《城市生活無著的流浪乞討人員救助管理辦法》新舊解析

本文格式為Word版下載后可任意編輯和復(fù)制第第頁《城市生活無著的流浪乞討人員救助管理辦法》新舊解析以下是我給大家整理的《城市生活無著的流浪乞討人員救助管理方法》新舊解析，供大家閱讀參考。

廢除"遣送"正本清源

留意到新《方法》的名稱較舊《方法》做了大的修改，中間沒了"收容遣送"這個詞。這不僅僅是一個改頭換面的形式問題。為了保證一個法律制度的連續(xù)性，一般對法律制度的修改都是在原有基礎(chǔ)上去劣存優(yōu)，刪除舊法在實(shí)施中顯露出來的不合理?xiàng)l款，保留其中的大部分條款，名稱即使做了變化，一般也能從新名稱中找到舊名稱的影子。但這兩個《方法》在修改前后就不一樣了，除了兩個《方法》在適用地域(城市)和對象(流浪乞討人員)相同外，而引領(lǐng)該法主要內(nèi)容的"收容遣送"改成了"救助管理"，這反映了立法者革故鼎新、廢除舊法的決心，所以與其說新《方法》是舊《方法》的修改，還不如說是新《方法》吸取舊《方法》教訓(xùn)的基礎(chǔ)上推倒重來，重新立法。它意味著"收容遣送"制度將退出中國的歷史舞臺。

廢除"收容遣送"制度實(shí)際上就是這次立法的初衷。國務(wù)院1982年制定的《城市流浪乞討人員收容遣送方法》當(dāng)時也帶有社會福利性質(zhì)，主要是針對城市要飯、流浪人員，為其解決吃飯、住宿、回家等生活問題而對其進(jìn)行必要的容留和救濟(jì)。但隨著社會的進(jìn)展，收容遣送的社會行政管理職能進(jìn)一步增加。20世紀(jì)90年月初，隨著國務(wù)院《關(guān)于收容遣送工作改革問題的看法》的出臺，收容對象被擴(kuò)大到"三無人員"，(即"無合法證件，無固定住宅，無穩(wěn)定收入")使收容遣送更多擔(dān)當(dāng)起維護(hù)社會治安、秩序的功能。在執(zhí)法實(shí)踐中，由于行政執(zhí)法人員隊(duì)伍素養(yǎng)欠缺，消失了一些偏頗和問題，扭曲了其社會救助的性質(zhì)。

制定《城市流浪乞討人員收容遣送方法》的時候，我國正處于方案經(jīng)濟(jì)時代，方案經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)方式打算勞動力資源和生產(chǎn)資料是不允許流淌的，而現(xiàn)在的市場經(jīng)濟(jì)需要勞動力資源合理流淌與配制，所以收容遣送制度已經(jīng)成了阻礙我國的經(jīng)濟(jì)和社會進(jìn)展的絆腳石?！读⒎ǚā穼?shí)施以后，《城市流浪乞討人員收容遣送方法》中的限制人身自由的強(qiáng)制性規(guī)定又和我國《憲法》與《立法法》相違反，所以廢除"收容遣送"成了歷史的必定。

"救助"彰顯新法柔情

新的《城市生活無著的流浪乞討人員救助管理方法》不僅只在名稱上把"收容遣送"改為"救助管理"，在內(nèi)容上也更多地體現(xiàn)了"救助"的內(nèi)容，彰顯出新《方法》的人性化。新《方法》共18條，包括對在城市生活無著的流浪乞討人員救助的原則、救助站設(shè)立和管理、為求助人員供應(yīng)的救助內(nèi)容、救助站工作人員的行為，以及違反者責(zé)任追究等。

我們把兩個《方法》做一比較：兩個《方法》的第一條都是制訂目的，舊《方法》是"為了救濟(jì)、教育和安置城市流浪乞討人員，以維護(hù)城市社會秩序和安定團(tuán)結(jié)"，側(cè)重于維護(hù)社會秩序;新《方法》是"為了對在城市生活無著的流浪、乞討人員實(shí)行救助，保障其基本生活權(quán)益，完善社會救助制度"，注意于完善社會救助。在對象上舊《方法》是城市流浪乞討人員和"三無"人員，而新方法是城市生活無著的流浪乞討人員。作這樣的修改是很有必要的，目前許多被收容遣送的人員從嚴(yán)格意義上講并不屬于"流浪乞討人員"，他們只是處于流淌過程中的過渡期，比如初到一個生疏城市的打工者，他在找到工作之前會有一個流浪的過程，甚至?xí)诳隙ǔ潭壬嫌衅蛴懶袨?，根?jù)舊《方法》其可能會由于家居農(nóng)村流入城市乞討、露宿街頭生活無著或因沒有"暫住證"而被收容遣送，新方法加上"生活無著"的限制，對實(shí)施救助對象的界定更加科學(xué)和明確。

在實(shí)施機(jī)關(guān)上，舊《方法》是由民政、公安機(jī)關(guān)來實(shí)施，火藥味比較濃，而新《方法》則由民政部門負(fù)責(zé)，公安機(jī)關(guān)和其他有關(guān)行政機(jī)關(guān)的工作人員在執(zhí)行職務(wù)時發(fā)覺流浪乞討人員的，應(yīng)當(dāng)告知其向救助站求助;對其中的殘疾人、未成年人、老年人和行動不便的其他人員，還應(yīng)當(dāng)引導(dǎo)、護(hù)送到救助站。這種實(shí)施機(jī)關(guān)的不同也是為《方法》實(shí)施目的服務(wù)的，由于前者的收容的目的，是為了"準(zhǔn)時把他們遣送回原戶口所在地"，而后者則是為了為這些人供應(yīng)必要的救助。公安機(jī)關(guān)的參加是為了告知、引導(dǎo)、護(hù)送被救助人員而不是發(fā)揮武力作用。

舊《方法》規(guī)定"收容遣送人員要聽從收容、遣送。"假如不聽從有強(qiáng)制措施，實(shí)行"強(qiáng)進(jìn)強(qiáng)出"的態(tài)度;而新《方法》規(guī)定"救助站對屬于救助對象的求助人員，應(yīng)當(dāng)準(zhǔn)時供應(yīng)救助，不得拒絕;對不屬于救助對象的求助人員，應(yīng)當(dāng)說明不予救助的理由"、"救助站應(yīng)當(dāng)勸導(dǎo)受助人員返回其住宅地或者所在單位，不得限制受助人員離開救助站。"這是一種"限進(jìn)寬出"的態(tài)度。這種"限進(jìn)寬出"的態(tài)度也是為適應(yīng)新《方法》救助功能的，由于對生活無著的流浪人員進(jìn)行救助，是政府針對社會弱勢群體的福利，政府有責(zé)任救助在市場經(jīng)濟(jì)中消失的失意者和失敗者。當(dāng)然，要享受這種救助福利，還需要滿意年齡、文化、身體等多方面的條件。假如不加限制必定會讓一些有懶散習(xí)氣的人不勞而獲，把救助站當(dāng)成了免費(fèi)的養(yǎng)老院。

從新舊《方法》的比較，我們可以看出，新《方法》體現(xiàn)了自愿、救濟(jì)、關(guān)心的原則，彰顯出政府為民負(fù)責(zé)的態(tài)度。

糾"法"違法防人違法

由孫志剛案引起三位法學(xué)博士和五位法學(xué)專家"上書"廢除舊法制訂新法，是我國第一次啟動《立法法》訂正"違法之法"的創(chuàng)舉。過去由于我國缺乏統(tǒng)一的立法之法，對立法主體及其立法權(quán)限和職責(zé)的確定不很規(guī)范，從而在立法中存在諸多問題。象《城市流浪乞討人員收容遣送方法》這樣的"違法之法"何以能在《立法法》實(shí)施之后還能"違法實(shí)施"，主要在于根據(jù)《立法法》第90條的規(guī)定，國務(wù)院、最高人民法院、最高人民檢察院和各省、自治區(qū)、直轄市的人大常委會認(rèn)為行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例同憲法或者法律相抵觸的，可以向全國人大常委會書面提出進(jìn)行審查的要求，由常務(wù)委員會工作機(jī)構(gòu)分送有關(guān)的特地委員會進(jìn)行審查、提出看法;其他國家機(jī)關(guān)和社會團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)組織以及公民個人，可以向全國人大常委會書面提出進(jìn)行審查的建議，由常務(wù)委員會工作機(jī)構(gòu)進(jìn)行討論，必要時，送有關(guān)的特地委員會進(jìn)行審查、提出看法。很明顯，這樣執(zhí)行《立法法》，對一般公民來說，當(dāng)自己的合法權(quán)益受到"惡法"的侵害時，很難得到《立法法》的救助。對一個一般公民來說，通過呼聲微弱的建議(由于他們沒有法學(xué)專家的建議更有力)，等著全國人大或全國人大常委會修改法律，然后再去維護(hù)自己的合法權(quán)益，這明顯是一個他們力不及的漫長路程。因此，全國人大或常委會應(yīng)當(dāng)就《立法法》的執(zhí)行問題，再作出特地的詳細(xì)規(guī)定，規(guī)定公民個人的合法權(quán)益受到"惡法"侵害時，有提起行政復(fù)議和行政訴訟的權(quán)利，人民法院對抽象行政行為有審查的權(quán)利。這樣才能使《立法法》真正成為保障公民權(quán)益的"良法"，而不至于成了空中樓閣。

《城市流浪乞討人員收容遣送方法》雖然得到了訂正，但引用"鳳凰網(wǎng)"的一句話："類似的狀況(違法之法)并非絕無僅有"我們有必要把《立法法》視作一個"殺毒軟件"，用來衡量一些法律法規(guī)以及規(guī)章的合法性，"查殺"法中存在的違法條款。

"徒法不足以自行"，在制訂"良法"的同時，還要保證有好的執(zhí)法者才不至于使"良法"在執(zhí)行中偏離軌道。孫志剛案發(fā)生之前，也曾經(jīng)消失過多起收容站違法的案件，人們把緣由歸結(jié)在利益驅(qū)動之上。20xx年4月1日，廣東施行了《廣東省收容遣送管理規(guī)定》，該規(guī)定有"不得向被收容者收取或變相收取任何費(fèi)用，地方人民政府必需保證收容遣送的工作費(fèi)用"的條款，于是有廣東一家媒體曾報道："此類大事(收容站違法大事)在廣東可能不會發(fā)生了。"然而說話不及就在廣東發(fā)生了孫志剛案。從孫志剛案我們看不出致害人受什么利益驅(qū)動，完全是由于收容救治站工作人員卑視收容人員、粗暴執(zhí)法的結(jié)果。

新《方法》在訂正舊《方法》條款違法的基礎(chǔ)上，也在防止救助人員違法上增加了很多條款，明確了違規(guī)者的責(zé)任。規(guī)定："縣級以上人民政府民政部門應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對救助站工作人員的教育、培訓(xùn)和監(jiān)督;救助站工作人員應(yīng)當(dāng)自覺遵守國家的法律法規(guī)、政策和有關(guān)規(guī)章制度，不準(zhǔn)拘禁或者變相拘禁受助人員;不準(zhǔn)打罵、體罰、虐待受助人員或者唆使他人打罵、體罰、虐待受助人員;不準(zhǔn)敲詐、勒索、侵吞受助人員的財物;不準(zhǔn)克扣受助人員的生活供應(yīng)品;不準(zhǔn)扣壓受助人員的證件、申訴控告材料;不準(zhǔn)任用受助人員擔(dān)當(dāng)管理工作;不準(zhǔn)使用受助人員為工作人員干私活;不準(zhǔn)調(diào)戲婦女;違反規(guī)定，構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任;尚不構(gòu)成犯罪的，依法賜予紀(jì)律處分。"但愿這些制度能真正起到規(guī)范救助站工作人員行為的作用，防治"孫志剛案"再度發(fā)生。

政策解讀

一、立法目的

《救助管理方法》第一條明確規(guī)定：“為了對在城市生活無著的流浪、乞討人員(以下簡稱流浪乞討人員)實(shí)行救助，保障其基本生活權(quán)益，完善社會救助制度，制定本方法?！笨梢?，《救助管理方法》的立法目的，就是為了救助流浪乞討人員，保障其生活權(quán)益，完善社會救助制度。這個目的，已完全割斷了流浪乞討人員實(shí)行救助與維護(hù)城市社會秩序的關(guān)系，救助與保障流浪乞討人員基本生活權(quán)益，成為《救助管理方法》存在的、惟一的、獨(dú)立的目的，從而也承認(rèn)了在我國每個公民都有最低生活保障的權(quán)利。

二、受助對象的范圍

《救助管理方法》第一條對受助對象進(jìn)行了嚴(yán)格的限制，即只有在城市生活無著的流浪、乞討人員是基本救助對象.保障其基本生活權(quán)益是救助的目的，也就是說“三證”不全不能成為受助的對象，更不能成為限制人身自由的理由，這對保障城市外來務(wù)工人員的基本權(quán)益無疑是一個很大的進(jìn)步?！秾?shí)施細(xì)則》對救助對象作了進(jìn)一步規(guī)定，明確救助對象必需同時具備四個條件：一是自身無力解決食宿;二是無親友可以投靠;三是不享受城市最低生活保障或者農(nóng)村五保供給;四是正在城市流浪乞討度日。同時規(guī)定，雖有流浪乞討行為，但不具備上述條件的，不屬于救助對象。

三、救助的基本原則

救助以自愿、自主為愿則，它是《救助管理方法》的基本原則，這一原則是區(qū)分于舊的收容遣送制度的重要標(biāo)志，它的特性是關(guān)注民生、敬重人權(quán)，它的特點(diǎn)是遵循人性化的救助服務(wù)理念，為困難弱勢群眾供應(yīng)救助服務(wù)。盡管《救助管理方法》沒有使用“自愿”、“自主”一詞，但是在《救助管理方法》第五條、第六條、第十一條都體現(xiàn)了救助自愿、自主原則。其中，第五條規(guī)定執(zhí)法人員只能告之流浪乞討人員可以尋求救助，而不能強(qiáng)行帶走;第六條規(guī)定的“向救助站救助……”的表述，表明救助完全是基于流浪乞討人員的自愿申請;第十一條規(guī)定救助站不得限制受助人員離開救助站，更是明確了自愿、自主的原則。

四、救助工作的主管部門

《救助管理方法》第四條規(guī)定：“縣級以上人民政府民政部門負(fù)責(zé)流浪乞討人員的救助工作，并對救助站進(jìn)行指導(dǎo)、監(jiān)督。公安、衛(wèi)生、交通、鐵道、城管等部門在各自的職責(zé)范圍內(nèi)做好相關(guān)工作”。這條規(guī)定，有利于明確各部門的職責(zé)，防止越權(quán)和職責(zé)不清。同時，該條規(guī)定明確了民政部門為救助管理的執(zhí)法主體，這樣無疑加強(qiáng)了這部法規(guī)的社會福利性與救濟(jì)性，體現(xiàn)了政府對社會貧弱者的責(zé)任。另外，《救助管理方法》第十四條還規(guī)定，民政部門應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對救助站工作人員的教育、培訓(xùn)和監(jiān)督，從而有助于克服目前救助人員素養(yǎng)底、執(zhí)法觀念淡漠的局面。

五、救助機(jī)構(gòu)、救助措施和救助機(jī)構(gòu)工作人員的職責(zé)

《救助管理方法》其次條規(guī)定：“縣級以上人民政府應(yīng)當(dāng)依據(jù)需要設(shè)立流浪乞討人員救助站。救助站對流浪乞討人員的救助是一項(xiàng)臨時性社會救助措施?！睋?jù)此，對流浪乞討人員直接實(shí)施救助的機(jī)構(gòu)是各地區(qū)所設(shè)置的救助站。

從救助措施來看，依《救助管理方法》第七條的規(guī)定，救助機(jī)構(gòu)向受助人員供應(yīng)下列救助：

(一)供應(yīng)符合食品衛(wèi)生要求的食物;

(二)供應(yīng)符合基本條件的住處;.

(三)對在站內(nèi)突發(fā)急病的，準(zhǔn)時送醫(yī)院救治;

(四)關(guān)心與其親屬或者所在單位聯(lián)系;

(五)對沒有交通費(fèi)返回其住宅地或者所在單位的，供應(yīng)乘車憑證。

為了保障上述救助措施的實(shí)現(xiàn)，《救助管理方法》第三條規(guī)定：“縣級以上人民政府應(yīng)當(dāng)實(shí)行樂觀措施準(zhǔn)時救助流浪乞討人員，并應(yīng)當(dāng)將救助工作所需經(jīng)費(fèi)列入財政預(yù)算，予以保障。”同時，為了彌補(bǔ)地方政府的經(jīng)費(fèi)短缺，《救助管理方法》第三條規(guī)定，國家鼓舞、支持社會組織和個人救助流浪乞討人員。這一規(guī)定表明將來的社會救助制度確定是政府和社會合作的框架。’

(一)救助站對屬于救助對象的救助人員，應(yīng)當(dāng)準(zhǔn)時供應(yīng)救助，不得拒絕;對不屬于救助對象的求助人員，應(yīng)當(dāng)說明不予救助的理由;

(二)救助站應(yīng)當(dāng)保障受助人員在站內(nèi)的人身平安和隨身攜帶物品的平安、維護(hù)站內(nèi)秩序;

(三)救助站不得向受助人員、其親屬或所在單位收取費(fèi)用，不得以任何借口組織受助人員從事生產(chǎn)勞動;

(四)救助站應(yīng)當(dāng)勸導(dǎo)受助人員返回其住宅地或所在單位，不得限制受助人員離開救助站。救助站對受助的殘疾人、未成年人、老年人應(yīng)當(dāng)予以照看;對查明住址的，準(zhǔn)時通知

其親屬或者所在單位領(lǐng)回;對無家可歸的，由其戶籍所在地人民政府妥當(dāng)安置。

(五)救助站應(yīng)當(dāng)建立、健全站內(nèi)管理的各項(xiàng)制度，實(shí)行規(guī)范化管理。

《救助管理方法》在第十四條還明確規(guī)定了救助站工作人員的職責(zé)，即“八不準(zhǔn)”，進(jìn)一步規(guī)范了救助站工作人員的行為，它包括：

(一)不準(zhǔn)拘禁或者變相拘禁受助人員;

(二)不準(zhǔn)打罵、體罰、虐待受助人員或者唆使他人打罵、體罰、虐待受助人員;

(三)不準(zhǔn)敲詐、勒索、侵吞受助人員的財物;

(四)不準(zhǔn)克扣受助人員的生活供應(yīng)品;

(五)不準(zhǔn)扣押受助人員的證件、申訴控告材料;

(六)不準(zhǔn)任用受助人員擔(dān)當(dāng)管理工作;

(七)不準(zhǔn)使用受助人員為工作人員干私活;。

(八)不準(zhǔn)調(diào)戲婦女。

《救助管理方法》在規(guī)定上述“八不準(zhǔn)”外，還同時規(guī)定，假如違反上述規(guī)定，構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任;尚不構(gòu)成犯罪的，依法賜予紀(jì)律處分。

六、受助人員的權(quán)利和義務(wù).

《救助管理方法》對受助人員的權(quán)利包括實(shí)體權(quán)利和程序權(quán)利都做了詳盡的規(guī)定。

從實(shí)體權(quán)利上看，受助人員的權(quán)利表現(xiàn)為四個方面：

(一)獲得救助的權(quán)利，它包括：一是有獵取基本生活條件的權(quán)利;如：要求救助站供應(yīng)食物、住處;二是有獵取健康保障的權(quán)利，如：在救助站內(nèi)突發(fā)急病的，有權(quán)獵取準(zhǔn)時到醫(yī)院救助的權(quán)利;三是有免費(fèi)獵取救助的權(quán)利，如：救助站不得向受助人員、其親屬或所在單位收取費(fèi)用;四是有獵取妥當(dāng)安置的權(quán)利，如：對沒有交通費(fèi)的受助人員，在返回其住宅或所在單位時，有免費(fèi)獵取乘車憑證的權(quán)利。

(二)人身自由權(quán)不受限制?！毒戎芾矸椒ā钒丫戎兂闪俗栽感袨椋瑢?shí)行來去自由的開放式管理。第十一條規(guī)定，救助站應(yīng)當(dāng)勸導(dǎo)受助人返回其住宅地或者所在單位，不得限制受助人員離開救助站。

(三)人格尊嚴(yán)不受侵害?！毒戎芾矸椒ā吩诘诎藯l規(guī)定：“救助站為受助人員供應(yīng)的住處，應(yīng)當(dāng)按性別分室居住，女性受助人員應(yīng)當(dāng)由女性工作人員管理”;《救助管理方法》第十四條規(guī)定的救助站工作人員的職責(zé)，即“八不準(zhǔn)”中，絕大部分都是規(guī)定的不準(zhǔn)侵害受助人員的人格尊嚴(yán)。

(四)現(xiàn)有財產(chǎn)