淺析潛規(guī)則的危害及其治理對策

5-理論征文淺析潛規(guī)則的危害及其治理對策摘要：社會轉(zhuǎn)型期內(nèi)，腐敗現(xiàn)象在政府高壓嚴打下仍然呈現(xiàn)多發(fā)態(tài)勢，引發(fā)政府及學(xué)者對滋生腐敗的“土壤和溫床”展開新一輪的廣泛研究、探討，是以“潛規(guī)則”一詞逐漸浮出水面?！皾撘?guī)則”作為滋生腐敗的一個“病原體”，有著嚴重的社會危害。本文將在總結(jié)、歸納及分析前輩們的理論成果和實踐經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，對“潛規(guī)則”的本質(zhì)作進一步分析，闡釋其危害及成因，最后提示治理對策。主題詞：腐敗潛規(guī)則治理對策當(dāng)前，腐敗現(xiàn)象越發(fā)花樣繁多，而“潛規(guī)則”依靠其隱蔽性和欺騙性在腐敗現(xiàn)象中扮演的角色日益重要，引發(fā)了政府和社會的廣泛關(guān)注。如果任由其發(fā)展，勢必嚴重損害社會公平正義，損害黨和政府的形象，威脅和諧社會的構(gòu)建。因此，如何在正視“潛規(guī)則”的基礎(chǔ)上，準確分析其本質(zhì)和危害，建立合理的防懲體系，進而遏制貪污腐敗，已經(jīng)成為當(dāng)今黨和政府乃至社會亟待解決的一項重要課題。一、“潛規(guī)則”的本質(zhì)及其主要表現(xiàn)“潛規(guī)則”的概念源于學(xué)者吳思，指相對于“元規(guī)則”、“明規(guī)則”而言的，暗地里同行、起實際作用但上不了臺面的“游戲”規(guī)則。（一）“潛規(guī)則”的本質(zhì)特征“潛規(guī)則”精義在“潛”。為什么要“潛”？因為它見不得光，這是由其本質(zhì)特征決定的。1、隱蔽性和抵觸性?！皾撘?guī)則”并不是無規(guī)則，它是潛在的，以不敢公開為特征，因此具有隱蔽性。其主旨和最終目的并不是實現(xiàn)正式道德和法律制度的價值準則和行為準則，而是以實現(xiàn)某些個人或利益集團既得利益或額外利益的最大化，使公權(quán)變成了私權(quán)，使權(quán)力應(yīng)該為民所用，變成了權(quán)力為私所用，或為小集團所用。這是與黨的根本宗旨和黨的意志完全背道而馳，與國家政策法規(guī)相抵觸。因此，潛規(guī)則又具有了抵觸性。2、非正式性和約束性。相對正式規(guī)則（即由官方明文規(guī)定的法律、法規(guī)、規(guī)章、條例等）而言，“潛規(guī)則”不是成文的規(guī)定，不具有合法性，不為國家所認可，而僅僅只是人們私下認可的行為約束，是非正式的規(guī)范；但是事實上卻約定俗成，深入人心，是利益交往的媒介，指導(dǎo)和規(guī)范著官員“為”與“不為”以及“如何為”，是當(dāng)事者彼此心照不宣的認可和期待，對于社會成員具有比較有效的誘導(dǎo)和約束作用。3、自發(fā)性和社會危害性?！皾撘?guī)則”為官場上大大小小公正公平的表象之下，將本質(zhì)上的非法行為加以掩飾與偽裝，變成社會生活中通行的、為人們所不得不接受的形式，才是“潛規(guī)則”真正的可怕和可恨之處?！皾撘?guī)則”對人們的行為選擇具有實際的支配力，或明或暗、或直接或間接地對抗著正式制度的權(quán)威，將成文規(guī)則的作用消解于無形。在潛規(guī)則盛行的社會里，正式制度的作用黯然失色，成文規(guī)則實際上淪為制度的漂亮裝飾品而被架空。2、毒化社會風(fēng)氣，滋生及助長各種消極腐敗現(xiàn)象。目前，我國社會中的腐敗問題仍未得到根本解決，腐敗已經(jīng)成為公眾最痛恨的社會頑疾。從媒體不斷曝光的各種腐敗案例中，人們能夠清楚地看到腐敗行為的不斷升級，腐敗犯罪的惡果也越來越嚴重。在很多情形下，腐敗分子就是靠玩弄“潛規(guī)則”把戲大肆進行犯罪的。他們利用各種手腕威逼當(dāng)事人進入“潛規(guī)則”狀態(tài)下進行交易，不露聲色、兵不血刃地實現(xiàn)自己的企圖。他們不遺余力地施展“潛規(guī)則”伎倆，明目張膽地聚斂財富，無所顧忌地大行貪污賄賂之道，將社會風(fēng)氣攪得烏煙瘴氣?？梢哉f，“潛規(guī)則”乃是權(quán)力蛻變過程中腐敗分子規(guī)避法律與道德所衍生的貪污腐敗規(guī)則。3、誘導(dǎo)厚黑心理，增加國家治理與社會和諧的難度。當(dāng)前，行政機關(guān)“門難進、臉難看、話難聽、事難辦”的問題依然未能有效遏制，“不作為”、“亂作為”甚至“被作為”的現(xiàn)象屢禁不止，讓群眾苦不堪言，甚至引發(fā)群體性事件。表面上看，這是行政機關(guān)(人員)怠政懶政，是官僚主義和形式主義，但深層原因卻是在“潛規(guī)則”熏陶下的厚黑之術(shù)在作祟?！皾撘?guī)則”支配下的厚黑心理，不僅對公務(wù)人員正面廉政教育中的理想與信念追求產(chǎn)生沖擊，而且最終會使社會和諧、國家治理和歷史發(fā)展付出更大的成本和代價。4、助長“潛規(guī)則”意識，使人們陷入囚徒困境般的痛苦深淵之中?！皾撘?guī)則”并不可怕，可怕的是人們會養(yǎng)成“潛規(guī)則”心理或“潛規(guī)則”意識。由于“潛規(guī)則”在社會生活和國家治理中很有市場，因此不少人基于利己思維，由己推人，紛紛猜測大家都會按“潛規(guī)則”出牌。如一些工程建設(shè)領(lǐng)域中的行賄受賄者那樣，發(fā)包人和承包人雙方對“意思意思”心領(lǐng)神會，要辦成事就得“意思意思”，如果你不“意思意思”，那就真的“沒有意思”。當(dāng)眾多競爭對手垂涎于工程項目時，在“潛規(guī)則”意識的支配下，競爭者常會被囚徒困境心理殘酷地折磨著。同樣的情形也會發(fā)生在買官賣官場合。當(dāng)然，當(dāng)事人所謂的“雙贏”結(jié)局最終都是以違背黨紀國法、出賣社會公共利益、損害他人正當(dāng)利益為代價的。（二）“潛規(guī)則”的成因1、歷史層面。中國歷史上主要是農(nóng)業(yè)國，小生產(chǎn)方式比較發(fā)達。在這種生產(chǎn)方式下，人與人之間的關(guān)系主要靠親情、友情、鄉(xiāng)情和裙帶關(guān)系維系，為人處事過程中習(xí)慣摻雜人治因素，法治和規(guī)則意識相對淡漠，道德觀念也發(fā)生扭曲。比如，《論語》中就記載了葉公與孔子很有意思的一段對話。葉公語孔子曰：“吾黨有直躬者，其父攘羊，而子證之?！笨鬃釉唬骸拔狳h之直者異于是：父為子隱，子為父隱，直在其中矣。”這可能就是“父為子隱，子為父隱”這種“潛規(guī)則”的來歷。此其一。其二，封建官場陋習(xí)的深刻影響。今天人們所說的“潛規(guī)則”，在封建社會里非常盛行，稱為“陋規(guī)”或“常例”。例如在官場，“陋規(guī)”、“常例”成為權(quán)力運作的潤滑劑。如果有人既想進入官場，又不愿參加艱難的科舉考試，就走“左道旁門”，依循“陋規(guī)”和“常例”去打通關(guān)節(jié)。“衙門八字開，有理無錢莫進來”——形象概括了封建衙門通行的“潛規(guī)則”。所以，在封建社會，雖然不乏包拯那樣的清官存在，但總體上看，求官也好，辦事也好，顯規(guī)則不一定頂用，“陋規(guī)”、“常例”卻能呼風(fēng)喚雨，左右逢源。今天官場“潛規(guī)則”，與歷史上人身依附、家長制、一言堂、官本位等封建糟粕一脈相承，是封建官場種種“陋規(guī)”、“常例”的翻版或變種。2、社會層面。“潛規(guī)則”之所以能夠“潛”行到今天，因為它有合適的社會土壤。對待“潛規(guī)則”，社會上大致有三種態(tài)度：一是認同、接受，利用“潛規(guī)則”謀取私利。對于那些手中有權(quán)力并希望讓權(quán)力實現(xiàn)私利最大化的人而言，“潛規(guī)則”在他們眼里，不是像魯迅先生筆下形容的遭人厭惡的社會“濃瘡”，而是艷若桃花的“愛物”。這種人人數(shù)雖少，能量卻很大，由于處在關(guān)鍵位置，在一定程度上能左右“潛規(guī)則”的走向，影響其命運。二是敢于向它“叫板”，勇于維護社會公平正義。這種人胸懷坦蕩，無私無畏，即使被譏為“不識時務(wù)”、“不入流”，甚至遭遇“逆淘汰”也毫不退縮。這種人人數(shù)雖少，卻是公眾的“良心”、社會的脊梁。三是對它反感卻又無奈，精神上比較麻木。社會公眾民主法治意識較差，除非逼急了，否則多一事不如少一事，抱有“從眾心理”。這可能是社會上多數(shù)人的心態(tài)。有些被“潛”者甚至認為“潛規(guī)則”“聞起來臭，吃起來香”，吃小虧占大便宜。再說，“潛規(guī)則”具有很強“殺傷力”，誰不愿意按“規(guī)則”辦事，就可能受到排斥、懲罰，所以多數(shù)人只好隨波逐流，聽之任之。3、制度層面?！皾撘?guī)則”盛行，在一定程度上折射出法律和制度層面的缺陷與弊端，主要表現(xiàn)在：一是法規(guī)政策不完善，給“潛規(guī)則”留下了“潛行”空間。例如，有些地方增加干部職工收入，“上面給政策，財政不給錢”。錢從哪里來？下屬部門只好各顯神通，憑借手中掌握的權(quán)力設(shè)置相應(yīng)的“土政策”。盡管很多人覺得有點過分，不太合適，甚至有違法之嫌，卻難以抵擋“靠山吃山，靠水吃水”的誘惑，有人戲言，這是“逼良為娼”。二是規(guī)章制度執(zhí)行力差，缺乏應(yīng)有權(quán)威。比如針對群眾反應(yīng)強烈的公車私用、公款吃喝、公款出國（出境）旅游等，幾乎年年發(fā)文件禁止，卻禁而不止。執(zhí)法不嚴、違法難究，損害了規(guī)章制度的權(quán)威性，許多“潛規(guī)則”就難以遏制。三是監(jiān)督制度缺失，“潛規(guī)則”有恃無恐。比如，新聞輿論監(jiān)督，本應(yīng)是“潛規(guī)則”的“克星”，但在現(xiàn)有體制下，面對公權(quán)力失范、“潛規(guī)則”盛行，我國新聞輿論監(jiān)督的功能發(fā)揮難免受各方掣肘，作用發(fā)揮非常有限。因此，在一些地區(qū)、部門和行業(yè)，“潛規(guī)則”當(dāng)?shù)?，明文?guī)定的法律規(guī)章與制度，即所謂“元規(guī)則”、“明規(guī)則”，反而成了一種裝飾品。三、“潛規(guī)則”的治理對策縱觀“潛規(guī)則”的本質(zhì)及各類表現(xiàn)，綜合分析其成因，筆者認為，治理“潛規(guī)則”的對策需從文化、社會、制度三個層面入手。（一）優(yōu)化廉潔文化廣義而言，廉潔文化是關(guān)于廉潔的知識、理念、制度及與之相對應(yīng)的生活方式、行為規(guī)范的總概括。狹義上，它主要指有關(guān)廉潔的思想觀念、價值理念及與之對應(yīng)的行為模式。實踐證明，遏制“潛規(guī)則”，制度建設(shè)固然重要，但如果不重視廉潔文化建設(shè)，忽視人的思想素質(zhì)陶冶，“潛規(guī)則”就難以達到標本兼治的目的。廉潔文化作為一種社會文化體系，它在抵制腐朽觀念、遏制“潛規(guī)則”和腐敗行為方面有著重要的社會功能。2007年，權(quán)威的非政府國際反腐敗組織“透明國際”公布的調(diào)查結(jié)果顯示，世界上腐敗最少的國家中，芬蘭名列第一。而在芬蘭，治理腐敗與“潛規(guī)則”不但有嚴密的制度，更重要的是上至國家領(lǐng)導(dǎo)人，下至普通公務(wù)員以及民眾，都對廉潔文化有明確認識，能自覺信仰并始終堅守。在這樣的社會背景下，大家都以做廉潔公民和公務(wù)員為榮，以侵害公眾利益的“潛規(guī)則”為恥，“潛規(guī)則”也就沒有了市場。在治理潛規(guī)則過程中，優(yōu)化廉潔文化，主要應(yīng)采取以下措施：一要以廉政文化促進廉潔文化建設(shè)；二要注重發(fā)展面對社會大眾的廉潔文化，提高廣大公民的思想道德境界。要創(chuàng)作大眾喜聞樂見的優(yōu)秀文化藝術(shù)作品，充分利用電視、報刊、網(wǎng)絡(luò)等大眾媒體，發(fā)展社會廉潔文化，讓廉潔文化進家庭、進社區(qū)、進機關(guān)、進學(xué)校，營造優(yōu)良文化環(huán)境，增強全社會抵制“潛規(guī)則”的自覺性，讓“潛規(guī)則”在我國成為“過街之鼠”；三要從青少年抓起，從娃娃抓起，并持之以恒，充分發(fā)揮廉潔文化、廉政文化育人資政功能；四是要端正黨風(fēng)政風(fēng)?！墩撜Z》記載，季康子問政于孔子，孔子回答說：“子欲善，而民善矣！君子之德風(fēng)；小人之德草。草上之風(fēng)必偃”。意思是說，只要您想把國家治好，百姓自然就會好起來。君子（統(tǒng)治者）的德政好像風(fēng)，百姓德行和社會風(fēng)氣好像草，風(fēng)影響和決定草的起伏方向?！皾撘?guī)則”之所以禁而不止，一個重要原因，就是領(lǐng)導(dǎo)干部“其身不正”，因而“雖令不從”。所以，要想從根本上阻斷“潛規(guī)則”，最有效的辦法就是下大氣力端正黨風(fēng)，嚴懲熱衷于操弄“潛規(guī)則”而不能自拔的領(lǐng)導(dǎo)干部。只有這樣，才能帶動政風(fēng)好轉(zhuǎn)，凈化社會風(fēng)氣。（二）強化社會監(jiān)督當(dāng)今世界上一些法治嚴明的國家，治理“潛規(guī)則”的一條重要經(jīng)驗，就是對其“零容忍”，不但法制嚴密，而且依法監(jiān)管，不讓其有可乘之機。例如，新加坡《預(yù)防腐敗法》規(guī)定，代理人為自己或他人的利益，非法接受、索取或同意接受、意圖索取他人作為誘金或酬金的報酬；任何人非法給予、同意給予或提供給代理人報酬作為誘金或酬金，不管賄賂行為實施的目的是否實現(xiàn)，均構(gòu)成腐敗性交易罪，將遭到嚴懲。就美國的市場運作和社會監(jiān)管方面來看，對商業(yè)賄賂之類“潛規(guī)則”的治理主要有四種機制：反壟斷機制、公平競爭機制、輿論監(jiān)督機制和法律機制。近些年美國加大了打擊商業(yè)賄賂的力度。據(jù)美國《紐約時報》網(wǎng)站2008年7月30日報道，擔(dān)任美國聯(lián)邦參議員一職時間最長的共和黨人、現(xiàn)年84歲的史蒂文斯因未在1999年至2006年遞交的財務(wù)報表中申報他從韋科石油服務(wù)公司收取的價值25萬美元的禮品，前不久被美國哥倫比亞特區(qū)聯(lián)邦法院控以七項重罪。在這樣背景下，商業(yè)賄賂之類的“潛規(guī)則”在美國難以興風(fēng)作浪。嚴格依法監(jiān)管，遏制“潛規(guī)則”盛行，首先，要貫徹“法律面前人人平等”原則，操弄“潛規(guī)則”的人，不管職務(wù)高低，都應(yīng)依法懲處。有法不依，執(zhí)法不嚴，視法律為兒戲，從某種意義上講，比沒有章法更有害?！叭齻€公章頂不上一個老鄉(xiāng)”，在一定程度上反映了我國公權(quán)力遭遇“潛規(guī)則”的尷尬。監(jiān)管不力，領(lǐng)導(dǎo)意志大于“王法”，對腐敗現(xiàn)象習(xí)以為常，無疑是我國一些地方、部門和行業(yè)“潛規(guī)則”盛行的根本原因。加強民主監(jiān)督是消滅或遏制“潛規(guī)則”發(fā)揮作用的根本出路。面對“潛規(guī)則”，需要大家發(fā)出“憤怒的吼聲”，不再忍氣吞聲，使其難以為所欲為。其次，要改變所謂“法不制眾”觀念，對諸如“公賄”之類“潛規(guī)則”，不管它打的是什么“旗號”，一律以腐敗論處。再次，科學(xué)界定法律和政策的彈性空間，盡可能減少所謂“自由裁量權(quán)”帶來的弊端。此外，還應(yīng)積極推行陽光機制，鏟除“潛規(guī)則”生長的土壤，強化群眾和社會組織的監(jiān)督能力?！皾撘?guī)則”的要害是“潛”和“暗”，最怕“陽光”和曝光，將其置于陽光下，可以最大限度地壓縮它的“潛行”空間。所以，破除“潛規(guī)則”，要堅持和完善各項公開辦事制度，切實保障人民群眾的監(jiān)督權(quán)和知情權(quán)。據(jù)《中國紀檢監(jiān)察報》報道，地處皖西北的阜陽，一度是腐敗的重災(zāi)區(qū)。由于“潛規(guī)則”盛行，少數(shù)干部職工“不給好處不辦事，給了好處亂辦事”，致使不正常的事情“正?；?，不合法的事情“合法化”，明令禁止的事情被“變通”，不可能辦到的事情“暢通無阻”。新一屆市委、市政府認真分析了“潛規(guī)則”等腐敗現(xiàn)象的危害，堅持用“陽光政務(wù)”封殺“潛規(guī)則”，做到兩個“一律”：凡是涉及群眾利益和群眾關(guān)心的事項，一律公開；凡是可以通過市場機制解決的問題，一律用市場機制的辦法解決。通過推行陽光政務(wù)，鏟除“潛規(guī)則”生存的土壤和條件，從源頭上預(yù)防腐敗，糾正不正之風(fēng)。實施藥品集中招標采購，6年讓利患者共計3．36億元；率先在安徽省開展機動車牌號拍賣，籌集資金1200余萬元，全部用于公益事業(yè)……問卷調(diào)查顯示，2006年度，全市人民群眾對反腐倡廉工作的滿意率比2003年度提升了19個百分點。阜陽市的做法和經(jīng)驗，值得研究借鑒。（三）健全制度規(guī)范“潛規(guī)則”的滋生蔓延既然與法律政策不健全有關(guān)，那么，治理“潛規(guī)則”的第一招，就是完善法律和政策，使其不能“興風(fēng)作浪”。這一招，在國外也有好的范例。例如，許多人稱贊新加坡，說新加坡無論政府機關(guān)還是商業(yè)場合，“潛規(guī)則”都沒有市場。這主要得益于新加坡對“潛規(guī)則”有清醒認識，法律制度非常嚴密。就拿送禮來說，公務(wù)活動、商業(yè)往來中即使屬于正常的禮尚往來，也必須嚴格規(guī)定，分清有商業(yè)價值的還是沒有商業(yè)價值的，禮品的登記、估價、處理有一整套嚴密的制度規(guī)定，必須按章操作，違者嚴懲不貸。韓國《公職人員倫理法》規(guī)定，對公職人員實行財產(chǎn)登記制度、公職人員物品申報制度和退休公職人員就業(yè)限制制度，以防止公職人員接受商業(yè)賄賂。日本大企業(yè)基本上都建立了一套嚴密的防止和制約商業(yè)賄賂的機制。其中最主要的是實施嚴格的招投標制度。只要超過一定數(shù)量的建設(shè)工程或者采購項目均采用真實的招投標制度，企業(yè)的最高領(lǐng)導(dǎo)人不直接參與招標工作，具體的招標工作由具體部門組成的招標小組進行。還有人對招標小組有無違反招標程序進行檢查監(jiān)督，防止個別人在招標中營私舞弊，接受賄賂。健全法律政策，主要應(yīng)從三方面入手：一是盡快推出急需的需的立法，如《國家公職人員（領(lǐng)導(dǎo)干部）財產(chǎn)申報法》，堵塞領(lǐng)導(dǎo)干部以權(quán)謀私、運用“潛規(guī)則”斂財?shù)闹贫嚷┒?。用法律?guī)范涉及公共利益的行為。二是進一步完善現(xiàn)有法律政策，特別是細化程序法，使法律和政策操作起來更為嚴密、嚴謹，堵塞“潛規(guī)則”“潛行”的通道。比如，我們制定了《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》，但為什么一些地方用人腐敗問題仍非常突出呢？其原因之一，就是對如何實施該條例，沒有細化措施，使買官賣官者仍有空子可鉆。三是增強法律政策的科學(xué)性和可行性，消除“潛規(guī)則”滋生蔓延的制度漏洞。比如，制定法律或政策，必須堅持開門立法，廣泛聽取各方面意見，必要時舉行聽證會，向?qū)＜覍W(xué)者請益，使法律政策避開“潛規(guī)則”陷阱。2005年1月頒布的《建立健全教育、制度、監(jiān)督并重的懲治和預(yù)防腐敗體系實施綱要》在懲治和預(yù)防腐敗上邁出了重要的一步，尤其是在2008年制定的《建立健全懲治和預(yù)防腐敗體系2008-2012年工作規(guī)劃》在懲治和預(yù)防腐敗上起到了重大作用，原鐵道部部長劉志軍的落馬，更表