《公共管理導(dǎo)論》歐文休斯筆記

公共管理導(dǎo)論復(fù)習(xí)內(nèi)容作者系統(tǒng)論述了“管理主義〞和新公共管理的特點，在將新舊模式認真比擬研究的根底上，認為新公共管理的根本特征是：政府應(yīng)該適應(yīng)經(jīng)濟開展需求和市場機制；政府改革不僅要從規(guī)模、范圍等方面進行改革，更重要的是從體制或運行機制等方面對政府進行深層次的改革。逐步合理縮小政府的規(guī)模，減少政府的活動范圍，從傳統(tǒng)的政治與行政別離到兩者的有機結(jié)合。要根據(jù)市場的特點，一方面，在公共部門的管理中積極引進私營部門中較為成功的管理理論、方法、技術(shù)和經(jīng)驗；另一方面，積極推進民營化過程，讓民營企業(yè)更多地參與公共事務(wù)和公共效勞的管理。同時，在明確區(qū)分公共部門和私營部門的不同責(zé)任的根底上，加強政府的應(yīng)有責(zé)任。第一章改革的時代問題一、傳統(tǒng)公共行政的一些根本原理。(1)使用官僚制，政府本身應(yīng)該按照等級制、官僚制的原則進行組織。與其在企業(yè)和其他機構(gòu)中的運用，在公共部門中貫徹得更徹底，更持久。〔2〕認為存在一個最正確的工作方式，并且在綜合性工作手冊中規(guī)定工作程序以供行政人員遵守。并認為嚴(yán)格遵守這些科學(xué)管理原則，可以提供使組織正常運作的最正確方法?！?〕通過官僚制組織提供效勞，政府一旦介入到某一政策領(lǐng)域，它就可以通過官僚制組織結(jié)構(gòu)成為商品和效勞的直接提供者。〔4〕行政人員普遍信奉政治與行政二分法，即行政僅僅是執(zhí)行命令的工具，而任何政策或策略則屬于政治領(lǐng)導(dǎo)人制定的，其理由在于這樣可以確保責(zé)任?！?〕認為鼓勵個體公務(wù)員的力量是公共利益，因為效勞公眾是大公無私的?！?〕公共效勞是一種特殊的活動形式，因此它需要一支中立的、無個性的、終身任職的、且能為任何政治領(lǐng)導(dǎo)提供同樣效勞的職業(yè)官僚隊伍?！?〕、從字面上講公共效勞領(lǐng)域的任務(wù)確實是行政性的，也就是執(zhí)行他人提供的指令而無需為結(jié)果承當(dāng)個人責(zé)任。問題二、傳統(tǒng)公共行政的根本理論在哪些方面遭受挑戰(zhàn)？1官僚制確實“業(yè)績彪炳〞，但它并非在所有的場合都運作良好，僵死的等級的官僚制已經(jīng)產(chǎn)生某些消極的后果。2尋找一種最正確的工作方式以及讓所有公務(wù)員都遵循是非常困難的，且容易造成組織運行的僵化，而在私營部門首創(chuàng)的彈性管理制度正在被政府部門采用。3官僚制組織并不是提供公共產(chǎn)品和效勞的唯一形式，政府可以通過補助金，管制或合同形式間接地進行工作，而不是單純地作為直接提供者。4事實上，政治與行政問題長期交織在一起，但這種現(xiàn)象對管理結(jié)構(gòu)的影響直到最近才暴露出來，而一旦官僚制的運作與社會相別離，公眾就要求制定更有效的責(zé)任機制。5盡管公務(wù)員受到公共利益的鼓勵，但是不能否認他們本身又是政治活動的參與者，他們并不是純粹的，全公無私的，而更多地是為自己的晉升或所在機構(gòu)工作。6公共效勞領(lǐng)域的特殊就業(yè)條件已經(jīng)減弱，尤其是私營部門發(fā)生許多變化的情況下，終身任職已經(jīng)十分罕見。7公共部門目前被認為更具有管理性，它要求公職人員對結(jié)果負有責(zé)任，而不是被看作“行政性〞的，而公務(wù)員的任務(wù)也不僅是執(zhí)行任務(wù)。問題三論述公共部門管理的根本典范。根據(jù)奧斯特羅姆的觀點：1公共部門管理的根本典范包括兩種對立的組織形式即官僚制組織與市場組織。2它們的主要區(qū)別在于：一個是強制性的，一個是選擇性的；一個允許通過市場尋求一致性的結(jié)果，另一個則通過官僚等級組織對結(jié)果施加影響。3在一個根本層面上，官僚制與市場是完全不同的，他們建立在完全不同的世界觀根底上，也就是說，傳統(tǒng)行政模式的根底是官僚制，而新公共管理的根底是市場。事實上典范并不是某個領(lǐng)域內(nèi)所有從業(yè)者普遍達成的一種一致性的準(zhǔn)則體系，而是一種競爭性的準(zhǔn)則體系。在公共管理領(lǐng)域傳統(tǒng)行政模式源于韋伯.威爾遜和泰勒的理論。在特定的時間條件下，它擁有大量的知識教材及接近同行的方式，從這個意義上講，傳統(tǒng)行政模式確實符合典范這一特征，而其理論根底就是官僚制理論。新公共管理典范的理論根底是經(jīng)濟學(xué)理論與私營部門管理理論。經(jīng)濟合作與開展組織在一份報告中指出，這種新的管理典范強調(diào)㈠根據(jù)本錢一效益分析本錢㈡運用目標(biāo)管理方法實現(xiàn)任務(wù)㈢運用市場與市場機制㈣競爭與選擇㈤通過權(quán)利，義務(wù)，責(zé)任的協(xié)調(diào)一致向工作人員下放權(quán)利㈥增加對顧客，產(chǎn)品和結(jié)果的關(guān)注。問題四羅茲認為：新公共管理是有一下一些主要觀點：㈠注重管理方面而不只是政策，注重管效評估和效率㈡將公共官僚組織劃分為一些在用戶付費的根底上相互協(xié)調(diào)的結(jié)構(gòu)㈢利用準(zhǔn)市場化和簽約包出工程的方式促進競爭㈣消減本錢㈤具有一種特別重視產(chǎn)出目標(biāo)，限制合同，金錢刺激和自主管理的管理風(fēng)格這種觀點主要關(guān)注組織內(nèi)部，特別是在人事方面進行實質(zhì)性的變革，它確實說明了實行公共管理某些重要特征。問題五奧斯本和蓋布勒＂企業(yè)型政府＂的論證提出了十條原則：20世紀(jì)90年代初期大多數(shù)先進的興旺國家和開展中國家都產(chǎn)生了一種新的公共部門管理方式。美國的奧斯本和蓋布勒認為政府需要重塑，他們認為官僚制既無必要也無效率，應(yīng)該選擇運用其他手段，他們?yōu)椋⑵髽I(yè)型政府＂的論證提出了十條原則：1大多數(shù)企業(yè)型政府鼓勵提供效勞者之間的競爭2他們授權(quán)到公民，將控制權(quán)從官僚制組織轉(zhuǎn)移到社區(qū)中3它們在評價其各種機構(gòu)的績效時，關(guān)注的是結(jié)果而不是投入4它們以目標(biāo)——它們的使命——而不是以規(guī)則和規(guī)定為導(dǎo)向5它們重新把效勞對象界定為顧客并賦予其選擇權(quán)6它們阻止問題發(fā)生而不僅僅是事后補救7它們致力于賺錢而不僅僅是花錢8它們實行分析，引入?yún)⑴c管理9它們寧可采用市機制而不是官僚機制10它們不僅重視提供效勞，而且鼓勵所有的部門——公共的，私人的，志愿的——為解決其社區(qū)問題付諸行動問題六受奧斯本和蓋布勒的《重塑政府》的影響，戈爾報告的內(nèi)容：戈爾報告試圖通過四條主要原則來改變美國聯(lián)邦政府的文化1削減繁瑣拖拉的辦事程序，從人人為遵守規(guī)則而負責(zé)的體制向人人為實現(xiàn)結(jié)果而負責(zé)任的體制轉(zhuǎn)變2參謀至上3授予下屬取得結(jié)果的權(quán)利4回歸本元，產(chǎn)生一個花費少，效果好的政府。那時起，各國政府已經(jīng)注意到行政能力是一種非常重要的競爭性資源。經(jīng)濟合作與開展組織也一定程度上肯定了它的改革內(nèi)容，并指出，如果想盡一步提高公共部門的效率與效能，必須對公共部門的文化進行根本性改變。因為這種新的公共管理方法強調(diào)㈠對顧客，產(chǎn)品與結(jié)果的關(guān)注㈡采用目標(biāo)管理方法與績效測量方法㈢應(yīng)用市場與市場機制來取代中央集權(quán)型管制㈣競爭與選擇㈤通過權(quán)利，義務(wù)，責(zé)任的協(xié)調(diào)一致來下放權(quán)利。問題七公共管理改革的指導(dǎo)理論？與傳統(tǒng)公共行政模式的根本理論完全不同的是公共管理改革的根本理論包括㈠政府工作人員受經(jīng)濟動機的支配㈡私營部門的彈性管理為政府部門提供了經(jīng)驗㈢行政不可能脫離政府。最重要的是這種理論的變革是由行政變?yōu)楣芾?，前者主要是?zhí)行命令而不負其責(zé)任，而后者則更多意味著實現(xiàn)結(jié)果，并為此承當(dāng)個人責(zé)任。問題八行政與管理的區(qū)分行政從本質(zhì)上是指執(zhí)行指令和效勞，而管理則指：㈠實現(xiàn)結(jié)果㈡管理者實現(xiàn)結(jié)果而負有的個人責(zé)任“行政〞與“管理〞不是同義詞，它們在公共部門中的應(yīng)用也不一樣。公共行政是一種公眾的效勞活動，公務(wù)員指行他人制定的政策，它關(guān)注的是程序以及將政策轉(zhuǎn)化為行為以及辦公室的管理的過程。而管理不僅包括行政，還指為了以效率最大化的方式實現(xiàn)目標(biāo)而進行組織活動，以及對結(jié)果真正負有責(zé)任。問題九公共部門所發(fā)生的變革的原因？變革的緊迫問題。公共部門發(fā)生的變革是對某些相互關(guān)聯(lián)的緊迫問題做出的一種反響，這些緊迫問題包括：㈠對公共部門的抨擊㈡經(jīng)濟理論的變革㈢私營部門的變革㈣技術(shù)變革在改革運動的不同時期，改革的側(cè)重點是不斷變化的，與后期相比，早期更注重政府角色的削減〔一〕公共部門的三個方面受到抨擊首先，公共部門的“規(guī)模〞受到抨擊，有人論證說，政府簡直是過于龐大浪費了，過多的緊缺資源。其次，關(guān)于政府的“范圍〞也發(fā)生了爭論，有人認為，政府本身介入的活動過多，其中許多活動可以有其他可選擇的備用方法，作為對這種方法的回應(yīng)，許多之前由政府從事的活動開始轉(zhuǎn)回到私營部門。也就是說但凡被認為可由私營部門提供的效勞均可通過合同或直接銷售的方式轉(zhuǎn)給私人提供者。第三，特別是由于官僚這改變成一種極不受歡送的社會組織形式，政府的“方法〞受到持續(xù)不斷的抨擊，人們越來越認為，官僚制的工作方法必定會造成主體無起色和效率低下。如果必須由政府從事某些活動也需要尋求除官僚制之外的其他組織方法對公共部門的規(guī)模，范圍，和方法進行的抨擊所產(chǎn)生的明顯后果是削減政府和改變其管理方式?！捕辰?jīng)濟理論20世紀(jì)70年代，面對第一次石油危機所帶來的滯漲與其它經(jīng)濟問題，政治和政府更加關(guān)注經(jīng)濟，并接受了新古典注意經(jīng)濟學(xué)理論，認為政府內(nèi)外，應(yīng)該更多地應(yīng)用市場機制來制定政策。公共選擇理論這一理論是將微觀經(jīng)濟學(xué)運用于政治和社會領(lǐng)域的經(jīng)濟思想的一個分支。它根據(jù)標(biāo)準(zhǔn)的經(jīng)濟假設(shè)做出預(yù)測，然后尋找證據(jù)觀察這些預(yù)測是否合理A公共選擇的主要假設(shè)是以完全理性為根底的。施蒂格勒認為：一個理性的人必然受到對其行動有影響的刺激機制的支配。無論他自己的個人欲望是什么。如果某種活動將帶來懲罰，他必然會取消這種活動。如果將帶來較大的利益，將會吸引從事這種活動。胡蒙卜和棍棒對科學(xué)家和政治家人的支配作用與對驢子的支配作用是一樣的。官僚和任何其他人一樣，不是受到公共利益的刺激，而被認為是受到其利己的利益鼓勵B公共選擇的理論家們一般斷定，“最好的〞的結(jié)果應(yīng)該是市場力量的作用最大化，政府的作用則相應(yīng)減小。他們認為，有大量的證據(jù)說明，市場要優(yōu)于政府或政府市場。如果能夠減少政府在提供商品和效勞方面的作用，整個經(jīng)濟將會從中受益C公共選擇理論也提供了一些備選方案。最明顯的是允許競爭和選擇，盡可能使許多活動返回到私營部門D但市場并非在所有環(huán)境中都有較好的作用。有人認為，關(guān)于個人理性的假定過于寬泛，并且無視了公務(wù)員的任何無私行為或公共精神，另外，還存在著如何劃分公共與私人之間的界限問題。委托人，代理人理論A委托人和代理人的經(jīng)濟理論也是一個運用于公共部門——特別是責(zé)任制——引人注目的理論。該理論是針對私營部門中的問題開展起來的。旨在說明私人公司中管理者〔代理人〕和股東〔委托人〕的目標(biāo)之間經(jīng)常出現(xiàn)的偏差B一般的代理問題具體如下特征：某個委托人試圖為代理人建立一種刺激機制，使其行動最大限度地有利于實現(xiàn)委托人的目標(biāo)。代理人做出的決策則對委托人有影響。此外，為保證代理人的行為服從委托人的愿望，代理人應(yīng)有某些合同，以便詳細說明他們的義務(wù)和權(quán)利。在建立這種刺激結(jié)構(gòu)時，存在的困難來自兩個因素：㈠委托人的目標(biāo)和代理人的目標(biāo)典型地存在偏差㈡委托人和代理人所得到的信息差異C委托人，代理人理論在公共部門中的運用結(jié)果與在和私營部門中的運用結(jié)果相比擬，在任何責(zé)任機制方面有一定的難度，我們難以確定誰是委托人也難以發(fā)現(xiàn)他們的真正愿望是什么。公共效勞的委托人是選民，但他們的利益非常分散，以致于不可能有效的控制代理人——公共管理者。對于代理人來說，在任何情況下，都難以確定每一個委托人可能希望他們做什么E要想減少公共部門中的代理人為題是有可能的，該理論的提出促使某些人竭力主張公共部門盡可能多地對外簽訂合同。合同形式與縮減政府規(guī)模的作用一樣可以引進到公共部門中去。兩者都適用于雇員和組織。合同形式有一定的刺激作用，但也有消極的一面。如果將公共活動簽訂形式包出去，存在著是否可以確保遵守合同的問題。而績效工作則有可能引起其他人的不滿。交易本錢理論對管理變革有一定影響的另一重要的經(jīng)濟理論是交易本錢理論。正如威廉姆森陳述，該理論對交易沒有本錢的概念提出了挑戰(zhàn)，并且說明了在何種環(huán)境中，公司可能會偏好市場檢驗或簽訂合同的方法而不僅僅局限與在公司內(nèi)部完成某些工作。這種情況同樣適用于公共部門。在公共部門中，如果采用對外簽訂的形式降低行政經(jīng)費，并且造成某種競爭，將有可能是某些交易付出較低的本錢。但是，如果按照威廉姆森的邏輯進一局部析，對于某些公共部門來說，由于市場檢驗已經(jīng)成為強制性的事情，內(nèi)部完成的效果可能比實際上更好。當(dāng)購置者與供給者之間的談判較為復(fù)雜時，不應(yīng)想當(dāng)然認為會同形同全有較好的效果。三〕私營部門的變革公共部門變革面臨的另一個緊迫的問題是私營部門的迅速變革和這樣一種現(xiàn)實，而公共部門的管理和效率對私人經(jīng)濟和國際的競爭實力有所影響，因此公部門不能不受影響。1競爭大多數(shù)國家的私營部門面臨著巨大變化，通常處于較多困難的調(diào)態(tài)之中。如果政府不像私營部門發(fā)生的變革那樣朝著同一個方向?qū)膊块T進行變革。它們信用將會遇到挑戰(zhàn)。波特闡述了公司內(nèi)的某些變革，他認為，有四種相互聯(lián)系的力量將會使變革趨勢加速，改良組織中不同局部之間的相互關(guān)系并提高它們的績效水平A多樣化的哲學(xué)正在發(fā)生變化，轉(zhuǎn)為強調(diào)相互聯(lián)系的多樣化。企業(yè)的業(yè)務(wù)范圍在縮減，更為注意的工作的“適當(dāng)性〞，以至于不相關(guān)的成邊緣性的企業(yè)股權(quán)被轉(zhuǎn)讓出去B因為增長緩慢和全球競爭加劇，造成更為困難的環(huán)境，使企業(yè)的重點從增長轉(zhuǎn)向績效C技術(shù)變革加強了企業(yè)間的相互聯(lián)系，特別是電子和信息技術(shù)方面更容易實現(xiàn)這種變革。D由于愈來愈多的公司尋求建立企業(yè)間的相互聯(lián)系，多方位的競爭日益加劇。波特住處的第一點在公共部門正在發(fā)生。對外簽訂合同，消減政府經(jīng)費等以各種形式朝民營化開展的運動，可以認為，是政府對外剝離出的局部。不再被視為是“核心業(yè)務(wù)〞波特找的第二點也是同樣適用?，F(xiàn)在公共部門不存在增長問題，但是由于政府到處都面臨著更為困難的時期，提高績效乃是必然要求。全球的競爭力最對公共部門的影響與對私營部門的影響同樣大。第三點，技術(shù)變革有可能將新的管理體制引入政府中去。第四點，在公共部門中也有同樣的情況出現(xiàn)。波特所指的相互聯(lián)系的類型包括組織內(nèi)部的較好的溝通，以及與私營部門進行競爭成聯(lián)合的風(fēng)險.2、全球化。在公共行政方面，受思想傳播和技術(shù)影響發(fā)生著非常迅速的變化，以至于國家的屏障越來越形同虛設(shè)。在一個經(jīng)濟競爭的世界中，政府的角色是確立國家競爭優(yōu)勢的一個重要因素。波特認為政府的政策對國家優(yōu)勢既有積極地也有消極的影響。同時，公共效勞的質(zhì)量和國家經(jīng)濟績效之間存在著一定的聯(lián)系，經(jīng)濟競爭受到勞動力的健康、教育和訓(xùn)練，稅收管理的效率以及鼓勵中小企業(yè)的開展等因素的影響，而這些在大多數(shù)國家都是由公共效勞提供的，因此，全球化問題成為改革行政機構(gòu)的另一個緊迫問題。3、能力。由于政府在提高國家競爭力和全球化運動方面的特定作用，我們必須對政府的能力予以關(guān)注。斯蒂爾曼認為：對于政府來說，像貨幣供給量、利率、全球?qū)Y源的需求、成品價格、廉價勞工的迅速變化以及本錢的上下波動等新的經(jīng)濟的不確定性，給長期方案資源的有效配置和既定方案的有效管理帶來了非常復(fù)雜的問題。這些新的經(jīng)濟不確定性加重了人們的不平安感，并進一步使人們對政府妥善解決這些眼前問題的能力深表疑心和缺乏信心。傳統(tǒng)的行政模式可能提供不了挑戰(zhàn)期間所需要的這種能力。按照波特的說法，當(dāng)政策制定者的角色需要更敏銳、更有思想時，必須對公共行政模式進行變革。這種更敏銳、更有思想性的角色據(jù)認為在公共行政的官僚制轉(zhuǎn)變?yōu)楦袕椥缘墓芾斫Y(jié)構(gòu)時產(chǎn)生的?！菜摹臣夹g(shù)變革。對包括政府管理在內(nèi)的各種管理都有影響，20世紀(jì)初設(shè)計的官僚制完全不能在如今這個變化迅速、信息豐富、知識密集的社會和經(jīng)濟中正常發(fā)揮功能。1、各種類型的信息和數(shù)據(jù)可以以較低費用收集和傳遞，并且可以轉(zhuǎn)為績效信息，其結(jié)果可導(dǎo)致管理實行分權(quán)。相對于傳統(tǒng)行政模式的原始技術(shù)根底來說，這種情況本身就可以導(dǎo)致政府實行重要的管理改革。2、信息是可以共享的，它可以即刻整理為可供高層管理部門使用的形式。由于在處理和傳遞信息方面減少了對中間管理環(huán)節(jié)的需要，可以使等級制變得扁平些。3、信息技術(shù)使“辦公室〞概念發(fā)生了變化。現(xiàn)在各種檔案已經(jīng)逐漸采用電子化的方式保存，可以同時從許多不同的途徑進行查閱；公共溝通也實現(xiàn)了電子化，某些公務(wù)員可以在家使用電腦而不是在辦公室，因此，辦公室及其管理必須進行改革。4、按照繆德的論述，這種變革具有使組織受益的潛力：在公共行政方面，未來對信息系統(tǒng)的運用、處理方法和技術(shù)開發(fā)，從整體上有利于公民、個人和國家。所有這一切遇到了兩難問題并引起爭論。既要很自然的管住較重要的事情，同時又要充分發(fā)揮信息效勞的有益潛力，這應(yīng)是有可能做到的。如果這樣的話，將會產(chǎn)生把公共效勞改革和由信息科學(xué)推動的變革結(jié)合在一起?？傊灰暈橥苿诱呄蚬补芾淼男滦问?，脫離傳統(tǒng)官僚制的主要動力。尤其隨著電子化政府形式的采用，這種由技術(shù)推動的變革可能會加速。第二章傳統(tǒng)的公共行政模式問題一、傳統(tǒng)模式的特征包括：行政部門處于政治領(lǐng)導(dǎo)的正式控制之下。建立在官僚制的嚴(yán)格的等級制模式的根底之上，由常任的，中立的和無個性特征的官員任職，只受到公共利益的鼓勵，不偏不倚地為任何執(zhí)政黨效勞，不是修飾政策，而僅僅是執(zhí)行被政治官員決定的政策。它的理論根底來自于許多國家的學(xué)者；美國伍德羅·威爾遜；英國的諾斯科特——特里維廉報告；與德國的馬克思·韋伯聯(lián)系在一起的官僚制模式。政府已經(jīng)將注意力從正式程序、結(jié)構(gòu)和防范機制轉(zhuǎn)向成果，傳統(tǒng)模式的理論和實踐現(xiàn)在已經(jīng)被認為過時了，且不再適應(yīng)迅速變化的社會需要。問題二、.早期的行政系統(tǒng)的重要的特點。1、早期的行政系統(tǒng)是“個人性質(zhì)〞的，即以效忠國王或大臣等某個特定個人為根底，而不是“非人格化〞即以合法性為根底并忠于組織和國家，所以它常導(dǎo)致謀求個人利益的腐敗或濫用職權(quán)。2、在19世紀(jì)的大局部時期內(nèi)，美國存在著政治上的“政黨分贓制〞，它來自于這樣一句諺語：“戰(zhàn)利品屬于勝利者〞。因此它既沒有要求與公共行政相關(guān)的技能，也就沒有任何理由說明黨政局變化時，政府的行政部門可以保持不變。3、政黨分贓制產(chǎn)生了很多后果，其中包括：在19世紀(jì)的大局部時期隨著政府更迭產(chǎn)生周期性的震蕩；公共行政與政治和不勝任普遍聯(lián)系在一起；執(zhí)行部門和司法部門在任命方面的沖突越來越多，這種沖突導(dǎo)致在1868年對一位美國總統(tǒng)的彈劾；求職者對總統(tǒng)者提出幾乎難以置信的要求——對州和地方政府的執(zhí)行部門亦然——特別是在選舉之后。這種體制效率低，效能亦差，當(dāng)政府的決策、經(jīng)費和選票都成為可談判的商品時，政府實際上成為一個私營企業(yè)，公民無從知道政府的真正立場。十九世紀(jì)的改革傳統(tǒng)模式的產(chǎn)生，1854年，諾思科特——特里威廉的報告㈠公共效勞應(yīng)由一批經(jīng)過認真挑選獲準(zhǔn)進入其較低等級的年輕人來執(zhí)行㈡他們必經(jīng)通過任職前已經(jīng)確定的適當(dāng)?shù)目荚囍贫葋磉M行選拔㈢建議取消恩賜制，取而代之的方法是在一個中央考試委員會的監(jiān)督下，通過公平的競爭性考試進行招聘人員。㈣對中央各部的公職人員進行重組，以分別從事腦力工作和機械工作㈤通過以功績制為根底的內(nèi)部晉升方法填補較高層次的職位諾思科特——特里威廉報告標(biāo)志著公共效勞以功績制為根底的任命制的開始和恩賜制的逐漸衰落。該報告重視人事問題。雖然在時代條件下推行得很緩慢，但是它標(biāo)志著傳統(tǒng)的公共行政模式的產(chǎn)生，并對解政黨分贓制有很大的影響。1893年，《文官法》即《彭德爾頓法》英國19世紀(jì)中期的改革對美國觀念產(chǎn)生了影響。該法成立了一個由兩黨成員組成的文官委員會。其主要內(nèi)容有：㈠按照職務(wù)分類，為所有申請公職者舉行競爭性考試㈡按照職務(wù)分類，任命考試成績最高者擔(dān)任公職㈢在正式任命前插入一個有效的試用期㈣在華盛頓的任命按照某些州和其他某些重要地區(qū)的人口比例分配總之，雖然美國沒有采用嚴(yán)格的等級文官制度，沒有要求考試者必須從最低等級進入文官行列，但是《彭德爾頓法》肯定受到了英國文官改革的推動。問題三、官僚制理論來自韋伯的觀點有？㈠特定的專業(yè)化公職㈡根據(jù)功績招聘與任命㈢政治中立㈣政府更選時文官仍然繼續(xù)任職威爾遜的觀點㈠從事政治者應(yīng)該負責(zé)制定政策，行政部門則應(yīng)負責(zé)執(zhí)行政策，他們都包含著一種看法，即行政應(yīng)是工具性的和技術(shù)性的，應(yīng)該遠離政治領(lǐng)域。問題四、韋伯的官僚制理論〔一〕在奠定官僚制的理論根底時，韋伯認為有三種類型的權(quán)威㈠魅力型——一個非凡領(lǐng)導(dǎo)人的吸引力㈡?zhèn)鹘y(tǒng)型——如部落的酋長的權(quán)威㈢理性——法律型，即在合法性根底上的非人格化權(quán)威。而其中第三種形式時效率最高的，并成為韋伯官僚制理論的根底。根據(jù)理性、法律權(quán)威的思想，確定了現(xiàn)在官僚體系的六項原則：㈠固定和法定的管轄范圍的原則。一般是根據(jù)各種規(guī)則如法律或行政規(guī)章來加以規(guī)定㈡公職等級和權(quán)利等級化的原則。它表達為一種上級與下級之間穩(wěn)定有序的制度。在該制度下，較低級職務(wù)受到較高職位的監(jiān)督㈢現(xiàn)代公職管理建立在保存書面文件的根底上。一批從事“公共〞事務(wù)的官員與其物質(zhì)設(shè)備和檔案構(gòu)成了一個“機構(gòu)〞。然而，組織的存在與他們的私人生活是相別離的。組織結(jié)構(gòu)是完全非人格化的。保存檔案是為了組織在運用各種規(guī)定做決策時保持前后一致。㈣公職管理，至少是所有專門化的公職管理通常以全面而專門的訓(xùn)練為先決條件㈤當(dāng)公職開展到完善程度時，官方活動要求官員完全發(fā)揮工作能力。這是強調(diào)官僚制的工作時一種全職職業(yè)，而不像以前那樣是一種次要的活動㈥公職管理遵循一般性的規(guī)定。它們或多或少是穩(wěn)定的，全面的。并且是可以學(xué)習(xí)的，因此，無論誰擔(dān)任這一公職，都將以相同的方式執(zhí)行公務(wù)。〔二〕韋伯模式與早期行政模式的區(qū)別㈠他用以各種規(guī)定為根底的非人格化的制度取代了人格化的行政㈡組織及其規(guī)定比組織的任何人更重要㈢整個官僚體系在其自身的運行中，以及在對其客戶如何行事方面是非人格化的，這可以在一定程度上消除早期的專制。㈣檔案材料的存在，對先例的信奉以及法律根底意味著在同樣情況下能做出相同的決策。這樣既更有效率，更容易表達公職人員的立場。而早期的行政㈠他會以私人關(guān)系為根底的而不是忠誠于制度本身㈡他有時在政治上是較敏感的，其行政機管較明顯的是政治官員或級別階級靠任命形式得到某利益的工具㈢他常常是專制的，不公平的。特別是對那些不能夠也不愿意投入個人政治游戲的任來說更是如此?！踩稠f伯對公職人員的狀況的描述在韋伯的理論中，個體的公職人員占有很重要的地位，它以以下方式證明了公職人員的狀況;1、與被管理者相比擬，現(xiàn)代公職人員總是爭取并通常會受到明顯的“社會尊重〞。2、純粹的官僚制公職人員是由上級權(quán)威機構(gòu)任命的，由被統(tǒng)治者選舉產(chǎn)生的公職人員不屬于這種類型。3、在正常情況下，至少在公共官僚制組織中，公職人員的職位是終生占有的。4、在提供法律保證不允許任意解雇或調(diào)開工作的地方,工職人員的工作僅是確保嚴(yán)格按照客觀的方式執(zhí)行特定的公務(wù)職責(zé)而不受任何個人因素的影響.5、公職人員定期領(lǐng)取貨幣補償,包括正常支付的薪金和通過退休金提供的老年保證金,根據(jù)等級,地位,效勞期限等而確定的6、公務(wù)人員在文官的等級制次序中使其職業(yè)生涯逐漸成型.他從層次較低,不大重要和薪金較低的職位逐漸升至較高的職位.總之，韋伯要求：1、通過功績而不是通過恩賜來招募公職人員并終身任職，以獲得公正的效勞。2、固定的原則和通過等級結(jié)構(gòu)升遷的前景也是公務(wù)員終身任職和全職職業(yè)的組成局部。問題五、韋伯官僚制模式和公職人員的狀況對官僚制度有特殊的意義：1一種正式的非人格化的體制提供了根據(jù)客觀的情況執(zhí)行專門職能的最大可能2決策是按照可靠的規(guī)定，并不考慮個人因素。因此，同樣環(huán)境決策是相同的，從而防止了專制，獨斷專行。3一般的，目標(biāo)是明確的，非人格化和效率的。4職能專門化意味著提高效率。5權(quán)力的等級制和規(guī)章制度有助于決策確實定性。這些觀念旨在創(chuàng)造一種盡可能得到的最高技術(shù)，效率的制度。問題六、對傳統(tǒng)官僚制組織的政治控制,威爾遜相信,政黨分贓制的弊端是將行政問題和政治問題聯(lián)系在一起造成的.如果行政人員以一種過多的政治方式行事,無論是由于任命他們的過程還是由于他們繼續(xù)在政黨組織中扮演原有角色,均可解生貪污腐化,也幾乎肯定會出現(xiàn)獨斷專行的決策.。在傳統(tǒng)的行政模式中,行政控制有三個主要方面,威斯敏斯特制度最引人注目.1、明確責(zé)任與義務(wù).一個部門或機構(gòu)有兩種根本的角色：:向政治領(lǐng)導(dǎo)提出有關(guān)政策制定、評估和執(zhí)行政策的建議；管理其資源,以便政策得以執(zhí)行.2、一般認為,政策問題(屬于政治官員的正式領(lǐng)域)和行政問題(留給公務(wù)員)之間有嚴(yán)格的區(qū)分.3、行政被認為是匿名的和中立的,即任何決策或政策不與個人相關(guān),是以部長的名義執(zhí)行決策或政策,在政黨政治的意義上說,行政是無黨派,可以同樣為任何政治領(lǐng)導(dǎo)效勞.在傳統(tǒng)模式中,政治官員和公務(wù)員的領(lǐng)域是別離的,簡言之.政治官員實行統(tǒng)治，公務(wù)員則執(zhí)行他們的命令。正如凱登認為：在傳統(tǒng)模式中，政治官員是和公務(wù)員的領(lǐng)域相別離的：1政治官員實行的統(tǒng)治，公務(wù)員則執(zhí)行他們的命令2政治性的公職在政治領(lǐng)域中以競爭方式憑政治能力補缺，官僚制成員在官僚制領(lǐng)域中以競爭方式憑其在官僚組織中的能力補缺。這兩者的別離應(yīng)通過法律或憲法制度化并禁止其同時兼任和交換位置3政治官員由全體選民或其政治地位相當(dāng)?shù)娜嗽u價，而官僚制度官員則由其政治監(jiān)督者或官僚組織中的同僚評價4政治職位任期有限，視選舉而定。而官僚職位的任期沒有限制，根據(jù)任職者的行為決定其任期。最后，雖然政治與行政別離的理論是傳統(tǒng)的行政模式的主要局部，但是人們廣泛地把它看作是一種神話，尤其是被認為對逃避責(zé)任方面特別有用。實際上，政治與行政“由于政治官員履行行政責(zé)任和行政人員擔(dān)任政治責(zé)任而嚴(yán)重混淆〞。問題七、科學(xué)管理弗雷德里克.泰勒由于系統(tǒng)地闡述了科學(xué)管理而廣泛受到稱道。泰勒的理論有兩個重要觀點：標(biāo)準(zhǔn)化工作，意旨發(fā)現(xiàn)一種最正確工作方法，實行廣泛和嚴(yán)密的控制，為誰持所有這些標(biāo)準(zhǔn)提供保證?？茖W(xué)管理的內(nèi)容包括〔1〕決定工作標(biāo)準(zhǔn)的時間和動作研究〔2〕工作刺激制度〔3〕改變職能組織。泰勒并不是時間和動作研究的創(chuàng)造者，但卻比先行者執(zhí)行得更為徹底?？茖W(xué)管理在20世紀(jì)初成為一種福音的力量。泰勒所追求的是一種根本性的變革，用效率與科學(xué)取代了一時心血來潮的決定；而當(dāng)通過科學(xué)管理使雇主與雇員表現(xiàn)出共同的利益時，這種變革甚至成為一種社會性變革。工廠裝配線是受泰勒影響的主要領(lǐng)域，但是，科學(xué)管理應(yīng)用于政府部門的時候并不比它晚多少。熱情的支持者認為泰勒的思想可以應(yīng)用于公共部門。泰勒認為科學(xué)管理可以被應(yīng)用于公共部門的原因在于，“在他看來，普通公務(wù)員的工作量幾乎不超過日標(biāo)準(zhǔn)工作量的三分之一至二分之一〞官僚制組織應(yīng)用科學(xué)管理的原因是很容易理解的，它提供了政府中官僚制組織形式的運作方式，而泰勒及其追隨者則是官僚制模式的主要傳播者?？茖W(xué)管理非常符合官僚制理論。行政人員的技能、無所不包的工作手冊的編撰、理性的提高和非人格化都是二者的共有特征。正如貝恩所言，威爾遜、泰勒和韋伯都致力于提高效率。這種效率是非人格化的。通過政治與行政別離、應(yīng)用科學(xué)因素來設(shè)計行政過程以及應(yīng)用官僚制組織實施這些過程，政府不但能夠保證其政策是公平的，而且能夠保證政策的執(zhí)行也是公平的?！耙环N最正確方法〞和系統(tǒng)控制的思想完全與僵化的等級制、程序和先例相一致。標(biāo)準(zhǔn)化任務(wù)和適宜的工人也完全與傳統(tǒng)的行政模式相吻合。甚至用秒表進行績效測量的做法在大型的公共官僚制組織及其技術(shù)部門中也較為普遍。由于泰勒的科學(xué)管理理論對公共部門和私營部門所信奉的理念有重大的影響，他在公共行政領(lǐng)域一直占有重要地位。他的系統(tǒng)管理思想也非常符合官僚理論。問題八、人際關(guān)系，梅奧的人際好關(guān)系學(xué)說的主要內(nèi)容即對公共部門的影響人際關(guān)系理論的焦點主要是與工作有關(guān)的社會因素，它并不是把工人看做只是機械地對金錢刺激做出動作的反響者。人際關(guān)系學(xué)派產(chǎn)生的根源是社會心理學(xué)，但在某些方面有所不同，它和科學(xué)管理一樣成為公共行政的具有持續(xù)影響的傳統(tǒng)思想。人際關(guān)系學(xué)派的真正創(chuàng)始者是埃爾頓.梅奧。他發(fā)現(xiàn)工作群體中社會因素是管理中極重要的因素。管理部門和工人的沖突是不正常的，也是可以防止的。通過著名的霍桑實驗，梅奧發(fā)現(xiàn)生產(chǎn)力的提高多半是由對工人的關(guān)注而引起的，而包括金錢刺激在內(nèi)的其他合理因素并不起主要作用。梅奧認為，一直存在著三個管理問題，科學(xué)和技術(shù)技能的運用、系統(tǒng)的操作順序和團隊組織或持續(xù)合作的組織。他認為，管理部門無視了非正式社會群體的重要性。而這正是人的根本需求的一種反響。梅奧及其追隨者對公共部門的管理有著非常重要的影響。對組織系統(tǒng)中的心里關(guān)聯(lián)因素的研究形成了組織行為理論方面的一個重要的思想學(xué)派。這種思想認為，除金錢刺激外，個人還會對其他因素產(chǎn)生反響，它導(dǎo)致了工作條件的引進。深受梅奧思想影響的人〔包括政府內(nèi)部的人〕認為，管理部門應(yīng)更好地善待工人，并應(yīng)采用某種社會相互作用的形式。人際關(guān)系理論在與公共部門有關(guān)的問題方面有重要作用，在關(guān)于管理主義的爭議中仍然有它影響存在。正如波利特所述：目前該研究對管理主義意識形態(tài)的重要意義在于，它確定了這樣一種思想，除了正式的組織圖，職能分工和工作測量制度外，工人的感情，價值觀，非正式群體，家庭和社會背景也是重要的。它們有助于決定組織績效。這種啟示在其后多種多樣的，設(shè)計周全的運用中得到了廣泛的開展——工作豐富化的現(xiàn)代技術(shù)，參與管理作風(fēng)和自我實現(xiàn)都是人際關(guān)系學(xué)派理念的一局部。問題九、古利克和厄威克提出的posdcorb職能是一種變化了的形式公共行政需要的一切是確立一套金科玉律，并嚴(yán)格遵守，并由此可產(chǎn)生期望的效果。方案，高級行政人員所運用的目標(biāo)設(shè)定技術(shù)方法，作為一種制定未來的組織行動路線的工具。組織，以現(xiàn)實特定的目的必不可少的適當(dāng)方式安排組織結(jié)構(gòu)和過程人事，招聘和雇傭完成機構(gòu)工作所需要的人員。指揮，監(jiān)督實際完成既定任務(wù)的過程。協(xié)調(diào)，在與政府其單位和人員的合作方面，對完成某些任務(wù)的各種要素進行整合。報告，追蹤和溝通組織內(nèi)部的工作進展情況預(yù)算，為較經(jīng)濟地支持某些方案效勞或行動的完成所以不可少的財務(wù)和財政活動問題十、傳統(tǒng)模式存在的問題自２０世紀(jì)７０年代以來，公共效勞在絕大多數(shù)興旺國家都遭到的非難，問題主要在于三點。首先，政治控制模式既不充分也不符合邏輯；其次，韋伯提出的官僚制理論能提供技術(shù)性效率的觀點已經(jīng)得不到人民的廣泛認同了，而且可能會出現(xiàn)非民主化的趨勢；第三“最正確工作方式〞的考量存在重重困難。第四，右翼人士提出了他們的批評，他們?yōu)楣倭胖频乃枷氡畴x了自由，而且與市場作用相比擬效率太低，也稱為公共選擇批評。1、政治控制問題：政治領(lǐng)袖與官僚制官員之間的關(guān)系是復(fù)雜多變，但這些關(guān)系不會呈現(xiàn)出威爾遜所描述的那種正式的線性邏輯的特征。正如彼得斯所言，政治與行政是不可能別離的。行政管理與政策并非呈現(xiàn)出互不相關(guān)的離散現(xiàn)象，而是互相關(guān)聯(lián)的。無論是通過主觀方式還是客觀方式，行政體系的屬性都會影響到政治體系的政策產(chǎn)出。行政體系確實在制定政策，盡管這些政策與立法機構(gòu)和執(zhí)行機構(gòu)所制訂的政策在制定和公布的形式上并不完全相同，而且行政機構(gòu)制定的可實施的規(guī)則，比起那些公開發(fā)布的規(guī)則來說，對個人的實際影響更大。傳統(tǒng)的行政模式無法反映出現(xiàn)代公共效勞所承當(dāng)?shù)膹V泛的、管理的以及政策制定的角色。它表達出一種消極的控制形式，不是致力于為提高效率提供有效的鼓勵，而是著力于怎樣防止犯錯誤。其非“政治化〞的努力意味著對公共效勞的政治意義和政策意義的否認。政治控制模式的不切實際在于，政治與行政必然是呈相互關(guān)聯(lián)的，公務(wù)員的工作本質(zhì)上是政治性的，盡管不一定是政黨政治。2、“最正確工作方式〞的問題：傳統(tǒng)模式假定行政管理只有“一種最正確方法〞，依靠官僚制理論和科學(xué)管理可以實現(xiàn)這種方法。古利克的“POSDCORB〞思想和泰勒的科學(xué)管理只有一種最正確方法理論的化的流行表現(xiàn)方法。一個嚴(yán)格的行政制度必定具有某些優(yōu)點，在他的大局部歷史中，既沒有人疑心它的機制和效率也沒有人考慮公共組織的替代方法。但它導(dǎo)致：1、公務(wù)員的任務(wù)是純行政行為，他們的眼光關(guān)注并執(zhí)迷于結(jié)構(gòu)和過程。2、他們不再有創(chuàng)造性；3、他們不用對其行為后果承當(dāng)責(zé)任。3、官僚制的問題官僚制理論遇到兩個特殊的問題，其一是官僚制與民主之間的關(guān)系存在問題；其二則在于公民不再視正式的官僚制為一種特別有效的組織形態(tài)。1、由于官僚制的理性形式，不透明、組織僵化以及等級制的特性，使得它不可防止地會與民主制發(fā)生沖突。韋伯強調(diào)：“任何官僚制組織致力通過對知識和意圖的保密來增強其專業(yè)上的優(yōu)勢〞，而“職業(yè)機密亦是官僚的獨特創(chuàng)造〞，由于官僚制組織在政治責(zé)任方面存在的問題，有人認為它剝奪了公民和政治家的權(quán)利。2.人們認為官僚制不再特別有效率的原因有兩點。首先，實踐與韋伯的理想狀態(tài)總是有出入的：官僚制在人事制度的實踐所產(chǎn)生的僵化、形式主義較之韋伯所設(shè)想的有過之而無不及。但其精英主義的特征又遠不能到達韋伯的設(shè)想，這直接導(dǎo)致了該體系效率的降低；等級制也被開展到登峰造極的程度，設(shè)置了大量的等級；終身雇傭制則意味著在實踐中不可能解雇任何人，而不管其是否稱職，這就會引起隨波逐流的問題；豐裕的政府退休金方案則招致了私營部門的抱怨，認為政府對其職員的慷慨超出了其支付能力；資歷原則導(dǎo)致職務(wù)的升遷僅單純地由效勞年限的長短確定；政治中立原則更是讓那些非民選的官員形成了一個階層，他們按照自己的意思而非政治家的期望行事。其次，新的組織行為理論認為，與更具彈性的管理形式相比：a,正規(guī)的官僚制不再具有特別高的效率和有效性。b.人們越來越多地認為僵化和等級制結(jié)構(gòu)所消耗的本錢與其所得的收益相抵消，而且可能還會窒息組織的創(chuàng)造性和創(chuàng)新性。c.因為官僚制組織重視采用固定的運作程序，而產(chǎn)生成效相對于維持程序和規(guī)則而言，卻似乎不那么重要了。d.并且正規(guī)的官僚制組織很難應(yīng)付環(huán)境的改變，當(dāng)環(huán)境持續(xù)發(fā)生變化時，固定的工作程序和有規(guī)律的工作模式將無法運作。f.最后傳統(tǒng)的官僚制有一種投入控制結(jié)構(gòu)，而產(chǎn)出卻反而成了副產(chǎn)品。4、公共選擇的批評20世紀(jì)70年代中期以來各國政府采取的政策是以縮減政府規(guī)模為目標(biāo)，由此產(chǎn)生了市場經(jīng)濟學(xué)家所引發(fā)的一場爭論，這些論者主要提出了兩個觀點。首先，他們認為政府官僚制大大限制了個人的自由，應(yīng)以“選擇〞為名削減其權(quán)利。該論點本身引發(fā)了縮減政府及其官僚制的要求。其次，與上述觀點相關(guān)聯(lián)，市場經(jīng)濟學(xué)家認為傳統(tǒng)的官僚制模式無法像市場一樣提供同等的鼓勵和報酬結(jié)構(gòu)。因此官僚制模式?jīng)]有市場過程有效，這種觀點也導(dǎo)致了公共選擇理論的開展。公共選擇理論主張以個人自由和效率為出發(fā)點的個人選擇最大化。公共選擇理論在本質(zhì)上是微觀經(jīng)濟學(xué)原理在政治和社會領(lǐng)域的應(yīng)用。鄧?yán)S認為，作為公共選擇的核心的“理性人〞模式，包括如下假設(shè)：A人們有假設(shè)干形式的偏好，并能輕易對他們進行感知，排序和比擬B這些偏好的排序是可以變化的，或在邏輯上是一直的C人們是“最大化者〞，他們在決策中總是力求以盡可能少的本錢獲得盡可能大的收益。D人們在行為方面根本是自立的，關(guān)注自身的利益并呈現(xiàn)出一種工具性特征，人們是在其自身或家庭的福利的根底上選擇該如何行動的依據(jù)標(biāo)準(zhǔn)的理性行為為的原則，假設(shè)官僚制組織力圖使其自身效用最大化，也就是說，官僚們?yōu)榱俗陨砝妫⒆阌谕ㄟ^其等級制的組織結(jié)構(gòu)來強化自身的權(quán)利，聲望，平安性以及收入而非推動組織目標(biāo)的實現(xiàn)。韋伯模式是建立在頗為理想化的根底之上的，他認為官僚制組織本質(zhì)上是非利益取向的，并且是靠“效勞于國家〞等諸如此類的高尚信念來推動和支撐的。根據(jù)公共選擇理論關(guān)于行為的假設(shè)，此類行為動機是不合邏輯的。公共選擇理論認為在個人利益驅(qū)使下的產(chǎn)生出并不全然符合組織的最大利益。尼斯卡寧認為個人抱負會導(dǎo)致機構(gòu)預(yù)算的最大化；官僚謀取更多的預(yù)算對其他人也有好處，因為這意味著他能有更多的下屬，還有可以想見的更大的權(quán)力以及個人在組織中的更高的地位.該論點確實有助于解釋為什么所有的官僚制組織中“官場政治〞的現(xiàn)象如此普遍,也就能夠解釋為什么不能無視官僚個人效勞自身利益而非公共利益的觀點.個人確實需要謀求個人的開展,而有具體職務(wù)的行政官僚更容易為了本部門的開展而謀求更多的資源.如教育部門要年復(fù)一年的追加支出,而海軍總要求增加軍艦。奧斯特羅姆認為,公共選擇理論家將其理論建立在某種源自經(jīng)濟學(xué)的典范之上對傳統(tǒng)公共行政理論的諸多根本假設(shè)提出了挑戰(zhàn)，同樣他也認為官僚制組織是無效率的：大型的官僚制組織將1.逐漸的對各種不同需求變的不加甄別2.對那些他們認為的受益人施加日益高昂的社會本錢3.不能使供求均衡均衡4.由于無法阻止一種應(yīng)用對另一些應(yīng)用的損害,因而使公共產(chǎn)品日益受到侵蝕5.對于公共目標(biāo)做出的種種言過其實的承諾卻有無法實現(xiàn)，這種言行背離的錯誤傾向日益嚴(yán)重并變得無法控制6最終導(dǎo)致諸項補救措施不僅無助于問題的緩解，反而加劇了問題的惡化。官僚制組織與市場是截然對立的兩種組織形式。奧斯特羅姆認為，相對于可以通過市場實現(xiàn)選擇的市場化的組織形式。后者無論在效率或效能方面都技高一籌因此，絕大多數(shù)公共選擇的論點都傾向于精簡政府和官僚制組織。而提出的替代模式則幾乎都是重要多地依賴于市場，絲毫不考慮，特定環(huán)境和特定事物的差異。推行公共行政理論的結(jié)果之一便是要在公私部門之間重新劃分界限，并對那些應(yīng)該由公共部門提供商品和效勞的特定環(huán)境加以界定。問題十一在組織行為學(xué)領(lǐng)域內(nèi)還存在一個懸而未決的問題：對韋伯模式的改變到底是一種革命性變革還只是一種改良，也就是說這種改變是否已到了不能再將該組織形式稱之為韋伯模式的程度。博茲曼和斯特勞曼認為，組織理論者總是“抓住官僚制等級結(jié)構(gòu)方面的替代性問題，卻絲毫不能動搖韋伯封閉性的官僚制權(quán)力〞。布勞和邁耶則認為，這些變革都對韋伯提出的官僚制模式進行修正。但他們模式并未被人們所拋棄，他們得出三個結(jié)論：首先，官僚制原則確實實現(xiàn)了行政的協(xié)調(diào)與控制功能，但與新的組織原則即在大公司中以財務(wù)控制取代等級控制相比，官僚制可能居于劣勢。其次，官僚制原則可以在行政領(lǐng)域是有效率的，但是在那些不能提高效率的地方，行政的其他替代形式也不見的就能證明是有效的。最后，官僚制的組織原則能有效地實現(xiàn)許多目標(biāo)，這些目標(biāo)甚至可能是相互對立的，他們的直接目的在于說明，正是這些現(xiàn)象才導(dǎo)致了官僚制與民主制之間的問題。問題十二、科學(xué)管理于人際關(guān)系之間一直存在曠日持久的爭論，以及他們對公共行政的影響?？茖W(xué)管理于人際關(guān)系之間一直存在曠日持久的爭論。具有誘惑性的是，人們可能把泰勒與梅奧的理論看做是相互排斥的，但這是一種誤解?；羯嶒灡４媪说燃壷啤⒈惧X效率、管理至上等舊有的目標(biāo)。而泰勒和梅奧一樣，不喜歡工會或工業(yè)民主。泰勒也跟梅奧一樣，強調(diào)在工作場所中合作的重要性，他們兩人的目標(biāo)——提高生產(chǎn)力——是相同的，改變的只是實現(xiàn)這些目標(biāo)的手段。沙克特認為，將科學(xué)管理與人際關(guān)系截然對立起來是一種錯誤的方法，通過全面的解讀泰勒的著作，就可以發(fā)現(xiàn)泰勒已經(jīng)預(yù)見到許多被人際關(guān)系學(xué)家據(jù)為己有的觀點。盡管這兩種對立的理論形成的傳統(tǒng)有可能繼續(xù)延續(xù)，而不像一般人所認為的那樣一種理論將被另一種理論所取代，但仍有必要對此重做解釋。按照早期的說法，在20世紀(jì)的大局部時期，像對私營部門的影響一樣，泰勒的理論對公共部門有重要的影響。工作設(shè)計無疑受到泰勒的影響。泰勒模式是嚴(yán)格的、官僚制和等級制的，顯而易見，它適合于全盛時期的傳統(tǒng)行政模式中的公共部門。受到人道對待可以使工人得到更多好處，泰勒對此表示贊同，但他至少傾向于將這些好處給予那些成就更高的人。同樣，公共部門和私營部門也都在一定程度上運用人際關(guān)系學(xué)派理論。如果成認工人的社會存在有助于提高生產(chǎn)力，那么通過協(xié)商、改善工作條件、出資成立社團或促使工人依戀于組織的任何措施均可收到好的效果。第三章新公共管理問題一新公共管理名稱眾多，反映出專家學(xué)者們對新發(fā)生的事情有不同的觀點，但是在脫離傳統(tǒng)行政模式的變革中，他們確實存在著某些共同點。第一、無論該模式叫什么，都代表著一種與傳統(tǒng)的公共行政不同的重大變化，它現(xiàn)在更關(guān)注結(jié)果的實現(xiàn)和管理者的個人責(zé)任。第二、明確表示了脫離古典官僚制的意圖，欲使組織、人事、任期和條件富有靈活性。第三、明確規(guī)定組織和人事目標(biāo)，這樣可以根據(jù)績效指標(biāo)對工作任務(wù)的完成情況進行測量，同樣可以通過方案方案進行較之以前更嚴(yán)格更系統(tǒng)的評估，來檢驗政府是否實現(xiàn)了其方案方案確定的目標(biāo)。第四、資深管理人員更有可能帶有政治色彩地致力于政府工作而不是無黨派或中立的。第五、政府職能更有可能受到市場檢驗。第六、存在著一種通過民營化和市場檢驗、簽訂合同等方式減少政府職能的趨勢。公共管理不同于公共行政，并足以稱為“一種新的典范〞。公共管理的新模式已經(jīng)有效的取代了傳統(tǒng)的公共行政模式，并且公共部門在理論和實踐方面也必然是管理主意的取向。問題二阿利森歸結(jié)出“管理的一般職能〞。管理的三個主要職能是戰(zhàn)略、管理內(nèi)部構(gòu)成要素和管理外部構(gòu)成要素。管理的一般職能：戰(zhàn)略，1、確定〔組織的〕目標(biāo)和重點〔以對外部環(huán)境和組織能力的預(yù)測為依據(jù)〕2、設(shè)計操作方案已實現(xiàn)所定目標(biāo)。管理內(nèi)部構(gòu)成要素1、人員的組織和調(diào)配：在人員組織方面，管理者確定結(jié)構(gòu)〔單位和職位，規(guī)定相應(yīng)權(quán)利和責(zé)任〕和程序〔協(xié)調(diào)有關(guān)活動和采取行動〕；在人員調(diào)配方面，力求配置符合條件的人員從事重要工作。2、人事指揮和人事管理制度：組織的能力主要通過組織成員技能和知識表現(xiàn)出來。人事管理制度涉及對組織的人力資源進行招聘，選拔，社會化，獎懲，調(diào)離等工作。這些工作構(gòu)成組織實現(xiàn)其目標(biāo)的行動能力和對具體的管理的方向做出反響的能力。3、控制績效：各種管理信息系統(tǒng)，包括操作和資本預(yù)算、賬目、報告、統(tǒng)計系統(tǒng)，績效評估和產(chǎn)品評價，可幫助管理部門進行決策和測量實現(xiàn)目標(biāo)的情況。管理外部構(gòu)成要素：1、與組織的“外部〞單位協(xié)調(diào)關(guān)系〔他們服從于同一個權(quán)力機關(guān)〕；大多數(shù)主要管理者必須與組織上下左右的其他部門的主要管理者協(xié)調(diào)關(guān)系已實現(xiàn)其部門的目標(biāo)。2、與獨立的組織協(xié)調(diào)關(guān)系：這些機構(gòu)來自于政府的其他部門或不同層次以及利益團體和私人企業(yè)，〔他們對組織實現(xiàn)其目標(biāo)的能力有一定影響〕。3、與新聞媒介和公眾協(xié)調(diào)關(guān)系：組織需要得到新聞媒介和公眾的行動支持、贊成或默認。4、雖然公共部門非常特殊，也許需要自己的理論和方法，而不應(yīng)相同于私人部門管理或阿利森的一般管理職能，但阿利森職能表中的所有方面都是公共管理者日常工作中所要完成的工作，所以這些職能是符合管理主意模式的。問題三、運用阿利森模式對公共部門的管理模式和行政模式比擬1、一般管理職能的首要職能是戰(zhàn)略，它涉及組織的未來，包括確定組織目標(biāo)和重點，以及制定實現(xiàn)這些目標(biāo)與重點的方案。博茲曼和斯特勞斯曼認為，成功的公共管理必然需要戰(zhàn)略意識，它比公共行政更廣泛、更綜合，對職能專業(yè)化的規(guī)定更少。公共管理，在很大程度上是對組織外部環(huán)境的管理，而公共行政則是對內(nèi)部要素的管理，所以公共行政以往對戰(zhàn)略概念的需求較少，因為它被認為是既定的，公務(wù)員的行政僅僅是執(zhí)行政治官員的指令，而這些政治官員被假定為制定政策和戰(zhàn)略并對其負責(zé)。而組織把注意力集中在所面對的日常事務(wù)上，將會出現(xiàn)無視長期目標(biāo)的危險。傳統(tǒng)的公共行政傾向于只考慮組織內(nèi)部的短期目標(biāo)，而公共管理則旨在長期目標(biāo)以及組織與外部環(huán)境之間的關(guān)系。各部門自己確定目標(biāo)和重點，而不是簡單接受來自政治官員的決策。2、一般管理的第二個重要職能是管理內(nèi)部要素。它涉及人員調(diào)配、建立結(jié)構(gòu)與制度，以便有助于實現(xiàn)依據(jù)戰(zhàn)略所確定的目標(biāo)。而傳統(tǒng)行政模式的內(nèi)部管理則很糟糕。人事制度是僵化的、低效率的；終身雇傭制度和資歷制更是無從測量績效，進而造成無進取心，隨波逐流。而新公共管理的目的則是改善內(nèi)部管理，對人員調(diào)配更富有靈活性，組織機構(gòu)也更富有彈性，關(guān)注結(jié)果，注重個人績效和組織績效。3、第三種職能涉及組織的外部環(huán)境和對外部要素的管理。在傳統(tǒng)模式公務(wù)員匿名和中立的觀念意味著，這種職能被認為是由政治官員來執(zhí)行，處理與新聞媒體、公眾或其他組織的關(guān)系的任何事物都與公務(wù)員無關(guān)。而新公共管理則通過戰(zhàn)略和管理外部要素而更多地關(guān)注外部環(huán)境，，公務(wù)員匿名的情況已經(jīng)有所弱化，并以一種受人歡送的方式開展。他們現(xiàn)在更為自由的公開發(fā)表意見，出席各種職業(yè)論壇，為各種刊物撰寫文章，并成為小河的公眾人物。問題四、管理方法產(chǎn)生在20世紀(jì)的大局部時期，公共部門與私營部門的管理結(jié)構(gòu)或管理風(fēng)格并沒有多大的差異。大公司同任何政府部門一樣都是等級制和韋伯式的官僚制。只是從20世紀(jì)50、60年代，官僚制的僵化問題才在私營部門中暴露出來，工作分工和作業(yè)手冊不可能將所有的偶然因素囊括在內(nèi)，管理者由于這種現(xiàn)實而應(yīng)運而生，他們需要注重結(jié)果并對結(jié)果承當(dāng)個人責(zé)任。1968年，英國的《富爾頓報告》是一個起點該報告提出了對公務(wù)員管理能力的關(guān)注。該報告指出，政府體系應(yīng)該開放，各個層級都可雇傭外部人員、僵化的等級制度結(jié)構(gòu)由于在某方面設(shè)置了障礙而應(yīng)被取消?；终J為《富爾頓報告》僅僅是表達了一種現(xiàn)代的以結(jié)果為根底的管理觀念，該報告指出公務(wù)員全部管理任務(wù)由四個方面構(gòu)成：1、在政治指導(dǎo)下制定政策。2、創(chuàng)立政策執(zhí)行機構(gòu)。3、行政機構(gòu)的運轉(zhuǎn)。4、對議會和公眾負責(zé)。這實際上是說公務(wù)員所做的就是管理，但這種說法并不特別有助于對管理的理解。而且該報告的建議在當(dāng)時并未得到實施，它們一直被推遲到一個更有利的時代才被實施。所以我們可以把《富爾頓報告》看做是一個起點，而不是把管理原則融入行政制度的全面設(shè)想。對公務(wù)員的技能和能力有如此清醒的認識源于幾方面的原因。首先，從70年代末開始，政府經(jīng)歷了稅收相對減少的嚴(yán)重的資源短缺時期，而現(xiàn)實的政治狀況決定了不能以此減少政府實際為公眾提供的效勞。這意味著給公務(wù)員增加了很大壓力，要求他們用較少的資金和較少的人員管理同樣的事務(wù)甚至還增加了職能。第二，在80年代，一些國家的政府發(fā)生較大的變化，英國、加拿大、新西蘭、澳大利亞等國的新政府在如何改變公共效勞管理方面提出了相當(dāng)具體的設(shè)想，趨向于管理主意的最顯著的特征之一，改革的動力主要來自于政治領(lǐng)導(dǎo)而不是公務(wù)員本身。第三、改革公共部門的管理和重組國民經(jīng)濟之間存在著明顯的聯(lián)系。在經(jīng)濟困難時期，政府鼓勵企業(yè)界提高其競爭地位和改良其管理。為了保持一致性，政府幾乎不能讓自身的機構(gòu)毫不變化。最后，抨擊政府?dāng)U大規(guī)模的某些論證產(chǎn)生了作用，以致形成了一種理性思考的風(fēng)氣，有助于壓縮公共部門，或者至少可以使它工作得更好。問題五管理主義的不同方案，不同人的觀點。舊的、傳統(tǒng)的行政模式黯然失色的主要原因不僅在于它已不再發(fā)揮作用，并且被公認為正在失去作用。政府對此有所認識，并開始對傳統(tǒng)模式的某些最根本信念提出挑戰(zhàn)。政府開始雇傭經(jīng)濟學(xué)家或在管理方面受過訓(xùn)練的人員，而不是具有多方面才能的行政人員；從私營部門引入管理技術(shù)；以降低本錢為目標(biāo)，將公共部門活動與私營部門活動之間的分界線向后移；開始改革政府系統(tǒng)內(nèi)部不再需要的功過條件。政府面臨著實際收入下降而保持相同效勞水平的政治要求。在這種情況下，唯一的出路就是提高生產(chǎn)力。經(jīng)濟合作與開展組織模式的觀點經(jīng)濟合作與開展組織提出，大多說國家已不再通過法規(guī)和等級權(quán)威來規(guī)制行政行為，而是通過“兩個主要途徑〞提高生產(chǎn)力并增強提供公共產(chǎn)品和效勞的能力。其一是：提高公共組織的生產(chǎn)績效，以提高人員調(diào)配、開發(fā)、合格人才的招募以及績效獎勵等方面的人力資源管理水平，具體內(nèi)容包括組織員工參與、決策和管理過程在推行嚴(yán)格的績效目標(biāo)時應(yīng)放松管理控制力度，運用信息技術(shù)；改善顧客反響渠道并強調(diào)效勞的質(zhì)量；將供給與需求決策結(jié)合起來，如采用使用者付費的方式。這一途徑的目的主要是在組織內(nèi)部加強對員工個人的鼓勵因素，測量組織績效及相關(guān)指標(biāo)，以及改善與顧客的關(guān)系。其內(nèi)容是關(guān)于公共組織是“如何〞管理的。其二是：充分利用私營部門建立一個可靠的、有效的、競爭的以及公開的采購體制，將原來由公共部門提供產(chǎn)品和效勞的生產(chǎn)轉(zhuǎn)包出去，通過合同形式購進中間形態(tài)的產(chǎn)品和效勞，并終止供給的壟斷現(xiàn)象和其它保護形式。這一途徑的關(guān)注點在于公共組織管理“什么〞。此外，越來越大的透明度和政策持續(xù)性將提高公共部門的績效，確保公共部門對決策者負責(zé)，并最終向公眾負責(zé)。將以上論述歸納起來可較全面地涵蓋管理主義模式中的主要變化。經(jīng)濟合作與開展組織的觀點主要包括：〔1〕提高包括績效工資制在內(nèi)的人力資源管理水平：〔2〕員工參與決策制定過程〔3〕放松管理但同時推進績效目標(biāo)管理；〔4〕運用信息技術(shù)；〔5〕顧客效勞;(6)使用收費；〔7〕合同外包形式〔8〕撤銷壟斷性的管制規(guī)定胡德認為，管理主義方案，或他所稱的“新公共管理〞是由七個要點構(gòu)成：一公共部門領(lǐng)域中的實踐性的職業(yè)化管理，這意味則讓“管理者來管理〞即高級管理者對結(jié)果負責(zé)，而負責(zé)任的前提是對責(zé)任的明確分配。二績效的明確標(biāo)準(zhǔn)與測量。管理主義進程中最主要的變化是現(xiàn)在組織更關(guān)注其結(jié)果和產(chǎn)出而非投入和過程。管理變革強調(diào)個人和機構(gòu)的績效，而這就需要確立目標(biāo)和設(shè)立績效標(biāo)準(zhǔn)。而績效評估的總目的是在實現(xiàn)目標(biāo)的過程中，能夠?qū)T工和機構(gòu)進行監(jiān)控并改善其工作。三對產(chǎn)出控制的格外重視。根據(jù)所測量的績效來決定將資源分配到各個領(lǐng)域，因為需要重視的是結(jié)果而非過程四公共部門的單位趨向分化。分化在此是指通過設(shè)立某些機構(gòu)為政府部門提供效勞，而將較大的部門劃分為假設(shè)干個不同局部，最初旨在建立一種在準(zhǔn)合同根底上向相關(guān)政策領(lǐng)域提供效勞的獨立機構(gòu)，另一特殊目的則在于精簡中央文官隊伍。五公共部門趨向更競爭性。伴隨著縮減政府和官僚制組織作用，政府把競爭作為其降低本錢和提高標(biāo)準(zhǔn)的關(guān)鍵，其方法則是訂立合同條款或公開招標(biāo)。六對私營部門管理方式的重視。這種轉(zhuǎn)變包括有方案的進行人事變革，以是組織成員更適應(yīng)其職位，同時注重對他們的績效評估，并據(jù)此實施獎懲，對績效的重視還導(dǎo)致了靠合同約束的短期任命方式并淘汰那些業(yè)績不佳的人。七強調(diào)資源利用要更有紀(jì)律性和節(jié)約性。這就是提倡在剝減本錢的同時將資源分配給最有助于實現(xiàn)戰(zhàn)略目標(biāo)的方案，即少花錢多辦事。由霍爾姆斯與桑德提出，他們分別從世界銀行和經(jīng)濟合作與開展組織兩個從業(yè)人員的角度著書立說，他們把新公共管理典范看作是：一一種更具戰(zhàn)略性和結(jié)果導(dǎo)向〔從效率效能和效勞質(zhì)量考慮〕的決策方法。二以一種分權(quán)化的管理環(huán)境來取代高度集中的等級組織結(jié)構(gòu)，在這種分權(quán)化的管理環(huán)境中，關(guān)于資源分配與效勞提供的決策更接近于效勞提供點，而這些效勞點既可以提供與管理決策相關(guān)的更多的更有用的信息，又可為顧客和其他利益集團提供反響時機。三在尋求直接提供公共效勞的替代方案方面更具有彈性，而這就可能有一個更合算的政策產(chǎn)出。四關(guān)注權(quán)利與責(zé)任的一致性。把其作為通過明確的績效合同等機制提高績效的關(guān)鍵。五在公共組織內(nèi)部以及公共組織之間創(chuàng)造競爭的環(huán)境。六強化管理中心“駕馭〞政府的戰(zhàn)略能力，以對部變化和不同利益迅速，靈活，最低本錢地做出反響。七通過要求報告結(jié)果與總本錢以到達更大的責(zé)任和透明度。八用以支持和鼓勵這些變革的有關(guān)效勞范圍的預(yù)算與管理體系，與早期是某些觀點相比，這些觀點要精確得多，對公共管理的改革有質(zhì)的規(guī)定性。在某些方面也是最有效的一種觀點。波利特認為，大多數(shù)評論者所接受的新模式是由幾個普遍要素構(gòu)成：一管理體系和管理努力的焦點由投入和過程向產(chǎn)出和結(jié)果轉(zhuǎn)換。二趨向更多的績效測量，并以一系列的績效指標(biāo)與標(biāo)準(zhǔn)呈現(xiàn)出來。三偏好專門化的“精瘦的〞、“扁平的〞、自治的組織形式，而不是規(guī)模龐大的，多功能的等級官僚制組織。四用合同或類似合同的關(guān)系大規(guī)模取代等級制關(guān)系。五更廣泛地應(yīng)用市場或類似市場的機制來提供公共效勞〔包括民營化，簽約外包，內(nèi)部市場開發(fā)等〕。六擴大并模糊公共部門與私營部門之間的界限〔它以各種公私合作關(guān)系的增加和“混合型〞組織的明顯增加為特征。七主導(dǎo)性價值由普世主義，平等，平安和彈性向效率與個體主義轉(zhuǎn)換。梅西提出的新公共管理改革的目標(biāo)梅西提出改革有幾工程標(biāo)，但“這些目標(biāo)本身所固有的，卻往往未加以明言的最根本的主線〞則是：1、縮小“國家〞的角色和范圍，以便擴大私營組織的角色和范圍；2、幫助社會公眾獲得企業(yè)經(jīng)營技能和活動能力；3、防止公共部門在未來擴大規(guī)模，這通常是通過創(chuàng)立強有力的利益集團來實現(xiàn)的，它與以往將自身利益與官僚制組織的利益緊密相連、過分關(guān)心本身利益的利益集團根本不同。4、將大量決策〔主要是經(jīng)濟決策〕非政治化并將其托管給專家，而不是像原先的政客和官僚那樣迫于效勞于自身利益的利益集團的壓力而做出的帶有極大隨意性的決策。5、將私營部門在實踐中獲得的有效的技術(shù)傳給公共組織，以使市場的原則及其本身固有的效率深入到國家行為中去。6、通過賦予公民不可剝奪的財產(chǎn)權(quán)和確保公民個人的自由確定公私部門的區(qū)分，以較為靈活的方式保障其免受國家權(quán)利的侵害，并防止國家公務(wù)員和民選政治家經(jīng)受不住誘惑而獨斷專行，朝令夕改，濫用公民授予的權(quán)利。問題六、共管理改革所涉及的主要論點。a一種戰(zhàn)略的方法。政府已經(jīng)把為長期方案和戰(zhàn)略管理而開發(fā)良好的方法確定為其施政的目標(biāo)。這意味這要確定組織的任務(wù)，并展望組織目標(biāo)的實現(xiàn)，包括組織如何適應(yīng)環(huán)境，在該環(huán)境中，組織的優(yōu)勢、缺陷、時機和威脅是什么。通過本錢——收益分析，這些技術(shù)能夠較好地利用資源，尤其是當(dāng)其與工程預(yù)算結(jié)合在一起時。僅僅通過了解政府組織平時干什么，未來的目標(biāo)是什么，如何實現(xiàn)其所宣稱的目標(biāo)，政治官員就可以決定哪個工程，甚至哪個機構(gòu)或部門值得保存下來。b管理而非行政。管理不同于行政。公共管理現(xiàn)在需要專業(yè)化的管理，而過去公共行政則不需要。公共組織需要有所作為，政府現(xiàn)在想了解他們做什么，做得怎么樣，誰對此負責(zé)任并對結(jié)果承當(dāng)責(zé)任。管理者現(xiàn)在已經(jīng)介入決策事務(wù)，也介入一些雅閣意義上的政治性事務(wù)，如果某些工作出現(xiàn)偏差，還將會付出喪失工作的代價。政治官員越來越多地選擇那些有良好管理記錄且認同工作目標(biāo)的管理者。這些人嘗嘗通過短期合同形式被聘任他們具有管理背景，聘任他們是為了取得預(yù)期的結(jié)果。從某種意義上講，他們也是公眾人物，在通常情況下，他們似乎更愿意為某一政黨效勞。高層管理的另一個變化是擺脫機構(gòu)的專家型領(lǐng)導(dǎo)，而向管理型領(lǐng)導(dǎo)轉(zhuǎn)變。管理更多地看成是一種需要自身技能的職能，而不是專家僅僅“一學(xué)就會〞的東西。c關(guān)注結(jié)果。組織必須管住的焦點是結(jié)果或產(chǎn)出而不是投入。管理主意的改革強化了個體績效和組織績效。人們期望組織制定績效指標(biāo)，并以此為方法，對組織實現(xiàn)其預(yù)期目標(biāo)的過程驚醒測量?？冃y量制度的目的在于測量個體員工的績效，甚至在一定程度上能夠確定在一年中預(yù)期可到達的關(guān)鍵性產(chǎn)出，然后把其與年終取得的世紀(jì)成績比擬。這一制度可以用以根據(jù)目標(biāo)實現(xiàn)情況獎懲員工，并多員工和機構(gòu)進行監(jiān)控并改善其工作。d改善的財政管理。財政管理已經(jīng)成為公共管理改革較為成功的領(lǐng)域之一。在這方面，最重要的變化是用績效和工程預(yù)算制度取代原有的線性工程預(yù)算和會計制度。人們一度關(guān)注的是投入而非產(chǎn)出，或者關(guān)注政府到底在做什么。公共管理需要對如何最有效地利用資源給予更多的關(guān)注。這包括削減經(jīng)費的同時，將資源直接分配給那些最有利于戰(zhàn)略目標(biāo)實現(xiàn)的工程。通過獲取更多的信息，政府已經(jīng)可以更好的控制經(jīng)費支出。e人員調(diào)配的彈性.在中高層管理中，存在著一種持續(xù)性趨勢，即由職位分類向高級職位安排的彈性化轉(zhuǎn)變。高級行政職務(wù)更重視的是政策咨詢、一般管理和專業(yè)技能而非來自特點職責(zé)的經(jīng)驗，目的是通過改善政府部門的管理能力來提高整體效率。在所有的管理層次中，人事管理已經(jīng)提高了其彈性，現(xiàn)在調(diào)配甚至解雇員工都變得更加容易。效率低下的員工現(xiàn)在可以迅速的被解雇，同時防止專斷或受政治冬季的影響來解雇員工。f組織的彈性，組織彈性的一方面是分化，在此分化是指通過設(shè)立某些機構(gòu)為小型政策部門提供效勞，從而將較大的部門劃分為假設(shè)干不同的局部。這種做法實際上肇始于英國撒切爾政府實施的續(xù)階運動。該報告確定的根本模式旨在建立一種在準(zhǔn)合同根底上向相關(guān)政策部門提供效勞的獨立機構(gòu)。一旦這些提供效勞的機構(gòu)根據(jù)明確的合同運作起來，他們就沒有什么特殊的理由必須留在公共部門之中，其組織成員也沒有什么特殊理由必須是公務(wù)員。g轉(zhuǎn)向更為劇烈的競爭。引入競爭是公共管理的一大特征。經(jīng)濟合作與開展組織指出，“通過公共部門組織內(nèi)部和公共部門組織與非政府組織之間創(chuàng)造競爭環(huán)境，為消費者提供選擇〞。大規(guī)模的民營化是這一過程的一局部。與通過官僚制提供產(chǎn)品和效勞相比，通過簽訂合同而提供產(chǎn)品與效勞有助于降低本錢。盡管這種方式的局部冬季僅僅是降低本錢，但另一動機是要清晰確定作為競爭主題的效勞與產(chǎn)品的范圍。h新合同主義。根據(jù)所謂的“合同主義〞理論，任何想象得到的政府效勞都可通過簽定合同來提供——或者通過外部的私營部門或志愿者組織，或者通過政府內(nèi)部的其他部門。二這種合同化的形式包括有關(guān)員工的個體績效合同，與部長或整個政府簽定的合同，以“特許狀〞形式簽定的與顧客和公眾的合同。三戴維斯認為這些變化發(fā)生得非常迅速，簽定合同的形式可以用提供者網(wǎng)絡(luò)取代傳統(tǒng)的官僚制的等級控制結(jié)構(gòu)，并可對松散的聚集在政府基金部門周圍的提供者進行選擇，以提供那些過去由國家獨家供給的效勞。四新合同主義中公共部門與私營部門或政策部門與提供效勞機構(gòu)簽訂的合同提供的公共效勞具有以下特點：〔1〕如果每個人都是簽約人，就沒有誰的視野能超越合同確立的目標(biāo)?！?〕如果每個人都是簽約人，那么就不會存在諸如公共利益的東西，而只存在呈現(xiàn)于合同之中的條款。五戴維斯將新合同主義看作是一種新的公共部門的管理方式，但事實上新合同主義的真正差異在于市場取代了官僚機制，選擇取代了指令，而這種變化則是隨新公共管理模式的崛起而出現(xiàn)的，并且胡德早些時候已將所有事務(wù)都訴諸合同作為新公共管理模式的一局部而提出，縮減公共部門的范圍也同樣是新公共管理模式中的一局部，而只是新合同主義在這些方面走得更遠一些，但其理論都源于新公共管理模式，且是其極端化表現(xiàn)而已。i對私營部門管理實踐方式的重視。公共管理無疑在理論上和實踐上都受到私營部門的影響，具體表現(xiàn)：一私營部門曾一度與政府部門一樣來用官僚制形式，但組織為了適應(yīng)環(huán)境的變化應(yīng)更具彈性，而不必遵循一定不變的韋伯模式。所以私營部門較早地朝更有彈性的管理形式轉(zhuǎn)變，而公共部門也隨之發(fā)生，說明了脫離官僚制的意圖，欲使組織人事任期和條件更具靈活性。二對結(jié)果的重現(xiàn)出自經(jīng)濟學(xué)，但現(xiàn)已存在于私人組織管理中，因為任務(wù)一個沒有產(chǎn)出和結(jié)果的是無法生存。而公共部門也日益重視戰(zhàn)略方案和戰(zhàn)略管理對結(jié)果的控制作用，并且更注重對結(jié)果實現(xiàn)的管理者的責(zé)任，而不再是以前的只注重結(jié)構(gòu)和過程而忽略了結(jié)果。三私營部門的人事管理制度也在某種程度上為公共部門采納，如政府確定組織和人事目標(biāo)，根據(jù)連續(xù)指標(biāo)對工作任務(wù)的完成情況進行測量。四在公解公共系統(tǒng)的不同局部時，私營部門的管理方式對管理主義尤為有主。政府職能更應(yīng)受到市場的檢驗，可以通過民營化，簽定合同方式包出工程即政府可以介入但并不一定要用官僚制行事提供效勞，實際上有減少政府職能的傾向?？傊綘I部門向彈性化轉(zhuǎn)變的趨勢現(xiàn)為公共部門所爭相效仿。但是否能到達預(yù)期效果仍要視情況而定。j新公共管理者與政治官員的關(guān)系?！?〕傳統(tǒng)模式中，管理者與政治領(lǐng)袖之間的關(guān)系是范圍狹小的和技術(shù)性的，是主人和仆從發(fā)號施令和執(zhí)行者的關(guān)系?！?〕公共管理模式下，盡管政治權(quán)威依然存在，但政治官員和管理者的關(guān)系變得比以前更具靈活性，也更為緊密，現(xiàn)在的公共管理者與政策事務(wù)有關(guān)，也與嚴(yán)格意義上的政治事務(wù)有關(guān)，他們越來越多地以個人名義對工作負責(zé)，且一旦工作出現(xiàn)了偏差，就必經(jīng)承受失去工作的風(fēng)險。在技術(shù)合理性的根底上，管理者在某些情況下，某些層次上有較大的自主權(quán)而不受政治干預(yù)。政治干預(yù)在有些情況下有支配權(quán)，而有時政治和行政標(biāo)準(zhǔn)則有效地融合在一起了?！?〕總之兩者之間是相互作用的，沒有什么抽象的公式可以來描述政治官員與管理者的關(guān)系。〔4〕在政府與外部集團或個人的關(guān)系方面，管理者應(yīng)更好地對外部團隊和個人的要求作出反響，并對公眾負責(zé)。k與公眾的關(guān)系。以顧客為中心呼聲的高漲和要求對外部集團與個人作出更有效的回應(yīng)，需要認識管理者與公眾之間的直接責(zé)任關(guān)系。l購置者與提供效勞者的別離。即政府參與某些活動，但它不需要成為產(chǎn)品或效勞的最終提供者。將購置者與提供者別離有許多好處，正如經(jīng)濟合作與開展組織指出的：政府作為購置者至少可能繼續(xù)履行其當(dāng)前的職責(zé)，而無須提供當(dāng)前由他負責(zé)的所有效勞。確實，政府的主要職責(zé)是通過一些決策予以典型地確定，這些決策包括應(yīng)當(dāng)提供何種可行的救助、為誰提供救助、提供多少救助等。m重視檢驗政府的所作所為。公共管理改革的一個主要方面是考察政府的所作所為：政府在經(jīng)濟和社會中的角色，以及政府留給私營部門做的事務(wù)。該項改革的一個方面是簽約外包或民營化，但它的范圍遠不止于此。為此許多國家實施了非常嚴(yán)格的評估程序。鮑里斯認為加拿大聯(lián)邦政府所有規(guī)劃的理論根底是根據(jù)下面六項測試確定的：一公共利益測試，即這種活動是否仍對社會有所助益。二政府角色測試，即是否任何政府都應(yīng)參與這項活動。三聯(lián)邦主義測試，聯(lián)邦政府是不是參與該活動的適宜層級？另一層級的政府能否做得更好。四伙伴關(guān)系測試，這種活動能否能夠全部或局部地由社會中的其他團體來承當(dāng)。五效率測試，這種活動能否以較低的本錢實施。六承受能力測試，即使上述測試都滿足條件，社會能否為這一規(guī)劃付費。由于這些小測試，大大減小了加拿大的政府規(guī)劃，并且政府即使介入某領(lǐng)域，它也不必再像以前一樣繼續(xù)留在該領(lǐng)域。問題七，新公共管理的理論根底新公共管理的理論根底有兩方面，經(jīng)濟學(xué)理論和私營部門管理一1、經(jīng)濟學(xué)作為管理注意的根底使它成為最有力的社會科學(xué)理論。經(jīng)濟學(xué)中最關(guān)鍵的假設(shè)有兩個。首先是關(guān)于個人理性的假設(shè)，即假設(shè)個人總是趨利避害。其次，個人理性的假設(shè)使某一精心構(gòu)筑的模式得以成立。2、經(jīng)濟學(xué)力圖通過演繹得出結(jié)論，這就是它有別于慣于采用歸納方法的其它社會科學(xué)。經(jīng)濟學(xué)理論在數(shù)學(xué)方法的運用上與政策分析方法是相類似的，但他對個人理性的假設(shè)使其更具可操作性。因而比政策分析方法更為直接簡明。3、20世紀(jì)70年代，本錢——收益分析技術(shù)運用于政府管理，但人們對這一方法的成敗仍有爭議，80年代，公共選擇理論又為人們抨擊官僚制提供，了理論根底，造成了政府總體規(guī)模的縮減，并為以市場為根底的公共政策設(shè)計提供了方法論根底。4、相對于模糊不清的公共行政理論來說經(jīng)濟學(xué)理論是精確的，具有可預(yù)測性的，經(jīng)驗主義的，并且是建立在解釋人們?nèi)绾涡袆拥墓膭罾碚摳字系?。公共部門的任務(wù)是：它必須盡可能地以最有效率的方式提供商品和效勞，管理模式所關(guān)注的結(jié)果、效率及績效測量都在很大程度程度上與經(jīng)濟學(xué)有關(guān)。二公共管理無疑在理論上和實踐上都受到私營部門的影響1、為了適應(yīng)環(huán)境的變化私營部門朝更具彈性的管理形式轉(zhuǎn)變，而公共管理也隨之發(fā)生變化；2、對結(jié)果的重視可以說出自經(jīng)濟學(xué)，但他也存在于現(xiàn)實的私人組織的管理之中，因為任何一個沒有產(chǎn)出和結(jié)果的公司根本就沒有業(yè)務(wù)可做。3、目前為公共部門日益重視的戰(zhàn)略方案和戰(zhàn)略管理也出自私營部門。4、私營部門的人事制度在某種程度上也為公共部門所采納，包括在組織中推行鼓勵機制和其他不同的制度。5、公共部門更多地采用正式評估的方法也根源于私營部門。6、重視目標(biāo)或許是引自私營部門最重要的一點。傳統(tǒng)的行政模式因其過于關(guān)注結(jié)構(gòu)和過程而忽略了結(jié)果，因而受到了眾多批評?，F(xiàn)在的公共部門管理而把目標(biāo)作為首要的目的，其他則退居其次。問題八、對管理主義的批評一管理主義的經(jīng)濟學(xué)根底對管理主義經(jīng)濟學(xué)根底的批評主要集中于兩個方面一、第一種批評認為經(jīng)濟學(xué)是一門有缺陷的社會科學(xué)，而它在政府中的運用相應(yīng)也是有缺陷的。這種關(guān)于政府中的經(jīng)濟學(xué)的觀點事實上是在更大范圍內(nèi)對經(jīng)濟學(xué)與經(jīng)濟學(xué)家的批判，在此毋庸贅言。2、第二種批評認為，作為經(jīng)濟體系和私營部門的根底，經(jīng)濟學(xué)是具有一些效用的，但它在政府部門中的運用則完全是一種拙劣的設(shè)想?！?〕波利特曾經(jīng)論證說，公共效勞比任何一般的消費者模式所允許的內(nèi)容之所以特殊，有兩方面的原因：首先，公共效勞中的提供者、消費者交易模式顯然比其他在市場上與顧客面對面交流的方式更為復(fù)雜；其次，公共效勞的消費者決不僅僅是消費者他們還是公民，而這對交易而言具有特殊的意義?！?〕在絕大多數(shù)的商品和效勞領(lǐng)域內(nèi)，政府性質(zhì)的消費者行為方式與普通的市場行為并無二致，真正的困難在于這種市場行為的邊界何在？對單親家庭的經(jīng)濟補貼是否會反過來促進其數(shù)量增加；諸如此類的政策議題都有待探討，而經(jīng)濟學(xué)，甚至公共選擇的經(jīng)濟學(xué)理論，也只是為此類問題的研究提供一個框架。因此它只是一種手段而絕非改革方案本身。二、對私營部門管理的根底的批評1、管理主義對私人企業(yè)模式的借鑒是其遭受責(zé)難的另一根源。有人認為公共部門與其他部門大不相同，因而一般的私營部門的管理模式與公共部門的運作并不是有太大的相關(guān)性。2、對公共部門而言，確定目標(biāo)或測量結(jié)果都非常困難，或許這就是公共部門與私營部門最關(guān)鍵的差異所在。對于許多私營部門的機構(gòu)而言，這同樣也顯得很困難，因為利潤并不是組織的唯一目標(biāo)，也不是衡量組織績效的唯一標(biāo)準(zhǔn)。另一方面，政府無疑也必須設(shè)定目標(biāo)，如果沒有目標(biāo)也沒有方向，政府還有什么特定職能呢？3、新管理主義從私營部門領(lǐng)域內(nèi)引進管理技術(shù)和理論這事實成為災(zāi)遭到某些批評的原因。在這兩個領(lǐng)域之間或許的卻存在著本質(zhì)差異，從而使公共部門對私營領(lǐng)域的借鑒以及這種借鑒最終的成功是有局限性的。公共部門一直都在借鑒私營部門的做法。20世紀(jì)公共行政的許多組織原則都來自于私營部門，比擬明顯的是來自于19世紀(jì)的鐵路公司。4、任何技術(shù)都需要進行調(diào)整以適應(yīng)新的環(huán)境，我們應(yīng)該做的是與以前的環(huán)境做一番比擬，而不該僅僅因起來自私營部門就對其橫加指責(zé)，認定它沒有好處。關(guān)鍵在于，認定機構(gòu)的行為和目標(biāo)可以帶來好處，因為這為評估目標(biāo)的實現(xiàn)情況提供了時機。三“新泰勒主義〞1、波利特認為管理主義代表了弗雷德里克泰勒的科學(xué)思想的回歸。因為管理主義強調(diào)對政府開支進行控制、目標(biāo)管理、職責(zé)分權(quán)以及績效測量體系等等，波利特發(fā)現(xiàn)新管理模式中的管理哲學(xué)，并將其稱之為“新泰勒定義〞波利特認為，管理主義是泰勒的科學(xué)管理思想的直接繼承者，而后者在他看來則是與人際關(guān)系學(xué)派的至理名言完全相抵觸的。2、波利特的觀點也有一定的合理性。管理主義確實主張對組織績效進行測量，而且在其不懈地采用社會心理學(xué)的組織行為學(xué)方法方面，管理主義或許就是在效仿私營部門。根據(jù)波利特的理論，泰勒主義和管理主義的主要特征在于“它們從根本而言關(guān)注于控制，而這種控制則必須通過某種本質(zhì)上屬于行政的方法才能得以實現(xiàn)，也就是要穩(wěn)固以量化方法表現(xiàn)出來的成就水平〞。泰勒相信存在執(zhí)行任務(wù)的“最正確方法〞，而這通過與任務(wù)有關(guān)的測量來決定。3、管理主義并未做出所謂遵循最正確方法這樣的假設(shè)，管理者必須對結(jié)果負責(zé)，而在觀念上，對于如何實現(xiàn)結(jié)果則給予了相當(dāng)大的彈性。雖然管理主義也重視測量