應(yīng)急管理概論(十三)：恢復(fù)與重建

應(yīng)急管理概論（十三）：恢復(fù)與重建第十三章恢復(fù)與重建突發(fā)事件事態(tài)得到有效控制后，應(yīng)急管理從搶險(xiǎn)救災(zāi)為主的階段轉(zhuǎn)變?yōu)橐曰謴?fù)重建為主的階段。建立健全突發(fā)事件的恢復(fù)重建機(jī)制，不僅要盡快恢復(fù)災(zāi)害損毀設(shè)施、實(shí)現(xiàn)社會(huì)生產(chǎn)與生活的復(fù)原，還要貫徹可持續(xù)發(fā)展的理念，將恢復(fù)重建作為增強(qiáng)社會(huì)防止災(zāi)害、減少災(zāi)害能力的契機(jī)，整體提升全社會(huì)抵御風(fēng)險(xiǎn)的水平。第一節(jié)恢復(fù)重建的概念一、恢復(fù)重建的內(nèi)涵恢復(fù)重建是消除突發(fā)事件短期、中期、長(zhǎng)期影響的過程。主要包括兩類活動(dòng)：一是恢復(fù)，即使社會(huì)生產(chǎn)活動(dòng)恢復(fù)正常狀態(tài)；二是重建，即對(duì)于因?yàn)闉?zāi)害或?yàn)?zāi)難影響而不能恢復(fù)的設(shè)施等進(jìn)行重新建設(shè)。恢復(fù)重建是一項(xiàng)十分艱巨的工作。面對(duì)自然條件復(fù)雜、基礎(chǔ)設(shè)施損毀嚴(yán)重的困難局面，災(zāi)后恢復(fù)重建任務(wù)異常繁重，工作充滿挑戰(zhàn)。災(zāi)后恢復(fù)重建關(guān)系到災(zāi)區(qū)社會(huì)公眾的切身利益和長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展，必須充分依靠災(zāi)區(qū)社會(huì)公眾，舉一方之力，有效利用各種資源。通過精心規(guī)劃、精心組織、精心實(shí)施，重建物質(zhì)家園和精神家園，使災(zāi)區(qū)社會(huì)公眾在恢復(fù)重建中贏得新的發(fā)展機(jī)遇。恢復(fù)重建關(guān)系到災(zāi)區(qū)社會(huì)公眾的切身利益和災(zāi)區(qū)的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展，一般要盡量減輕災(zāi)害的影響，使社會(huì)生產(chǎn)生活恢復(fù)正常，推動(dòng)社會(huì)進(jìn)一步發(fā)展，提高社會(huì)的公共安全度。因此，恢復(fù)重建要以消除突發(fā)事件影響為基礎(chǔ)，以謀求未來發(fā)展為導(dǎo)向。從總體上來看，突發(fā)事件的影響主要可分為以下4類：社會(huì)影響、經(jīng)濟(jì)影響、環(huán)境影響和心理影響。（一）社會(huì)影響突發(fā)事件的發(fā)生會(huì)導(dǎo)致成百上千乃至數(shù)萬(wàn)人在災(zāi)害中遇難，許多家庭失去世代生活的家園，多年辛勤勞動(dòng)積累的財(cái)富毀于一旦。為了消除突發(fā)事件的社會(huì)影響，恢復(fù)重建需要恢復(fù)社會(huì)生活秩序，為社會(huì)公眾提供基本保障，使整個(gè)社會(huì)呈現(xiàn)常態(tài)運(yùn)轉(zhuǎn)狀態(tài)，如修復(fù)衛(wèi)生設(shè)施、為災(zāi)民提供臨時(shí)住宅和必要的生活用品等。在此過程中，恢復(fù)重建需要注意3個(gè)方面的問題：一是嚴(yán)防次生、衍生災(zāi)害的發(fā)生，確保災(zāi)區(qū)公眾的安全。二是保障災(zāi)后重要物資的供應(yīng)。三是特別關(guān)注老人、兒童、殘疾人等特殊群體，滿足其特殊的需要。（二）經(jīng)濟(jì)影響突發(fā)事件對(duì)經(jīng)濟(jì)的直接影響非常大，間接影響難以估計(jì)。例如，“5·12”汶川大地震使作為中國(guó)旅游資源豐富的省份之一的四川形象大受影響，一定時(shí)期后發(fā)生的余震，使部分人產(chǎn)生心理恐慌，使人們?cè)喌母按糜斡?jì)劃受到影響，一些人考慮取消或者推遲赴川旅游。國(guó)內(nèi)外投資者會(huì)對(duì)在災(zāi)區(qū)的投資項(xiàng)目重新評(píng)估，可能會(huì)考慮撤資或者暫緩?fù)顿Y，這些都給四川經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生了嚴(yán)重影響。（三）環(huán)境影響突發(fā)事件的環(huán)境影響可以分為兩類：人工環(huán)境影響和自然環(huán)境影響。1、人工環(huán)境影響。突發(fā)事件的影響主要包括：（1）城鄉(xiāng)居民住房大量損毀，部分地區(qū)幾乎被夷為平地。（2）基礎(chǔ)設(shè)施嚴(yán)重?fù)p毀，交通、電力、通信、供水、供氣等系統(tǒng)大面積癱瘓。（3）學(xué)校、醫(yī)院等公共服務(wù)設(shè)施嚴(yán)重?fù)p毀。（4）產(chǎn)業(yè)發(fā)展受到嚴(yán)重影響，耕地大面積損毀，主要產(chǎn)業(yè)、眾多企業(yè)遭受重創(chuàng)。2、自然環(huán)境影響。突發(fā)事件的影響主要包括：（1）生態(tài)環(huán)境惡化，植被、水體、土壤等自然環(huán)境被破壞，次生災(zāi)害隱患增多，導(dǎo)致生存發(fā)展條件變差。大量文化自然遺產(chǎn)遭到嚴(yán)重破壞。（2）資源環(huán)境承載能力下降，人均耕地減少，耕地質(zhì)量下降。（3）生態(tài)環(huán)境遭到嚴(yán)重破壞，森林大片損毀，野生動(dòng)物棲息地喪失與破碎，生態(tài)功能退化。（四）心理影響突發(fā)事件往往會(huì)給一定數(shù)量的社會(huì)公眾造成負(fù)面的心理影響，甚至造成嚴(yán)重的心理創(chuàng)傷。因此，有關(guān)部門在恢復(fù)重建過程中，要為這部分社會(huì)公眾提供心理咨詢服務(wù)，開展心理危機(jī)干預(yù)，進(jìn)行心理輔導(dǎo)。要加強(qiáng)心理疏導(dǎo)，體現(xiàn)人文關(guān)懷，重塑積極樂觀向上的精神面貌。二、恢復(fù)重建的分類從時(shí)間上分類，恢復(fù)重建可以分為短期恢復(fù)重建和長(zhǎng)期恢復(fù)重建?；謴?fù)重建工作短則持續(xù)數(shù)月，長(zhǎng)則持續(xù)數(shù)年。一般來說，短期恢復(fù)重建在突發(fā)事件處置活動(dòng)結(jié)束后立刻實(shí)施，并且可以得到立竿見影的效果。例如，開展搜救，進(jìn)行損失評(píng)估，為災(zāi)民提供臨時(shí)住房，清理廢墟等。當(dāng)開始重新修建道路、橋梁、住宅、商店等設(shè)施時(shí)，長(zhǎng)期恢復(fù)重建工作開始。長(zhǎng)期恢復(fù)重建活動(dòng)一般著眼于長(zhǎng)遠(yuǎn)，也需要較長(zhǎng)時(shí)間的努力，如改善交通設(shè)施、改變土地用途、提高建筑標(biāo)準(zhǔn)等。在長(zhǎng)期恢復(fù)重建活動(dòng)中，人們往往要從經(jīng)濟(jì)社會(huì)整體發(fā)展的高度，進(jìn)行全面的規(guī)劃，以促進(jìn)災(zāi)區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，增強(qiáng)防災(zāi)、減災(zāi)能力。從這個(gè)角度講，需要辯證地看待突發(fā)事件的影響。要積極預(yù)防、處置突發(fā)事件，盡量減輕突發(fā)事件的影響，一旦突發(fā)事件發(fā)生并造成嚴(yán)重后果，在長(zhǎng)期恢復(fù)重建活動(dòng)中要因勢(shì)利導(dǎo)，努力消除負(fù)面影響，同時(shí)放眼未來，在新的高起點(diǎn)上促進(jìn)災(zāi)區(qū)經(jīng)濟(jì)建設(shè)發(fā)展。這是完全有可能的，其原因如下：第一，政府決策者及社會(huì)公眾通過突發(fā)事件的教訓(xùn)對(duì)防災(zāi)、減災(zāi)問題更加重視。由于突發(fā)事件具有偶發(fā)性，社會(huì)公眾容易忽視公共安全問題，政府決策者也沒有將防災(zāi)、減災(zāi)問題置于各項(xiàng)議程的首要位置。因此，突發(fā)事件具有一定的警示作用。例如，美國(guó)在“9·11”事件發(fā)生后專門成立了國(guó)土安全部；我國(guó)在2003年“非典”后也加強(qiáng)了應(yīng)急機(jī)構(gòu)建設(shè)和隊(duì)伍建設(shè)。第二，突發(fā)事件摧毀了不安全的建筑和設(shè)施。通常，人們發(fā)現(xiàn)一些建筑和設(shè)施存在安全隱患，但是因?yàn)椴鸪鼈儠?huì)損失部分價(jià)值及產(chǎn)生一定的成本，在麻痹思想和僥幸心理的作用下，人們往往猶豫不決。突發(fā)事件以極端的形式摧毀了這些不安全的建筑和設(shè)施，為未來實(shí)施統(tǒng)一的安全建筑標(biāo)準(zhǔn)提供了“一張白紙”。第三，如果突發(fā)事件造成了巨大的財(cái)產(chǎn)損失，導(dǎo)致工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)停頓，政府將會(huì)對(duì)災(zāi)區(qū)提供技術(shù)支持、資金支持，或者財(cái)政稅收等政策方面的支持，并且鼓勵(lì)災(zāi)區(qū)發(fā)展新項(xiàng)目。災(zāi)區(qū)借此機(jī)會(huì)，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的轉(zhuǎn)型升級(jí)，推動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)的進(jìn)步。第四，突發(fā)事件發(fā)生后，政府及社會(huì)公眾將對(duì)災(zāi)害的起因、預(yù)防和處置進(jìn)行深刻的反思，并且制定更加詳細(xì)的防災(zāi)、減災(zāi)計(jì)劃，增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的可持續(xù)性，提升社會(huì)、經(jīng)濟(jì)及環(huán)境對(duì)于各種風(fēng)險(xiǎn)的恢復(fù)力。三、恢復(fù)重建的過程做好突發(fā)事件的恢復(fù)重建工作，不但可以消除突發(fā)事件產(chǎn)生的根源，還可以增強(qiáng)公眾對(duì)政府的信心，重新樹立良好形象。它主要包括以下過程。（一）成立恢復(fù)重建機(jī)構(gòu)突發(fā)事件得到控制，就應(yīng)該著手突發(fā)事件的恢復(fù)重建工作。首先要建立恢復(fù)重建工作機(jī)構(gòu)來指導(dǎo)恢復(fù)工作。并且，恢復(fù)重建機(jī)構(gòu)與突發(fā)事件的應(yīng)急機(jī)構(gòu)是不可替代的。首先，兩者的目的不同?；謴?fù)重建機(jī)構(gòu)的目的是要使組織從突發(fā)事件的不良影響中恢復(fù)過來，使組織得以生存，并且保持可持續(xù)發(fā)展。而應(yīng)急機(jī)構(gòu)的目的是控制和平息突發(fā)事件，減少突發(fā)事件對(duì)組織造成的損失和影響。其次，它們的組成成員不同。應(yīng)急機(jī)構(gòu)通常是由專業(yè)應(yīng)對(duì)人員組成，很少使用非專業(yè)人員。這些專業(yè)人員除了來自組織內(nèi)部，必要時(shí)還包括組織外部的人員，如醫(yī)療、消防人員等。而恢復(fù)重建機(jī)構(gòu)成員可以包括部分應(yīng)急機(jī)構(gòu)成員，但是更多的是組織內(nèi)部的負(fù)責(zé)人和技術(shù)人員，很少使用組織外部人員。最后，突發(fā)事件的應(yīng)急機(jī)構(gòu)不但要進(jìn)行應(yīng)急決策，還要執(zhí)行決策任務(wù)；而恢復(fù)重建機(jī)構(gòu)主要是策劃恢復(fù)工作流程，很少參與直接的恢復(fù)工作，具體決策都是由組織的個(gè)體成員共同執(zhí)行。當(dāng)然當(dāng)組織內(nèi)部工作人員能力不足時(shí)也可以借助組織外部的社會(huì)力量。（二）確定恢復(fù)目標(biāo)恢復(fù)重建機(jī)構(gòu)成立后，首先要調(diào)查危害程度和收集相關(guān)信息，以確定恢復(fù)目標(biāo)。收集信息過程中，恢復(fù)機(jī)構(gòu)不但要聽取應(yīng)急機(jī)構(gòu)提供的詳細(xì)信息，還要通過對(duì)受害者的調(diào)查，掌握第一手資料，組織專人進(jìn)行災(zāi)害現(xiàn)場(chǎng)調(diào)查評(píng)估破壞程度，綜合幾方面的結(jié)果，對(duì)損失進(jìn)行整理和歸納，對(duì)危害、損失做到全面的了解。在了解損失狀況之后，恢復(fù)重建機(jī)構(gòu)要確立恢復(fù)目標(biāo)。總的來說，恢復(fù)工作一般有兩個(gè)目的：一是恢復(fù)突發(fā)事件造成的損失以維持組織的生存和持續(xù)發(fā)展。二是抓住危機(jī)中的機(jī)會(huì)進(jìn)行重組，使組織獲得新的發(fā)展。這里重點(diǎn)指的是使組織的這種業(yè)務(wù)、活動(dòng)包括形象都恢復(fù)到突發(fā)事件發(fā)生之前的狀態(tài)。一般的突發(fā)事件都會(huì)打斷組織的正常運(yùn)作。人員傷亡、設(shè)備損壞都會(huì)影響組織的功能，同時(shí)也影響組織的形象。所以，組織需要對(duì)其機(jī)構(gòu)進(jìn)行重組，以維持組織的完整性；恢復(fù)受損功能，使組織能夠正常運(yùn)作；重新塑造組織形象，恢復(fù)公信力。（三）制定恢復(fù)計(jì)劃確定恢復(fù)目標(biāo)后，要進(jìn)行討論來確定需要恢復(fù)的對(duì)象。參加討論的人員除了恢復(fù)重建機(jī)構(gòu)的成員外，還應(yīng)該包括組織各個(gè)部門的代表、部分突發(fā)事件應(yīng)對(duì)人員，一些評(píng)估專家、利益相關(guān)者的代表等。這樣的人員組成應(yīng)代表絕大多數(shù)受影響者。只有參加人員具有廣泛的代表性，才能全面總結(jié)出需要恢復(fù)的對(duì)象。在確定恢復(fù)對(duì)象后，這個(gè)時(shí)期非常需要突發(fā)事件的恢復(fù)重建工作機(jī)構(gòu)成員、突發(fā)事件管理專家來決策。因?yàn)樗麄儗?duì)組織的資源和恢復(fù)的可行性比較了解，可以根據(jù)組織擁有和可以獲取的資源，統(tǒng)籌全局的利益，決定潛在的恢復(fù)對(duì)象中哪些可以成為實(shí)際需要的恢復(fù)對(duì)象，并且決定恢復(fù)對(duì)象的重要性排序。這里的重要性排序，不是恢復(fù)的先后順序?；謴?fù)工作中，許多待恢復(fù)的對(duì)象是可以同時(shí)進(jìn)行的。恢復(fù)對(duì)象越重要，對(duì)其投入的人力、物力、財(cái)力、時(shí)間就應(yīng)當(dāng)越多。只有這樣，才能對(duì)恢復(fù)目標(biāo)作出權(quán)威性的決策。（四）尋求援助，組織重建制定恢復(fù)計(jì)劃后，恢復(fù)重建工作機(jī)構(gòu)應(yīng)該迅速調(diào)集各種社會(huì)資源，根據(jù)有關(guān)專家指導(dǎo)，準(zhǔn)備基礎(chǔ)設(shè)施的恢復(fù)和重建工作，引導(dǎo)被破壞的工業(yè)生產(chǎn)和商業(yè)經(jīng)營(yíng)秩序走向正軌，穩(wěn)定社會(huì)生活。其中可能需要請(qǐng)求政府、社會(huì)甚至國(guó)際組織給予人力、物力、財(cái)力上的幫助。1、建立國(guó)家援助機(jī)制。首先，對(duì)于中國(guó)這樣一個(gè)自然災(zāi)害頻發(fā)的國(guó)家來說，在不增加發(fā)行國(guó)債的情況下，利用總預(yù)備費(fèi)防范和應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的空間已經(jīng)不大。一個(gè)可行的辦法，就是利用財(cái)政撥款和其他財(cái)政工具建立一個(gè)預(yù)算外獨(dú)立的常設(shè)基金，專門用于突發(fā)事件的必要開支，遇到危險(xiǎn)自動(dòng)啟動(dòng)，從而起到對(duì)財(cái)政的“減壓”作用。其次，針對(duì)突發(fā)事件造成的人身傷害，構(gòu)建符合中國(guó)國(guó)情的國(guó)家援助機(jī)制，是制止恐慌情緒蔓延，穩(wěn)定社會(huì)，提高公眾安全感，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和增加對(duì)外交流的客觀需要。因此，在這個(gè)突發(fā)事件頻發(fā)的時(shí)期，在我國(guó)構(gòu)建針對(duì)突發(fā)事件的常設(shè)性國(guó)家援助機(jī)制是必要的。目前這項(xiàng)工作主要由民政部門、紅十字會(huì)承擔(dān)。2、呼吁社會(huì)援助。在處置突發(fā)事件中，國(guó)家、政府及各個(gè)部門是主要力量，在恢復(fù)重建階段更多的要靠社會(huì)力量。除了政府的財(cái)政撥款、物資救助、政策扶植等手段外，呼吁社會(huì)全民幫助，以及其他非政府組織援助，是賑災(zāi)后期做的主要工作。3、尋求國(guó)際援助。一個(gè)國(guó)家或者地區(qū)出現(xiàn)的危機(jī)不可避免地會(huì)產(chǎn)生國(guó)際化的影響成為世界性的危機(jī)。因此，在社會(huì)經(jīng)濟(jì)日益密切的世界中，各國(guó)政府要有全球化的眼光、開放的胸懷。在突發(fā)事件發(fā)生后要尋求廣泛的國(guó)際合作，按國(guó)際規(guī)則辦事，尋求國(guó)際組織的理解，同時(shí)要爭(zhēng)取國(guó)際上先進(jìn)的技術(shù)、資金、人員、教育和培訓(xùn)及道義上的支持。四、恢復(fù)重建的原則恢復(fù)重建應(yīng)遵循以下8項(xiàng)原則。（一）以人為本，民生優(yōu)先要把保障民生作為恢復(fù)重建的基本出發(fā)點(diǎn)，把修復(fù)重建城鄉(xiāng)居民住房擺在突出和優(yōu)先的位置，盡快恢復(fù)公共服務(wù)設(shè)施和基礎(chǔ)設(shè)施，積極擴(kuò)大就業(yè)，增加居民收入，切實(shí)保護(hù)災(zāi)區(qū)群眾的合法權(quán)益。（二）尊重自然，科學(xué)布局要根據(jù)資源環(huán)境承載能力，考慮災(zāi)害和潛在災(zāi)害威脅，科學(xué)確定不同區(qū)域的主體功能，優(yōu)化城鄉(xiāng)布局、人口分布、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和生產(chǎn)力布局，促進(jìn)人與自然和諧。（三）統(tǒng)籌兼顧，協(xié)調(diào)發(fā)展要著眼長(zhǎng)遠(yuǎn)，適應(yīng)未來發(fā)展需要適度超前考慮，注重科技創(chuàng)新，推動(dòng)結(jié)構(gòu)調(diào)整和發(fā)展方式轉(zhuǎn)變，努力提高災(zāi)區(qū)自我發(fā)展能力。加大對(duì)少數(shù)民族地區(qū)和貧困地區(qū)的扶持力度，增進(jìn)民族團(tuán)結(jié)。（四）創(chuàng)新機(jī)制，協(xié)作共建要堅(jiān)持市場(chǎng)化改革方向，解放思想、開拓創(chuàng)新，正確區(qū)分政府職責(zé)與市場(chǎng)作用。充分發(fā)揮災(zāi)區(qū)社會(huì)公眾的積極性、主動(dòng)性和創(chuàng)造性，自力更生、艱苦奮斗。建立政府、企業(yè)、社會(huì)組織和個(gè)人共同參與、責(zé)任明確、公開透明、監(jiān)督有力、多渠道投資的重建機(jī)制。（五）安全第一，保證質(zhì)量城鄉(xiāng)居民點(diǎn)和重建項(xiàng)目選址，要避開重大災(zāi)害隱患點(diǎn)。嚴(yán)格執(zhí)行國(guó)家建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)及技術(shù)規(guī)范，嚴(yán)把設(shè)計(jì)、施工、材料質(zhì)量關(guān)，做到監(jiān)控有力，確保重建工程質(zhì)量。（六）厲行節(jié)約，保護(hù)耕地要堅(jiān)持按標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行恢復(fù)重建，不超標(biāo)準(zhǔn)，不盲目攀比，不鋪張浪費(fèi)。盡量維修加固原有建筑和設(shè)施，盡量統(tǒng)建共用設(shè)施和用房。規(guī)劃建設(shè)城鎮(zhèn)、村莊和產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)，要體現(xiàn)資源節(jié)約、環(huán)境友好的要求。堅(jiān)持節(jié)約和集約利用土地，嚴(yán)格保護(hù)耕地和林地。（七）傳承文化，保護(hù)生態(tài)要保護(hù)和傳承優(yōu)秀的民族傳統(tǒng)文化，保護(hù)具有歷史價(jià)值和少數(shù)民族特色的建筑物、構(gòu)筑物和歷史建筑，保持城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村傳統(tǒng)風(fēng)貌。避開自然保護(hù)區(qū)、歷史文化古跡、水源保護(hù)地等，同步規(guī)劃建設(shè)環(huán)保設(shè)施。（八）因地制宜，分步實(shí)施要從當(dāng)?shù)貙?shí)際情況出發(fā)進(jìn)行恢復(fù)重建，充分考慮經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化、自然和民族等各方面因素，合理確定重建方式、優(yōu)先領(lǐng)域和建設(shè)時(shí)序。要統(tǒng)籌安排、保證重點(diǎn)、兼顧一般，有計(jì)劃、分步驟地推進(jìn)恢復(fù)重建。恢復(fù)重建事關(guān)社會(huì)公眾的利益，要提高公眾的決策參與度，在恢復(fù)重建的過程中吸納所有突發(fā)事件的利益相關(guān)者參與決策，集思廣益，正確地識(shí)別亟待解決的問題，更好地解決問題。第二節(jié)恢復(fù)重建的內(nèi)容一、恢復(fù)重建的一般內(nèi)容恢復(fù)重建一般包括社會(huì)的、組織的、物質(zhì)的、精神的4個(gè)方面的內(nèi)容。這種恢復(fù)重建并不是簡(jiǎn)單的恢復(fù)到事發(fā)前的狀態(tài)，而是要在以前的基礎(chǔ)上有一個(gè)新的發(fā)展和超越，是在總結(jié)過去經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)的基礎(chǔ)上，在更高起點(diǎn)上進(jìn)行恢復(fù)和重建，以盡量避免同樣災(zāi)害事故的再次發(fā)生或者減少同樣災(zāi)害造成的損失。（一）組織機(jī)構(gòu)的恢復(fù)重建組織機(jī)構(gòu)的恢復(fù)重建主要是組織機(jī)構(gòu)及其功能和制度的恢復(fù)重建。一般來說，突發(fā)事件會(huì)打斷組織的正常運(yùn)轉(zhuǎn)，尤其是受沖擊的組織和機(jī)構(gòu)。因?yàn)橐恍╊I(lǐng)導(dǎo)人和工作人員因公殉職或者受傷，容易造成業(yè)務(wù)的停頓和組織功能的喪失，需要補(bǔ)充人員；還有是通過突發(fā)事件原因調(diào)查發(fā)現(xiàn)組織管理中的漏洞，如制度不健全、組織結(jié)構(gòu)不合理、管理不嚴(yán)等問題，這些問題需要在事后通過完善組織機(jī)構(gòu)的功能和設(shè)置加以解決。例如，2003年“非典”之后，我國(guó)政府一方面加強(qiáng)了疾病控制中心的建設(shè)，加大了對(duì)這項(xiàng)工作的投入，另一方面設(shè)立了衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)。以前各地衛(wèi)生行政管理部門下屬事業(yè)單位中的衛(wèi)生監(jiān)督所和衛(wèi)生防疫站是合在一起的，因?yàn)榉堑?，使中央政府認(rèn)識(shí)到衛(wèi)生監(jiān)督所的重要性，因此決定兩個(gè)機(jī)構(gòu)分開設(shè)立。汶川大地震同樣使當(dāng)?shù)匾恍┱筒块T遭受了嚴(yán)重破壞，房屋倒塌，設(shè)備損壞，人員受傷、失蹤甚至死亡，造成了工作的癱瘓，因此事后應(yīng)該盡快恢復(fù)這些組織的功能，補(bǔ)充人員和設(shè)備，使其能夠盡快履行職能，領(lǐng)導(dǎo)和組織當(dāng)?shù)氐幕謴?fù)重建工作。（二）社會(huì)方面的恢復(fù)重建社會(huì)方面的恢復(fù)重建主要指法律和社會(huì)秩序的恢復(fù)重建。突發(fā)事件經(jīng)常給社會(huì)造成巨大的沖擊，社會(huì)正常的法律秩序也會(huì)在應(yīng)急管理階段受到影響，有時(shí)政府為了應(yīng)對(duì)突發(fā)事件，避免更大損失，甚至?xí)歼M(jìn)入緊急狀態(tài)。有時(shí)一些社會(huì)原因造成的對(duì)立和沖突性危機(jī)，往往與一定程度的法律失效、社會(huì)秩序混亂聯(lián)系在一起。而且，如果不能盡快恢復(fù)到正常狀態(tài)，同樣會(huì)給國(guó)家和社會(huì)帶來極大的損害。一個(gè)國(guó)家和社會(huì)正常生活離不開一個(gè)健全的法律秩序，法律和社會(huì)秩序的正?；且磺泄ぷ鞯那疤岷捅ＷC。因此，當(dāng)應(yīng)急狀態(tài)結(jié)束時(shí)，政府的首要任務(wù)就是盡快恢復(fù)當(dāng)?shù)氐姆珊蜕鐣?huì)秩序，加強(qiáng)社會(huì)治安，只有這樣，其他方面的恢復(fù)重建工作才能夠正常開展，人們也才能安心從事恢復(fù)重建工作。汶川地震發(fā)生后，國(guó)務(wù)院公布了《汶川地震災(zāi)后恢復(fù)重建條例》（2008年6月8日起施行），這是我國(guó)首個(gè)地震災(zāi)后恢復(fù)重建的專門條例，成為我國(guó)地震災(zāi)后恢復(fù)重建工作納入法制化軌道的重要標(biāo)志。針對(duì)汶川這么一個(gè)地方制定一個(gè)條例，是因?yàn)殂氪ㄟ@次發(fā)生的特大地震是新中國(guó)成立以來波及范圍最廣、救災(zāi)難度最大的一次地震。黨中央、國(guó)務(wù)院高度重視抗震救災(zāi)工作，取得了階段性成果?？紤]到恢復(fù)重建時(shí)間緊，任務(wù)重，涉及面廣，涉及的行業(yè)也很多，很多事情都需要統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、科學(xué)安排，因此，為了保證恢復(fù)重建工作的順利進(jìn)行，做到質(zhì)量與效率、眼前與長(zhǎng)遠(yuǎn)的協(xié)調(diào)統(tǒng)一，實(shí)現(xiàn)依法科學(xué)重建，因此需要制定一部行政法規(guī)。我國(guó)政府針對(duì)汶川災(zāi)后恢復(fù)重建活動(dòng)制定條例，主要考慮到以下兩點(diǎn)：一是要增強(qiáng)條例的針對(duì)性和有效性，切實(shí)解決汶川地震災(zāi)后恢復(fù)重建中的一些實(shí)際問題。二是為今后普遍適用的災(zāi)后恢復(fù)重建立法提供實(shí)踐基礎(chǔ)和積累經(jīng)驗(yàn)。已經(jīng)修訂后的《中華人民共和國(guó)防震減災(zāi)法》，就是在總結(jié)經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上，對(duì)有些制度在《中華人民共和國(guó)防震減災(zāi)法》中用法律來規(guī)范。（三）物質(zhì)方面的恢復(fù)重建物質(zhì)方面的恢復(fù)重建主要是指人們生產(chǎn)和生活方面的各種設(shè)施的恢復(fù)和重建。事后的恢復(fù)和重建不是過去的簡(jiǎn)單復(fù)原，應(yīng)該用發(fā)展的眼光來看待，使其能夠站在一個(gè)更高的起點(diǎn)之上，取得比過去更好的成績(jī)和效果。事后物質(zhì)方面的重建涉及4個(gè)方面的內(nèi)容：一是緊急安置和救助，包括居民臨時(shí)住宅的修建和提供，受傷人群的搜尋與救助；二是恢復(fù)公共服務(wù)設(shè)施及其供給，水、電、氣、通訊、電視等事關(guān)民眾和社會(huì)發(fā)展的生活必需品與服務(wù)供給；三是住房、交通和商業(yè)設(shè)施等的恢復(fù)和重建，主要是對(duì)受到破壞的建筑物、道路橋梁、通訊設(shè)施等進(jìn)行恢復(fù)建設(shè)，以保障人們正常的工作和生活，其中也包括各種社會(huì)經(jīng)濟(jì)關(guān)系的恢復(fù)；四是通過重建改善當(dāng)?shù)鼐用竦木幼…h(huán)境，促進(jìn)地方發(fā)展與經(jīng)濟(jì)成長(zhǎng)，其中也包括增加預(yù)防突發(fā)事件的各項(xiàng)措施與設(shè)備。其具體操作如下：第一，在進(jìn)行城鎮(zhèn)和工程選址時(shí)，要充分考慮災(zāi)害綜合區(qū)劃，既要防止類似的災(zāi)害重復(fù)發(fā)生，又要防止其他災(zāi)害的侵襲。第二，進(jìn)行城鎮(zhèn)規(guī)劃時(shí)，要根據(jù)自然條件和居民密度，設(shè)計(jì)避防災(zāi)害的安全空地、疏散渠道和救災(zāi)設(shè)施。第三，進(jìn)行城鎮(zhèn)建設(shè)時(shí)，要根據(jù)災(zāi)害的發(fā)展趨勢(shì)和可能達(dá)到的程度，保證建筑物特別是諸如供水、供電、供暖、供氣、醫(yī)院等生命線工程、交通樞紐、高技術(shù)中心的抗災(zāi)能力。第四，嚴(yán)格控制城鎮(zhèn)易引發(fā)次生災(zāi)害與衍生災(zāi)害的工程和企業(yè)建設(shè)。第五，農(nóng)村被毀住宅的重新建設(shè)規(guī)劃，可以與新農(nóng)村建設(shè)同步進(jìn)行。如2003年淮河流域遭受洪災(zāi)后，長(zhǎng)豐縣受災(zāi)達(dá)13萬(wàn)人，相當(dāng)一部分群眾的房屋被洪水沖垮。長(zhǎng)豐縣政府利用上級(jí)政府給群眾建房的救災(zāi)款，對(duì)災(zāi)后重建進(jìn)行合理規(guī)劃，把原來農(nóng)村的土坯墻甚至茅草房一律改建成磚瓦房，讓災(zāi)民住上了比原來更好的住房?；謴?fù)生產(chǎn)作為災(zāi)后重建中的重要一環(huán)是減輕災(zāi)害損失、保證社會(huì)秩序穩(wěn)定和人民生活正?；闹匾胧?，重點(diǎn)可以從以下幾個(gè)方面入手：第一，要在對(duì)災(zāi)害全面調(diào)研的基礎(chǔ)上，統(tǒng)籌規(guī)劃，統(tǒng)一組織，將恢復(fù)生產(chǎn)作為一項(xiàng)緊迫的工作來對(duì)待。要重視國(guó)際與國(guó)內(nèi)的援助，更要注意發(fā)揮社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)互助的作用和自力更生、奮發(fā)圖強(qiáng)的精神。第二，堅(jiān)持先急需和先重點(diǎn)的原則，首先恢復(fù)生命線工程，如供水、供電、醫(yī)院和與國(guó)家建設(shè)、人民生活密切相關(guān)的大型廠礦企業(yè)。第三，本著先易后難的原則，首先恢復(fù)破壞較輕的廠礦企業(yè)和農(nóng)業(yè)，然后逐步恢復(fù)。（四）精神方面的恢復(fù)重建精神方面的恢復(fù)重建主要是對(duì)突發(fā)事件當(dāng)事人與受災(zāi)者提供精神和心理救助。在突發(fā)事件過后，很多人會(huì)受到一定的心理傷害，有的甚至非常嚴(yán)重，以至于影響今后的正常生活。有研究表明，人們?cè)诮?jīng)歷災(zāi)難后各種心理障礙的發(fā)生率平均增加17%。與物質(zhì)方面的損失相比，公眾的心理和精神所受到的傷害可能更加嚴(yán)重。這種心理上的危機(jī)不僅危害大，而且涉及范圍廣，持續(xù)時(shí)間長(zhǎng)。對(duì)于這種影響不是所有人能夠自我調(diào)節(jié)的，不少人必須借助外力的幫助才能從突發(fā)事件的陰影中走出來，他們不僅需要物質(zhì)的援助，還需要心理上的幫助。因此，如何撫慰他們受傷的心靈，幫助他們從突發(fā)事件的陰影中走出來，恢復(fù)生活的信心，恢復(fù)對(duì)社會(huì)的信心，就成為事后精神方面恢復(fù)和重建的一項(xiàng)重要內(nèi)容。但是這一點(diǎn)在過去常常不被重視，政府和社會(huì)更加關(guān)心的是物質(zhì)方面的恢復(fù)和重建，對(duì)非物質(zhì)方面的恢復(fù)和重建則關(guān)注不夠，尤其是對(duì)受災(zāi)人群的心理疏導(dǎo)方面。二、恢復(fù)重建的具體內(nèi)容（一）城鄉(xiāng)住房城鄉(xiāng)住房的恢復(fù)重建要針對(duì)城鄉(xiāng)居民住房建設(shè)和消費(fèi)的不同特點(diǎn)，制定相應(yīng)的政府補(bǔ)助支持政策。對(duì)經(jīng)修復(fù)可確保安全的住房，要盡快查驗(yàn)鑒定，抓緊維修加固，一般不要推倒重建；對(duì)需要重建的住房，要科學(xué)選址、集約用地，合理確定并嚴(yán)格執(zhí)行抗震、防洪標(biāo)準(zhǔn)，盡快組織實(shí)施。（二）城鎮(zhèn)建設(shè)城鎮(zhèn)的恢復(fù)重建，要按照恢復(fù)完善功能、統(tǒng)籌安排的要求，優(yōu)化城鎮(zhèn)空間布局，增強(qiáng)防災(zāi)能力，改善人居環(huán)境，為城鎮(zhèn)可持續(xù)發(fā)展奠定基礎(chǔ)。（三）農(nóng)村建設(shè)農(nóng)村生產(chǎn)生活設(shè)施的恢復(fù)重建，要與統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革、新農(nóng)村建設(shè)和扶貧開發(fā)相結(jié)合，做到資源整合、分區(qū)設(shè)計(jì)、分級(jí)配置、便民利民、共建共享。（四）公共服務(wù)公共服務(wù)設(shè)施的恢復(fù)重建，要根據(jù)城鄉(xiāng)布局和人口規(guī)模，整合資源，調(diào)整布局，推進(jìn)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，促進(jìn)基本公共服務(wù)均等化。優(yōu)先安排學(xué)校、醫(yī)院等公共服務(wù)設(shè)施的恢復(fù)重建，嚴(yán)格執(zhí)行強(qiáng)制性建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，將其建成最安全、最牢固、群眾最放心的建筑。（五）基礎(chǔ)設(shè)施基礎(chǔ)設(shè)施的恢復(fù)重建，要把恢復(fù)功能放在首位，根據(jù)地質(zhì)地理?xiàng)l件和城鄉(xiāng)分布合理調(diào)整布局，與當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃相銜接，遠(yuǎn)近結(jié)合，優(yōu)化結(jié)構(gòu)，合理確定建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，增強(qiáng)安全保障能力。（六）產(chǎn)業(yè)重建產(chǎn)業(yè)的恢復(fù)重建，要根據(jù)資源環(huán)境承載能力、產(chǎn)業(yè)政策和就業(yè)需要，以市場(chǎng)為導(dǎo)向，以企業(yè)為主體，合理引導(dǎo)受災(zāi)企業(yè)原地恢復(fù)重建、異地新建和關(guān)停并轉(zhuǎn)，支持發(fā)展特色優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)，推進(jìn)結(jié)構(gòu)調(diào)整，促進(jìn)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變，擴(kuò)大就業(yè)機(jī)會(huì)。第三節(jié)恢復(fù)重建的關(guān)鍵問題一、住房恢復(fù)重建在突發(fā)事件的恢復(fù)重建中，政府有責(zé)任采取積極主動(dòng)的措施，減少和緩解突發(fā)事件所帶來的有形物質(zhì)損害，特別是關(guān)系民生的物質(zhì)損害。其中，居民住所是重中之重。切實(shí)保障倒房戶的基本生活，這是恢復(fù)重建工作中首先要加以解決的重要問題。一般認(rèn)為，住房的恢復(fù)重建要經(jīng)歷4個(gè)階段。（一）應(yīng)急住處應(yīng)急住處是指社會(huì)公眾在災(zāi)后緊急安身、躲避風(fēng)雨的場(chǎng)所，如許多家庭在地震等災(zāi)害發(fā)生后暫時(shí)在汽車中休息。（二）臨時(shí)住處臨時(shí)住處不僅能提供休息的地方，也能滿足災(zāi)民飲食的需要。例如，災(zāi)民投親靠友或在賓館、體育館中暫時(shí)安身。在國(guó)外，教堂經(jīng)常成為災(zāi)民的臨時(shí)住處。（三）臨時(shí)住房臨時(shí)住房帶有避難場(chǎng)所的色彩，是多人共有的；而臨時(shí)住房則是災(zāi)民個(gè)人擁有的、非長(zhǎng)期的安身場(chǎng)所。許多時(shí)候，臨時(shí)住房的選址并不理想。（四）永久住房永久住房是在理想的地址重建的長(zhǎng)期住宅。在永久住房完工后，災(zāi)民喬遷新居。在我國(guó)，自然災(zāi)害一般會(huì)造成大量的房屋被摧毀，災(zāi)后的救助問題十分嚴(yán)重。一般而言，國(guó)外的住房恢復(fù)重建有4種形式：一是依靠自身力量，由受災(zāi)家庭自己出錢、出人、出材料進(jìn)行重建。二是依靠親情關(guān)系，由親朋好友共同幫助受災(zāi)戶重新建房。三是依靠救災(zāi)制度，也就是說，依靠政府與非政府組織提供援助重新建房。四是依靠保險(xiǎn)賠付，在災(zāi)后向保險(xiǎn)公司申請(qǐng)理賠，以賠償金重建房屋。我國(guó)的公眾在災(zāi)后大多無(wú)力單獨(dú)進(jìn)行房屋的修復(fù)重建。這時(shí)，政府要給予必要的救助。但與此同時(shí)，也應(yīng)借鑒國(guó)外的經(jīng)驗(yàn)，實(shí)現(xiàn)災(zāi)害損失補(bǔ)償渠道的多樣化，如大力推行災(zāi)害保險(xiǎn)等。二、經(jīng)濟(jì)恢復(fù)重建突發(fā)事件經(jīng)常造成基礎(chǔ)設(shè)施損毀、工業(yè)停產(chǎn)、商業(yè)中斷、農(nóng)業(yè)絕收等嚴(yán)重的直接經(jīng)濟(jì)影響。此外，還可能引發(fā)物價(jià)上漲、就業(yè)率降低、居民收入下降等難以估算的間接經(jīng)濟(jì)損失。特別是重大自然災(zāi)害，往往對(duì)農(nóng)業(yè)、漁業(yè)、畜牧業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)、林業(yè)等帶來滅頂之災(zāi)。因此，消除突發(fā)事件所造成的經(jīng)濟(jì)影響非常困難。在突發(fā)事件中，歷史悠久、財(cái)力雄厚的大企業(yè)往往要比小企業(yè)更加具有抵御風(fēng)險(xiǎn)的能力。而且，小企業(yè)的脆弱性更強(qiáng)，損失也更為嚴(yán)重，因?yàn)椋旱谝唬∑髽I(yè)的安全措施不如大企業(yè)健全，缺少應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的計(jì)劃。第二，小企業(yè)不像大企業(yè)那樣，在物理狀況良好的場(chǎng)所辦公。第三，突發(fā)事件發(fā)生后，如果小企業(yè)所在區(qū)域的居民大量遠(yuǎn)距離搬遷，企業(yè)的經(jīng)營(yíng)也不可避免地要受到影響。由于現(xiàn)代社會(huì)的運(yùn)轉(zhuǎn)高度依賴基礎(chǔ)設(shè)施，在災(zāi)后恢復(fù)重建中，首先要恢復(fù)關(guān)鍵性基礎(chǔ)設(shè)施的運(yùn)行。其次，對(duì)于工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)受到嚴(yán)重影響的災(zāi)區(qū)，政府及時(shí)出臺(tái)減免稅收、提供低息貸款等一系列的優(yōu)惠和扶植政策，幫助災(zāi)區(qū)恢復(fù)正常的生產(chǎn)秩序，甚至實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)升級(jí)。此外，政府及非政府組織應(yīng)及時(shí)收集、傳遞對(duì)恢復(fù)生產(chǎn)有用的信息，派出專家提供技術(shù)支持和指導(dǎo)，推動(dòng)災(zāi)區(qū)經(jīng)濟(jì)的快速恢復(fù)與發(fā)展。當(dāng)然，災(zāi)區(qū)也應(yīng)發(fā)揮自身的主觀能動(dòng)性，自力更生，積極探索生產(chǎn)自救的有效方式。三、災(zāi)害損失補(bǔ)償（一）政府補(bǔ)償政府是應(yīng)急管理的重要行為主體。在恢復(fù)重建過程中，政府下?lián)芫葹?zāi)款項(xiàng)以幫助災(zāi)區(qū)恢復(fù)生產(chǎn)生活秩序，這是災(zāi)害損失補(bǔ)償?shù)闹饕侄?。古今中外，概莫能外?！?·11”事件發(fā)生后，美國(guó)應(yīng)急管理署、小企業(yè)局（SBA）和紐約州下?lián)芰舜蠊P的救災(zāi)款項(xiàng)，到2001年12月，總撥款額度已經(jīng)超過了7億美元。其中，以公共援助基金的形式撥款3?44億美元，幫助紐約市修復(fù)受損的基礎(chǔ)設(shè)施，恢復(fù)關(guān)鍵性的服務(wù)，清除、運(yùn)輸廢墟；以贈(zèng)款和貸款的形式，提供個(gè)人援助超過1?96億美元，用于修建臨時(shí)災(zāi)害住房等。（二）災(zāi)害保險(xiǎn)災(zāi)害保險(xiǎn)是一種以財(cái)產(chǎn)本身以及與之有關(guān)的經(jīng)濟(jì)利益為保險(xiǎn)標(biāo)的的保險(xiǎn)。保險(xiǎn)者對(duì)所承保的財(cái)產(chǎn)負(fù)賠償責(zé)任的范圍有：因遇保險(xiǎn)責(zé)任范圍內(nèi)的各種災(zāi)害而遭受的損失，進(jìn)行施救或搶救而造成的損失以及相應(yīng)支付的各種費(fèi)用。依據(jù)所保風(fēng)險(xiǎn)的不同，災(zāi)害保險(xiǎn)具體規(guī)定有不同的險(xiǎn)種，如火災(zāi)保險(xiǎn)、雹災(zāi)保險(xiǎn)、地震保險(xiǎn)、洪水保險(xiǎn)等。在“9·11”事件中，美國(guó)因世界貿(mào)易組織中心被炸而支付保險(xiǎn)賠款總額超過300億美元，僅雙子座大樓倒塌而支付的賠付金額就高達(dá)35億美元。這次事件對(duì)于美國(guó)保險(xiǎn)業(yè)而言是一個(gè)“分水嶺”。由于恐怖主義很難預(yù)測(cè)，美國(guó)政府于2003年通過了《恐怖主義風(fēng)險(xiǎn)保險(xiǎn)法案》，由聯(lián)邦來分擔(dān)商業(yè)財(cái)產(chǎn)保險(xiǎn)的部分賠付。由于重大災(zāi)害保險(xiǎn)制度在我國(guó)幾近空白，當(dāng)重大災(zāi)害降臨時(shí)，整個(gè)保險(xiǎn)業(yè)顯得力不從心。尤其是2008年初波及數(shù)省的特大冰凍災(zāi)害以及汶川大地震，給人民群眾的生命財(cái)產(chǎn)造成了重大損失。雖然保險(xiǎn)公司特事特辦、積極理賠，但對(duì)于災(zāi)區(qū)人民所受的經(jīng)濟(jì)損失而言，無(wú)異于杯水車薪。因此，建立重大災(zāi)害保險(xiǎn)制度刻不容緩。目前，我國(guó)災(zāi)害保險(xiǎn)的作用沒有完全發(fā)揮出來。政府應(yīng)與保險(xiǎn)業(yè)合作，鼓勵(lì)保險(xiǎn)企業(yè)在防災(zāi)領(lǐng)域中發(fā)展業(yè)務(wù)，實(shí)行有選擇的強(qiáng)制性責(zé)任保險(xiǎn)，并通過財(cái)政、稅收方面的優(yōu)惠政策，扶植災(zāi)害保險(xiǎn)企業(yè)。一是制定法律法規(guī)。政府應(yīng)組織有關(guān)部門盡快制定我國(guó)的重大災(zāi)害保險(xiǎn)法律，并由保險(xiǎn)監(jiān)管部門統(tǒng)一設(shè)計(jì)單獨(dú)的地震保險(xiǎn)、洪水保險(xiǎn)以及冰雪保險(xiǎn)條款，進(jìn)而確立重大保險(xiǎn)的政策性保險(xiǎn)地位。二是建立重大災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)基金。重大災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)基金可從國(guó)家財(cái)政每年按一定比例直接撥付、商業(yè)保險(xiǎn)公司從每年收取的保險(xiǎn)費(fèi)收入中按一定比例提取、降低現(xiàn)行保險(xiǎn)企業(yè)的營(yíng)業(yè)稅稅率等渠道籌集。重大災(zāi)害基金建立后，國(guó)家還應(yīng)指定專門機(jī)構(gòu)，對(duì)基金收繳、使用以及日常運(yùn)作情況進(jìn)行嚴(yán)格監(jiān)管。三是借鑒國(guó)外經(jīng)驗(yàn)。目前，美國(guó)、日本、英國(guó)以及歐盟國(guó)家均建立了較為完善的重大災(zāi)害保險(xiǎn)制度，其中最值得借鑒的經(jīng)驗(yàn)是風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移機(jī)制。不妨采取發(fā)行重大災(zāi)害保險(xiǎn)債券、與國(guó)外保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)聯(lián)姻等方式，構(gòu)建多層次分散承保風(fēng)險(xiǎn)體系。（三）社會(huì)捐助這主要包括國(guó)內(nèi)社會(huì)捐助與國(guó)際社會(huì)捐助兩種。災(zāi)害發(fā)生后，國(guó)內(nèi)外社會(huì)各界出于人道主義的立場(chǎng)，自發(fā)地捐款、捐物，這是災(zāi)害補(bǔ)償?shù)牧硪环N手段。2001年1月26日，印度古杰拉特發(fā)生強(qiáng)烈地震，影響了7904座村莊，2萬(wàn)多人死亡，16萬(wàn)多人受傷，損失超過21億美元。災(zāi)害發(fā)生后，聯(lián)合國(guó)糧食署、國(guó)際勞工組織、世界衛(wèi)生組織等國(guó)際組織以及世界許多國(guó)家都對(duì)印度伸出了援助之手，慷慨捐助，對(duì)印度實(shí)現(xiàn)災(zāi)后恢復(fù)重建發(fā)揮了巨大的作用。此外，一些非政府組織在災(zāi)害捐助中以其中立、人道主義色彩及草根性發(fā)揮著獨(dú)特的作用，是恢復(fù)重建不可忽視的重要力量。我國(guó)可以從完善服務(wù)網(wǎng)絡(luò)、落實(shí)公示制度、完善激勵(lì)制度、規(guī)范管理4個(gè)方面進(jìn)一步完善經(jīng)常性社會(huì)捐助制度。2004年3月25日，民政部下發(fā)了《關(guān)于加快建立完善經(jīng)常性社會(huì)捐助制度的通知》，要求加快建立規(guī)范的經(jīng)常性社會(huì)捐助制度，進(jìn)一步完善經(jīng)常性社會(huì)捐助服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，拓展經(jīng)常性社會(huì)捐助工作領(lǐng)域，盡快建立起經(jīng)常性社會(huì)捐助制度，規(guī)范操作，逐步實(shí)現(xiàn)由集中性、突擊性、全國(guó)性捐助向經(jīng)常性、日常性、區(qū)域性捐助轉(zhuǎn)變。經(jīng)常性集中社會(huì)捐助活動(dòng)，一般在每年4月和10月“扶貧濟(jì)困送溫暖捐助月”進(jìn)行，每個(gè)城市集中募集的次數(shù)，由各省、自治區(qū)、直轄市自定。各地集中捐助包括跨省對(duì)口援助的時(shí)間，省級(jí)民政部門可以根據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際情況作適當(dāng)調(diào)整。制定救災(zāi)捐贈(zèng)應(yīng)急預(yù)案，結(jié)合各地重特大自然災(zāi)害救助應(yīng)急預(yù)案，認(rèn)真做好與之相對(duì)應(yīng)的救災(zāi)捐贈(zèng)應(yīng)急預(yù)案。建立健全經(jīng)常性社會(huì)捐助公示制度，切實(shí)做好接收、分配捐助款物的公示工作。制定捐助物資折價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，逐步推進(jìn)經(jīng)常性社會(huì)捐助工作標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，盡快統(tǒng)一物資分類標(biāo)準(zhǔn)、物資折價(jià)標(biāo)準(zhǔn)以及統(tǒng)計(jì)制度。規(guī)范“愛心捐助獎(jiǎng)”的評(píng)選工作，建立經(jīng)常性社會(huì)捐助表彰激勵(lì)機(jī)制，弘揚(yáng)社會(huì)主義精神文明，努力營(yíng)造良好的經(jīng)常性社會(huì)捐助氛圍。四、管理救災(zāi)資金救災(zāi)資金的使用范圍主要包括以下4個(gè)方面：①解決災(zāi)民無(wú)力克服的衣、食、住、醫(yī)等生活困難。②緊急搶救、轉(zhuǎn)移和安置災(zāi)民。③災(zāi)民倒房恢復(fù)重建。④加工及儲(chǔ)運(yùn)救災(zāi)物資。救災(zāi)捐贈(zèng)款物的使用范圍包括。①解決災(zāi)民衣、食、住、醫(yī)等生活困難。②緊急搶救、轉(zhuǎn)移和安置災(zāi)民。③災(zāi)民倒塌房屋的恢復(fù)重建。④捐贈(zèng)人指定的與救災(zāi)直接相關(guān)的用途。⑤經(jīng)同級(jí)人民政府批準(zhǔn)的其他直接用于救災(zāi)方面的必要開支。救災(zāi)資金的使用必須用于與救災(zāi)直接相關(guān)的事項(xiàng)。如果救災(zāi)資金來源于企業(yè)或社會(huì)的捐助，救災(zāi)資金的使用還必須充分考慮捐贈(zèng)人的意愿。救災(zāi)資金的使用應(yīng)以效用最大化為目標(biāo)，絕不允許被擠占、截留、挪用、盜用和貪污。否則，救災(zāi)工作的順利開展就無(wú)從談起，災(zāi)民的生命、健康與財(cái)產(chǎn)安全將無(wú)從保障；企業(yè)與社會(huì)參與抗災(zāi)救災(zāi)的熱情將會(huì)泯滅，未來救災(zāi)資金的籌措將會(huì)面臨巨大的困難；政府的公信力降低，國(guó)家在國(guó)際舞臺(tái)上的形象受到影響。例如，中央政府與地方政府之間的事權(quán)分擔(dān)比例鮮有變化。在這種情形下，地方政府在救災(zāi)資金分擔(dān)方面產(chǎn)生了與中央政府進(jìn)行博弈的沖動(dòng)。具體表現(xiàn)是，地方政府為減輕財(cái)政負(fù)擔(dān)，千方百計(jì)地夸大災(zāi)情，要求中央政府更多地?fù)芨毒葹?zāi)資金。而災(zāi)情評(píng)估并非一項(xiàng)很容易精確完成的工作。地方政府套取中央政府的救災(zāi)資金多，其財(cái)政負(fù)擔(dān)小。因此，為了調(diào)動(dòng)地方政府抗災(zāi)救災(zāi)的積極性，需要賦予地方政府更多的財(cái)權(quán)，使財(cái)權(quán)與事權(quán)相匹配，讓地方政府消除與中央政府博弈的動(dòng)力，真正實(shí)現(xiàn)救災(zāi)資金管理的分級(jí)管理、分級(jí)負(fù)擔(dān)。此外，還必須借助高技術(shù)手段，建立科學(xué)、合理的災(zāi)情評(píng)估機(jī)制，使地方政府無(wú)法與中央政府在救災(zāi)資金方面“角力”。地方政府抗災(zāi)救災(zāi)的積極性增強(qiáng)，這將會(huì)對(duì)中國(guó)災(zāi)害管理產(chǎn)生巨大的積極影響，逐步形成自下而上的應(yīng)急響應(yīng)程序，有利于遏制突發(fā)事件的演進(jìn)，進(jìn)而降低應(yīng)急管理的成本。從橫向上看，受我國(guó)行政體制總體特點(diǎn)的影響，救災(zāi)資金管理體制存在著部門分割、多頭管理的弱點(diǎn)。不僅如此，傳統(tǒng)的災(zāi)害管理均為分部門、單災(zāi)種應(yīng)對(duì)，部門之間缺少溝通與協(xié)同。在現(xiàn)代社會(huì)中，災(zāi)害往往具有很強(qiáng)的橫向擴(kuò)散性，往往會(huì)打破部門之間的界限，表現(xiàn)出明顯的綜合性。為此，從應(yīng)急指揮的角度看，這造成了政出多門，令下級(jí)無(wú)所適從，疲于應(yīng)付。從救災(zāi)資金管理的角度看，災(zāi)害發(fā)生地往往會(huì)向上級(jí)部門多頭申報(bào)救災(zāi)資金，造成救災(zāi)資金的重復(fù)配置和巨大浪費(fèi)。因而，需要進(jìn)一步理順體制，建立一個(gè)統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的救災(zāi)資金管理部門，避免救災(zāi)資金的重復(fù)撥付。就企業(yè)與社會(huì)捐助而言，最為重要的是建立應(yīng)急社會(huì)動(dòng)員機(jī)制。我國(guó)政府的救災(zāi)方針是：依靠群眾，依靠集體，自力更生，互助互濟(jì)，輔之以國(guó)家必要的救濟(jì)和扶持?？梢姡姷淖跃?、互救占據(jù)了突出的地位。應(yīng)認(rèn)真總結(jié)汶川地震中企業(yè)與社會(huì)捐助的經(jīng)驗(yàn)，建立以公民自愿為基礎(chǔ)、以效果持久性為特征的自下而上的社會(huì)動(dòng)員機(jī)制，調(diào)動(dòng)社會(huì)公眾長(zhǎng)期投入防災(zāi)減災(zāi)、抗災(zāi)救災(zāi)的熱情，鼓勵(lì)公益性非政府組織的發(fā)展和社會(huì)公眾之間相互扶持和幫助，積極開展生產(chǎn)自救。建立和完善救災(zāi)資金的運(yùn)行機(jī)制。長(zhǎng)期以來，我國(guó)在救災(zāi)資金管理上缺少成熟、穩(wěn)定的運(yùn)行機(jī)制，有些方面的主觀隨意性較大。建立和完善機(jī)制就是要增強(qiáng)救災(zāi)資金管理的嚴(yán)肅性、客觀性、科學(xué)性和可操作性，為救災(zāi)資金的審批、分配、撥付、監(jiān)督等行為確立規(guī)則。歸納起來講，救災(zāi)資金的使用必須遵循以下4個(gè)原則：第一，統(tǒng)籌安排、重點(diǎn)使用的原則。面對(duì)同樣一場(chǎng)災(zāi)害，不同的地區(qū)、不同的人群脆弱程度有高有低。脆弱程度高的地區(qū)和人群，災(zāi)害損失嚴(yán)重，反之亦然。因此，救災(zāi)資金的使用為了確保公平和正義，不能平均分配，搞“陽(yáng)光普照”，而應(yīng)統(tǒng)籌安排、集中調(diào)配，突出重災(zāi)地區(qū)和重災(zāi)戶，適當(dāng)向老、少、邊、窮地區(qū)傾斜。為了保證救災(zāi)資金的重點(diǎn)使用，如果捐贈(zèng)人所捐贈(zèng)的資金過于集中，則有關(guān)行政管理部門應(yīng)在征得捐贈(zèng)人許可的情況下，適當(dāng)調(diào)劑捐贈(zèng)款的分配。第二，專項(xiàng)管理、專款專用的原則。救災(zāi)資金不得擠占、截留、挪用、盜用和貪污，不得實(shí)施有償使用，不得提取周轉(zhuǎn)金，不得用于扶貧支出，不得擅自擴(kuò)大使用范圍，必須保證救災(zāi)資金用于災(zāi)害的救助。救災(zāi)捐款受贈(zèng)人應(yīng)指定救災(zāi)資金專用賬戶，進(jìn)行專項(xiàng)管理，以確保?？顚Ｓ?。第三，有效監(jiān)管、注重效益的原則。救災(zāi)資金的使用應(yīng)當(dāng)?shù)玫叫兄行У谋O(jiān)管，徹底扭轉(zhuǎn)“重籌集、輕監(jiān)管”的現(xiàn)象，使救災(zāi)資金發(fā)揮最大的效益。審計(jì)、民政等有關(guān)部門應(yīng)對(duì)救災(zāi)資金的使用情況進(jìn)行監(jiān)管，并及時(shí)公布有關(guān)結(jié)果，接受廣大社會(huì)公眾的監(jiān)督。同時(shí)，司法部門要對(duì)挪用、貪污救災(zāi)資金等違法犯罪行為予以嚴(yán)懲，加大涉及救災(zāi)資金犯罪的成本，使救災(zāi)資金成為一條“高壓線”。不僅如此，還要對(duì)救災(zāi)資金的使用進(jìn)行合理的績(jī)效評(píng)估，找出差距和問題，不斷提升救災(zāi)資金的使用效益。第四，及時(shí)撥付、公開透明的原則。災(zāi)害發(fā)生后，報(bào)災(zāi)核災(zāi)應(yīng)該做到迅速、快捷，救災(zāi)資金的分配、審批、撥付應(yīng)做到高效、及時(shí)，必要時(shí)可特事特辦、急事急辦，先進(jìn)行應(yīng)急撥款，再辦理結(jié)算手續(xù)。如果救災(zāi)資金不能及時(shí)撥付，災(zāi)害影響就不能及時(shí)得到控制，甚至出現(xiàn)擴(kuò)大升級(jí)的趨勢(shì)。在現(xiàn)代社會(huì)，廣大公眾的民主意識(shí)、法律意識(shí)、公平意識(shí)、維權(quán)意識(shí)與知情意識(shí)都得到了空前的提高與增強(qiáng)，為此，救災(zāi)資金的使用必須規(guī)范、合理、公開、透明，將救助對(duì)象、分配方案、發(fā)放程序與救災(zāi)賬目置于社會(huì)公眾的監(jiān)督之下。要建立一套行之有效的嚴(yán)格制度，其中包括：嚴(yán)格的救災(zāi)資金審批制度，實(shí)現(xiàn)審批程序的簡(jiǎn)潔、迅速、靈活；嚴(yán)格的救災(zāi)資金分配制度，實(shí)現(xiàn)資金分配的公平、公正、合理；嚴(yán)格的救災(zāi)資金撥付制度，實(shí)現(xiàn)資金撥付的及時(shí)、高效；嚴(yán)格的救災(zāi)資金審計(jì)、監(jiān)督制度，實(shí)現(xiàn)救災(zāi)資金使用的科學(xué)、公開、透明；嚴(yán)格的救災(zāi)資金追查制度，實(shí)現(xiàn)救災(zāi)資金管理有法可依、違法必究；嚴(yán)格的救災(zāi)資金績(jī)效評(píng)估制度，實(shí)現(xiàn)救災(zāi)資金使用效益的不斷提高，等等。這些制度可以給救災(zāi)資金使用過程中可能出現(xiàn)的違規(guī)、違紀(jì)行為設(shè)置一道道“防線”，使腐敗分子無(wú)機(jī)可乘，進(jìn)而確保救災(zāi)資金使用的高效益。五、心理干預(yù)心理干預(yù)與輔導(dǎo)是恢復(fù)重建階段的一項(xiàng)重要工作。因?yàn)橥话l(fā)事件將對(duì)受害者及其家屬甚至救援者的心理造成極大的影響，引起焦慮、恐懼、抑郁、強(qiáng)迫反應(yīng)、脾氣暴躁、過度警覺等心理行為反應(yīng)，有人還因此而留下終身無(wú)法彌合的心理創(chuàng)傷。根據(jù)有關(guān)學(xué)者的研究，對(duì)于突發(fā)事件與心理問題的關(guān)系，必須注意以下幾點(diǎn)：1、突發(fā)事件一般不會(huì)給人造成重大的心理問題，但許多人會(huì)出現(xiàn)中度的心理緊張，在恢復(fù)重建的過程