對我國農(nóng)村中小學布局調(diào)整的思考

對我國農(nóng)村中小學布局調(diào)整的思考上海市教科院智力開發(fā)研究所何卓進入新世紀以來，在全國根本普及九年義務(wù)教育的根底上，在城鎮(zhèn)化、農(nóng)村行政區(qū)劃調(diào)整、學齡人口減少、農(nóng)村學校標準化建設(shè)以及推進根底教育內(nèi)涵開展的大背景下，全國各地大力推動中小學布局調(diào)整，總體上適應(yīng)了提高義務(wù)教育辦學效益和教育質(zhì)量的需要，但在少數(shù)農(nóng)村遙遠山區(qū)和交通不便地區(qū)，也產(chǎn)生了局部小學生上學難的實際問題，甚至引起局部媒體和“兩會〞代表的關(guān)注。對此，我們進行了實證分析，先后還對新疆、新疆建設(shè)兵團、甘肅、寧夏、云南、廣西、湖南、河南省局部縣的農(nóng)村學校進行了實地調(diào)研，在總結(jié)各地取得顯著成績、分析存在問題與原因的根底上，提出了農(nóng)村中小學布局結(jié)構(gòu)調(diào)的政策建議。一、農(nóng)村中小學布局調(diào)整取得明顯成效1.撤并了一批條件較差的教學點，農(nóng)村學校規(guī)模效益得到提高各地通過布局調(diào)整，一些農(nóng)村不具備根本辦學條件、規(guī)模較小的村小、教學點實現(xiàn)了整合，農(nóng)村學校校均規(guī)模有所提高。2000-2006年，我國農(nóng)村小學由44.03萬所減少到29.51萬所，減少了14.52萬所；農(nóng)村初中由3.93萬所減少到3.53萬所，減少了近4000所；農(nóng)村教學點由15.75萬個減少到8.76萬個，減少了6.99萬個。農(nóng)村小學校均規(guī)模由193人增加到226人，辦學的規(guī)模效益明顯提高。2.集中配置教學資源，推動了農(nóng)村學校辦學根本條件的改善各地在布局調(diào)整中集中有限財力，通過改造、新建一批學校以及集中配置教育教學資源，改善農(nóng)村學校的辦學條件。配合國家和各地危房改造等一系列義務(wù)教育工程的實施，許多省份根本消除了危房，逐步配備了實驗室、圖書室、遠程教育設(shè)施以及學生根本生活設(shè)施。2000-2006年，農(nóng)村小學生均校舍面積從4.5m2增加到5.7m2，農(nóng)村初中生均校舍面積從4.8m2增加到6.7m2。農(nóng)村教育和鄉(xiāng)村學校的面貌得到顯著改善。3.農(nóng)村教師素質(zhì)得到提高，隊伍建設(shè)進一步加強各地在農(nóng)村學校布局調(diào)整中，通過調(diào)整和優(yōu)化教師配置，補充了一批合格教師，妥善安置了一批代課人員和不合格教師，總體上提高了農(nóng)村學校教師隊伍的整體素質(zhì)。2000-2006年，農(nóng)村小學代課人員由2000年的45.61萬人減少到25.44萬人，減少了20.17萬人。農(nóng)村初中代課教師由6.24萬人減少到3.90萬人；2001-2006年全國農(nóng)村小學專任教師學歷合格率由96.04%提高到98.43%，農(nóng)村初中專任教師學歷合格率由84.74%增加到94.8%。農(nóng)村教師隊伍建設(shè)和整體水平發(fā)生了新的變化。4.農(nóng)村學校教師配備水平有所提高，城鄉(xiāng)差距有所縮小農(nóng)村學校布局結(jié)構(gòu)調(diào)整，使農(nóng)村教師相對集中到規(guī)模較大的學校成為可能，客觀上改善了教師與學生的比例結(jié)構(gòu)。2001-2006年，農(nóng)村小學的生師比由22.68下降到18.96，農(nóng)村初中由20.11下降到17.10。從城鄉(xiāng)比照來看，全國農(nóng)村小學生師比首次低于城市和縣鎮(zhèn)，初中布局調(diào)整后教師資源得到優(yōu)化，并結(jié)合現(xiàn)代遠程教育的實施，使農(nóng)村學校國家課程方案規(guī)定的課程開齊率有了明顯提高。二、農(nóng)村中小學布局調(diào)整產(chǎn)生的新問題1.東中西部地區(qū)學校撤并速度均超過學生減幅從東中西部地區(qū)近年來中小學學校數(shù)的增減變化情況看，在全國范圍內(nèi)初中雖有所撤并，但減少數(shù)量和比例都不大；而小學和教學點的變化那么呈現(xiàn)了撤并數(shù)多、減幅大的情況。2000-2006年，全國小學共撤并21萬所，小學教學點撤并了一半。比擬東、中、西部地區(qū)，初中學校的調(diào)整與初中學齡人口和在校生數(shù)的增減幅度較為接近。相比之下，東中西部三個地區(qū)都存在小學及教學點撤并速度大大超過小學學齡人口和在校生人數(shù)減幅的現(xiàn)象，其中，西部地區(qū)尤其是西部農(nóng)村的小學和教學點撤并速度更快。2000年到2006年間，小學及教學點分別減少6.6萬所和3.9萬個，其減幅相當于在校生減幅的3倍。2.局部遙遠山區(qū)農(nóng)村小學調(diào)整過快產(chǎn)生了一定偏差在過去幾年中，中西部農(nóng)村遙遠山區(qū)、交通不便地區(qū)中小學布局調(diào)整存在撤并過多、過快的問題。2006年，中西部農(nóng)村小學校數(shù)比2002年累計減少20%以上，大大超過同期小學學齡人口和在校生10%左右的減幅。這一情況在西部農(nóng)村遙遠山區(qū)尤為嚴重。2002-2006年，西部農(nóng)村遙遠山區(qū)小學校數(shù)減少幅度超過小學學齡人口和在校生減幅的5倍；小學教學點的減幅更大。與此相比，全國平原地區(qū)小學和教學點的減少幅度，那么與小學學齡人口和在校生的減幅根本相當。農(nóng)村遙遠山區(qū)大規(guī)模撤點并校，客觀上造成了局部小學生上學難、上學遠的問題，甚至導(dǎo)致這些地區(qū)小學輟學率遠高于其他地區(qū)。2006年，西部農(nóng)村山區(qū)〔不含縣鎮(zhèn)〕小學輟學率高達3.5%，局部農(nóng)村遙遠山區(qū)和貧困地區(qū)甚至超過5%。3.農(nóng)村山區(qū)教師年齡老化及青年教師進不去留不住問題依然突出總體上看，中小學教師尤其是農(nóng)村小學教師老齡化現(xiàn)象令人堪憂。2006年，全國農(nóng)村小學46歲及以上的教師數(shù)占專任教師總數(shù)的1/3，而25歲以下年輕教師比例僅為1/10。從各地區(qū)的情況看，中部的湖北、安徽、河南、江西以及西部的寧夏、陜西、甘肅和內(nèi)蒙古等省區(qū)，存在嚴重的教師隊伍年齡結(jié)構(gòu)老化、青年教師進不去留不住的現(xiàn)象，在農(nóng)村遙遠山區(qū)小學這一問題更為突出。中西部農(nóng)村地區(qū)教師素質(zhì)不高，骨干教師少,與城市學校的差距有進一步擴大的趨勢。2006年，全國小學大專及以上學歷教師的比例為62.1%，而中西部農(nóng)村遠低于這一比例，尤其是西部農(nóng)村山區(qū)小學的比例更低，平均僅為50%左右。中西部地區(qū)初中本科及以上學歷教師的比例也很低，其中江西、河南、內(nèi)蒙等一批中、西部省區(qū)的農(nóng)村山區(qū)初中的這一比例僅為10-15%。值得引起重視的是，局部中西部地區(qū)農(nóng)村尤其是貧困縣農(nóng)村一批學校，近三年來沒有大中專畢業(yè)生前來任教；另外，農(nóng)村中小學外語、音體美、信息技術(shù)、勞動技術(shù)等課程教師緊缺的問題仍然較為嚴重。很不利于這些地區(qū)提高教育教學質(zhì)量和全面推進素質(zhì)教育。4.農(nóng)村遙遠山區(qū)中小學寄宿生比例高、住宿擁擠國家實施的一系列農(nóng)村中小學學校建設(shè)改造工程，一方面明顯改善了農(nóng)村學校上學難的問題，但另一方面，也同時帶來了生活設(shè)施建設(shè)和住宿條件跟不上學生規(guī)模變化以及住宿擁擠等實際困難。實地調(diào)研和分析說明，在西部地區(qū)農(nóng)村尤其是農(nóng)村遙遠山區(qū)中小學的學生住宿狀況總體上比擬緊張，局部學校宿舍擁擠和飲食衛(wèi)生條件差的現(xiàn)象同時存在，對少年兒童的健康成長帶來不利影響。2006年，一些西部地區(qū)和農(nóng)村遙遠山區(qū)的小學每40平米的宿舍平均住了30多個學生，還有的地方甚至住了50人以上。與此形成鮮明比照的是，全國城市小學每40平米的宿舍平均僅住6個學生。農(nóng)村遙遠地區(qū)初中學校的寄宿生居住狀況也很不理想，局部中西部地區(qū)農(nóng)村初中寄宿生的人均宿舍面積僅為1-2平方米，遠遠達不到國家規(guī)定的初中寄宿生最低標準。辦學條件改善滯后，在許多地區(qū)也使每個班級超過56位學生的大班額占有很高比例。2006年全國共有325個縣的小學大班額比例超過30%；中部地區(qū)城鎮(zhèn)初中大班額形象更為常見，70-80人擠在一個教室上課的現(xiàn)象較為普遍。給教師工作帶來過重負擔，必然對教學質(zhì)量產(chǎn)生一定的影響。從全國農(nóng)村中小學布局結(jié)構(gòu)調(diào)整出現(xiàn)問題的原因看，既有中西部農(nóng)村地理環(huán)境條件特殊等方面的因素，同時也存在操作不當?shù)囊蛩兀阂恍┑胤讲⒉痪邆滢r(nóng)村中小學布局調(diào)整的條件、過于強調(diào)降低教育本錢、減輕財政負擔，盲目加大調(diào)整力度，沒有充分考慮布局調(diào)整的復(fù)雜性和給就讀學生家庭增加的負擔；中西部不少縣市由于地方財政狀況較差，布局調(diào)整后的寄宿制學校生活設(shè)施建設(shè)和家庭經(jīng)濟困難學生寄宿生活補助資金投入嚴重缺乏，引發(fā)了一些新的問題。三、對中小學布局調(diào)整情況的再認識1.全國地區(qū)間農(nóng)村經(jīng)濟社會開展差距依然很大改革開放尤其是近年來，黨和政府實施了一系列惠農(nóng)政策，我國廣闊農(nóng)村地區(qū)獲得了迅速開展，經(jīng)濟社會面貌發(fā)生了歷史性的變化，但總體上城鄉(xiāng)差距仍然很大，特別是中西部地區(qū)和農(nóng)村遙遠山區(qū)，普遍存在自然條件差、根底薄弱、農(nóng)民收入少、經(jīng)濟困難的掣肘，經(jīng)濟社會開展水平不僅遠遠落后于城市，也明顯落后于東中部甚至西部的平原地區(qū)農(nóng)村。與東中部平原地區(qū)城鎮(zhèn)化、集約化快速開展以及農(nóng)村普遍推進的產(chǎn)業(yè)、人口、村鎮(zhèn)“三集中〞相比，中西部農(nóng)村遙遠山區(qū)及交通不便地區(qū)受到自然、地理等多方面客觀條件的制約，在農(nóng)民遷徙、居住地變更以及鄉(xiāng)村集中程度等方面，并沒有像東中部平原地區(qū)那樣發(fā)生巨變。2000年到2006年的6年間，一些中西部地區(qū)山區(qū)縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村的數(shù)量和布局幾乎沒有發(fā)生什么變化。與東中部平原地區(qū)農(nóng)村人口大規(guī)模轉(zhuǎn)移、農(nóng)村學齡人口大幅度遞減的態(tài)勢相比，中西部地區(qū)農(nóng)村遙遠山區(qū)、牧區(qū)半牧區(qū)、少數(shù)民族等地區(qū)受自然地理、歷史文化、經(jīng)濟社會開展諸多因素的影響，包括學齡人口在內(nèi)的區(qū)縣人口，也并未像東中部平原地區(qū)農(nóng)村那樣出現(xiàn)大幅減少的趨勢。據(jù)統(tǒng)計，2000年至2006年6年間，6-11歲小學學齡人口在東、中部鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)村分別減少了24.2%和19.5%，而西部鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)村平均僅減少了18.0%，其中一些農(nóng)村遙遠山區(qū)、牧區(qū)半牧區(qū)和少數(shù)民族地區(qū)學齡人口的減幅更低，僅為5%左右。我國城鄉(xiāng)之間的經(jīng)濟社會差異、區(qū)域自然地理特征以及學齡人口變化地域性特征等因素，都應(yīng)成為不同地區(qū)中小學布局調(diào)整的根本依據(jù)。2.推進農(nóng)村中小學布局調(diào)整工作的新認識早在2001年5月《國務(wù)院關(guān)于根底教育改革與開展的決定》就提出，要因地制宜調(diào)整農(nóng)村義務(wù)教育學校布局；農(nóng)村小學和教學點要在方便學生就近入學的前提下適當合并，在交通不便的地區(qū)仍需保存必要的教學點，防止因布局調(diào)整造成學生輟學。但客觀情況是，局部地區(qū)在制定相關(guān)政策和實施整合調(diào)整中，存在著這樣或那樣的偏差。例如：片面強調(diào)學校規(guī)模效益、無視了農(nóng)村遙遠山區(qū)交通不便地區(qū)學生的就近入學；考慮到了要減少地方財政壓力、而無視了農(nóng)村遙遠山區(qū)和貧困地區(qū)學生家庭增加經(jīng)濟負擔；過分強調(diào)學校標準化和統(tǒng)一整合、無視了中小學布局調(diào)整與人居生態(tài)環(huán)境和諧開展的客觀規(guī)律，導(dǎo)致這些地區(qū)小學及教學點撤并速度過快、撤點過度現(xiàn)象，客觀上造成局部地區(qū)尤其是農(nóng)村遙遠山區(qū)交通不便地區(qū)中小學生上學遠、上學難的問題。為推動農(nóng)村中小學布局調(diào)整工作，2001年教育部部與財政部等部門，雖已對各地制定專項規(guī)劃提出了要求和原那么性意見，但從這項工作的推進情況看，各地還需進一步按照不同地區(qū)、城鄉(xiāng)的實際情況，分類推進農(nóng)村中小學布局結(jié)構(gòu)調(diào)整工作，保證農(nóng)村遙遠山區(qū)交通不便地區(qū)撤并學校及教學點后學生上學不致太遠，并使辦學條件及教學質(zhì)量得到改善。在推進農(nóng)村中小學布局調(diào)整工作過程中，為減輕地方財政負擔，中央財政安排了支持地方中小學布局調(diào)整的專項資金，財政部還為此出臺了專項經(jīng)費支持方法，但由于產(chǎn)生了學生上學遠的實際困難，客觀上增加了學生交通或住宿生活方面的費用，給貧困農(nóng)民家庭尤其是農(nóng)村遙遠山區(qū)交通不便地區(qū)的農(nóng)民家庭，帶來了額外的經(jīng)濟負擔。有些地區(qū)在學校撤并中過分強調(diào)自上而下的統(tǒng)一目標管理，未能充分考慮農(nóng)村遙遠山區(qū)復(fù)雜的居住和交通情況，統(tǒng)一規(guī)定撤并學生規(guī)模較小的小學和教學點，一些縣甚至規(guī)定撤并縣域內(nèi)100人以下小學。學校撤并工作缺乏充分論證和統(tǒng)籌安排，缺少與鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村的充分協(xié)商和廣泛聽取當?shù)鼐用竦囊庖?，以至引起當?shù)厝嗣袢罕姷牟粷M，背離了農(nóng)村中小學布局調(diào)整的初衷。綜觀世界一些國家的經(jīng)驗教訓，針對遙遠山區(qū)、島嶼以及交通不便地區(qū)的實際困難和居民需要，努力探索符合其開展的客觀規(guī)律及適應(yīng)其自然環(huán)境特點的教育、人居與社會和諧開展模式，不僅是開展中國家遇到的難題，同時也是興旺國家的普遍做法和成功經(jīng)驗。為了幫助解決這一世界性的難題，世界銀行等國際組織非常關(guān)注這些遙遠地區(qū)的經(jīng)濟社會開展；聯(lián)合國教科文組織、兒基會等機構(gòu)，也從上世紀60年代以來，就致力于幫助這些地區(qū)開展教育和提高少年兒童的開展能力。借鑒國際經(jīng)驗，充分考慮我國中西部農(nóng)村遙遠山區(qū)交通不便地區(qū)的實際困難和客觀需要，審慎推進和重新部署全國尤其是農(nóng)村遙遠山區(qū)的中小學布局調(diào)整工作，是黨和政府關(guān)注農(nóng)村農(nóng)民以及按照"以人為本"的要求落實科學開展觀的具體表達。四、對全國中小學布局調(diào)整的再思考全國中小學布局調(diào)整工作需要充分考慮中西部農(nóng)村遙遠山區(qū)、交通不便地區(qū)孩子就近方便入學的需要，需要重新審視各地農(nóng)村學校布局調(diào)整工作，糾正局部地區(qū)不顧客觀條件限制、無視困難地區(qū)學生家長的根本利益、過快過度撤并學校及教學點的做法，推動全國中小學布局調(diào)整工作走上健康開展的軌道。1.切實解決學校布局調(diào)整及農(nóng)村教師隊伍建設(shè)的突出問題以關(guān)注民生民意作為農(nóng)村學校布局調(diào)整的根本準那么。各級政府在制定規(guī)劃和政策中，力求表達民意，在確定學校撤并方案中，尤其需要認真傾聽并充分考慮農(nóng)村遙遠山區(qū)和交通不便地區(qū)農(nóng)民群眾的意見和想法，將農(nóng)村學校布局調(diào)整工作真正變成一項表達黨中央國務(wù)院關(guān)心的“惠民工程〞。加大在中西部地區(qū)農(nóng)村實施“農(nóng)村學校教師特崗方案〞的力度，將方案實施重心從以初中為主逐步轉(zhuǎn)向初中和小學并重，選派數(shù)量由目前的每年2-3萬人增加到每年4-6萬人，重點補充農(nóng)村中小學教師崗位。結(jié)合實施農(nóng)村中小學現(xiàn)代遠程教育工程和全國教師教育網(wǎng)絡(luò)聯(lián)盟方案，擴大國家遠程教育布點，確保農(nóng)村學校教師培訓利用優(yōu)質(zhì)教育資源。結(jié)合國家實施師范生免費制度，加快培養(yǎng)培訓一批面向農(nóng)村中小學緊缺課程教師，通過專門的政策引導(dǎo)畢業(yè)生到農(nóng)村遙遠山區(qū)從教，努力改善中西部農(nóng)村遙遠山區(qū)教師年齡老化的問題。2.適時啟動“國家農(nóng)村遙遠山區(qū)教學點建設(shè)工程〞盡快規(guī)劃并啟動“國家農(nóng)村遙遠山區(qū)教學點建設(shè)工程〞，解決長期想解決而至今未能有效解決的義務(wù)教育開展的難點問題。以國家出資選聘教學點教師為重點，以實施師范院校免費制度為契機，從新的學年開始每年從廣闊考生中招生5000名多科型師范生，并通過面向農(nóng)村遙遠山區(qū)的“教師特殊崗位〞、“艱苦地區(qū)教師津貼〞等國家特殊政策，打通大中專畢業(yè)生以及廣闊青年教師面向農(nóng)村、效勞農(nóng)村中小學〔包括教學點〕的渠道。3.重點改善中西部農(nóng)村遙遠山區(qū)中小學辦學條件結(jié)合國家“農(nóng)村義務(wù)教育保障機制〞、“國家