英國的政府采購

英國的政府采購本論文旨在闡述英國的政府采購情況。包括政府的政策目的及采購方式，通過這些方式采購者可以在規(guī)定的前提下做到物有所值，而這些法律條款都源于設(shè)在英國的歐共體組織和各種國際公約的規(guī)定。1、歷史與發(fā)展1.1多年來，中央政府各部門的采購都是只在政策指引的基礎(chǔ)上進(jìn)行。除了控制政府支出之外，種種合法的專門采購方式都被視為不必要。1.2各政府部門對他們自己的采購決定負(fù)責(zé)。但這些決定必須在財政預(yù)算的范圍之內(nèi)；同時，他們還必須就他們的所有支出向議會負(fù)責(zé)。1.3財政部通過預(yù)算制定出收入和借貸額度，對未來三年中每年的公共支出作一個“總預(yù)算”，并在各部門支出和應(yīng)急備用資金之間作出預(yù)算分配建議。這些建議，即世人所知的“供應(yīng)估算”，最終成為政府向議會提出的資金要求，在每年的“公共支出核查”中得到解決。下議院通過對“供應(yīng)決議”的投票來批準(zhǔn)這些“供應(yīng)估算”，而議會則是通過“撥款條例”對其進(jìn)行批準(zhǔn)，“撥款條例”賦予各政府部門撥款支出的正式權(quán)力。1.4政府部門的所有支出都要求有議會的授權(quán)，這是一條基本原則。如果必要，政府部門可通過“追加預(yù)算”制度獲得資金，但只能?？顚Ｓ?。各部門的支出都要受資金規(guī)模的限制，而且只能在資金劃撥的財政年度之內(nèi)支出。在“預(yù)算控制”的前提下，政府部門的小部分支出可在法律規(guī)定的范圍內(nèi)一次性使用。1.5每個部門都會有一名會議官員，對公共財政的恰當(dāng)管理和使用負(fù)責(zé)。該會計官員必須保證財政支出的各方面都周全合理，做到物有所值。根據(jù)政府會議條例，會議官員們必須密切注視財政部頒布的《采購政策指南》和《采購實施指南》。1.6各部門的支出受議會“公共支出委員”的監(jiān)控，該委員會受“全國審計辦公室”的監(jiān)督，而“全國審計辦公室”則是由“部門審計員兼總審計長”領(lǐng)導(dǎo)。部門審計員兼總審計長享有高度的獨立工作權(quán)，可以獨自決定審計程序及方式，也可履行其他屬于其職能范圍的檢查，決定其向議會所做報告的內(nèi)容，對財政資金的使用情況擁有充分的監(jiān)督權(quán)。這些檢查一般是看是否“物有所值”。1.7綜上所述，政府采購是在政府政策、預(yù)算控制、個人責(zé)任和議會監(jiān)控的前提下進(jìn)行的。1.8更深遠(yuǎn)的影響是：——要求采購過程的日益職業(yè)化；——政府通過公共部門行為的私有化來提高資金使用效率，將原來在內(nèi)部承包的項目或戰(zhàn)略性合同訂購轉(zhuǎn)為與私人部門的公開競爭；——政府采購的服務(wù)性資產(chǎn)多于資本性資產(chǎn)；——其它公私合伙形式的發(fā)展，如合資經(jīng)營或公共部門贊助私人部門項目。1.9最后應(yīng)指出的是：自從英國1973年加入歐洲經(jīng)濟共同體之后，政府采購就受到日益增多的各種法律條款的限制。2、目的、核心原則及社會經(jīng)濟政策2.1政府的政策是：政府部門和其它公共機構(gòu)的所有物資及公共設(shè)施采購都必須建立在“物有所值”的基礎(chǔ)上，“物有所值”就是既要充分考慮價值因素，又要考慮質(zhì)量因素，二者有機結(jié)合以滿足使用者的需要。2.2政府期望通過競爭實現(xiàn)“物有所值”（有特殊理由不必競爭的除外）。根據(jù)立法協(xié)議，如歐共體規(guī)定，政府各部門可以決定最符合合同價值及復(fù)雜的情況的競爭形式，隨時都須記住部門自己和供應(yīng)商的費用。2.3只有有效的采購才能激起供應(yīng)商之間的競爭，才能真正做到“物有所值”，這是一條核心原則。這條原則在競爭的市場中會確保安全的供應(yīng)。2.4政府不會濫用職權(quán)去追求社會效益或別的好處，但政府的各個部門卻可以自由地根據(jù)各自的環(huán)境政策特別選購友好合作方的產(chǎn)品，同時拒絕與不友好供應(yīng)商的往來，拒絕同犯有嚴(yán)重職業(yè)犯罪行為或經(jīng)濟實力不好的供應(yīng)商做生意。2.5政府鼓勵采購方消除不利于小公司參與競爭的障礙，但并不意味著歧視大公司。地方優(yōu)惠政策并不存在，但對于經(jīng)過注冊登記的殘疾人工廠，情況有所不同，他們在投標(biāo)合同時，出價可以低于歐共體規(guī)定的最低價，享有競爭最優(yōu)標(biāo)的機會。3、采購方式與采購周期3.1合同決標(biāo)的最普通方式便是那些被精心挑選出來的供應(yīng)商憑各自的生產(chǎn)產(chǎn)量、產(chǎn)品規(guī)格和生產(chǎn)執(zhí)行情況進(jìn)行競爭性投標(biāo)；對于以價格為主要因素又相對較容易些的合同，各部門可以采取公開招標(biāo)方式，讓任何對合同感興趣的供應(yīng)商都參加投標(biāo)競爭，而對于較復(fù)雜的合同，如私有經(jīng)濟項目，則應(yīng)采取協(xié)商和競爭投標(biāo)相結(jié)合的方式進(jìn)行；對于少數(shù)極為復(fù)雜的合同，則只應(yīng)采取有競爭性的協(xié)商談判方式；只有對于極廉價的采購或極例外的特殊情況，方可采取單方投標(biāo)（單一來源采購）的方式；投標(biāo)后再協(xié)商的辦法（如果是符合道德的）也不失為一種實現(xiàn)“物有所值”的標(biāo)準(zhǔn)方式，可以更好地用好資金和改進(jìn)合同細(xì)節(jié)，對買賣雙方都有好處。3.2過去，政府各部門都是通過各種中央采購代理機構(gòu)獲取一定的物資和設(shè)施，而現(xiàn)在，各部門的權(quán)力大得多了，可以自由決定是否采用中央采購代理機構(gòu)為各部門和其它公共機構(gòu)簽訂的初步采購協(xié)議。只有一種情況例外，即宣傳設(shè)施的采購必須由專門的部門負(fù)責(zé)。3.3采購功能職業(yè)化發(fā)展中的一個重要方面是：采購參與了戰(zhàn)略性計劃的制定、項目的確立、購買的進(jìn)行及合同的管理的全過程。嚴(yán)格履行規(guī)定程序、各部門責(zé)任明確及內(nèi)外審計公開，這些都是最大限度的地防止不合理或不道德行為的發(fā)生，確保最大限度地實惠“物有所值”。比如，各部門分清財政部門和采購付款的責(zé)任；再比如，各辦事人員之間分清誰下定單、誰收貨物或設(shè)施及誰授權(quán)付款的責(zé)任。3.4政府采購卡（即辦事人員在授權(quán)范圍內(nèi)用于定單的支付卡）的引進(jìn)是最近的一個措施。據(jù)預(yù)測，該采購卡的使用可在開具發(fā)票方面節(jié)約相當(dāng)大一部分開支，同時，可提供管理信息和確保向供應(yīng)商及時付款。3.5作為一項政策要求，政府各部門的采購必須執(zhí)行英國即期付款標(biāo)準(zhǔn)，在他們簽訂的合同條款中必須包括這樣一條：要求供應(yīng)商在與其承包人簽訂的合同中寫明即期付款的條款。3.6對于合同期限沒有特別的限定，但它們必須有一個符合合同要求的恰當(dāng)期限，合同的條款模式多種多樣，都在運用，都沒有人為的硬性規(guī)定。4、法律、法規(guī)4.1政府采購的法律、法規(guī)大致包括如下內(nèi)容：——一般合同與商業(yè)法律；——法定職責(zé)，如遵守國際條例；——專門法律規(guī)定，如對行賄受賄或不公正合同條款的處理；——旨在消除國別歧視、增強歐洲單一市場內(nèi)物資和設(shè)施自由流動的歐共體條約及規(guī)定；——世貿(mào)組織政府采購協(xié)議和其他國際協(xié)定，歐洲聯(lián)合會是這些簽定的協(xié)約方之一；——法律先例中，應(yīng)特別包括這樣一個案例；英國上訴庭曾認(rèn)為一個標(biāo)價合理的公共機構(gòu)如違反了合同結(jié)構(gòu)、內(nèi)容的基本要求，按這種合同規(guī)定，一切損失都應(yīng)獲得賠償。也就是說，上訴庭認(rèn)為在合同裁決過程中也必須存在一個結(jié)構(gòu)內(nèi)容完整的合同。5、范圍與職責(zé)5.1政府的采購政策是對政府各部門及其代理機構(gòu)提出的，期望他們能在職責(zé)范圍內(nèi)制定的政策引起其它公益事業(yè)單位的重視。例如：政府各部門可以為非國家機關(guān)的公益單位的活動提供資金，而表明機關(guān)活動目的的預(yù)算報告和提供資金的安排采購中要體現(xiàn)物有所值的要求。5.2主要支出部門有：——國防部；——社會保險與公益事業(yè)代理部；——衛(wèi)生部及全國衛(wèi)生服務(wù)機構(gòu)；——環(huán)境、交通區(qū)域部；——教育及就業(yè)部；——內(nèi)政部，包括監(jiān)獄等服務(wù)機構(gòu)；——內(nèi)陸稅務(wù)局；——海關(guān)及國內(nèi)貨物稅收總署；——北愛爾蘭辦公室、蘇格蘭辦公室及威爾士辦公室。5.3在歐共體政府采購協(xié)議附錄1附件1中可以找到中央政府機構(gòu)及其它機關(guān)的名單。5.4內(nèi)閣辦公室每年都要公布非部門的政府公共機關(guān)的名單。5.5預(yù)算控制（包括文職人員的報酬、項目基金和采購金額）大約占國內(nèi)生產(chǎn)總值的40%.5.6在很大程度上，財政部的授權(quán)支出可在一定范圍內(nèi)使用（在資金總額內(nèi)），但在大項目和特殊項目上的支出通常需要同財政部經(jīng)費小組協(xié)商。5.7在財政部門內(nèi)通常有一個采購牽頭人，他負(fù)責(zé)制定部門采購策略以實現(xiàn)物有所值。例如：采購牽頭人要向高級官員和各部部長提一些建議，該怎樣在部門內(nèi)部組織采購、哪些合同需要中央的鑒定、怎樣發(fā)展或獲得必需的采購技巧。在財政部的領(lǐng)導(dǎo)下還安排采購牽頭人交流經(jīng)驗，解決一些共同問題。5.8近幾年來，各部門對他們使用的資產(chǎn)負(fù)有日益增加的直接責(zé)任。例如：建政府大樓的責(zé)任就從一些中央機構(gòu)轉(zhuǎn)移到了具體部門，一些硬性收費被分?jǐn)偟礁髦г块T，而許多動搖部門都已私有化了。此類例子包括文職人員膳食組織、前資產(chǎn)服務(wù)機構(gòu)、出納辦公室等。結(jié)果是那些機關(guān)以前提供的商品和設(shè)施現(xiàn)在需要私營部門采購。與之相似，英國國有工業(yè)，如交通、電訊、能源和水力部門已轉(zhuǎn)變?yōu)樗綘I部門所有，以至他們的產(chǎn)品和設(shè)施現(xiàn)在需要通過競爭采購。5.9同時，財政部在面臨政府監(jiān)督費用膨脹的情況下，在支出上采取了更具有戰(zhàn)略性的方式。通過對所有更多限額進(jìn)行征稅來實行控制，這樣就更著重于對部門活動的評估而不是對這些活動的開展而進(jìn)行的采購。早在1984年就已得到公認(rèn)：政府采購實施方案需要發(fā)展和改善以達(dá)到和私營部門的最佳實施方案相配。最近，財政部組建了一個負(fù)責(zé)購買的中央單位，即重新命名的采購實施小組，其目的是為了吸取私營部門的專門知識和在政府內(nèi)促進(jìn)最佳實施方案。它的部分職員是文職文員，部分職員是來自私營部門的職員。這個小組已為部門里的采購人員提出了一系列指導(dǎo)。當(dāng)前一些需解決的問題如下：——可為控制的支出設(shè)立更好的資料庫；——跨部門協(xié)作；——提供連鎖管理；——進(jìn)一步發(fā)展采購專業(yè)化；——確保對采購職能在管理和資源使用的規(guī)劃中的應(yīng)有作用有更好的了解5.10采購實施發(fā)展小組和采購政策制定單位同駐一地，采購政策制定單位在國內(nèi)政策、商務(wù)談判、英國履行和運用歐共體及國際義務(wù)，乃至對來自歐洲委員會的垂詢作出一致答復(fù)和去歐洲法庭之前采取程序進(jìn)行調(diào)整等方面都起了牽頭人的作用。5.11財政部中與采購事務(wù)有利益關(guān)系的其他部門還包括私有財金單位，它處理關(guān)于私營財金方案的政策和實踐問題，并被配以特別工作組；組員是從私營部門抽出的臨時文職人員，特別工作組對專為私營財金方案所提的特別提案進(jìn)行審查，以確保其切實可行。6、投標(biāo)申訴6.1在英國，政府采購領(lǐng)域里很少有訴訟發(fā)生。政府采用傳統(tǒng)的方式處理議會對合同裁決程序的抱怨。除了有關(guān)系到合同中的權(quán)利要求外，法律補救方法很少被使用。原則上，蒙受損失的投標(biāo)商可向法院要求強制的和最終的補償，但并不存在特定的調(diào)停。6.2當(dāng)有必要執(zhí)行歐共體指令并向那些因違反歐共體章程而蒙受損失或險遭損失的歐共體物資供應(yīng)商提供規(guī)定的補償時，形勢發(fā)生了變化。作出的決議如下：——供應(yīng)商有遵守英國法規(guī)、服從指令的責(zé)任；——這一職責(zé)須在高等法院中得到加強；——一些程序要求立即得到執(zhí)行，除非法院同意，否則，三個月內(nèi)必須強制執(zhí)行；——賦予法院終止裁決過程、駁回決議或賠償損失的特殊權(quán)力；——一旦簽約，規(guī)定損失賠償金為唯一賠償；——交由法院自理賠償損失的恰當(dāng)基數(shù)，例如：投標(biāo)費用、喪失機會的損失和收益損失；——通常讓法院遵循他們正常的程序和慣例。例如，關(guān)于權(quán)衡利弊、考慮采用臨時補償或在臨時補償懸而未決時采用雙方承擔(dān)損失的方法；——展望未來，考慮設(shè)立某種法庭是否合適，例如，減輕法院工作量或讓高等法院的訴訟費用更低。6.3以上這些措施剛實施6年多，現(xiàn)在正用于歐洲其他國家供應(yīng)商和適用政府采購協(xié)議的所有其他供應(yīng)商。鑒于法院審理的訴訟案件寥寥無幾，完全沒有必要再設(shè)法庭。但我們?nèi)栽诳紤]是否需選擇一種解決糾紛的形式，如調(diào)停、和解或仲裁。7、與地方政府的聯(lián)系7.1地方當(dāng)局是通過選舉產(chǎn)生的機構(gòu)。它們在法定職責(zé)內(nèi)做出各自的采購決定。要履行受托于民眾的職責(zé)，即高效辦事原則，保證物有所值。它們需受獨立的審核機關(guān)—審計委員會委派的獨立審計機構(gòu)的監(jiān)控。7.2地方當(dāng)局的法律體制和中央政府的法律體制相差無幾（見前面段落4.1），但還包括：——1972年的地方政府條例要求地方當(dāng)局頒布有法律效力的命令，規(guī)范對合同的裁決；——1980年的地方政府的房屋及土地條例針對機構(gòu)內(nèi)部對有關(guān)建筑和交通的各種活動進(jìn)行強制競爭投標(biāo)（CCT）的做法提出了要求；——1988年的地方政府條例擴大了實行競爭性投標(biāo)