旅游景區(qū)經(jīng)營(yíng)與管理模式探究

2012-2013第一學(xué)期《旅游景區(qū)經(jīng)營(yíng)與管理》結(jié)業(yè)論文任課老師：李嫻學(xué)生：郝璐學(xué)號(hào)：201001070226時(shí)間：2012.12.28旅游景區(qū)經(jīng)營(yíng)與管理模式探究摘要：本文從對(duì)風(fēng)景區(qū)的特殊性以及兩種經(jīng)營(yíng)管理模式的優(yōu)缺點(diǎn)出發(fā),提出當(dāng)前我國(guó)風(fēng)景旅游區(qū)的改革路徑:明晰產(chǎn)權(quán),加強(qiáng)公私合作,合理利用政府和的優(yōu)勢(shì),并建立健全旅游立法體系,走法制化管理道路。

關(guān)鍵詞：風(fēng)景旅游區(qū)特殊性經(jīng)營(yíng)管理模式

伴隨著中國(guó)經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展，旅游正在悄然興起并迅猛發(fā)展。但是我們也應(yīng)該清醒地認(rèn)識(shí)到在蓬勃紅火的旅游背后存在的諸多問題，因此必須充分利用市場(chǎng)機(jī)制，積極探索旅游景區(qū)經(jīng)營(yíng)管理的新模式。還有，伴隨著中國(guó)經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展，我國(guó)百姓的生活發(fā)生了翻天覆地的變化。旅游，成了中國(guó)老百姓日常生活中不可缺少的部分。同時(shí)，旅游業(yè)也是世界公認(rèn)的朝陽產(chǎn)業(yè)，是我國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)新的增長(zhǎng)點(diǎn)和第三產(chǎn)業(yè)的龍頭。隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的全面發(fā)展和人們精神文化需求的日趨增長(zhǎng)，旅游正在悄然興起并迅猛發(fā)展。同時(shí)，也應(yīng)該清醒地認(rèn)識(shí)到在蓬勃紅火的旅游背后存在的諸多問題：當(dāng)前市場(chǎng)的背景下，我國(guó)的風(fēng)景旅游區(qū)卻仍然延續(xù)著計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的模式，大部分還屬于事業(yè)性質(zhì),純屬公益事業(yè)，經(jīng)費(fèi)靠財(cái)政撥款。旅游區(qū)管理機(jī)構(gòu)雖然既有保護(hù)的職能，又有組織生產(chǎn)、經(jīng)濟(jì)、解決就業(yè)和社區(qū)管理的職能，但因政企不分，事企不分而導(dǎo)致了諸多弊端，如資金短缺，經(jīng)濟(jì)效益低下，機(jī)構(gòu)臃腫等。因此充分利用市場(chǎng)機(jī)制,分離所有權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)成為各大風(fēng)景旅游區(qū)的改革方向,并且也已經(jīng)取得了一定的成績(jī),但由于風(fēng)景旅游區(qū)不同于一般的企業(yè),有著自身的特殊性,我們?cè)谝M(jìn)市場(chǎng)化機(jī)制的時(shí)候一定要慎重。從市場(chǎng)的角度看，旅游景區(qū)經(jīng)營(yíng)具有三個(gè)方面的主要任務(wù)，即旅游景區(qū)如何吸引游客、如何為游客提供滿意的服務(wù)、如何實(shí)施旅游景區(qū)的可持續(xù)發(fā)展。我們認(rèn)為，旅游景區(qū)經(jīng)營(yíng)是，通過調(diào)動(dòng)旅游景區(qū)相關(guān)投入要素，在有效保護(hù)旅游景區(qū)公共資源(主要是風(fēng)景資源、生態(tài)資源與文物資源)的前提下，對(duì)其合理利用并追求效率最大化的營(yíng)銷、管理與服務(wù)。這一概念既包括對(duì)這些公共資源的合理利用，也包括對(duì)這些公共資源的有效保護(hù)，主張對(duì)旅游資源要在保護(hù)的前提下利用，在利用中促進(jìn)保護(hù)，既要適度保護(hù)，又要適度開發(fā)、合理利用，而不能過度保護(hù)，也不能過度開發(fā)。利用與保護(hù)互為依托，共同促進(jìn)。一些政策上的禁區(qū)和限制。因此,鑒于風(fēng)景旅游區(qū)資源的惟一性、脆弱性等特點(diǎn),以及相關(guān)政策滯后等原因,對(duì)這種做法必須慎重。

目前，我國(guó)旅游景區(qū)的經(jīng)營(yíng)管理中主要存在以下問題：多頭管理，多重目標(biāo)目前我國(guó)旅游景區(qū)的宏觀管理格局是政出多門、體制混亂。例如，自然文化遺產(chǎn)的管理體制具有管理多重目標(biāo)性、企業(yè)化經(jīng)營(yíng)和不同的程度的多重管理等三個(gè)明顯特征，現(xiàn)行管理體制的主要問題是多重目標(biāo)與企業(yè)化經(jīng)營(yíng)之間的矛盾，而多重管理加劇了這種矛盾。我國(guó)的旅游景區(qū)分別隸屬多達(dá)12個(gè)不同的政府部門管理，風(fēng)景名勝區(qū)、自然保護(hù)區(qū)、森林公園和文物保護(hù)單位，本身既有保護(hù)的職能，又有組織生產(chǎn)、發(fā)展經(jīng)濟(jì)、解決就業(yè)和社區(qū)管理的職責(zé)。我國(guó)風(fēng)景名勝資源和文物資源的管理權(quán)由各級(jí)、各有關(guān)行政主管部門行使。根據(jù)我國(guó)現(xiàn)行的行政體制，各類風(fēng)景名勝資源和文物資源仍分別歸建設(shè)、林業(yè)、環(huán)保、文化、文物、宗教、海洋、地質(zhì)、旅游等部門行使管理權(quán)，并按其科學(xué)價(jià)值、歷史文化價(jià)值、美學(xué)價(jià)值和地域范圍等劃分為國(guó)家級(jí)、省級(jí)、縣級(jí)，分別由各級(jí)相關(guān)行政主管部門管理。必要時(shí)成立了相應(yīng)的行政管理機(jī)構(gòu)，如風(fēng)景名勝區(qū)、國(guó)家森林公園、自然保護(hù)區(qū)管理委員會(huì)(或管理局)、文物管理委員會(huì)(或文管所)等，作為國(guó)家資源所有者代表，統(tǒng)一實(shí)施管理權(quán)。這些景區(qū)管理機(jī)構(gòu)的主要職責(zé)是執(zhí)行有關(guān)法律法規(guī)，確定開發(fā)利用方針，制定和審批保護(hù)和發(fā)展規(guī)劃并監(jiān)督其實(shí)施，審核有關(guān)開發(fā)項(xiàng)目的可行性報(bào)告和方案，有的代表政府管理區(qū)域內(nèi)的民政事務(wù)。機(jī)制落后，觀念保守我國(guó)旅游景區(qū)微觀主體機(jī)制落后，觀念保守。風(fēng)景名勝區(qū)、文物點(diǎn)、博物館等，有些是社會(huì)公益事業(yè)，不能嚴(yán)格按企業(yè)來要求?，F(xiàn)在造成的情況是不倫不類，因?yàn)樨?cái)力不足，很多不應(yīng)該作為企業(yè)的，進(jìn)行企業(yè)化運(yùn)作，但在機(jī)制上又是落后的，在觀念上自然是保守的。也有的明確是企業(yè)，但又賦予一定的政府職能，尤其是一些大的山岳型景區(qū)都是這樣的體制。秩序混亂，服務(wù)較差旅游景區(qū)安全隱患較為嚴(yán)重，旅游者的權(quán)益得不到確實(shí)保證。這幾年發(fā)生的大的旅游安全事故，相當(dāng)一些都是這樣發(fā)生的。急功近利，內(nèi)部機(jī)制不合理，不科學(xué)，管理混亂。有的景區(qū)層層轉(zhuǎn)包，各行其是，秩序混亂。資源破壞，環(huán)境污染我國(guó)旅游景區(qū)資源與環(huán)境保護(hù)的問題，表現(xiàn)在旅游景區(qū)破壞性建設(shè)嚴(yán)重，自然景區(qū)城市化突出。有些素質(zhì)不高的企業(yè)開發(fā)旅游資源，景區(qū)建設(shè)庸俗化，對(duì)旅游資源的破壞很大。許多旅游景區(qū)出現(xiàn)資源退化，既有客流量大造成的自然退化，更主要的是保護(hù)不力。景區(qū)的環(huán)境污染問題也很嚴(yán)重，由于生活垃圾處理不好，環(huán)保技術(shù)不過關(guān)，造成景區(qū)衛(wèi)生不好，由此而引起污染問題普遍存在。條塊分割，名實(shí)不符我國(guó)的風(fēng)景名勝、文物、森林資源名義上屬于國(guó)家所有，但實(shí)際上中央、省、市、縣、鄉(xiāng)各級(jí)政府及其部門都能出面操作。往往在同一景區(qū)內(nèi)，建設(shè)、文物、林業(yè)、水利、旅游等多個(gè)部門插手管理。在條塊分割、各據(jù)一方的情況下，在地方、部門、單位、個(gè)人利益的驅(qū)動(dòng)下，有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)，貌似建設(shè)、實(shí)為破壞，名為保護(hù)、實(shí)為壟斷的現(xiàn)象極為常見。大量的風(fēng)景名勝區(qū)，都可以看到在核心景觀區(qū)看到這個(gè)廳、那個(gè)局建的“培訓(xùn)中心”、“療養(yǎng)所”，破壞景觀的現(xiàn)象比比皆是。財(cái)政困難，舉步艱難國(guó)家對(duì)風(fēng)景文物資源保護(hù)的財(cái)政撥款十分有限，國(guó)際援助和社會(huì)贊助杯水車薪。管理經(jīng)費(fèi)和職工工薪部分靠財(cái)政撥款，部分靠自籌自支，有的完全實(shí)行自籌自支。在此情況下，大多數(shù)地方只能勉強(qiáng)維持現(xiàn)狀和職工生計(jì)，談不上有效保護(hù)和積極建設(shè)。區(qū)內(nèi)居民和職工迫于生計(jì)，開山取石、毀林伐木、捕獵動(dòng)物，破壞資源和環(huán)境的現(xiàn)象屢禁不止。等于是捧著金碗要飯吃，寶貴的資源成為了財(cái)政的負(fù)擔(dān)。7、政企不分，政事不分在許多風(fēng)景名勝區(qū)及文物景區(qū)中，由于條塊分割和政、企、事不分，政府機(jī)關(guān)的衙門作用與舊國(guó)營(yíng)企業(yè)的各種弊端兼而有之。在經(jīng)營(yíng)接待上，基本上是等客上門，很少主動(dòng)宣傳促銷;在經(jīng)濟(jì)收支上，財(cái)政撥款加單位創(chuàng)收，有的稍有盈余，多數(shù)出不敷出;在勞動(dòng)人事制度上，機(jī)構(gòu)臃腫，冗員眾多;在分配制度上，死工資，“大鍋飯”，平均主義盛行。這種管理體制和經(jīng)營(yíng)機(jī)制導(dǎo)致了許多地方一方面是風(fēng)景文物資源的閑置與浪費(fèi)，另一方面是風(fēng)景旅游開發(fā)和經(jīng)營(yíng)中的無序、低效以至破壞，嚴(yán)重困擾著資源環(huán)境的保護(hù)和風(fēng)景名勝事業(yè)、文物文博事業(yè)、旅游業(yè)和地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。我國(guó)風(fēng)景旅游區(qū)經(jīng)營(yíng)管理模式的政策建議

1、改革管理體制

我國(guó)風(fēng)景區(qū)旅游資源的所有權(quán)主體是國(guó)家,國(guó)務(wù)院代表國(guó)家行使風(fēng)景旅游區(qū)資源所有權(quán)。為保證國(guó)家產(chǎn)權(quán)的統(tǒng)一和國(guó)有資產(chǎn)的收益,國(guó)務(wù)院可以指定一個(gè)權(quán)威機(jī)構(gòu)代理行使風(fēng)景旅游區(qū)資源產(chǎn)權(quán),對(duì)產(chǎn)權(quán)進(jìn)行統(tǒng)一管理;負(fù)責(zé)風(fēng)景旅游區(qū)規(guī)劃的審批、土地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓、租賃,風(fēng)景旅游區(qū)資源使用權(quán)轉(zhuǎn)讓、風(fēng)景旅游區(qū)資源保護(hù)規(guī)劃等。該權(quán)威機(jī)構(gòu)可視需要,在各省或各片區(qū)設(shè)立派出機(jī)構(gòu),發(fā)展建立風(fēng)景旅游區(qū)日常管理機(jī)構(gòu),并對(duì)其擁有領(lǐng)導(dǎo)權(quán)、監(jiān)督管理權(quán)和對(duì)風(fēng)景旅游區(qū)資源開發(fā)經(jīng)營(yíng)企業(yè)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的監(jiān)督管理權(quán)。日常管理機(jī)構(gòu)由派出機(jī)構(gòu)代表、地方政府各職能部門代表、當(dāng)?shù)厝罕姶?、開發(fā)經(jīng)營(yíng)單位代表等組成,具體負(fù)責(zé)風(fēng)景旅游區(qū)開發(fā)建設(shè)的監(jiān)督管理,監(jiān)督國(guó)有資源的用途,保證國(guó)有資源保值增值,并進(jìn)行風(fēng)景旅游區(qū)日常的市場(chǎng)管理、資源管理、環(huán)境管理。整個(gè)管理系統(tǒng)的經(jīng)費(fèi)均由國(guó)務(wù)院按旅游稅收的一定比例統(tǒng)一撥付,以防受地方政府部門和經(jīng)營(yíng)者的牽制。

這種產(chǎn)權(quán)管理機(jī)制,可以避免現(xiàn)有的條塊分割,多頭領(lǐng)導(dǎo),明晰了風(fēng)景旅游區(qū)資源的產(chǎn)權(quán)歸屬,且有效發(fā)揮了監(jiān)督作用,可以防止風(fēng)景旅游區(qū)資源的過度開發(fā)、風(fēng)景旅游區(qū)環(huán)境破壞。

2、運(yùn)用不同經(jīng)營(yíng)管理模式

近年來,有許多學(xué)者提出風(fēng)景旅游區(qū)應(yīng)實(shí)行所有權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)的分離,將其交由企業(yè)進(jìn)行市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng),并通過對(duì)收益和成本的比較論證了這種模式的合理性。碧峰峽、桐廬、太湖源等一大批景區(qū)(景點(diǎn))將經(jīng)營(yíng)權(quán)不斷地拍賣出去,黃山、張家界等遺產(chǎn)類資源也引入市場(chǎng)機(jī)制,并先后掛牌上市,這種經(jīng)營(yíng)意識(shí)是對(duì)傳統(tǒng)管理意識(shí)和管理體制的一大突破,這一點(diǎn)應(yīng)該是肯定的。但目前完全按市場(chǎng)機(jī)制經(jīng)營(yíng)的方式遭到了質(zhì)疑。如黃山風(fēng)景旅游區(qū),從保護(hù)遺產(chǎn)的角度出發(fā),必須嚴(yán)格遵循“景區(qū)游,區(qū)外居”的旅游方式,而黃山股份公司為追求自身贏利,必然盡可能以高消費(fèi)方式將盡可能多的游客留在景區(qū),由此必然造成遺產(chǎn)質(zhì)量破壞,從而出現(xiàn)了在黃山發(fā)展旅游經(jīng)濟(jì)后“景區(qū)的環(huán)境衛(wèi)生和安全質(zhì)量提高,而遺產(chǎn)質(zhì)量反而惡化”這一似乎怪異的現(xiàn)象。另外,這種純商業(yè)化經(jīng)營(yíng)必然以其壟斷性而傷害游客正當(dāng)利益。擁擠俱樂部產(chǎn)品可以通過政府提供,也可以通過所有權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)的分離由私人提供。但經(jīng)營(yíng)權(quán)和所有權(quán)的分離是否適合所有的景區(qū),也是一個(gè)值得思考的。

本人認(rèn)為,凡是經(jīng)營(yíng)性景區(qū)(景點(diǎn))均要實(shí)行所有權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)的分離,只是對(duì)一些專業(yè)性或公益性強(qiáng)的景區(qū)(景點(diǎn)),如國(guó)家森林公園、保護(hù)區(qū)的核心區(qū)、文物保護(hù)區(qū)、宗教朝拜地等實(shí)行國(guó)家經(jīng)營(yíng)管理,由國(guó)家委托專業(yè)人士經(jīng)營(yíng)。

3、加強(qiáng)對(duì)旅游資源的管理

風(fēng)景旅游區(qū)不是單指景觀資源,而是以景觀資源為核心,由產(chǎn)品系統(tǒng)和支持系統(tǒng)組成的一個(gè)綜合體。往往在我們腦海里有一個(gè)思維定勢(shì),即風(fēng)景旅游區(qū)的收入來源就是門票收入,并以其為由來證明管理經(jīng)費(fèi)緊張,從而交由企業(yè)市場(chǎng)化運(yùn)作或進(jìn)一步提高門票價(jià)格。由于旅游產(chǎn)品是一種高彈性消費(fèi)品,提高價(jià)格會(huì)導(dǎo)致游客數(shù)量大幅度減少,門票收入進(jìn)一步降低,且波及到整個(gè)行業(yè)。我們應(yīng)該改變觀念,樹立大旅游意識(shí),正確把握旅游業(yè)的綜合性、先導(dǎo)性、關(guān)聯(lián)性特點(diǎn)。

在風(fēng)景旅游區(qū)經(jīng)營(yíng)管理體制改革中,分清旅游景觀資源和旅游經(jīng)營(yíng)資源。旅游經(jīng)營(yíng)資源才是我們的改革重點(diǎn)(包括住宿、、餐飲、娛樂設(shè)施等),增強(qiáng)競(jìng)爭(zhēng)活力,提高風(fēng)景旅游區(qū)的收入。旅游景觀資源不應(yīng)作為風(fēng)景旅游區(qū)創(chuàng)收的主要途徑,而要以保護(hù)為重,國(guó)家應(yīng)建立景區(qū)財(cái)政補(bǔ)貼制度,為景區(qū)維護(hù)經(jīng)費(fèi)來源提供保障。對(duì)那些交由企業(yè)運(yùn)作的經(jīng)營(yíng)性景區(qū),應(yīng)制定門票價(jià)格管理制度。

4、建立規(guī)制風(fēng)景旅游區(qū)開發(fā)和保護(hù)的體系

改革開放20多年來,我國(guó)旅游立法初步形成了旅游法律體系,但是在風(fēng)景名勝區(qū)、森林公園、自然保護(hù)區(qū)等方面,目前還沒有正式立法。

雖然有《風(fēng)景名勝區(qū)暫行管理?xiàng)l例》、《中華人民共和國(guó)自然保護(hù)區(qū)條例》、《森林公園管理辦法》等行政法規(guī),但是這些規(guī)定缺乏實(shí)施細(xì)則,對(duì)一些新做法缺乏裁決的依據(jù),對(duì)實(shí)際執(zhí)行中的一些破壞資源、侵蝕國(guó)有資源、使用權(quán)不明確的現(xiàn)象難以做出有效認(rèn)定和判罰。尤其在民營(yíng)企業(yè)開發(fā)旅游景區(qū)的過程中,由于沒有相應(yīng)的具體法律法規(guī)對(duì)旅游資源開發(fā)行為進(jìn)行規(guī)范,具體操作上對(duì)旅游資源的權(quán)力歸屬?zèng)]有清晰的界定。要明晰風(fēng)景旅游區(qū)產(chǎn)權(quán),并使其規(guī)范化運(yùn)作,就要建立健全相關(guān)法律體系,將景區(qū)開發(fā)行為予以規(guī)范,對(duì)破壞景區(qū)資源的行為和做法給予懲罰。按照我國(guó)現(xiàn)行法律體系和行政法淵源,風(fēng)景旅游區(qū)立法體系可以按照憲法——法律——行政法規(guī)——部門規(guī)章、地規(guī)、地方規(guī)章——規(guī)范性文件這樣一個(gè)層次來構(gòu)建。

總之,風(fēng)景旅游區(qū)不能等同于企業(yè),由于它有著自身的特殊性,我們應(yīng)從經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和環(huán)境效益多個(gè)方面考慮經(jīng)營(yíng)管理體制的改革路徑。在風(fēng)景旅游區(qū)的開發(fā)保護(hù)中,要加強(qiáng)公私合作,合理利用政府和企業(yè)的優(yōu)勢(shì)。

參考文獻(xiàn)：