城鄉(xiāng)融合背景下推動城鄉(xiāng)人口雙向流動的研究

城鄉(xiāng)融合背景下推動城鄉(xiāng)人口雙向流動的研究摘要：城鄉(xiāng)人口雙向流動進一步沖擊了我國城鄉(xiāng)二元對立關系，有助于促進新型城鎮(zhèn)化與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略相互聯動，推動城鄉(xiāng)融合發(fā)展。自新中國成立以來，我國城鄉(xiāng)人口流動經歷城—鄉(xiāng)、鄉(xiāng)—城、城鄉(xiāng)雙向流動三個階段，當前我國城鄉(xiāng)人口流動呈現以農村人口向城市流動為主的城鄉(xiāng)人口雙向流動的趨勢，而圍繞土地制度產生的一系列問題困擾著進城農民、下鄉(xiāng)市民以及返鄉(xiāng)農民，故推動城鄉(xiāng)人口雙向流動需從完善農村土地產權流轉交易制度、深化戶籍制改革、加快健全社會保障制度等方面進行。關鍵詞：城鄉(xiāng)人口流動、城鄉(xiāng)融合、進城農民、下鄉(xiāng)市民、返鄉(xiāng)農民當前，農村人口流動在經歷了高速的“鄉(xiāng)——城”的單向人口流動后，已于2012年逐漸轉變?yōu)槌青l(xiāng)間人口雙向流動（夏金梅，孔祥利；2021）[1]。《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃(2014－2020年)》明確了農村勞動力向城市轉移對新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的重要作用，并強調要保障他們進入城市后的各項權利，不斷推進符合條件的農村勞動力向城市轉移。中共中央、國務院《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃(2018－2020)》以及2019年中央一號文件也明確指出，要通過加快戶籍制度改革，健全農村轉移人口的落戶條件，并保障他們平等享受城鎮(zhèn)基本公共服務?？梢?，如何通過推動農業(yè)轉移人口向城市轉移來提高我國城鎮(zhèn)化水平仍然是現階段乃至未來一個較長時期我國經濟社會發(fā)展必須破解的歷史難題。與此同時，各類專業(yè)人才下鄉(xiāng)也是實現鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略目標的基本保障?！多l(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃(2018－2020)》明確指出通過以下三個方面來實現鄉(xiāng)村振興的人才戰(zhàn)略:一是培育新型職業(yè)農民，其基本要求是愛農業(yè)、懂技術和善經營；二是引導有利于農村經濟社會發(fā)展的專業(yè)人才進入農村，為鄉(xiāng)村振興發(fā)展提供專業(yè)指導；三是推動不同類型社會人才為鄉(xiāng)村振興提供多元化支持。這表明，我國新型城鎮(zhèn)化與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略將同時進行，互為動力。城鄉(xiāng)關系由城鄉(xiāng)二元結構轉變?yōu)槌青l(xiāng)融合，實現新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略有效銜接，其關鍵是人的合理流動與均衡發(fā)展（杜啟平，2020）[2]。城鄉(xiāng)間人口雙向流動的趨勢意味著城鄉(xiāng)關系進入了新的階段，城鄉(xiāng)融合進一步加深，一方面表現為隨著農業(yè)勞動生產率的提高和城市發(fā)展所引起的勞動收入提高使得農村剩余勞動力繼續(xù)由鄉(xiāng)村向城市轉移；另一方面表現為受多方面因素的綜合影響，包括農民工、人才、資本、城市居民等在內的流動人口逐漸由城市向鄉(xiāng)村流動，為鄉(xiāng)村的發(fā)展注入了新的活力。城鄉(xiāng)人口雙向流動為推動城鄉(xiāng)融合提供了現實條件，在新型城鎮(zhèn)化與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略共同推進的背景下，城鄉(xiāng)人口流動勢必呈現出復雜的情形，農村人口向城市轉移與城市居民下鄉(xiāng)將同時發(fā)生、相互影響的。認識我國城鄉(xiāng)人口流動的內在邏輯，有效解決城鄉(xiāng)流動人口在城鄉(xiāng)轉移過程中面臨的問題和困境，有助于構建暢通穩(wěn)健的城鄉(xiāng)人口雙向流動通道，推動城鄉(xiāng)融合順利進行。一、我國城鄉(xiāng)人口流動趨勢的分析（一）政策干預下城鄉(xiāng)人口流動新中國成立到改革開放這一期間，由于國內經濟發(fā)展以計劃經濟為指導，政治因素對當時國內經濟的發(fā)展具有決定性的影響；同時，在國際上我國遭到了嚴格的經濟封鎖，國內經濟建設在這一期間發(fā)生了頻繁的波動。為了配合經濟政策的實施，維持經濟社會穩(wěn)定發(fā)展，我國城鄉(xiāng)人口流動趨勢受到了嚴格的指令性政策的影響，通過戶籍制度對農民進城活動進行了嚴格的管控和限制，并且有組織的安排城市過剩勞動力進入村社，參與農業(yè)生產建設。20世紀70年代大規(guī)模的知識青年“上山下鄉(xiāng)”運動便是受到了中蘇關系惡化、“文化大革命”等的影響。在這一期間，農村發(fā)揮著穩(wěn)定社會經濟發(fā)展的作用，城鄉(xiāng)人口流動在指令性政策的干預下主要由城市流向農村。（二）改革開放背景下的城鄉(xiāng)人口流動20世紀70年代末，我國開始了改革開放，在放棄指令性的計劃經濟的同時，開始有安排的放寬對市場的限制，逐漸推進市場化改革，發(fā)展社會主義市場經濟，指令性的政策干預逐漸被市場機制所取代，城鄉(xiāng)人口流動方向也發(fā)生了轉變。隨著家庭聯產承包責任制的實施和深化、政府對勞動力流動管控的逐漸放松以及產業(yè)布局逐漸向城市集中，在城市發(fā)展的拉力和農村生產低效率的推力作用下，大量的農村剩余勞動力不斷流向城市，拉開了我國城鎮(zhèn)化新的篇章。由農村流向城市的城鄉(xiāng)人口流動主要分為兩個階段。（1）向鄉(xiāng)鎮(zhèn)流動的城鄉(xiāng)人口就近轉移(1979～1992年)改革開放最先發(fā)生在農業(yè)領域，家庭聯產承包責任制的實施使得個體農業(yè)生產經營取代了原有的集體組織農業(yè)生產，極大地提高了農民的生產積極性，農作物產量的提升使得農業(yè)領域形成了大量的農業(yè)剩余勞動力；同時，產業(yè)布局尚未在城市形成大規(guī)模集聚，產業(yè)集聚的規(guī)模相應還未得到發(fā)揮，城市對于勞動力的大量需求尚未形成，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)得到了迅速發(fā)展，吸收了大量農村剩余勞動力。在這一階段，為了發(fā)揮市場對于要素配置的作用，同時考慮到城市的勞動力需求有限，國家層面對于戶籍制度管理的松動是有限的，1984年中央一號文件《關于一九八四年農村工作的通知》指出允許農民自理口糧到集鎮(zhèn)落戶，對農民向城市流動的空間范圍進行了一定程度上的限制，大量的農村剩余勞動力主要被鄰近的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)與私營企業(yè)吸納，脫離了土地耕種等農業(yè)勞動，在就近鄉(xiāng)鎮(zhèn)實現了農業(yè)就業(yè)向非農就業(yè)的轉變。這一階段農村剩余勞動力尚未實現向城市工業(yè)部門轉移，而布局于鄉(xiāng)鎮(zhèn)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和私營企業(yè)規(guī)模較小，其吸收農村剩余勞動力的能力較弱。另外鄉(xiāng)鎮(zhèn)基礎設施建設相對落后、配套設施參差不齊，在后續(xù)的市場化改革過程中鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)因缺乏競爭優(yōu)勢而日益衰退，不能作為長期持續(xù)的吸納農村剩余勞動力的載體。這一階段是農村剩余勞動力向城市轉移的過渡階段，是城市尚未準備好接納大規(guī)模農村勞動力的勞動力流動緩沖階段。（2）向大城市流動的城鄉(xiāng)人口跨區(qū)域流動(1992～2012年)隨著改革開放不斷深化，市場經濟體制在我國正式建立，產業(yè)布局開始不斷向大中城市集聚，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)則在大范圍的衰退，我國產業(yè)結構和產業(yè)布局開始了又一輪的調整。20世紀90年代中后期，國有企業(yè)改革進一步激發(fā)了市場活力，制造業(yè)、加工業(yè)、建筑業(yè)、服務業(yè)等勞動力密集型產業(yè)迅速發(fā)展，私有制經濟在國民經濟中的比重逐年升高，城市就業(yè)機會的增加對農村剩余勞動力向城市轉移產生了巨大的拉力。2001年我國正式加入WTO，我國對外開放程度不斷加深，廉價勞動力成為我國參與全球化競爭的主要競爭優(yōu)勢，城市產業(yè)發(fā)展對于勞動力的需求日益旺盛。同時，在優(yōu)先發(fā)展東部沿海地區(qū)的區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略指導下，先后建立的東部沿海開放區(qū)、沿海開放城市以及經濟特區(qū)經過多年的發(fā)展已初具成效，東部沿海城市經濟活動日益活躍，與中西部地區(qū)形成了顯著差距；雖然21世紀初，國家先后實施了西部大開發(fā)、中部崛起、東北老工業(yè)基地振興戰(zhàn)略，以推動區(qū)域協調發(fā)展，縮小區(qū)域差距，但東中西部的經濟發(fā)展差距仍然顯著。受地區(qū)經濟發(fā)展差距的影響，勞動力流動特征在表現為由農村流向城市的同時，亦表現為由西向東、由北向南的跨省、跨區(qū)域流動。這一階段勞動勞動密集型企業(yè)迅速崛起，取代了鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)對農村剩余勞動力的吸納，同時戶籍管理制度進一步被放松，農村勞動力大規(guī)模地進行著跨省、跨區(qū)流動，向城市工業(yè)部門轉移。（三）新時代城鄉(xiāng)人口雙向流動（2012至今）2012年中共十八大進一步提出城鄉(xiāng)發(fā)展一體化建設，在加快改革戶籍制度，有序推進農業(yè)轉移人口市民化的同時，加大統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展力度，增強農村發(fā)展活力，逐步縮小城鄉(xiāng)差距，促進城鄉(xiāng)共同繁榮，城鄉(xiāng)人口流動開始進入城鄉(xiāng)人口雙向流動階段。一方面，近年來我國城鎮(zhèn)化速度有所減緩，但農民市民化人在有序進行，2021年我國常住人口城鎮(zhèn)化率達64.72%，較上年提高了0.82%[1]；另一方面，2015年我國在國家層面鼓勵“大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新”，支持農民工、大學生和退役士兵等人員返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)；2017年中共十九大報告提出要實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，優(yōu)先發(fā)展農業(yè)農村，吸引人才、勞動力等要素向農村回流。另外，隨著我國經濟結構的迅速調整和產業(yè)結構的優(yōu)化升級，一些中老年低勞動技能農民工面臨著較大的就業(yè)壓力，他們因城市就業(yè)困難、生活成本較高等因素逐漸退出城市，開始向鄉(xiāng)村回流。這一時期，在政策引導和經濟轉型的影響下，城鄉(xiāng)人口流動呈現出以“鄉(xiāng)—城”流動為主的城鄉(xiāng)人口雙向自由流動。應當認識到，我國城鎮(zhèn)化過程尚未完成，在未來很長一段時間農村勞動力由鄉(xiāng)村流向城市是城鄉(xiāng)人口雙向流動的主流趨勢，促進農村居民市民化穩(wěn)健有序實現是我國推進新型城鎮(zhèn)化過程中不可回避的問題。另外農業(yè)農村現代化建設需要人才支持，推動人才下鄉(xiāng)、留住適當的高素質農村勞動力、引導城市居民參與鄉(xiāng)村建設對于實現鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略具有強大的推動作用。城鄉(xiāng)人口雙向流動符合城鄉(xiāng)融合發(fā)展的政策導向，有助于進一步打破城鄉(xiāng)二元結構，促進城鄉(xiāng)要素自由流動，推動新型城鎮(zhèn)化與鄉(xiāng)村振興有效銜接，構建城鄉(xiāng)融合發(fā)展的新路徑。二、推動城鄉(xiāng)人口雙向流動所面臨的困境分析（一）進城農民的顧慮相對較高的生活成本是農民進城最先面臨的問題。從國家統(tǒng)計數據可以看出，農村居民消費價格指數低于城市居民消費價格指數，農民進入城市的同時將面臨著其支付在交通、醫(yī)療、教育等生活費用的上升，食品支出由其在農村的自給自足變成其為了在城市生活而必須支付的消費支出，進城農民的生活成本顯著上升。雖然當前戶籍制度改革不斷深化，但因戶籍制度所導致的城鄉(xiāng)公共服務差異仍然存在，進城農民無法獲取與城市居民同等的基本公共服務，如果進城農民想要獲取則需要承擔一定的費用，這造成了進城農民隱性生活成本的提高。除此之外，住房需求是人的基本生活需求，也是農民進城后的剛性需求，住房支出是構成進城農民的生活成本的重要部分，2021年全國居民人均居住支出5641元，占居民人均消費支出23.4%。[2]雖然各地政府也提供城市廉租房、經濟適用房、公共租賃房等住房保障，但其供給數量不能完全滿足龐大的進城農民的住房需求，受益人數有限。工資性收入是進城農民的生活消費支出的主要資金來源，2021年農民工月均收入為4432元，較上年增長8.8%。[3]盡管工資性收入不斷增長，但進城農民融入城市的生活成本更高，大部分人在扣除住房支出和基本生活性消費支出后，收入已剩余不多。農村土地的機會成本阻礙農村勞動力進城務工或定居。對于農民而言，農村承包土地收益是其進入城市之前的主要收入來源，同時也是其在進入城市之后保證和維持原有生活質量的重要支撐。土地資源在空間上是固定的，隨著農業(yè)農村現代化和新型城鎮(zhèn)化的不斷推進，土地資源在區(qū)域空間上呈現出稀缺性，在市場機制的推動下，農村土地流轉價格和土地征收補償收益逐年升高，提高了農民對持有土地的預期價值，為了享有農村集體產權收益，部分農民甚至有意保留農村戶籍（朱光磊,裴新偉；2021）[3]?？梢哉f，完善農村土地流轉、退出與征用制度在推動城鄉(xiāng)人口雙向流動過程中發(fā)揮著積極作用，土地物質收益實現與土地權利變現共同影響著農村人口遷移決策。從農村勞動力結構來看，低受教育水平、低勞動技能、低風險偏好的群體特征使得進城農民在經濟轉型時期的城市就業(yè)壓力增加，城市就業(yè)相對不穩(wěn)定，與其追求相對穩(wěn)定的生活的預期有所偏離；另外，戶籍制度的存在使得農民進城后在獲取城市基本公共服務方面存在限制，社會保障的不完善以及剛性的住房需求無法得到有效滿足。這些無疑提高了土地的生活保障功能和進城風險規(guī)避功能對于農村人口的重要性，增強了農民繼續(xù)持有土地以獲取經營土地帶來的物質收益的主觀期望，使其對于放棄農村土地權益產生了后顧之憂?？梢?，在沒有實現城鄉(xiāng)基本公共服務均等化、農村土地產權流轉交易制度以及社會保障制度等尚未完善之前，放棄農村土地權益進城工作生活的機會成本對于農村人口而言太大，加之進城后相對較高的生活成本，降低了農村人口進城的積極性，阻礙了農村人口市民化的進程。（二）返鄉(xiāng)農民的兩難就返鄉(xiāng)農民的就業(yè)結構看可以分為返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)農民和普通返鄉(xiāng)農民，因其返鄉(xiāng)的目的不同，導致其參與農村生產生活的行為活動也不同。返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)農民以獲取更高的收益為目的，主要從事農業(yè)規(guī)模種植、鄉(xiāng)村休閑旅游等與農業(yè)農村相關的經營性活動。但由于農村土地產權流轉交易制度尚不完善，返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)農民的房屋等財產因估值較低而不能籌集到足夠的創(chuàng)業(yè)啟動資金和后期運營資金，對政府的政策支持產生了較強的路徑依賴。隨著老年化問題的出現，中老年低技能農民工因勞動能力逐漸衰退開始退出城市返回農村，從事傳統(tǒng)的農業(yè)生產。這些中老年低技能農民工是普通返鄉(xiāng)農民的主體，因為勞動力的衰退，更加重視土地的生活保障功能，他們通過自己經營土地以獲取穩(wěn)定的基本生活物資。伴隨著我國越來越突出的老年化問題，將會有更多的中老年農民工返回農村，農村老齡化將會更加嚴重。在沒有有效的組織和分配情況下，中老年農民對土地的生活保障功能的日益重視將會使土地變得分散，返鄉(xiāng)農民對土地權利的要求使得農村土地產權流轉的契約關系變得極為不穩(wěn)定，增加了投資經營者的投資經營風險，規(guī)?；r業(yè)生產等農村產業(yè)發(fā)展受到挑戰(zhàn)，并且阻礙資本、人才等下鄉(xiāng)活動。（二）市民下鄉(xiāng)的擔憂在前文的分析中，農村土地對于進城農民和返鄉(xiāng)農民的收入構成以及生活保障來說極為重要，土地與農民的關系極為緊密，這使得農村土地流轉變得不穩(wěn)定，并阻礙了農村土地的流轉和退出。土地流轉的不確定性降低了農村土地的有效供給，增加了市民下鄉(xiāng)從事農業(yè)生產的風險，進而抑制了城市居民及要素向農村轉移。在快速的城鎮(zhèn)化建設中，農村的資源要素不斷向城市匯聚，讓本就處于經濟發(fā)展的弱勢地位的農村愈發(fā)衰弱，經濟活力缺失，產業(yè)發(fā)展受阻。同時，城鎮(zhèn)規(guī)模的擴張擠占了大量的農村土地，使得農村可用土地減少，進而導致用地成本上升。農村產業(yè)重啟需要大量的資源投入，短期內無法取得顯著的收益，而農業(yè)用地成本上漲降低了資本的預期收益，這使得以盈利為目標的資本下鄉(xiāng)動力不足，進而也抑制了作為資本下鄉(xiāng)載體的市民流入農村。在制度設計方面，城鄉(xiāng)人口融合的土地供求對接制度存在缺陷。目前，城市人口“回歸鄉(xiāng)村”需求上升為農村產業(yè)復活與發(fā)展創(chuàng)造了機會，資本和市民逐漸向農村流動，農村的人口結構以及資本結構正在發(fā)生改變，農村要素結構的變化使得農村經濟社會的發(fā)展活力得到恢復，市民下鄉(xiāng)的規(guī)模日益擴大。但現有的宅基地制度對農村住房進行了限制，市民在農村尋得住房的交易成本較高；農村土地流轉的不確定性和農業(yè)用地供給減少也使得投資者不易獲得土地可用。雖然現實中已經開展了有關宅基地使用權以及農房使用改革等試點工作，但由于尚處于探索階段，覆蓋范圍??；而且大部分地區(qū)制度設計是從農民增收和農村發(fā)展的角度考慮的，并沒有顧及到城市人口進入農村的土地獲得問題，這在城市人口流向農村過程中鑄起一道墻，阻礙城市人口往農村融合。雖然城鄉(xiāng)雙方對土地需求均有所上升，但因農村土地流轉的不確定性、城市擴張擠占農業(yè)用地、人口融合土地供求對接制度設計缺陷等問題造成土地有效供給不足，沒有形成“人的流動→地的流轉→財的分配→城鄉(xiāng)融合”。三、結論城鄉(xiāng)人口雙向流動對于推動城鄉(xiāng)融合，促進新型城鎮(zhèn)化與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略相互聯動，推動農村發(fā)展具有重要意義。當前，我國城鄉(xiāng)人口雙向流動在城鄉(xiāng)公共服務、社會保障、土地流轉等方面均存在問題。要推動城鄉(xiāng)人口雙向流動，改變城鄉(xiāng)要素流動格局，可以從以下三個方面進行：（1）完善農村土地產權流轉交易制度，搭建農村土地產權流轉交易平臺，鼓勵和引導個體農民組建集體組織，統(tǒng)一安排農村土地流轉，創(chuàng)新農村土地流轉經營模式，探索集體農村土地與下鄉(xiāng)資本共同參與的農業(yè)生產模式，共享經營利潤；正視土地的生活保障功能，允許農民通過土地置換等方式退出土地產權流轉交易，實現規(guī)模農業(yè)與小農戶農業(yè)生產共存的農業(yè)生產發(fā)展格局；探索以實物支付部分農村土地流轉金額的支付方式，降低農民對土地的依賴程度。（2）深化戶籍制改革，打破戶籍制度對于城鄉(xiāng)基本公共服務的差異化提供，推動城鄉(xiāng)基本公共服務均等化，保證進城農民同等享有城市基本公共服務；提升農村基本公共服務供給水平，保證下鄉(xiāng)市民獲取農村基本公共服務的質量。（3）加快健全社會保障制度，推動城市廉租房、經濟適用房等建設，降低進城農民的住房成本