)和國庫負(fù)擔(dān):保險(xiǎn)費(fèi)金額=保險(xiǎn)金額×保險(xiǎn)費(fèi)率國庫承擔(dān)水稻和陸稻保險(xiǎn)費(fèi)的50%;國庫對(duì)麥類承擔(dān)的保險(xiǎn)費(fèi)按照"超過累進(jìn)"的方式承擔(dān)(全國平均54%),如表3所示:表3麥類保險(xiǎn)費(fèi)率和國庫負(fù)擔(dān)比率

基準(zhǔn)保險(xiǎn)費(fèi)率的區(qū)分

國庫負(fù)擔(dān)比率

3%以下

50%

超過3%的部分

55%8、災(zāi)害評(píng)價(jià):當(dāng)保險(xiǎn)事故發(fā)生時(shí),農(nóng)戶向合作社等發(fā)出損害通知;接到損害通知的合作社等整理受災(zāi)情況后,向聯(lián)合會(huì)報(bào)告;如果受災(zāi)情況是超過一定規(guī)模的嚴(yán)重災(zāi)害時(shí),聯(lián)合會(huì)向農(nóng)林水產(chǎn)省報(bào)告,接受損害程度認(rèn)定,災(zāi)害在一定規(guī)模以下時(shí),聯(lián)合會(huì)自己可以進(jìn)行損害程度的認(rèn)定;無論哪種情況,聯(lián)合會(huì)都要向合作社等下達(dá)進(jìn)行損害程度的最終認(rèn)定通知;收到最終認(rèn)定通知的合作社等,以認(rèn)定為基礎(chǔ)向農(nóng)戶支付保險(xiǎn)賠償。二、日本發(fā)展農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的基本經(jīng)驗(yàn)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的特點(diǎn)是:風(fēng)險(xiǎn)單位大、災(zāi)害發(fā)生的頻率高,造成危害損失率高,導(dǎo)致保險(xiǎn)費(fèi)率高;農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)具有廣泛的伴生性,一種事故的發(fā)生會(huì)引起另一種或多種風(fēng)險(xiǎn)事故的發(fā)生,導(dǎo)致保險(xiǎn)損失測定難;農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)事故與風(fēng)險(xiǎn)損失的非一致性;農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的逆選擇與道德風(fēng)險(xiǎn)不易控制,需要較高的監(jiān)督成本,簽單和定損工作量大,經(jīng)營成本高。所以,農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)是公認(rèn)的技術(shù)難度高的險(xiǎn)種。日本農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)在半個(gè)多世紀(jì)探索中積累了豐富的經(jīng)驗(yàn),這些經(jīng)驗(yàn)告訴我們,只要能把握農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的內(nèi)在規(guī)律性,克服各種困難,就可以實(shí)現(xiàn)業(yè)務(wù)的可持續(xù)發(fā)展。日本發(fā)展農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的經(jīng)驗(yàn)主要有:(一)強(qiáng)有力的立法保障。農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)作為一種農(nóng)業(yè)發(fā)展和保護(hù)制度,對(duì)相關(guān)法律法規(guī)的依賴程度是很強(qiáng)的,所以其立法意義遠(yuǎn)超出一般的商業(yè)規(guī)范性法律制度。日本政府歷來重視農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)法律建設(shè),早在1929年就制定了《牲畜保險(xiǎn)法》,1938年又制定了《農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)法》,1947年頒—501—布了《農(nóng)業(yè)災(zāi)害補(bǔ)償法》,之后根據(jù)農(nóng)業(yè)發(fā)展的需要,于1957年、1963年、1966年、1972年、1978年、1985年和2003年對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)法律制度進(jìn)行了多次修改,從而為日本農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的持續(xù)發(fā)展提供了強(qiáng)有力的制度保障。(二)財(cái)政支持是農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)可持續(xù)發(fā)展的重要保障。從國際上看,凡是農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)搞得較好的國家,政府對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)都給予了多方面的支持,如實(shí)行免稅政策,對(duì)保費(fèi)給予一定比例的補(bǔ)貼,政府出面制定和實(shí)施農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)計(jì)劃等。日本也不例外。日本在1929年出臺(tái)《牲畜保險(xiǎn)法》后的近20年中,政府沒有具體的支持行動(dòng),所以農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)并沒有發(fā)展起來。直到1947年頒布了《農(nóng)業(yè)災(zāi)害補(bǔ)償法》之后,政府對(duì)若干關(guān)系國計(jì)民生的種養(yǎng)業(yè)實(shí)行強(qiáng)制保險(xiǎn),并進(jìn)行大規(guī)模的財(cái)政補(bǔ)貼之后,農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)才被啟動(dòng)并發(fā)展起來。日本政府對(duì)農(nóng)戶提供保險(xiǎn)費(fèi)補(bǔ)助,且保險(xiǎn)費(fèi)率越高國庫補(bǔ)貼就越多(如表4所示)。政府還對(duì)開展農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的團(tuán)體提供事務(wù)費(fèi)補(bǔ)助(任意保險(xiǎn)事業(yè)除外),并向共濟(jì)組合聯(lián)合會(huì)提供再保險(xiǎn)業(yè)務(wù)。表4保險(xiǎn)費(fèi)國庫負(fù)擔(dān)比例

業(yè)務(wù)

負(fù)擔(dān)比例

水稻、陸稻：5

0％

農(nóng)作物共濟(jì)

麥類：采取超過累進(jìn)方式，基準(zhǔn)保險(xiǎn)費(fèi)率的3％之內(nèi)部分，國庫負(fù)擔(dān)

50％：超出基準(zhǔn)保險(xiǎn)費(fèi)率的3％以上的部分，國庫負(fù)擔(dān)5

5％。

家畜保險(xiǎn)

50％(但是豬為40％)

果樹保險(xiǎn)

5

0％

旱田作物保險(xiǎn)

5

5％(桑蠶為5

0％)

園藝設(shè)施保險(xiǎn)

5

0％(三)一定程度的強(qiáng)制性。日本政府規(guī)定,在農(nóng)作物保險(xiǎn)中,達(dá)到一定經(jīng)營規(guī)模的農(nóng)戶要強(qiáng)制加入,這種辦法被稱為當(dāng)然加入制。當(dāng)然加入是指每個(gè)保險(xiǎn)品種的耕作面積在下表所規(guī)定的范圍內(nèi),而且超過都道府縣規(guī)定的面積以上的農(nóng)戶,就必須加入保險(xiǎn),如表5所示。表5

適用地區(qū)

保險(xiǎn)目的品種

范圍都府縣

水稻

2’4畝

陸稻、麥類

1’北海道

水稻、陸稻

3’1

0畝

麥類

4’1

注:這里的"畝"是指1000平方米,即大畝。(四)先進(jìn)的農(nóng)險(xiǎn)統(tǒng)計(jì)系統(tǒng)。保險(xiǎn)金額計(jì)算和保險(xiǎn)費(fèi)率厘定是農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)中公認(rèn)的技術(shù)操作難度最大的兩個(gè)問題,如認(rèn)定不當(dāng)將直接降低農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)運(yùn)作效率。目前日本已形成了比較完善的農(nóng)險(xiǎn)統(tǒng)計(jì)系統(tǒng),積累了不同風(fēng)險(xiǎn)區(qū)長期適用的損失統(tǒng)計(jì)資料,采用了先進(jìn)的保險(xiǎn)統(tǒng)計(jì)方法,為保額、補(bǔ)貼額的確定、費(fèi)率的厘定提供了科學(xué)依據(jù)。日本農(nóng)牧漁部統(tǒng)計(jì)局每年要對(duì)每一種可保農(nóng)作物進(jìn)行收獲量的抽樣調(diào)查,以每個(gè)區(qū)可保農(nóng)作物平均收獲量確定保額,然后根據(jù)過去20年損失資料計(jì)算出每個(gè)府的標(biāo)準(zhǔn)費(fèi)率,府政府再把所轄全部耕地劃分為若干同類風(fēng)險(xiǎn)區(qū),每個(gè)風(fēng)險(xiǎn)區(qū)的標(biāo)準(zhǔn)費(fèi)以府的標(biāo)準(zhǔn)費(fèi)率制定。(五)政府對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)提供再保險(xiǎn)支持。農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的保險(xiǎn)人,把千千萬萬家農(nóng)戶轉(zhuǎn)嫁來的農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任集合于一身,按照大數(shù)法則和保險(xiǎn)經(jīng)營規(guī)律,必須通過再保險(xiǎn)方式,在更大范圍內(nèi)分散風(fēng)險(xiǎn),分?jǐn)倱p失。在農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)頻繁發(fā)生的情況下,農(nóng)業(yè)再保險(xiǎn)顯得更為重要。日本政府對(duì)農(nóng)作物保險(xiǎn)、家畜保險(xiǎn)、果樹保險(xiǎn)、旱田作物及園藝設(shè)施保險(xiǎn)實(shí)施了再保險(xiǎn)。三、日本經(jīng)驗(yàn)對(duì)發(fā)展我國農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的啟示與日本情況相似,我國也是世界上自然災(zāi)害最為嚴(yán)重的國家之一,災(zāi)害種類多、發(fā)生頻率高、分布地域廣、造成損失大,制約著我國農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展,所以亟需大力發(fā)展農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)。建國后,我國農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的發(fā)展跌宕起伏,大致經(jīng)歷了50年代的興起和停辦期、80年代的恢復(fù)試辦期和90年代的持續(xù)萎縮期,到20世紀(jì)末,只有中國人保和中華聯(lián)合財(cái)險(xiǎn)還經(jīng)營農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)業(yè)務(wù),險(xiǎn)種由最多時(shí)的近百個(gè)下降至不足30個(gè)。從2004年起,各地區(qū)和有關(guān)部門認(rèn)真貫徹落實(shí)中央有關(guān)文件精神,掀起了新一輪農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)試點(diǎn)高潮,取得了一定成效,但農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)總體規(guī)模太小,難以發(fā)揮在農(nóng)業(yè)防災(zāi)、減災(zāi)方面的作用。2005年我國保險(xiǎn)業(yè)保費(fèi)總收入達(dá)到4927億元,而農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)保費(fèi)收入為7.3億元,僅占總保費(fèi)收入的0.148%,而且農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)占農(nóng)險(xiǎn)公司的份額也沒有達(dá)到保監(jiān)會(huì)批復(fù)農(nóng)險(xiǎn)公司成立時(shí)的要求。除了共性的東西,目前制約我國農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)事業(yè)發(fā)展的原因還有:定位不清,缺乏總體規(guī)劃,制度多變且不具有連續(xù)性,立法工作嚴(yán)重滯后;財(cái)政稅收政策支持力度小;供求結(jié)構(gòu)失衡,農(nóng)民的購買力較低;賠付率居高不下;缺乏有效的保險(xiǎn)手段和風(fēng)險(xiǎn)分散機(jī)制等。我國與日本一衣帶水,雖然社會(huì)制度、經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)不同,但在農(nóng)業(yè)發(fā)展問題上有著相似的自然資源條件。日本在發(fā)展農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)方面的成功經(jīng)驗(yàn)與做法值得我國借鑒。(一)推進(jìn)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)立法。從日本等一些農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展比較成功的國家來看,為彌補(bǔ)市場機(jī)制配置資源的缺陷,都是通過立法來增強(qiáng)政府干預(yù)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的能力。我國現(xiàn)行的《保險(xiǎn)法》是一部商業(yè)保險(xiǎn)法,主要是規(guī)范和保障商業(yè)性保險(xiǎn)公司的經(jīng)營行為,而農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)中大部分具有政策性。由于無法可依,農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)中的許多領(lǐng)域都存在法律真空。政府在農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)中的主導(dǎo)地位不明確,即便政府積極參與和推動(dòng),也缺乏法律依據(jù)。因此,國家對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的立法勢在必行,應(yīng)通過立法明確農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)促進(jìn)農(nóng)業(yè)發(fā)展、支持農(nóng)村穩(wěn)定、保障農(nóng)民生活的社會(huì)管理屬性,明確政府在農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)中的主導(dǎo)作用。目前從國內(nèi)各個(gè)省、區(qū)、市開展的多種農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)試點(diǎn)情況來看,各個(gè)地方之間差異很大,而國家立法條件尚不成熟。建議先由試點(diǎn)地區(qū)政府、保險(xiǎn)監(jiān)管部門和農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)公司根據(jù)轄區(qū)內(nèi)的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)經(jīng)營模式,制定相應(yīng)的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)地方性法規(guī)。根據(jù)地方性法規(guī)試點(diǎn)情況,國務(wù)院制定農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)條例,待條件成熟后,再制定農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)法。在立法過程中,保監(jiān)會(huì)、農(nóng)業(yè)部、財(cái)政部、國務(wù)院扶貧辦、民政部應(yīng)主動(dòng)加強(qiáng)政策、資金的協(xié)調(diào)與溝通。當(dāng)前,我國農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的規(guī)模比較小,各省市發(fā)展的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)還處于試點(diǎn)階段,在現(xiàn)有的保監(jiān)會(huì)的框架內(nèi)監(jiān)管農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)雖然有些問題已經(jīng)暴露出來,但還不是很嚴(yán)重。從長遠(yuǎn)看,我國還應(yīng)借鑒日美等國的經(jīng)驗(yàn),適時(shí)考慮設(shè)立農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)管理局或農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)局等專門的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)管理或協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu),統(tǒng)籌對(duì)全國農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的發(fā)展。因?yàn)檗r(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)的管理涉及財(cái)政、金融、農(nóng)業(yè)、氣象等多種領(lǐng)域,組建農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)管理局,可以避免出現(xiàn)因各自為政、分割管理、資源分散配置而導(dǎo)致高投入、低效率的局面。要通過立法明確各級(jí)政府在農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)工作中的職能與作用,確立國家的投入和政策保護(hù)措施,如稅收優(yōu)惠、保費(fèi)補(bǔ)貼等,明確規(guī)范農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)經(jīng)營主體、參與主體、受益主體的權(quán)利和義務(wù)關(guān)系。(二)加大財(cái)政補(bǔ)貼力度。財(cái)政補(bǔ)貼是發(fā)展農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的重要保障,是啟動(dòng)我國農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的關(guān)鍵。筆者在調(diào)研中發(fā)現(xiàn),雖然農(nóng)民投保積極性較高,但實(shí)際投保能力還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。在已經(jīng)進(jìn)行的試點(diǎn)中,地區(qū)財(cái)政給予了一定數(shù)量的補(bǔ)貼,但額度較小,只能在小范圍內(nèi)試辦。距離農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)大保面、夠規(guī)模的要求還有較大差距。借鑒日本經(jīng)驗(yàn),從我國財(cái)力出發(fā),財(cái)政補(bǔ)貼還應(yīng)堅(jiān)持基本保障的原則,保險(xiǎn)標(biāo)的應(yīng)主要選擇關(guān)系國計(jì)民生的種植業(yè)和養(yǎng)殖業(yè),并主要實(shí)行保費(fèi)補(bǔ)貼。保費(fèi)補(bǔ)貼可由中央和地方財(cái)政根據(jù)各地農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)狀況和農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平,從財(cái)政資金中各劃出一定比例份額用于投保農(nóng)戶的保費(fèi)補(bǔ)貼。政府和有關(guān)方面給予投保農(nóng)戶的保費(fèi)補(bǔ)貼可因險(xiǎn)種、地區(qū)而異,對(duì)于生產(chǎn)力低下,保險(xiǎn)費(fèi)占農(nóng)民收入的比重較大的地區(qū),應(yīng)增加其保費(fèi)補(bǔ)貼。在保費(fèi)補(bǔ)貼試點(diǎn)的基礎(chǔ)上,再逐步擴(kuò)大到經(jīng)營管理費(fèi)補(bǔ)貼。(三)實(shí)行強(qiáng)制保險(xiǎn)與自愿保險(xiǎn)相結(jié)合。農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的效率與參與率的高低有很大的關(guān)系,參與率越高,農(nóng)戶需支付的保費(fèi)就可能比較低,政府的出資也可保持在合理水平。政府給予保費(fèi)補(bǔ)貼的辦法對(duì)于提高參保率并不能起到有效的作用,因?yàn)槿绻耆珜?shí)行自愿保險(xiǎn),農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)市場的逆向選擇會(huì)非常嚴(yán)重,參與率難以提高,會(huì)出現(xiàn)低參與率與高保費(fèi)之間的惡性循環(huán),農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)市場萎縮和政府財(cái)政負(fù)擔(dān)過重的惡果將難以避免。所以,包括日本在內(nèi)的國外農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)經(jīng)驗(yàn)表明,單靠自愿保險(xiǎn)是不能吸收足夠大量的農(nóng)戶來投保的,必須實(shí)行"強(qiáng)制保險(xiǎn)與自愿保險(xiǎn)相結(jié)合"。美國1996年將農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)和其它救災(zāi)政策和優(yōu)惠金融政策捆綁在一起,不買農(nóng)作物大災(zāi)保險(xiǎn)就不能獲得其它優(yōu)惠政策,將實(shí)行了幾十年的自愿農(nóng)作物保險(xiǎn)變成了有條件的強(qiáng)制保險(xiǎn)。借鑒日美經(jīng)驗(yàn),我國發(fā)展農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)也要根據(jù)業(yè)務(wù)險(xiǎn)種承保對(duì)象、承保風(fēng)險(xiǎn)和承保責(zé)任的不同,分別采取法定強(qiáng)制和自愿保險(xiǎn)的形式。我國可以首先對(duì)一些關(guān)系國計(jì)民生的大宗農(nóng)產(chǎn)品,如水稻、小麥、大豆、玉米等糧食作物采取強(qiáng)制保險(xiǎn)政策。(四)建立農(nóng)業(yè)再保險(xiǎn)機(jī)制。由于農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的風(fēng)險(xiǎn)大,區(qū)域性強(qiáng),一旦發(fā)生災(zāi)害可能會(huì)在短時(shí)間內(nèi)給幾個(gè)縣甚至幾個(gè)省的保險(xiǎn)對(duì)象同時(shí)造成巨大損失,所以,農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的風(fēng)險(xiǎn)分散十分重要。日本等國在開展農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)時(shí)都建立有效的農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)分散機(jī)制,通過再保險(xiǎn)或者農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)基金等