論網(wǎng)約車的地方立法規(guī)制

論網(wǎng)約車的地方立法規(guī)制摘要網(wǎng)約車自2014年進入市場，經(jīng)歷幾年的發(fā)展?jié)u漸步入正軌。2016年，交通部等七部委聯(lián)合頒布部門規(guī)章《網(wǎng)絡預約出租汽車經(jīng)營服務管理暫行辦法》，承認了網(wǎng)約車的合法地位。之后，各地為了響應中央號召，依照《立法法》《行政許可法》以及《網(wǎng)絡預約出租汽車經(jīng)營管理暫行辦法》等制定出相關的地方網(wǎng)約車實施細則。然而，地方網(wǎng)約車立法中存在諸多法律問題，如憲法、行政法和程序法問題。為規(guī)制網(wǎng)約車地方立法，筆者通過列舉地方立法中存在的法律問題，借鑒其他地區(qū)的有益實踐，提出堅持“市場有限”與“服務型規(guī)制”理念的結合、加強網(wǎng)約車地方立法的立法控制，創(chuàng)新與完善網(wǎng)約車監(jiān)管體制的解決對策，探討網(wǎng)約車地方立法的正確走向，以期完善網(wǎng)約車類法律體系。關鍵詞：網(wǎng)約車地方立法行政許可Researchonthelocallegislationregulationoftheonline-taxibookingAbstractTheonlinetaxihasenteredthemarketsince2014andhasslowlyenteredtherighttrackafterseveralyearsofdevelopment.In2016,theMinistryofTransportationandothersevenministriesandcommissionspromulgatedthe‘InterimMeasuresfortheAdministrationofOnlineTaxiReservingBusinessOperationsandServices’,whichconfirmedthelegalstatusofInternetbookingtaxiintheformofdepartmentalregulations.Subsequently,inresponsetotheCentralGovernment'scalling,variouslocalitieshaveformulatedrelevantlocalregulationsontheimplementationofthenetworkbookingtaxiinaccordancewiththe‘LegislativeLaw’,the‘AdministrativeLicenseLaw’andthe‘InterimMeasuresfortheManagementandAdministrationofInternetBookingTaxi’.However,therearemanylegalproblemssuchasConstitution,administrativelawandprocedurallawinthelocallegislationoftheInternet.Inordertoregulatethelocallegislation,authorliststhelegalproblemsexistinginthelocallegislationanddrawsonthebeneficialpracticesofotherregions.Thispaperputsforwardmeasurestoadheretothecombinationof‘marketpriority’and‘service-orientedregulate’theory,strengthenthelegislativecontrolofthelocallegislationofthenetworkcar,innovatetheregulationsystemofonlinebookingtaxiandfindthecorrectdirectionoflocallegislationononlinebookingtaxi,expectingtoimprovethelegalsystemoftheonlinebookingtaxi.Keywords：onlinebookingtaxi;locallegislation;administrativeLicensesTOC\o"1-3"\u網(wǎng)約車，是網(wǎng)絡預約出租汽車的簡稱，即借助互聯(lián)網(wǎng)平臺實現(xiàn)實時信息匹配，司機與乘客通過移動終端完成預訂車輛及支付等指令，實現(xiàn)營運功能的車輛。常見的滴滴、易到、曹操等都屬于此類網(wǎng)約車服務平臺。這種提升車輛利用率、利用車主閑暇時間、使用大數(shù)據(jù)和互聯(lián)網(wǎng)技術開展網(wǎng)約車經(jīng)營活動是互聯(lián)網(wǎng)+互聯(lián)網(wǎng)+互聯(lián)網(wǎng)+：是以互聯(lián)網(wǎng)平臺為基礎，利用信息通信技術與各行業(yè)的跨界融合，推動產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級，并不斷創(chuàng)造出新產(chǎn)品、新業(yè)務與新模式，構建連接一切的新生態(tài)。2016年7月28日，國務院交通運輸部、公安部、工業(yè)信息化部、商務部等七個部委聯(lián)合頒布《網(wǎng)絡預約出租汽車經(jīng)營服務管理暫行辦法》（以下簡稱《暫行辦法》），承認了網(wǎng)約車的法律地位，對網(wǎng)約車市場進行規(guī)范。隨后，地方政府相繼進行立法。由于城市經(jīng)濟發(fā)展和政府管理水平不一致，各地網(wǎng)約車立法的監(jiān)管方法和標準也不盡相同。因此，對網(wǎng)約車地方立法進行相應的法律規(guī)制顯得尤為重要。網(wǎng)約車地方立法現(xiàn)狀及其分析參見許俊倫教授的《地方立法論》，目前我國學界對“地方立法”的含義有三種不同的觀點，筆者在此采用地方立法主體模糊說，認為地方立法是擁有立法權的地方國家機關依法制定地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章的活動。據(jù)筆者2019年4月登錄北大法寶查詢網(wǎng)約車管理實施細則，共計146篇，其中僅西安、武漢、重慶、上海、深圳、廣州、青島7個城市是以地方政府規(guī)章形式出臺網(wǎng)約車實施細則的，其余139份均為規(guī)范性法律文件。目前仍未出臺地方性法規(guī)類文件，又因規(guī)范性法律文件參差不齊、漏洞居多；因此筆者采用地方主體模糊說，根據(jù)較為典型的網(wǎng)約車地方立法——地方政府規(guī)章進行分析，以作示范。接下來筆者將對其與本文直接關聯(lián)的部分進行分別介紹。（一）網(wǎng)約車地方立法概況1.廣州市《廣州市網(wǎng)絡預約出租汽車經(jīng)營服務管理暫行辦法》（以下簡稱《廣州市辦法》）于2016年11月28日正式生效。與本文直接關聯(lián)的新增規(guī)定如下表所示:表2.1廣州市實施細則部分新增規(guī)定.車輛條件本市核發(fā)的機動車行駛證，首次注冊1年以內(nèi)申請；車身長度≥4600mm，寬度≥1700mm，高度≥1420mm，排量≥1750mm，配置防抱死制動系統(tǒng)和電子制動力分配系統(tǒng)；新能源汽車，車身長度≥4600mm或軸距≥2650mm，寬度≥1700mm，高度≥1420mm，配置防抱死制動系統(tǒng)和電子制動力分配系統(tǒng)；混合動力車輛，續(xù)駛里程≥100km。駕駛員條件本市戶籍或持居住證；未至法定退休年齡，初中以上學歷，身體健康。許可證有效期《經(jīng)營許可證》有效期五年；《駕駛員證》有效期三年；《運輸證》未規(guī)定有效期。2.上海市《上海市網(wǎng)絡預約出租汽車經(jīng)營服務管理若干規(guī)定》（以下簡稱《上海市辦法》）于2016年12月21日正式生效。與本文直接關聯(lián)的新增規(guī)定如下表所示:表2.2上海市實施細則部分新增規(guī)定.車輛條件本市車籍；軸距≥2600mm，達到本市規(guī)定的可注冊的排放標準；駕駛員條件本市戶籍；所屬車輛中只能有一輛申請從事網(wǎng)約車運營；一年之內(nèi)交通安全違法行為≦5次；五年內(nèi)未被吊銷過出租汽車從業(yè)資格證；交通違法行為屆滿尚未接受處置情況≦5次；許可證有效期《經(jīng)營許可證》、《駕駛員證》、《運輸證》均規(guī)定有效期三年。3.重慶市《重慶市網(wǎng)絡預約出租汽車經(jīng)營服務管理暫行辦法》（以下簡稱《重慶市辦法》）于2016年12月21日正式生效。與本文直接關聯(lián)的新增規(guī)定如下表所示:表2.3重慶市實施細則部分新增規(guī)定.車輛條件本市車籍，初次注冊兩年內(nèi)申請；車輛計稅價格＞同期巡游車價格；增壓發(fā)動機車輛，排量≥1.5T；其他發(fā)動機的車輛，軸距≥2650mm；新能源車輛，發(fā)動機功率≥90kW，續(xù)航里程≥200km，軸距≥2650mm；混合動力車輛，發(fā)動機功率≥90kW，車輛軸距≥2650mm。駕駛員條件未至法定退休年齡，身體健康。5年內(nèi)未被吊銷駕駛員資格證。許可證有效期《經(jīng)營許可證》有效期四年；《駕駛員證》有效期六年；《運輸證》未規(guī)定有效期；4.深圳市《深圳市網(wǎng)絡預約出租汽車經(jīng)營服務管理暫行辦法》（以下簡稱《深圳市辦法》）于2017年1月20日正式施行。與本文直接關聯(lián)的新增規(guī)定如下表所示:表2.4深圳市實施細則部分新增規(guī)定.車輛條件本市登記注冊，首次注冊兩年內(nèi)申請；車輛所有人為企業(yè)或者個人，車輛在有檢期內(nèi)。燃油汽車軸距≥2700mm、排量≥1750ml，達到本市污染物排放標準；混合動力小汽車軸距≥2700mm；純電動小汽車軸距≥2650mm；駕駛員條件本市戶籍或持居住證；3年內(nèi)未被吊銷出租汽車駕駛員資格證；許可證有效期《經(jīng)營許可證》有效期5年；《駕駛員證》有效期3年；符合條件的，《運輸證》有效期截止至2020年12月31日；5.青島市《青島市辦法網(wǎng)絡預約出租汽車經(jīng)營服務管理暫行辦法》（以下簡稱《青島市辦法》）自2017年1月1日施行。與本文直接關聯(lián)的新增規(guī)定如下表所示:表2.5青島市實施細則部分新增規(guī)定.車輛條件本地車籍，注冊登記1年內(nèi)申請；購置價格＞出租汽車禮賓型購置價格；轎車車型，車長≥4800mm，車寬≥1800mm，車高≥1450mm，發(fā)動機功率≥100Kw?；旌闲蜐M足續(xù)駛里程≥50km；多功能車，車長≥4500mm，車寬≥1800mm米，車高≥1600mm，發(fā)動機功率≥100Kw；純電動車型，車長≥4550mm，車寬不小于1700mm，車高≥1450mm。駕駛員條件本市戶籍或持居住證；未超過法定退休年齡；許可證有效期《經(jīng)營許可證》有效期8年；《運輸證》有效期8年；《駕駛員證》未規(guī)定有效期。6.武漢市《武漢市網(wǎng)絡預約出租汽車經(jīng)營服務管理暫行實施細則》（以下簡稱《武漢市辦法》）于2017年4月15日實施。與本文直接關聯(lián)的新增規(guī)定如下表所示:表2.6武漢市實施細則部分新增規(guī)定.車輛條件本市車籍，車輛注冊登記3年內(nèi)申請；燃油車輛軸距≥2650mm，車輛購置的計稅價格＞12萬元；新能源車輛的,軸距≥2650mm，功率≥90Kw；純電動汽車滿足續(xù)航里程≥200km，混合動力汽車滿足續(xù)航里程≥50km；個人名下不得有其他從事網(wǎng)約車或出租車運輸?shù)能囕v。駕駛員條件本市戶籍或持居住證。未至法定退休年齡；5年內(nèi)無被吊銷出租汽車從業(yè)資格證記錄。許可證有效期《經(jīng)營許可證》有效期6年；《駕駛員證》有效期3年；《運輸證》未規(guī)定有效期。7.西安市《西安市網(wǎng)絡預約出租汽車經(jīng)營服務管理暫行辦法》（以下簡稱《西安市辦法》）自2018年6月23日施行。與本文直接關聯(lián)的新增規(guī)定如下表所示：表2.7西安市實施細則部分新增規(guī)定.車輛條件本市注冊登記，初次登記2年內(nèi)申請。燃油車輛軸距≥2650mm，排量≥1.8L或≥1.6T;混合型軸距≥2650mm、續(xù)航里程＞50km;純電動新能源車輛軸距≥2650mm，續(xù)航里程≥200Km；車輛所有人為個人的，其名下不得有其他取得《網(wǎng)約車運輸證》或《出租車運輸證》的車輛。駕駛員條件本市戶籍或持本市居住證；未被列入市出租汽車行業(yè)不良記錄駕駛員名單數(shù)據(jù)庫；五年內(nèi)未被吊銷出租車駕駛員資格證；許可證有效期《經(jīng)營許可證》有效期4年；《運輸證》有效期8年；《駕駛員證》未規(guī)定有效期。（二）網(wǎng)約車地方立法現(xiàn)狀之分析通過列舉，七地的網(wǎng)約車立法皆在《暫行辦法》的基礎上，對網(wǎng)約車車輛、司機等準入條件增加了若干項的限制。我們可以看出：首先，各地網(wǎng)約車立法呈現(xiàn)出本土化的趨勢。七地均限制了本地車籍，以及駕駛員的戶籍。由于外地人的流動性較大，地方立法如此規(guī)定確實有利于政府對網(wǎng)約車行業(yè)的管控，提高網(wǎng)約車行業(yè)的安全性。但另一方面，也使得網(wǎng)約車行業(yè)成為了本地人的專屬行業(yè)，完全忽視了網(wǎng)約車平臺的跨區(qū)域性質(zhì)，存在地域歧視的嫌疑。其次，各地對網(wǎng)約車立法“各自為政”，呈現(xiàn)出多樣化的特性。如對于網(wǎng)約車車輛價格方面，重慶要求其價格高于出租車價格，青島則規(guī)定大于禮賓出租車價格。這種限制低端車輛的準入走“高端路線”的規(guī)定，嚴重阻礙了市場的公平競爭。另深圳為了在2020年前實現(xiàn)網(wǎng)約車的純電動化，達到治理污染的目的，《深圳市辦法》直接明確了純電動小汽車的準入條件。此類立法具有一定的前瞻性，但明顯地對這一行業(yè)賦予了不合理的社會治理責任，不利于網(wǎng)約車行業(yè)整體性的發(fā)展。最后，各地制定的實施細則存在諸多的法律問題?！稌盒修k法》進行了原則性的設定，給予地方立法一定的預留空間。然而，制定網(wǎng)約車細則并不僅僅受到《暫行辦法》的規(guī)范，不違反上位法更是一切地方立法的基本原則。對駕駛員戶籍、車輛、許可證等的新增規(guī)定，一與網(wǎng)約車行業(yè)的健康發(fā)展沒有必然聯(lián)系，二導致了因嚴苛的準入標準使得執(zhí)法不嚴，也無法從嚴的局面，三是違背了《憲法》、《行政許可法》的強制性規(guī)定，存在諸多的法律問題。以下筆者就各地立法進行規(guī)范性分析。二、網(wǎng)約車地方立法的規(guī)范分析上述地方政府均根據(jù)本地實際情況與需要制定政府規(guī)章，對地方網(wǎng)約車市場進行法律規(guī)制，充分發(fā)揮了地方立法權的效用。但上述規(guī)章皆對網(wǎng)約車經(jīng)營的市場準入門檻進行了不同程度的提高，存在諸多問題，違反法律。接下來筆者就憲法與行政法角度對網(wǎng)約車地方立法進行規(guī)范性分析。（一）從憲法角度審視地方立法違反憲法之平等權的規(guī)定平等權，是指公民在政治、經(jīng)濟和社會一切領域內(nèi)依法享有的同其他公民同等的權利，不因任何人外在差別而予以區(qū)別對待的一種權利劉茂林劉茂林.中國憲法導論（第二版）[M].北京：北京大學出版社，2009:271.為了追求實質(zhì)的平等，平等權不排斥合理的差別，其禁止的是不合理的差別，即歧視。而構成歧視的條件有：（1）存在著差別待遇；（2）具有不良的效果，如損害公共利益；（3）區(qū)別的理由是禁止的胡錦光，韓大元.胡錦光，韓大元.中國憲法（第二版）[M].北京：法律出版社，2007:224.首先，多個地方網(wǎng)約車立法采取地域歧視，規(guī)定駕駛員需本地戶籍。筆者認為，沒有證據(jù)顯示外地司機無法提供安全高效的網(wǎng)約車服務，網(wǎng)約車的安全質(zhì)量與駕駛員戶籍之間不存在必然的關系。且無論出于何種目的制定該條款，都在事實上造成外地人在本地從業(yè)的障礙，損害了公共利益。設置了與法律行為本身不相關的行政許可條件，以區(qū)別態(tài)度對待性質(zhì)上相同的事實，違反憲法平等對待原則，是典型的行政恣意，屬于立法歧視謝維雁謝維雁，段鴻斌.通過立法備案審查糾正違法的地方網(wǎng)約車管理辦法[J].北大法律信息網(wǎng)文粹，2016（1）：167.其次，《廣州市辦法》還要求網(wǎng)約車駕駛員具有初中以上的學歷，系依據(jù)教育程度進行立法歧視。在網(wǎng)約車行業(yè)，具備基本的駕駛技術以及政府主管部門要求的條件，就足以勝任網(wǎng)約車駕駛員的工作。我國駕駛證考試和網(wǎng)約車駕駛員資格考試包含的理論測試本身就要求被測者具有一定的文化水平。因此，廣州地方立法限制學歷實行不合理的差別對待，剝奪了初中學歷以下人員進入網(wǎng)約車駕駛員行業(yè)的權利，違反我國憲法平等權的規(guī)定。違反憲法之勞動權的規(guī)定根據(jù)憲法，公民享有勞動權利，履行勞動義務。勞動權是公民基本權利與義務，亦是人權的重要組成部分。結合人人平等的原則，則每個公民享有自主擇業(yè)的權利和選擇工作行業(yè)、地點的自由。根據(jù)《勞動法》規(guī)定，任何公民只要滿足三個主體條件：自然人，16周歲以上，意志不受強迫、行動自由不受限制，即享受勞動權。因此，即使是處于退休年齡層的公民，只要滿足上述條件，享有憲法規(guī)定的勞動權與勞動自由是不可置否的。然而，多地網(wǎng)約車實施細則對網(wǎng)約車駕駛?cè)藛T的年齡進行了限制性規(guī)定，如《青島市辦法》、《武漢市辦法》、《廣州市辦法》規(guī)定需未達到退休年齡（男性60歲，女性55歲），《重慶市辦法》則要求小于60歲，在網(wǎng)約車行業(yè)剝奪了退休年齡層人員的勞動權與勞動自由。實際中，由于用工方年齡歧視、已達退休年齡者能力體力下滑等原因，這一勞動群體具有普遍性的就業(yè)障礙。為保障其勞動權的實現(xiàn)，地方立法作為義務主體，更應當負起應有的責任，保障退休再就業(yè)人員的勞動權，而不是實行赤裸裸的年齡歧視，違反憲法之勞動權的規(guī)定。（二）從行政法角度審視地方立法1.違反《行政許可法》的規(guī)定依法行政是依法治國的基本要求，是現(xiàn)代行政法的核心原則，也是地方立法應該遵循的首要原則。這里的法包含憲法、法律、行政法規(guī)、規(guī)章等一切規(guī)范性法律文件。一旦違反上述法規(guī)，有權機關可對違法行政行為予以撤銷、變更或者宣告無效。網(wǎng)約車地方立法涉及《行政法》的規(guī)定主要如下：第一，《行政許可法》規(guī)定地方政府在制定地方政府規(guī)章時，可對上位法設定的行政許可進行具體規(guī)定，但不得增違反其的條件。雖地方政府規(guī)章在效力層級上與部門規(guī)章相同，但通過上述列舉我們可以發(fā)現(xiàn)，七地地方政府規(guī)章均以《暫行辦法》為依據(jù)立法。因此，《暫行辦法》應該得到嚴格的遵守，對地方立法具有一定的約束作用。本文暫不論及《暫行辦法》自身效力瑕疵問題，其也僅規(guī)定地方政府可以在某些具體條文中進行詳細規(guī)定，而并未授權地方政府增加行政許可條件。據(jù)《暫行辦法》規(guī)定，網(wǎng)約車準入車輛具體條件有三《網(wǎng)絡預約出租汽車經(jīng)營服務管理暫行辦法》十二條第一款：“（1）七座及以下；（2《網(wǎng)絡預約出租汽車經(jīng)營服務管理暫行辦法》十二條第一款：“（1）七座及以下；（2）安裝車輛衛(wèi)星定位裝置、應急報警裝置；（3）性能符合運營安全相關標準要求。”根據(jù)《行政許可法》規(guī)定，省級政府在政府規(guī)章設定行政許可時，不得阻止其他區(qū)域商品的進入或阻止除本地以外地區(qū)個人與企業(yè)在本區(qū)域經(jīng)營。另國務院出臺的《全面推進依法行政實施綱要》明示，行政機關不得隨意作出影響相對人合法權益的決定，除非法律、法規(guī)明確規(guī)定。深圳、廣州、上海等地的網(wǎng)約車立法違反了上述兩個規(guī)定。一方面，各地實施細則均要求網(wǎng)約車駕駛員為本地戶籍，這一規(guī)定限制外地人到本地從事網(wǎng)約車服務，存在地域歧視，違反了合理行政的公正性。另一方面，六地是以本地注冊為條件要求網(wǎng)約車車輛的。網(wǎng)約車行業(yè)屬服務業(yè)，車輛則是為消費者提供出行服務的客體，規(guī)定外地車輛不得進入本地網(wǎng)約車市場的行為，屬阻止外地商品進入本地是市場，也剝奪了外地車輛車主在本地從事網(wǎng)約車活動的權利。2.違反行政法之程序正當?shù)囊?guī)定程序正當，是指行政機關在做出影響公民、法人及其他組織權益的決定，尤其是不利決定時，必須遵循正當、公正的程序劉茂林.中國憲法導論（第二版）[M].北京：北京大學出版社，2009:47.。其內(nèi)容包括行政公開、說明理由、行政參與等等，對防止濫用行政權力和保護公民的合法權益有著重要的意義。公眾參與行政立法就是程序正當中一項重要的內(nèi)容?！秳⒚?中國憲法導論（第二版）[M].北京：北京大學出版社，2009:47.（1）征求意見的期限不合理據(jù)筆者了解，由于交通部在地方立法指導工作中，明確規(guī)定了各地制定和落實細則的時間限制，導致多地網(wǎng)約車地方立法征求意見并不充分。部分地方細則時間安排具體如下：表2.8部分地方細則時間安排.發(fā)布征求意見稿意見提交截至日期審議通過日期《上海市辦法》2016年10月8日2016年10月21日2016年10月31日《重慶市辦法》2016年10月9日2016年10月23日18點止2016年11月4日《青島市辦法》2016年10月16日2016年10月25日2016年10月25日《武漢市辦法》2016年10月14日2016年10月20日2016年10月31日根據(jù)2018年修訂的《規(guī)章制定程序條例》規(guī)定，地方政府在起草規(guī)章時，應當將除依法需保密外的規(guī)章草案及其說明等向社會公布，征求意見。征求期限不得少于30天。雖法不溯及既往，但仍可作為保證立法的民主性和科學性的時限參考。然而上述網(wǎng)約車地方立法征求意見的時間間隔卻大打折扣，僅為1-2周，《青島市辦法》更是在短短十天內(nèi)從征求意見到審議通過，根本無法充分收集民意、反映民智，立法質(zhì)量無從保障，立法程序存在瑕疵。（2）對公眾反映的意見未做到適當處理公眾參與立法是保證立法質(zhì)量的一場“過程”，絕不是一個形式上的“過場”。根據(jù)《規(guī)章制定程序條例》規(guī)定《規(guī)章制定程序條例》第十八條：《規(guī)章制定程序條例》第十八條：“起草單位應當將規(guī)章送審稿及其說明、對規(guī)章送審稿主要問題的不同意見和其他有關材料按規(guī)定報送審查。”第四款：“有關材料主要包括所規(guī)范領域的實際情況和相關數(shù)據(jù)、實踐中存在的主要問題、匯總的意見、聽證會筆錄、調(diào)研報告、國內(nèi)外有關立法資料等?！逼卟课谥贫ā稌盒修k法》時就樹立了一個典范，其在收集意見后及時發(fā)布了《征求意見總體情況分析報告》，從意見稿發(fā)布到《暫行辦法》出臺足足有10個月的時長。反觀地方立法，間隔甚短，明顯未將征求的意見進行詳細的分析論證。青島市法制辦于2016年10月31日在政務網(wǎng)公開回復了一位市民的意見信，告知其31日仍未至收集意見截止日。然而，青島市政府在10月25日就已通過《青島市辦法》，荒謬至極。立法是為公眾立的法，只有公眾參與度高，體現(xiàn)當?shù)厝嗣窀纠娴牧⒎?，地方適應性才會強。若僅僅是走一個“過場”，便是對群眾、法治的不尊重?？偠灾?，從條文本身看，隨意性較大，未排除多重無關因素的考慮，多地提倡的“高端路線”還違反了綠色環(huán)保、共享的理念；從規(guī)制角度來看，對駕駛員戶籍、車籍、車型、車齡、車價等的限制與安全無必然聯(lián)系，缺乏公眾參與、專家論證，未充分說明理由，存在違法嫌疑，亟待修正。網(wǎng)約車地方立法的規(guī)制路徑建議地方政府積極響應號召制定實施的網(wǎng)約車地方政府規(guī)章，是否真正能夠保障網(wǎng)約車行業(yè)健康規(guī)范地發(fā)展，不僅是對政府治理觀念轉(zhuǎn)變的考驗，更是關系到群眾的出行福利和互聯(lián)網(wǎng)+行業(yè)與法制的契合問題。因此，分析地方立法現(xiàn)存問題，探索網(wǎng)約車地方立法規(guī)制的可行路徑十分必要。接下來筆者將從立法理念、立法控制、監(jiān)管模式創(chuàng)新方面探討規(guī)制路徑的完善。（一）堅持“市場優(yōu)先”與“服務型規(guī)制”理念的結合網(wǎng)約車作為“互聯(lián)網(wǎng)+交通運輸行業(yè)”的新型行業(yè)，是順應市場發(fā)展需要而生的。市場在原有傳統(tǒng)出租車行業(yè)特許經(jīng)營制度下配置資源功能逐漸弱化，產(chǎn)生了政府都無法有效根治的“黑車市場”等問題。然而，網(wǎng)約車運用網(wǎng)絡平臺與大數(shù)據(jù)手段，解決了長久以來由于傳統(tǒng)出租車信息不對稱造成的“打車難”問題，為群眾提供了一種更便捷的出行方式，培育了一種新型經(jīng)濟發(fā)展模式。網(wǎng)約車行業(yè)興起之初，政府未對其進行立法規(guī)制，其自身市場調(diào)節(jié)能力如下：一，車輛方面，車輛基本為兼職性私家車，各地沒有出現(xiàn)車輛保有量大幅增加或城市交通狀況惡化的現(xiàn)象；外籍車輛的服務更是為上下班高峰期的出行帶來極大的便利。二，駕駛員方面，平臺公司自行設定駕駛員的資格標準，互聯(lián)網(wǎng)上對司機資質(zhì)進行交叉審核；培訓與篩選駕駛員，不斷改進服務提高競爭力。三，價格方面，網(wǎng)約車服務的價格是行駛里程、車型和一定的服務費用組合自行在智能手機端生成的；高峰叫車時段的加價功能優(yōu)先滿足緊迫出行的客戶，充分體現(xiàn)“意思自治”，是市場發(fā)揮資源配置的結果；四，服務質(zhì)量方面，平臺公司設置了評價機制，乘客可對車輛、駕駛員進行僅為平臺可見的評分，形成良好的反饋機制；互聯(lián)網(wǎng)虛擬機制也能對現(xiàn)實行為產(chǎn)生實際效力。五，安全方面，平臺公司利用新型技術對行駛路線等情況進行實時監(jiān)控，其設置的先行賠付、保險制度在一定程度上能保障乘客的安全。因此，市場對網(wǎng)約車行業(yè)的配置作用無疑是有效的。反觀各地制定的實施細則，政府明顯過度干預網(wǎng)約車市場，未從管制型思路跳出來，真正轉(zhuǎn)型為“服務型”政府。尤其是地方政府通過增加不合理條件抬高市場準入門檻，逾越了政府與市場的邊界，違反行政法基本原則，還涉嫌濫用行政權力限制競爭。服務型規(guī)制思路是我國建設服務型政府的必然要求，也是踐行“有限政府論”有限政府論：最初發(fā)源于洛克的《政府論》，洛克認為政府權力的源泉是私人自然權利的讓渡，因此政府的權力應該有必要的限度，不能肆意擴張，不能隨意侵犯人的基本權利，主張政府應分權制衡以實現(xiàn)對行政權的限制。的必然選擇。政府應該充分尊重市場規(guī)律，不應為了短期的“有效”管理，就對未出現(xiàn)市場失靈的網(wǎng)約車行業(yè)實行無縫規(guī)制。因此，為了貫徹“服務型”規(guī)制理念，政府應做到如下幾點：一，轉(zhuǎn)變角色定位，以公民權權利為本。各地在制定實施細則時，應貫徹“一切為了人民福祉”的理念，修改歧視公民、有限政府論：最初發(fā)源于洛克的《政府論》，洛克認為政府權力的源泉是私人自然權利的讓渡，因此政府的權力應該有必要的限度，不能肆意擴張，不能隨意侵犯人的基本權利，主張政府應分權制衡以實現(xiàn)對行政權的限制。（二）加強網(wǎng)約車地方立法的立法控制由于中央立法一向秉持“宜粗不宜細”的原則，對網(wǎng)約車全國性事務制定寬泛的原則性規(guī)定，地方性具體問題需要地方立法進行相應補充，但目前的網(wǎng)約車地方立法普遍違法。因此，應加強對地方立法的立法控制，做到真正的為民立法。1.地方立法不應違反法律我國如今正處于全面深化改革的進程中，確保重大改革的有序推進就是要絕對堅持“立法引領改革，改革推進立法”這一理念，夯實立法質(zhì)量，使改革于法有據(jù)。王錫鋅教授在《在糾結中前行的網(wǎng)約車改革》一文中提出“政策圓環(huán)”這一理念，即任何一項公共政策的制定是牽涉多方利益及其方案選擇的一次又一次的博弈，不可一蹴而就，過程緩慢而充滿糾結。若網(wǎng)約車地方立法真的處于“政策圓環(huán)”中一個臨時性過渡環(huán)節(jié)的話，地方立法機關更加應該明確，這類改革絕不可能突破法律框架而行，堅守法律底線是一切改革的前提；一是不能因地制宜違反上位法規(guī)定，二是不能違反法律禁止性規(guī)定，三是不能違反法律秩序與法制精神。因此，地方政府不能將追求創(chuàng)造性作為網(wǎng)約車地方立法的目的，要嚴格遵守法律法規(guī)，真正體現(xiàn)公眾的意志，制定出具有生命力的法規(guī)。2.地方立法時應體現(xiàn)合理行政合理行政，是指行政主體不僅應當依法實施行政行為，而且應當適度、客觀、公平，符合公正、正義等等劉茂林.劉茂林.中國憲法導論（第二版）[M].北京：北京大學出版社，2009:43.3.激活備案審查制度根據(jù)《立法法》規(guī)定，地方政府在制定政府規(guī)章時要求備案至有權機關，由有權機關進行審查監(jiān)督。備案審查制度的制定不僅要求法定機關對備案文件進行形式上審查，也要進行實質(zhì)上的審查，既審理合法性，也審理合理性。據(jù)數(shù)據(jù)顯示，2003年至2011年，全國上省級政府收到的報備案文件的數(shù)量共近76000件，存在問題并進行了相應處理的僅有3000多件孔騰孔騰.行政規(guī)范性文件政府備案制度研究[J]．中國政法大學，2013：34．4.完善地方立法程序公眾參與立法為立法提供正當性依據(jù)，是保障立法民主性與科學性的重要內(nèi)容。因此，將公眾參與貫穿至行政立法的每一環(huán)節(jié)中，是地方立法機關必須履行的法定義務。完善公眾參與立法機制，首先要保障行政公開，保障公眾知情范圍的廣度和深度。上海等地建立了向公眾公開征集立法項目的制度，使得立法工作能夠更加切合經(jīng)濟社會發(fā)展的實際需要，值得借鑒。其次，就是要保證公眾通過多種方式參與立法。除了在線上征求意見之外，還可以采取聽證會、專家論證會等形式充分收集民意。對于征集來的意見，立法機關應審慎對待，建立健全反饋機制，使公眾的意見對即將制定的規(guī)范性法律文件產(chǎn)生實質(zhì)性影響。（三）創(chuàng)新與完善監(jiān)管體系1.“互聯(lián)網(wǎng)+”模式下立法監(jiān)管體系探索的必要性網(wǎng)約車立法監(jiān)管存在路徑依賴嚴重，缺乏創(chuàng)新性管理思維的問題，處于滯后狀態(tài)。各地政府多年對傳統(tǒng)出租車車輛和司機標準、數(shù)量、價格的大規(guī)模規(guī)制，已形成一套相對成熟、系統(tǒng)的規(guī)制模式。然而，傳統(tǒng)的規(guī)制思維已不再適應互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)濟時代的新要求，地方立法機關仍采用較高標準的許可條件嚴格準入，很難應對網(wǎng)約車行業(yè)大數(shù)據(jù)處理、強大的地區(qū)流動性和虛擬性帶來的一系列問題。2015年，上海市交通委曾發(fā)放經(jīng)營許可給滴滴平臺，要求無論是車輛還是駕駛員想要申請獲得許可證，都需事先經(jīng)過平臺的審核。這種做法雖未突破現(xiàn)有的法治框架，也未得到貫徹實施