完善人大制度 建設(shè)政治文明的研究

完善人大制度建設(shè)政治文明非常感謝會(huì)議主席給我這個(gè)寶貴的機(jī)會(huì)，使我能和在座的領(lǐng)導(dǎo)和專(zhuān)家學(xué)者暢談我國(guó)人大制度取得的巨大成就，交流堅(jiān)持和完善人大制度的心得體會(huì)，展望政治文明健康發(fā)展的美好遠(yuǎn)景。我曾經(jīng)在深圳市人大常委會(huì)機(jī)關(guān)工作達(dá)6年半之久。在人大工作期間，我親身經(jīng)歷或者說(shuō)耳聞目睹了深圳市人大在我市的民主法制建設(shè)中銳意改革進(jìn)取、忠實(shí)履行職責(zé)、發(fā)揮主導(dǎo)作用的偉大實(shí)踐，對(duì)人大作為國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的地位和作用有了深刻認(rèn)識(shí)。在這里，請(qǐng)?jiān)试S我向所有的人大代表、向曾經(jīng)以及現(xiàn)在仍然工作在人大的領(lǐng)導(dǎo)和曾經(jīng)共事過(guò)的同事們表達(dá)我的敬意。剛才許多同志的發(fā)言給我很大啟發(fā)，他們的觀(guān)點(diǎn)和意見(jiàn)我深以為是。這里，我著重就人大制度的完善問(wèn)題談兩點(diǎn)不成熟的認(rèn)識(shí)和體會(huì)，不正確的地方請(qǐng)批評(píng)指正。一、為什么要重視和探索人大制度的完善問(wèn)題在我國(guó)，人大建設(shè)半個(gè)世紀(jì)的歷程充分證明：人民代表大會(huì)制度是中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)人民創(chuàng)建的、具有中國(guó)特色的根本政治制度，是國(guó)家政權(quán)賴(lài)以建立的基礎(chǔ)，是人民當(dāng)家作主的基本民主形式，是中國(guó)共產(chǎn)黨執(zhí)政得以實(shí)現(xiàn)的主要方式和渠道。人大制度的發(fā)展和完善與我國(guó)政治文明建設(shè)息息相關(guān)，是衡量我國(guó)社會(huì)主義政治文明建設(shè)水平的一個(gè)重要標(biāo)志。所以，依法治國(guó)、建設(shè)法治國(guó)家，建設(shè)政治文明，建設(shè)小康社會(huì)，必須堅(jiān)持人民代表大會(huì)制度。那么，如何更好地堅(jiān)持人大制度呢?我認(rèn)為，完善人大制度是堅(jiān)持人大制度的必由之路。在紀(jì)念人大制度50周年之際，我們更應(yīng)當(dāng)在認(rèn)識(shí)上高度重視、在實(shí)踐中認(rèn)真探索如何完善人大制度這一課題，我們之所以提出要重視和探索完善人大制度?可以從歷史和現(xiàn)實(shí)兩個(gè)方面來(lái)回答：首先，回顧歷史，我們知道，人大制度作為新型的代議制度和中國(guó)政治文明的制度創(chuàng)新，與西方成長(zhǎng)兩百多年的、成熟的、定型化的政權(quán)組織形式相比，畢竟歷史較短，從正式確立到今年還只有五十年，因此它不可避免地存在需要完善和改進(jìn)的地方。五十年來(lái)，人大制度建設(shè)經(jīng)歷了艱難曲折的發(fā)展過(guò)程。1957年以后，由于眾所周知的原因，全國(guó)人大及其常委會(huì)不能正常按期開(kāi)會(huì)，有的人大會(huì)議會(huì)期推遲近一年;即使能夠開(kāi)會(huì)，會(huì)議也流于形式，如二屆人大三次會(huì)議和三屆人大一次會(huì)議，連國(guó)民經(jīng)濟(jì)計(jì)劃和財(cái)政預(yù)決算報(bào)告都沒(méi)有提交大會(huì)審議，有些會(huì)議因財(cái)政狀況不好等原因就舉行秘密會(huì)議;國(guó)家重大事項(xiàng)基本上不提交全國(guó)人大及其常委會(huì)審議，如決定大規(guī)模調(diào)整國(guó)民經(jīng)濟(jì)計(jì)劃和變更財(cái)政預(yù)算的大躍進(jìn)、成立改變憲法規(guī)定的農(nóng)村政權(quán)體制的人民公社等重大問(wèn)題，均沒(méi)有提交全國(guó)人大及其常委會(huì)審議通過(guò)，而由黨中央一手包辦;立法工作一度停頓，監(jiān)督工作更是無(wú)從談起。而到了十年“文革”期間，人大制度幾乎陷于癱瘓境地，從“文革”一開(kāi)始至1975年長(zhǎng)達(dá)八年間，全國(guó)人大及其常委會(huì)未舉行會(huì)議，形同虛設(shè)，直至1975年召開(kāi)四屆人大一次會(huì)議，并制定了1975年憲法，人大制度才在形式上有所恢復(fù)。這一時(shí)期的地方各級(jí)人大及其人民委員會(huì)也被砸爛，由所謂集黨政軍權(quán)于一體的“革命委員會(huì)”取而代之。公、檢、法被取締，打、砸、搶橫行，法制被嚴(yán)重踐踏，公民的人身權(quán)和財(cái)產(chǎn)權(quán)被任意侵犯，整個(gè)國(guó)家陷入了政治動(dòng)蕩無(wú)序、經(jīng)濟(jì)瀕臨崩潰、憲政蕩然無(wú)存的嚴(yán)重局面。這反面教訓(xùn)告訴我們：人大制度不完善，人大制度遭到破壞，則國(guó)家遭殃、人民遭殃。而黨的十一屆三中全會(huì)以后，人大制度建設(shè)迎來(lái)了春天，步入了正常發(fā)展的軌道，并不斷改革完善，充分發(fā)揮作用，取得了重大成就。而且它的作用越來(lái)越大，地位也越來(lái)越突出。別的不說(shuō)，以推進(jìn)政治體制改革為例，我國(guó)二十多年的改革實(shí)踐中，黨和國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)體制的改革的每一步都離不開(kāi)人民代表大會(huì)制度，改革的每一項(xiàng)重大成果都直接或間接由人民代表大會(huì)制度予以確認(rèn)，形成為法律或決議而付諸實(shí)施，如廢除國(guó)家機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)終身制、采取差額選舉制度、提高直接選舉的層次、縣級(jí)以上地方各級(jí)人大設(shè)立常委會(huì)、建立鄉(xiāng)政權(quán)、確立依法治國(guó)方略、中央和地方政府機(jī)構(gòu)的改革、立法制度的改革、依法行政的推進(jìn)、司法公正及司法改革的推進(jìn)、監(jiān)督體制的加強(qiáng)等都是在人民代表大會(huì)制度框架內(nèi)發(fā)展完成的。毫無(wú)疑問(wèn)，在我國(guó)，政治體制的改革必須依托人民代表大會(huì)制度，離開(kāi)人民代表大會(huì)制度的所謂改革，就可能脫離人民，違背人民的意志和利益，也就不可能成功。在我國(guó)加入世界貿(mào)易組織以后，在全面建設(shè)小康社會(huì)的偉大征程中，人民代表大會(huì)制度基于人民的共同意志和社會(huì)發(fā)展規(guī)律，在促進(jìn)政治體制改革和公民權(quán)利保障方面將發(fā)揮更加重要的、不可或缺的獨(dú)特作用。我們不難發(fā)現(xiàn)，人大制度發(fā)展完善的20多年也正是憲政建設(shè)健康穩(wěn)定發(fā)展的歷史時(shí)期，這一正面的歷史經(jīng)驗(yàn)也充分說(shuō)明：人大制度建設(shè)和發(fā)展完善是憲政建設(shè)的重要內(nèi)容，憲政建設(shè)的發(fā)展完善離不開(kāi)人大制度的發(fā)展完善。歷史告訴我們：堅(jiān)持和完善人大制度，與國(guó)家和民族的命運(yùn)息息相關(guān)!一次，每次4天左右，全年加在一起也不到30天，而地方各級(jí)人大會(huì)議會(huì)期則更短(甚至有的地方還縮短會(huì)議的日期，名之曰提高會(huì)議效率、減少會(huì)議開(kāi)支)。由于會(huì)期短，加之會(huì)議議程又十分繁多，大多數(shù)代表均沒(méi)有在大會(huì)發(fā)言的機(jī)會(huì)，加上代表又大多來(lái)自生產(chǎn)、工作一線(xiàn)，有的對(duì)法律案或決議案中的概念還未來(lái)得及理解，就要投票表決，很難避免草率;關(guān)于代表數(shù)量過(guò)多問(wèn)題。我這里也有個(gè)統(tǒng)計(jì)數(shù)字：我國(guó)全國(guó)到地方各級(jí)人大代表320萬(wàn)人，全國(guó)人大代表近3000人，居世界各國(guó)議會(huì)議員之最。地方的也是人員龐大，如上海市第十二屆(本屆)人民代表大會(huì)就有人大代表860人，比美國(guó)參眾兩院議員之和535名還多出300多人。國(guó)外政治學(xué)家早就分析過(guò)，一個(gè)國(guó)家國(guó)會(huì)議員的理想規(guī)模是總?cè)丝诘拈_(kāi)立方，這個(gè)定理被譽(yù)為可獲得政治學(xué)領(lǐng)域的諾貝爾獎(jiǎng)。按照這個(gè)定理，我們?nèi)珖?guó)人大規(guī)模大約在1100人左右。我們看到，代表過(guò)多給會(huì)議組織工作帶來(lái)了難題。最突出的是，由于代表多，根本不可能用全體會(huì)議審議議案，只能采取代表團(tuán)和小組會(huì)議的形式來(lái)審議議案。從而影響代表廣泛、直接地交流，決策的民意基礎(chǔ)不夠充分;最后是會(huì)后的代表活動(dòng)流于形式。會(huì)議結(jié)束后代表奔赴各自的工作崗位，無(wú)暇顧及代表的工作，也很難獲悉比普通民眾更多的政治信息(缺乏平臺(tái)，既無(wú)經(jīng)費(fèi)來(lái)源，也無(wú)秘書(shū)助手幫助和辦公條件，更何況還沒(méi)有時(shí)間)，對(duì)被監(jiān)督主體(政府、兩院)的大量決策、執(zhí)行及其效果幾乎沒(méi)有比民眾更多的了解渠道。即使是組織代表開(kāi)展視察或代表個(gè)人持證檢查工作，也是數(shù)量既少，浮于表面，代表對(duì)選區(qū)或選舉單位的情況接觸面很少。甚至有的代表除了參加大會(huì)以外，以工作繁忙為由，幾乎不參加閉會(huì)期間的代表活動(dòng)，有的代表在一屆任期內(nèi)幾乎沒(méi)有發(fā)表過(guò)什么具有建設(shè)性或?qū)嵸|(zhì)內(nèi)容的意見(jiàn)和建議。由于代表活動(dòng)機(jī)會(huì)太少，代表如何聯(lián)系選民流于形式，代表尤其是間接選舉的代表很少向他們的選舉單位匯報(bào)自己的工作和人大會(huì)議的情況，選民或選舉單位也就無(wú)法有效監(jiān)督他們履行職務(wù)。現(xiàn)實(shí)中沒(méi)有一個(gè)代表因?yàn)閰⒄h政水平不足而被罷免的事例，只有因觸犯刑律受到法律追究被罷免的例子，這很能說(shuō)明問(wèn)題。所以，上述這些不足使得人大的立法質(zhì)量還不高(有人稱(chēng)立法是立了別人的法，因?yàn)榇蟛糠质浅u國(guó)家和別的地方的法律法規(guī))，監(jiān)督比較薄弱是必然現(xiàn)象(有人說(shuō)“坐著車(chē)子轉(zhuǎn)，隔著玻璃看，問(wèn)題當(dāng)作希望談，臨走拍著肩膀說(shuō)‘繼續(xù)努力好好干’”。)4、還有一點(diǎn)，人大制度運(yùn)行的環(huán)境還不十分理想，比如在認(rèn)識(shí)方面，盡管人大的性質(zhì)、地位和作用雖然在憲法和法律中有明確規(guī)定，盡管人們對(duì)人民代表大會(huì)制度的認(rèn)識(shí)逐步有所提高，但這樣、那樣的模糊認(rèn)識(shí)甚至錯(cuò)誤看法依然存在。比如社會(huì)上把人大看作可有可無(wú)，或者是無(wú)關(guān)緊要，甚至不知道人大是干什么的大有人在;有的人不能充分認(rèn)識(shí)人大在實(shí)現(xiàn)人民當(dāng)家作主中的重要地位和作用，把人大當(dāng)成“二線(xiàn)機(jī)關(guān)”，把黨政機(jī)關(guān)當(dāng)成“一線(xiàn)機(jī)關(guān)”;有的人習(xí)慣于把人大同政協(xié)、群眾團(tuán)體相提并論;有的人認(rèn)為人大制度僅僅是與人大及其常委會(huì)有關(guān)的制度，因此，要發(fā)揮人大制度的作用，只是人大的事情，與自己關(guān)系不大;還有的人把堅(jiān)持黨對(duì)人大的領(lǐng)導(dǎo)與人大依法履行職權(quán)對(duì)立，干涉人大依法辦事的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，如認(rèn)為人大行使憲法法律規(guī)定的職權(quán)是“礙手礙腳”，對(duì)人大行使重大事項(xiàng)的決定權(quán)、行使監(jiān)督權(quán)非議頗多;有的侵犯選民或代表的民主權(quán)利，拒絕將選民或代表提出的候選人列入候選人名單，勉強(qiáng)甚至靠壓制代表的方式保證組織提出的候選人當(dāng)選。還有，人大及其常委會(huì)法定職權(quán)運(yùn)作的外部阻力不小，從全國(guó)的層面來(lái)看，各級(jí)人大尤其是地方各級(jí)人大因同級(jí)其他國(guó)家機(jī)關(guān)的阻礙使得難以有效行使職權(quán)的現(xiàn)象屢見(jiàn)不鮮，如在制定地方性法規(guī)、作出決議、決定地方重大事務(wù)方面，政府領(lǐng)導(dǎo)成員事前不配合、事后敷衍了事者有之。在任免權(quán)方面對(duì)屬于人大或常委會(huì)任免范圍的人員不經(jīng)法定程序就公布任職到差或隨意調(diào)離現(xiàn)職者有之。在監(jiān)督權(quán)方面，原則上表示自覺(jué)接受人大監(jiān)督，具體問(wèn)題上軟拖硬抗者有之。此外，涉及人大具體工作及程序制度方面的的立法比較滯后，如監(jiān)督法遲遲未能出臺(tái)，使得人大對(duì)“一府兩院”行使監(jiān)督權(quán)，具體的監(jiān)督范圍、監(jiān)督形式到監(jiān)督程序均無(wú)法可依。以上這些情況，充分說(shuō)明，完善人大制度已成為開(kāi)拓人大工作新局面，建設(shè)政治文明的關(guān)鍵所在。二、如何完善人大制度談兩點(diǎn)：(一)完善人民代表大會(huì)制度必須堅(jiān)持和把握的憲政原則完善人民代表大會(huì)制度是憲政建設(shè)的重要內(nèi)容，是社會(huì)主義政治制度的自我完善和發(fā)展，是社會(huì)主義政治文明發(fā)展的組成部分，為此必須堅(jiān)持和把握以下幾個(gè)原則：一是必須堅(jiān)持“三個(gè)代表”重要思想?！叭齻€(gè)代表”重要思想是在新的歷史時(shí)期我們黨和國(guó)家的指導(dǎo)思想，是全面建設(shè)小康社會(huì)、指導(dǎo)社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)各個(gè)領(lǐng)域不斷發(fā)展進(jìn)步的強(qiáng)大理論武器，它已經(jīng)載入憲法，成為現(xiàn)行憲法的指導(dǎo)思想，自然也是完善人大制度的指導(dǎo)思想。實(shí)踐中正在實(shí)施或準(zhǔn)備推出實(shí)施的人大各項(xiàng)制度、具體程序是否正確，最終要以是否符合“三個(gè)代表”重要思想為標(biāo)準(zhǔn)，符合的就應(yīng)該堅(jiān)持，不符合的就予以改善甚至摒棄。二是要堅(jiān)持五個(gè)“有利于”作為完善人大制度的總目標(biāo)。十六大報(bào)告指出：“推進(jìn)政治體制改革要有利于增強(qiáng)黨和國(guó)家的活力，發(fā)揮社會(huì)主義制度的特點(diǎn)和優(yōu)勢(shì)，充分調(diào)動(dòng)人民群眾的積極性創(chuàng)造性，維護(hù)國(guó)家統(tǒng)一、民族團(tuán)結(jié)和社會(huì)穩(wěn)定，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)全面進(jìn)步?！边@“五個(gè)有利于”既是繼續(xù)推進(jìn)政治體制改革的總的目的，也是完善人大制度的總目標(biāo);三是要正確處理好堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)與人大行使職權(quán)的關(guān)系，按照黨的十六大政治報(bào)告提出的“把堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主和依法治國(guó)有機(jī)統(tǒng)一起來(lái)”的要求，切實(shí)加強(qiáng)和改善黨的領(lǐng)導(dǎo)，科學(xué)把握?qǐng)?zhí)政規(guī)律，提高執(zhí)政水平。提高中國(guó)共產(chǎn)黨的執(zhí)政能力，完善共產(chǎn)黨的執(zhí)政方式，最重要的內(nèi)容就是運(yùn)用人大制度實(shí)現(xiàn)黨對(duì)國(guó)家權(quán)力的掌握。最關(guān)鍵的就是各級(jí)黨組織和黨員領(lǐng)導(dǎo)干部要作到嚴(yán)格依法辦事，任何組織和個(gè)人都不允許有超越憲法和法律的特權(quán)。加強(qiáng)政權(quán)建設(shè)必須在黨的領(lǐng)導(dǎo)下進(jìn)行，但黨本身也要置身于憲政程序之中，憲法一方面規(guī)定了憲法的最高法律地位和根本行為準(zhǔn)則，另一方面也確立了黨的領(lǐng)導(dǎo)原則，黨章規(guī)定了“黨必須在憲法和法律范圍內(nèi)活動(dòng)”?？梢哉f(shuō)，中國(guó)共產(chǎn)黨的依法執(zhí)政是新時(shí)期完善人民代表大會(huì)制度的根本出路。四是要堅(jiān)持人民主權(quán)、保障人權(quán)、社會(huì)主義法治和民主集中制原則。一切權(quán)力屬于人民是社會(huì)主義憲政的首要原則，而人民代表大會(huì)制度是實(shí)現(xiàn)這一憲政原則的根本政治制度保證;尊重和保障人權(quán)是人民主權(quán)原則的必然延伸，因而必然構(gòu)成人民代表大會(huì)制度的基本宗旨和政治責(zé)任;社會(huì)主義法治原則內(nèi)涵人民的立法權(quán)、公民在法律面前一律平等、維護(hù)國(guó)家法制的統(tǒng)一和尊嚴(yán)、維護(hù)憲法的最高法律地位等要件，而這與人民代表大會(huì)制度須臾不可分離;民主集中制更是通過(guò)人民代表大會(huì)制度這一中樞來(lái)建構(gòu)和展開(kāi)。因此，我們認(rèn)定，堅(jiān)持人民主權(quán)、保障人權(quán)、社會(huì)主義法治和民主集中制原則是完善人民代表大會(huì)制度的題中應(yīng)有之義。(二)完善人民代表大會(huì)制度的路徑選擇根據(jù)中國(guó)憲政建設(shè)的客觀(guān)實(shí)際，完善人民代表大會(huì)制度的路徑選擇至少包括以下幾點(diǎn)：第一，著眼于人民代表大會(huì)制度的特定主體，設(shè)計(jì)改革舉措，推進(jìn)制度創(chuàng)新。任何制度都是由特定的人來(lái)運(yùn)作，特定的人的素養(yǎng)和行為影響著制度功能發(fā)揮和它的整體形象。中國(guó)的農(nóng)村改革、企業(yè)改革的制度創(chuàng)新都是著眼于發(fā)揮特定經(jīng)濟(jì)組織制度內(nèi)人的積極性、主動(dòng)性和創(chuàng)造性這一根本目的而展開(kāi)的。所以，從人民代表這一政治主體入手，有助于抓住人大制度改革的根本。只有從代表這一制度主體入手，著眼于完善代表的選舉方式、逐步完善代表的組織構(gòu)成、提高代表的素養(yǎng)、建筑堅(jiān)實(shí)的活動(dòng)平臺(tái)、建設(shè)代表履行職務(wù)的實(shí)在環(huán)境和保障措施、加強(qiáng)對(duì)代表的監(jiān)督制約機(jī)制、提高人大的權(quán)能、加強(qiáng)人大制度運(yùn)行的有效供給，才可能為人大制度和憲政建設(shè)奠定真正的主體之本、動(dòng)力之基、活力之源。第二，要著重從程序入手、著眼于具體細(xì)節(jié)、立足于微觀(guān)環(huán)節(jié)，采取先易后難的改革思路，具體而微地、積極穩(wěn)妥地、漸進(jìn)地將人大制度推向前進(jìn)。人大制度自建立以來(lái)，改革和完善的呼聲就一直伴隨著它的發(fā)展進(jìn)程，但原則性的呼吁、宏大述事風(fēng)格的制度設(shè)計(jì)始終淹沒(méi)了審慎的、具體的制度創(chuàng)新。人民代表大會(huì)制度是根本政治制度，但任何宏觀(guān)層面上的制度都需要有大量微觀(guān)層面上的具體制度作為輔助，作為延伸，才能付諸實(shí)施，發(fā)揮實(shí)效。我國(guó)的人大制度雖然在宏觀(guān)層面上已經(jīng)建立，但微觀(guān)層面上的具體制度還很不完善，這一點(diǎn)前面已經(jīng)作了分析。常言道：細(xì)節(jié)決定過(guò)程甚至決定結(jié)果。因此，高度重視人民代表大會(huì)制度的內(nèi)部組織制度、工作程序的健全完善，是今后一個(gè)相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)期內(nèi)，完善人大制度的主要方向。實(shí)際上，民主政治的許多內(nèi)容本身就是形式，民主政治的實(shí)體離不開(kāi)具體程序，沒(méi)有民主程序的保障落實(shí)，就沒(méi)有民主政治的真正實(shí)體。孫中山先生曾專(zhuān)門(mén)