頂層設計與學校行動：學校安全風險防控體系建設專業(yè)指南

前言

FOREWORD

能夠把自己花費二十多年時光現(xiàn)在仍欲罷不能的學校安全工作經(jīng)驗寫成一本準

專業(yè)的書，推薦給辛苦勞作、晝夜不息、少被理解、膽戰(zhàn)心驚的遍布全國50萬多所學校、

200余萬從事學校安全工作的戰(zhàn)友們，是一件極為榮幸的事，但愿拙作能給同仁們帶

來一絲幫助。

我的人生也許一直與學校安全有關。在迄今為止近35年的職場生涯中，有25年

和學校安全有交集，其中15年是作為教育行政部門的專業(yè)人員主導著一方的學校安

全工作，且目前仍在繼續(xù)。

開始，我也十分不情愿干這份“給別人找麻煩自己還有風險”的工作，想著過

一段時間趕緊調(diào)整崗位。但一次接待受傷害學生家長的經(jīng)歷，徹底改變了我的想法。

從家長嘴里冒出一串一串的法律名詞，自己像聽天書一般，多半兒不懂對方在說什么，

結局可想而知。當家長轉(zhuǎn)身離開的時候，那種抱怨與蔑視的神情，深深地刺痛了我。

我第一次感受到自己正從事的安全工作與之前在學校所做的工作大不相同，不僅有

知識背景、業(yè)務能力的不同，還有溝通交流、定性判罰的不同，更重要的是承擔的

責任的不同。面對這一陌生的工作領域，唯一能夠破解的方法就是從頭開始、認真

學習。

首先，我把所有與學校安全有關的法律法規(guī)學習了一遍，懂得了國家對學校安

全的要求，明確了學校安全責任，知道了學校安全工作到底應該做些什么。

其次，我把歷年來以教育部為主的有關學校安全的規(guī)范性文件、領導講話、要

點通知等進行了細致學習，知曉了學校安全工作的標準是什么、具體怎么做。

最后，惡補與學校安全最為密切的相關法律知識，并結合大量的學生傷害事故

處理案件，加深對學校安全工作與民事訴訟關系的認識，努力將之運用到實踐中。

學校安全的學習過程、工作過程，雖然很艱辛、很糾結、有時很苦惱，但我還

I

是完成了從不情愿到有意思到喜歡到熱愛的轉(zhuǎn)變。后來領導幾次擬調(diào)整我的工作崗

位，我都毫不猶豫地拒絕了。因為學校安全工作只要用心去做、做得時間越長，我

就越發(fā)真正地喜歡上它。

在解決自己如何勝任工作問題的同時，我一直也在考慮如何讓學校更有效、更

全面、更簡單地做好安全工作。因為幾乎所有有關學校安全的指令和要求都來自各

級政府及其所轄行政部門，普遍表現(xiàn)為目標要求籠統(tǒng)、內(nèi)容單一、操作性不強，往

往關注公共安全多，卻對學校安全的不規(guī)則性有所忽略。結果導致學校更多的是專

注于執(zhí)行上級文件，“龍年談龍、虎年談虎”，不能將自身整體安全特點自主地、

有條不紊地貫穿到學校安全管理中去。

學校安全是否要強調(diào)和實行科學化、專業(yè)化、規(guī)范化，特別是專業(yè)化的管理方式？

十幾年前我思考的這個問題，現(xiàn)在看來已有明確答案。學校安全必須從突出的行政

性向提倡規(guī)范的專業(yè)化轉(zhuǎn)變，只有這樣才能真正發(fā)揮學校的主體性、主導性和積極性，

實現(xiàn)學校安全風險防控范圍的全覆蓋。

學校安全需要專業(yè)化的引領和指導，而不是來自上級一道又一道的“命令”。

可是，我國目前學校安全工作的現(xiàn)狀是除了一些法律法規(guī)、文件通知外，連一本較

為專業(yè)的參考書都尋不到，也就是說我們對學校安全的專業(yè)研究與黨和國家以及人

民群眾對學校安全工作寄予的重望還有很大的差距。這應該引起相關部門的高度重

視和深度思考。

從2007年開始，我利用工作之便，將學校安全的實踐與思考緊密結合起來，在

總結經(jīng)驗的基礎上，進行了合理地歸納，對學校安全逐漸建立起了制度、教育、管理、

應對等幾個模塊，并不斷擴充每個模塊的內(nèi)容。2010年，我提出了學校應該建構“學

校安全責任共同體”的理念，實際上就是后來的一崗雙責。2011年，我在研究國外

有關學校安全標準的基礎上，明確提出了我國也應該建立中小學安全標準，推行規(guī)

范化管理，并將相關標準及具體內(nèi)容發(fā)表在2012年7月由人民日報社《新安全》雜

志主辦的《平安校園》上。直至2013年，我基本完成了學校安全工作建構，對我國

學校安全有了一個較為專業(yè)的定位。此后，我著力通過多種方式宣揚推廣和補充完

善工作建構。2017年，我編制了《教育行政部門學校安全監(jiān)管責任清單》和《學校

II

安全風險管控和隱患治理雙重預防指南》，附在本書供大家參考。

對學校安全專業(yè)化的執(zhí)著、提倡和宣傳，我主要是通過各種培訓、講座的方式

來實施，其間也編著過一些書籍，大多都是大卷本的或有關單項安全工作的。能夠

把自己對學校安全的理解和認識完整地、較為專業(yè)地寫成一本書，奉獻給我熱愛的

學校安全領域，其實一直是我的理想和夙愿。

這本書就是我把多年來對學校安全工作的所知、所思、所做，通過文字表達出來，

力爭全面、客觀、專業(yè)，目的是能夠讓堅守崗位多年的安全人變得更專業(yè)、更職業(yè)、

更敬業(yè)，讓剛接手安全工作的新人少走彎路、快速上手、高點入位，讓校長們了解安全、

尊重安全、傾力安全，讓教育行政部門和其他部門知曉法律、掌握實際、法治而為。

果真如此，則功莫大焉。

崔祥烈

2018年10月20日

III

目錄

CONTENTS

頂層設計

第一章學校安全是國家的責任/003

第一節(jié)學校安全是國家法律法規(guī)賦予的責任/003

第二節(jié)學校安全是社會發(fā)展的必然/014

第三節(jié)學校安全是對象目標的特性所致/016

第四節(jié)學校安全是經(jīng)驗教訓的累積證明/018

第二章頂層設計，保障學校安全落實的總指揮/021

第一節(jié)明確學校安全目標與原則/021

第二節(jié)厘清教育行政部門及其他政府部門的安全職責/023

第三節(jié)確保學校安全的實現(xiàn)/027

I

第三章系統(tǒng)建構，完善學校安全“頂層設計”的預防體系/029

第一節(jié)健全學校安全教育機制/029

第二節(jié)完善學校安全國家標準體系和認證制度/031

第三節(jié)加強學校周邊區(qū)域安全/035

第四節(jié)健全學校安全預警和風險評估制度/038

第五節(jié)建立和提供學校安全專業(yè)服務/040

第四章綜合施力，健全學校安全“頂層設計”的管控體系/043

第一節(jié)落實安全管理主體責任/043

第二節(jié)建立專兼職結合的學校安保隊伍/045

第三節(jié)建設安全校園環(huán)境/046

第四節(jié)進一步健全警校合作機制/049

第五節(jié)健全相關部門日常管理職責體系/050

第六節(jié)構建防控學生欺凌和暴力行為的有效機制/051

第七節(jié)嚴厲打擊涉及學校和學生安全的違法犯罪行為/053

第八節(jié)建設廣泛參與的學生安全保護網(wǎng)絡/054

第五章風險管控，優(yōu)化學校安全“頂層設計”的危機應對體系/057

第一節(jié)健全學校安全事故應對機制/057

第二節(jié)健全學校安全事故責任追究和處理機制/060

第三節(jié)建立多元化事故風險分擔機制/063

第四節(jié)積極構建學校依法處理安全事故的支持體系/067

第六章多管齊下，強化學校安全“頂層設計”的領導責任和保障機制/071

II

學校行動

第七章樹立學校安全工作新理念/077

第一節(jié)“不得不做”/077

第二節(jié)需要學習/081

第三節(jié)共同責任/081

第四節(jié)專業(yè)而為/083

第八章安全建構，繪好“學校行動”的“戰(zhàn)略地圖”/085

第一節(jié)學校安全工作建構圖/085

第二節(jié)學校安全工作建構主要內(nèi)容/088

第九章物態(tài)安全，筑牢“學校行動”的硬件基礎/093

第一節(jié)關注辦學地點安全/093

第二節(jié)加強校舍建筑安全/095

第三節(jié)保障設施設備安全/097

第四節(jié)建設安全校園環(huán)境/101

第十章安全制度，明確“學校行動”的執(zhí)行標準/103

第一節(jié)完善學校安全規(guī)章制度/103

第二節(jié)明確學校安全責任制度/106

第三節(jié)強化學校安全預案制度/108

第十一章安全教育，做好“學校行動”的規(guī)定動作/117

第一節(jié)多措并舉，實施安全全員教育/117

III

第二節(jié)堅持經(jīng)常把安全告訴學生/121

第十二章安全管理，實現(xiàn)“學校行動”的關鍵所在/131

第一節(jié)學校外部安全管理/132

第二節(jié)學校內(nèi)部安全管理/135

第十三章危機應對，開啟“學校行動”綜合實戰(zhàn)/187

第一節(jié)開展安全危機研判/187

第二節(jié)選擇安全危機響應方式/188

第三節(jié)掌握安全危機應對技能/189

第四節(jié)嚴格危機處置“八步走”程序/190

第五節(jié)依法妥善處理學生傷害事故/193

第十四章多重保障，牢固“學校行動”的基石/215

附錄/219

附錄1：《教育行政部門學校安全監(jiān)管責任清單》/219

附錄2：《學校安全風險管控和隱患治理雙重預防指南》/221

后記/229

IV

頂層設計

第一章學校安全是國家的責任

安全和生命是永遠的共同體。二者相伴而生，直到生命結束。對于安全，人們

的普遍認識往往是指沒有受到威脅、沒有危險、危害、損失等，這實際上是一個比

較狹義的認知。更簡單、更廣義的說法應當是：凡是令你不舒服的、讓你不高興的，

都是不安全的。安全如此重要，以至于人類對安全的關注無時不在、無處不在，從

來沒有停止過。個人如此，家庭、組織乃至國家更是如此。

黨的十八大以來，我國明確提出了“國家安全”這一觀念，無論是從內(nèi)涵還是

外延上都對傳統(tǒng)意義上的國家安全進行了精準的、全方位的定位和解釋。2015年7月

1日，新的《中華人民共和國國家安全法》正式施行，并規(guī)定每年的4月15日為全

民國家安全教育日。重新定義的國家安全是指國家政權、主權統(tǒng)一和領土完整、人

民福祉、經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展和國家其他重大利益相對處于沒有危險和不受內(nèi)外威

脅的狀態(tài)，以及保障持續(xù)安全狀態(tài)的能力。

在內(nèi)容上，我國當前的國家安全主要包括政治安全、國土安全、軍事安全、經(jīng)

濟安全、文化安全、社會安全、科技安全、網(wǎng)絡與信息安全、資源安全、生態(tài)安全、

核安全等11個種類和領域。國家安全是政府對廣大民眾無條件的承諾，是最基本的

責任，而這一責任的兌現(xiàn)必須通過一切國家機關和武裝力量、各政黨和人民團體、

企事業(yè)組織和其他社會組織以及每一名中國公民共同努力來實現(xiàn)。其特殊性幾乎涉

及每一個家庭和每一個公民，維護學校安全理所當然成為國家和政府一項長期的、

艱巨的、重要的責任。

第一節(jié)學校安全是國家法律法規(guī)賦予的責任

國家為了確保學校安全責任能夠落實到位，通過立法的形式對學校安全所包含

003

頂層設計與學校行動

——學校安全風險防控體系建設專業(yè)指南

的權利、義務作了明確具體的規(guī)定，并由國家強制力來保證實行。一般來講，我國

有關學校安全的規(guī)定主要體現(xiàn)在現(xiàn)行法律法規(guī)和具有法律效力的規(guī)范性文件中，清

晰學校安全的法律規(guī)定，就成了做好學校安全的基礎和前提。

一、法律法規(guī)賦予學校安全責任

盡管現(xiàn)階段我國有關學校安全還沒有一部專門意義上的法律，但關于學校安全

的規(guī)定還是以條文的形式出現(xiàn)在各個層級的多部法律法規(guī)中。大致形成如下的學校

安全法律構架：

1．國家根本大法

我國根本大法《中華人民共和國憲法》中第四十六條明確規(guī)定：中華人民共和

國公民有受教育的權利和義務。國家培養(yǎng)青年、少年、兒童在品德、智力、體質(zhì)

等方面全面發(fā)展。

憲法中雖然沒有明確提到學校安全，但在這一“潛規(guī)則”上，公民所接受的教

育必須是有十足安全保障的教育，絕不能在受教育的過程中受到任何傷害。

2．國家基本法律

由全國人民代表大會及人大常委會制定和修改的基本法律中，對學校安全以條

文的形式進行了具體規(guī)定。大致體現(xiàn)在三類法律中，一是教育相關法律，如《中華

人民共和國教育法》《中華人民共和國義務教育法》《中華人民共和國教師法》等；

二是未成年人相關法律，如《中華人民共和國未成年人保護法》《中華人民共和國

預防未成年人犯罪法》等；三是安全生產(chǎn)及公共安全相關法律，如《中華人民共和

國安全生產(chǎn)法》《中華人民共和國消防法》《中華人民共和國食品安全法》《中華

人民共和國突發(fā)事件應對法》《中華人民共和國道路交通安全法》《中華人民共和

國傳染病防治法》等。

3．國家行政法規(guī)

由國務院制定的有關國家行政法規(guī)中，對學校安全提出了更為具體的要求，甚

至還出現(xiàn)了專門的法規(guī)防止意外事故發(fā)生，以保障學生的人身安全。如：《中華人

004

頂層設計｜第一章

學校安全是國家的責任

民共和國義務教育法實施細則》《校車安全管理條例》《幼兒園管理條例》《學校

衛(wèi)生工作條例》《學校體育工作條例》等。

4．部門規(guī)章

由國務院各部委制定的部門規(guī)章中，以加強對學校安全涉及的內(nèi)容、要求、目標、

方法、監(jiān)管等作了細致的規(guī)定。如：《中小學幼兒園安全管理辦法》《學生傷害事

故處理辦法》《中小學校園環(huán)境管理的暫行規(guī)定》《學校食品安全與營養(yǎng)健康管理

規(guī)定》《國家學校體育衛(wèi)生條件試行基本標準》《托兒所幼兒園衛(wèi)生保健管理辦法》等。

5．地方性法規(guī)

由各省、自治區(qū)、直轄市以及省、自治區(qū)人民政府所在地的市和經(jīng)國務院批準

的較大的市的人民代表大會及其常委會，在其法定權限內(nèi)制定的地方性法規(guī)中，幾

乎涵蓋了學校安全這一領域。

在上述我國這些現(xiàn)行法律法規(guī)體系中，與學校安全最相關的主要有《中華人民

共和國教育法》《中華人民共和國義務教育法》《中華人民共和國未成年人保護法》

《中華人民共和國預防未成年人犯罪法》和《中小學幼兒園安全管理辦法》等五部。

在這幾部有關教育和未成年人的法律法規(guī)中，國家對維護學校安全做出了明確要求

及規(guī)定，既有通過法律條文形式呈現(xiàn)的，也有用單獨的、專門的法律文件來約定的；

既強調(diào)教育部門和學校的安全責任，也規(guī)定了其他部門、社會及家長應履行的責任，

表明了國家對學校安全的態(tài)度；突出教育部門和學校責任，強調(diào)其他行政部門齊抓

共管，協(xié)調(diào)社會家庭共同參與，動員全社會力量來保障促進學校安全。

下面，我們來看看國家究竟在法律中是如何規(guī)定學校安全的。

在《中華人民共和國教育法》中，大致用了4個法律條文來規(guī)定學校安全，其

中第二十七條規(guī)定了學校必須具備“有符合規(guī)定標準的教學場所及設施、設備等”

這一基本條件，這是國家和政府為民眾提供公共服務的一種安全承諾；第四十五條

規(guī)定了“教育、體育、衛(wèi)生行政部門和學校及其他教育機構應當完善體育、衛(wèi)生

保健設施，保護學生的身心健康”。再次明確必須確保為學生提供的物的安全性；

第七十二條、第七十三條則以法律責任的形式，對保障學校物的安全和教育教學秩

005

頂層設計與學校行動

——學校安全風險防控體系建設專業(yè)指南

序的穩(wěn)定表明了堅定立場?！敖Y伙斗毆，尋釁滋事，擾亂學校及其他教育機構教

育教學秩序或者破壞校舍、場地及其他財產(chǎn)的，由公安機關給予治安管理處罰；

構成犯罪的，依法追究刑事責任。侵占學校及其他教育機構的校舍、場地及其他

財產(chǎn)的，依法承擔民事責任”；“明知校舍或者教育教學設施有危險，而不采取

措施，造成人員傷亡或者重大財產(chǎn)損失的，對直接負責的主管人員和其他直接責

任人員，依法追究刑事責任”。

在《中華人民共和國義務教育法》中，用于規(guī)定學校安全的法律條文共有4條，

其中在第十六條規(guī)定了學校建設必須符合相關標準，以確保師生安全不受影響，“學

校建設，應當符合國家規(guī)定的辦學標準，適應教育教學需要；應當符合國家規(guī)定

的選址要求和建設標準，確保學生和教職工安全”；第二十三條強調(diào)了政府及有

關部門必須維護學校外部環(huán)境安全的法律責任，“各級人民政府及其有關部門依法

維護學校周邊秩序，保護學生、教師、學校的合法權益，為學校提供安全保障”；

第二十四條在要求地方政府必須加強對校舍建筑的維護、學校必須通過多種方式保

護學生安全以及必須嚴格學校人員準入等方面作了明確規(guī)定，“學校應當建立、健

全安全制度和應急機制，對學生進行安全教育，加強管理，及時消除隱患，預防

發(fā)生事故?？h級以上地方人民政府定期對學校校舍安全進行檢查；對需要維修、

改造的，及時予以維修、改造。學校不得聘用曾經(jīng)因故意犯罪被依法剝奪政治權

利或者其他不適合從事義務教育工作的人擔任工作人員”；第二十九條則對教師

必須遵守的道德行為規(guī)范作出了約定，“教師在教育教學中應當平等對待學生，

關注學生的個體差異，因材施教，促進學生的充分發(fā)展。教師應當尊重學生的人

格，不得歧視學生，不得對學生實施體罰、變相體罰或者其他侮辱人格尊嚴的行

為，不得侵犯學生合法權益”。

在《中華人民共和國未成年人保護法》中，在第六條明確規(guī)定“保護未成年人，

是國家機關、武裝力量、政黨、社會團體、企業(yè)事業(yè)組織、城鄉(xiāng)基層群眾性自治

組織、未成年人的監(jiān)護人和其他成年公民的共同責任”。在此基礎上，《中華人

民共和國未成年人保護法》還對家庭、學校、社會、司法四個維度應盡的安全保護

責任進行了詳盡規(guī)定：

006

頂層設計｜第一章

學校安全是國家的責任

在家庭保護上，提出了父母或其他監(jiān)護人應承擔7個方面的保護責任：第十條“父

母或者其他監(jiān)護人應當創(chuàng)造良好、和睦的家庭環(huán)境，依法履行對未成年人的監(jiān)護

職責和撫養(yǎng)義務。禁止對未成年人實施家庭暴力，禁止虐待、遺棄未成年人，禁

止溺嬰和其他殘害嬰兒的行為，不得歧視女性未成年人或者有殘疾的未成年人”；

第十一條“父母或者其他監(jiān)護人應當關注未成年人的生理、心理狀況和行為習慣，

以健康的思想、良好的品行和適當?shù)姆椒ń逃陀绊懳闯赡耆?，引導未成年人進

行有益身心健康的活動，預防和制止未成年人吸煙、酗酒、流浪、沉迷網(wǎng)絡以及

賭博、吸毒、賣淫等行為”；第十二條“父母或者其他監(jiān)護人應當學習家庭教育

知識，正確履行監(jiān)護職責，撫養(yǎng)教育未成年人”；第十三條“父母或者其他監(jiān)護

人應當尊重未成年人受教育的權利，必須使適齡未成年人依法入學接受并完成義

務教育，不得使接受義務教育的未成年人輟學”；第十四條“父母或者其他監(jiān)護

人應當根據(jù)未成年人的年齡和智力發(fā)展狀況，在作出與未成年人權益有關的決定

時告知其本人，并聽取他們的意見”；第十五條“父母或者其他監(jiān)護人不得允許

或者迫使未成年人結婚，不得為未成年人訂立婚約”；第十六條“父母因外出務

工或者其他原因不能履行對未成年人監(jiān)護職責的，應當委托有監(jiān)護能力的其他成

年人代為監(jiān)護”。

在學校保護上，提出了與未成年人安全有關的責任主要有：第十八條“學校應

當尊重未成年學生受教育的權利，關心、愛護學生，對品行有缺點、學習有困難

的學生，應當耐心教育、幫助，不得歧視，不得違反法律和國家規(guī)定開除未成年

學生”；第二十一條“學校、幼兒園、托兒所的教職員工應當尊重未成年人的人

格尊嚴，不得對未成年人實施體罰、變相體罰或者其他侮辱人格尊嚴的行為”；

第二十二條“學校、幼兒園、托兒所應當建立安全制度，加強對未成年人的安全

教育，采取措施保障未成年人的人身安全。學校、幼兒園、托兒所不得在危及未

成年人人身安全、健康的校舍和其他設施、場所中進行教育教學活動。學校、幼

兒園安排未成年人參加集會、文化娛樂、社會實踐等集體活動，應當有利于未成

年人的健康成長，防止發(fā)生人身安全事故”；第二十三條“教育行政等部門和學

校、幼兒園、托兒所應當根據(jù)需要，制定應對各種災害、傳染性疾病、食物中毒、

007

頂層設計與學校行動

——學校安全風險防控體系建設專業(yè)指南

意外傷害等突發(fā)事件的預案，配備相應設施并進行必要的演練，增強未成年人的

自我保護意識和能力”；第二十四條“學校對未成年學生在校內(nèi)或者本校組織的

校外活動中發(fā)生人身傷害事故的，應當及時救護，妥善處理，并及時向有關主管

部門報告”；第二十五條“對于在學校接受教育的有嚴重不良行為的未成年學生，

學校和父母或者其他監(jiān)護人應當互相配合加以管教；無力管教或者管教無效的，

可以按照有關規(guī)定將其送專門學校繼續(xù)接受教育”。

在社會保護上，明確提出了全社會對未成年人的安全責任：第三十三條“國家

采取措施，預防未成年人沉迷網(wǎng)絡”；第三十四條“禁止任何組織、個人制作或

者向未成年人出售、出租或者以其他方式傳播淫穢、暴力、兇殺、恐怖、賭博

等毒害未成年人的圖書、報刊、音像制品、電子出版物以及網(wǎng)絡信息等”；第

三十五條“生產(chǎn)、銷售用于未成年人的食品、藥品、玩具、用具和游樂設施等，

應當符合國家標準或者行業(yè)標準，不得有害于未成年人的安全和健康；需要標明

注意事項的，應當在顯著位置標明”；第三十六條“中小學校園周邊不得設置營

業(yè)性歌舞娛樂場所、互聯(lián)網(wǎng)上網(wǎng)服務營業(yè)場所等不適宜未成年人活動的場所。營

業(yè)性歌舞娛樂場所、互聯(lián)網(wǎng)上網(wǎng)服務營業(yè)場所等不適宜未成年人活動的場所，不

得允許未成年人進入，經(jīng)營者應當在顯著位置設置未成年人禁入標志；對難以判

明是否已成年的，應當要求其出示身份證件”；第三十七條“禁止向未成年人出

售煙酒，經(jīng)營者應當在顯著位置設置不向未成年人出售煙酒的標志；對難以判明

是否已成年的，應當要求其出示身份證件。任何人不得在中小學校、幼兒園、

托兒所的教室、寢室、活動室和其他未成年人集中活動的場所吸煙、飲酒”；第

四十條“學校、幼兒園、托兒所和公共場所發(fā)生突發(fā)事件時，應當優(yōu)先救護未成

年人”；第四十一條“禁止拐賣、綁架、虐待未成年人，禁止對未成年人實施性

侵害。禁止脅迫、誘騙、利用未成年人乞討或者組織未成年人進行有害其身心健

康的表演等活動”；第四十二條“公安機關應當采取有力措施，依法維護校園周

邊的治安和交通秩序，預防和制止侵害未成年人合法權益的違法犯罪行為。任何

組織或者個人不得擾亂教學秩序，不得侵占、破壞學校、幼兒園、托兒所的場地、

房屋和設施”；第四十四條“衛(wèi)生部門和學校應當對未成年人進行衛(wèi)生保健和營

養(yǎng)指導，提供必要的衛(wèi)生保健條件，做好疾病預防工作。衛(wèi)生部門應當做好對兒

008

頂層設計｜第一章

學校安全是國家的責任

童的預防接種工作，國家免疫規(guī)劃項目的預防接種實行免費；積極防治兒童常見

病、多發(fā)病，加強對傳染病防治工作的監(jiān)督管理，加強對幼兒園、托兒所衛(wèi)生保

健的業(yè)務指導和監(jiān)督檢查”。

在司法保護上，同樣也提到了相關部門和機關應盡的安全責任：第五十條“公

安機關、人民檢察院、人民法院以及司法行政部門，應當依法履行職責，在司

法活動中保護未成年人的合法權益”；第五十三條“父母或者其他監(jiān)護人不履行

監(jiān)護職責或者侵害被監(jiān)護的未成年人的合法權益，經(jīng)教育不改的，人民法院可以

根據(jù)有關人員或者有關單位的申請，撤銷其監(jiān)護人的資格，依法另行指定監(jiān)護人。

被撤銷監(jiān)護資格的父母應當依法繼續(xù)負擔撫養(yǎng)費用”。

在《中華人民共和國預防未成年人犯罪法》中，第三條明確規(guī)定“預防未成年

人犯罪，在各級人民政府組織領導下，實行綜合治理。政府有關部門、司法機關、

人民團體、有關社會團體、學校、家庭、城市居民委員會、農(nóng)村村民委員會等各

方面共同參與，各負其責，做好預防未成年人犯罪工作，為未成年人身心健康發(fā)

展創(chuàng)造良好的社會環(huán)境”。這部法從第六條到第十三條規(guī)定了教育部門、司法部門、

共青團、居委會、村委會、學校、未成年人父母或其他監(jiān)護人、職業(yè)培訓機構等應

當開展預防未成年人犯罪教育的義務。特別是教育行政部門和學?！皯攲㈩A防犯

罪的教育作為法制教育的內(nèi)容納入學校教育教學計劃，結合常見多發(fā)的未成年人

犯罪，對不同年齡的未成年人進行有針對性的預防犯罪教育”，“學校應當結合

實際舉辦以預防未成年人犯罪的教育為主要內(nèi)容的活動。教育行政部門應當將預

防未成年人犯罪教育的工作效果作為考核學校工作的一項重要內(nèi)容”，“學校應

當聘任從事法制教育的專職或者兼職教師。學校根據(jù)條件可以聘請校外法律輔導

員”。從第十四條到第三十三條，重點規(guī)定了未成年人父母或其他監(jiān)護人、學校、

教育部門、公安機關對預防未成年人不良行為應盡的責任。未成年人的父母或者其

他監(jiān)護人和學校應當教育“未成年人不得有不良行為”?！安坏梦鼰煛⑿锞?。任

何經(jīng)營場所不得向未成年人出售煙酒”?！爸行W生曠課的，學校應當及時與其

父母或者其他監(jiān)護人取得聯(lián)系。未成年人擅自外出夜不歸宿的，其父母或者其他

監(jiān)護人、其所在的寄宿制學校應當及時查找，或者向公安機關請求幫助。收留夜

009

頂層設計與學校行動

——學校安全風險防控體系建設專業(yè)指南

不歸宿的未成年人的，應當征得其父母或者其他監(jiān)護人的同意，或者在二十四小

時內(nèi)及時通知其父母或者其他監(jiān)護人、所在學?；蛘呒皶r向公安機關報告”。“發(fā)

現(xiàn)未成年人組織或者參加實施不良行為的團伙的，應當及時予以制止。發(fā)現(xiàn)該團

伙有違法犯罪行為的，應當向公安機關報告”；“發(fā)現(xiàn)有人教唆、脅迫、引誘未

成年人違法犯罪的，應當向公安機關報告。公安機關接到報告后，應當及時依法

查處，對未成年人人身安全受到威脅的，應當及時采取有效措施，保護其人身安

全”。同時還規(guī)定未成年人的父母或者其他監(jiān)護人“不得讓不滿十六周歲的未成

年人脫離監(jiān)護單獨居住”；“不得放任不管，不得迫使其離家出走，放棄監(jiān)護職

責。未成年人離家出走的，其父母或者其他監(jiān)護人應當及時查找，或者向公安機

關請求幫助”?！拔闯赡耆说母改鸽x異的，離異雙方對子女都有教育的義務，任

何一方都不得因離異而不履行教育子女的義務”；“繼父母、養(yǎng)父母對受其撫養(yǎng)

教育的未成年繼子女、養(yǎng)子女，應當履行本法規(guī)定的父母對未成年子女在預防犯

罪方面的職責”。另外，本法還規(guī)定了對未成年人嚴重不良行為的矯治及未成年人

重新犯罪的預防責任。

在《中小學幼兒園安全管理辦法》中，“第一章總則”中的第五條明確規(guī)定“各

級教育、公安、司法行政、建設、交通、文化、衛(wèi)生、工商、質(zhì)檢、新聞出版等

部門在本級人民政府的領導下，依法履行學校周邊治理和學校安全的監(jiān)督與管理

職責”?！暗诙掳踩芾砺氊煛敝械牡诹鶙l到第十四條對各部門應承擔的學校安

全職責提出了具體要求，“第六章校園周邊安全管理”中的第四十七條到第五十四

條對各部門應承擔的安全管理責任作出了規(guī)定。

學校作為安全工作的責任主體，我國的法律法規(guī)在安全制度建設、日常安全管理、

安全教育、安全事故處理等方面，大約使用32個法律條文進行了詳細確定和說明。

二、法律責任追究保證學校安全落地

國家為保證有關學校安全法律法規(guī)得以實現(xiàn)，在每一部法律或文件的最后部分，

都強調(diào)“法律責任”這一內(nèi)容，來表明對違法違規(guī)、不作為的懲治。如果相關行為

人沒有履行學校法律法規(guī)責任而引發(fā)安全事故，就必然會承擔由此引發(fā)的法律責任。

010

頂層設計｜第一章

學校安全是國家的責任

一般來講，承擔的法律責任主要有刑事責任、民事責任和行政責任。

刑事責任是指違反刑事法律規(guī)定的個人或者單位所應當承擔的法律責任，也是

學校安全法律責任中最為嚴重的情形。刑事處罰的種類包括管制、拘役、有期徒刑、

無期徒刑和死刑五種主刑，還包括剝奪政治權利、罰金和沒收財產(chǎn)三種附加刑。

民事責任是指民事主體違反民事法律規(guī)范所應當承擔的法律責任，包括合同責

任和侵權責任兩種。因?qū)W校安全導致的學生傷害屬侵權責任，最終通過經(jīng)濟賠償?shù)?/p>

形式解決。

行政責任是指個人或者單位違反行政管理方面的法律規(guī)定所應當承擔的法律責任。

行政責任包括行政處分和行政處罰兩種形式，學校安全事故對責任人的追究主要以

行政處分的方式來執(zhí)行。行政處分是行政機關內(nèi)部，上級對有隸屬關系的下級違反

紀律的行為或者是尚未構成犯罪的輕微違法行為給予的紀律制裁。其種類處罰有：

警告、記過、記大過、降級、降職、撤職、留用察看和開除。

三、政策文件規(guī)范學校安全工作的實施

除了現(xiàn)行法律法規(guī)對學校安全作了相關規(guī)定外，國家還通過一系列專門的規(guī)范

性文件對學校安全進行更細致、更具體的強調(diào)和指導，主要包括：

1.《關于加強中小學幼兒園安全風險防控體系建設的意見》

按照中央深化改革領導小組的工作部署，由教育部負責組織起草，經(jīng)國務院常

務會審議通過，國務院辦公廳于2017年4月25日正式發(fā)布《關于加強中小學幼兒

園安全風險防控體系建設的意見》（國辦發(fā)〔2017〕35號），這是我國目前最高級

別的有關學校安全的規(guī)范性文件。文件中針對基層關心、社會關注的教育熱點難點

問題精準發(fā)力，對中小學、幼兒園安全風險防控體系進行了全面的頂層設計和系統(tǒng)

的制度整合、機制創(chuàng)新，目的是加快形成黨委領導、政府負責、社會協(xié)同、公眾參與、

法治保障，科學系統(tǒng)、全面規(guī)范、職責明確的學校安全風險預防、管控與處置體系。

對于系統(tǒng)、科學、全面、有針對性地加強和改善中小學安全工作，破解實踐中的突

出問題，推動和保障整個教育事業(yè)的改革發(fā)展，都具有重要意義。

011

頂層設計與學校行動

——學校安全風險防控體系建設專業(yè)指南

2.《關于進一步加強學校幼兒園安全防范工作建立健全長效工作機制的

意見》

2010年8月23日，針對3月到5月間國內(nèi)連續(xù)發(fā)生的多起嚴重傷害中小學生、

幼兒生命財產(chǎn)的刑事案件，中央綜治辦、教育部、公安部聯(lián)合發(fā)布了《關于進一步

加強學校幼兒園安全防范工作建立健全長效工作機制的意見》，重點從治安防范的

角度對學校安全工作提出了綜合治理的要求。在明確的學校安全防范指導思想和工

作目標下，由教育部門負責強化中小學、幼兒園校內(nèi)安全管理，由公安部門負責校

園周邊治安管理和防范工作，由綜治部門負責協(xié)調(diào)相關部門配合工作并開展督查考

核。文件中首次明確了對尚未批準登記注冊的民辦中小學、幼兒園、托兒所以及各

類課外班的安全管理責任是由當?shù)鼐C治部門協(xié)調(diào)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道和有關部門來承擔。

3.《關于進一步加強中小學（幼兒園）安全工作的緊急通知》

2018年10月29日，重慶市巴南區(qū)一所幼兒園發(fā)生持刀傷人案，造成多名幼兒

受傷，嚴重危及學生生命安全，嚴重影響學校教育教學秩序，嚴重沖擊公眾心理安

全底線的惡性學生安全事件。國務院教育督導委員會辦公室，為切實加強學校安全

管理工作，保障學生安全，緊急發(fā)布《關于進一步加強中小學（幼兒園）安全工作

的緊急通知》，要求各地教育行政部門和學校切實提高學校安全工作意識，深入開

展學校安全隱患排查，不斷完善學校安全工作機制，全面加強學校安全應急管理，

積極做好學校安全的輿情應對，持續(xù)強化學校安全督導檢查。以達到切實增強地方

和學校的安全責任意識、安全制度落實和安全措施保障。

4.《進一步加強中小學（幼兒園）預防性侵害學生工作的通知》

為了進一步加強學校安全管理、保障學生安全，有效預防性侵害學生違法犯罪

的發(fā)生，教育部辦公廳于2018年12月21日印發(fā)了本通知。要求各地教育行政部門

和學校高度重視，進一步加強預防性侵安全教育、教職員工隊伍管理、安全管理規(guī)

定落實、預防性侵協(xié)同機制構建、學校安全督導檢查等方面工作，切實維護學校安

全和諧穩(wěn)定，保障學生安全。

5.《中小學公共安全教育指導綱要》

為貫徹落實國家有關法律規(guī)定、健全突發(fā)公共事件應急管理體系，規(guī)范和加強

012

頂層設計｜第一章

學校安全是國家的責任

中小學安全教育，構建中小學安全管理體系和安全教育工作長效機制，教育部2006

年制定了《中小學公共安全教育指導綱要》，國務院辦公廳于2007年2月7日進行

了轉(zhuǎn)發(fā)（國辦發(fā)〔2007〕9號）。《中小學公共安全教育指導綱要》依據(jù)學生身心發(fā)

展規(guī)律和認知特點，按照小學低年級、高年級、初中、高中四個學段分別設置教學

內(nèi)容，對學生開展社會安全類、公共衛(wèi)生安全類、意外傷害類、網(wǎng)絡信息安全類、

自然災害類及影響學生安全的其他事件等六大類10到12小類事故的預防和應對教

育。其特點是由簡單到復雜、由低級到高級、由個體到社會，形式多樣、循環(huán)滾動，

針對性和實效性較強?！吨行W公共安全教育指導綱要》體現(xiàn)了國家對學生安全的

關注和重視，是國家賦予學校的一項極為重要的安全責任。

6.《關于防治中小學生欺凌和暴力的指導意見》

針對網(wǎng)絡媒體頻頻曝光的中小學生行為問題，特別是學生通過自媒體傳播出

來的各種欺凌和暴力事件，引發(fā)了全社會的普遍關注和極大憤慨，也引起了國家重

要領導人的高度重視。李克強總理明確批示：學校應該是最陽光、最安全的地方。

2016年11月1日，教育部、中央綜治辦、最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、

民政部、司法部、共青團中央、全國婦聯(lián)等九部門聯(lián)合印發(fā)了《關于防治中小學生

欺凌和暴力的指導意見》。該文件分積極有效預防學生欺凌和暴力、依法依規(guī)處置

學生欺凌和暴力事件、切實形成防止學生欺凌和暴力的工作合力3部分11條，體現(xiàn)

了國家對中小學生欺凌和暴力防治工作的態(tài)度和決心，是今后一個時期內(nèi)全國中小

學生欺凌和暴力防治工作的重要指導和依據(jù)。

7.《中小學幼兒園安全防范工作規(guī)范（試行）》

2015年3月16日，公安部辦公廳、教育部辦公廳聯(lián)合下發(fā)了《關于印發(fā)〈中小

學幼兒園安全防范工作規(guī)范（試行）〉的通知》（公治〔2015〕168號），明確提出

中小學、幼兒園人防、物防、技防建設規(guī)范和責任要求。

8.《教育系統(tǒng)突發(fā)公共事件應急預案》

按照《國務院有關部門和單位制定和修改突發(fā)公共事件應急預案框架指南》要求，

教育部制訂了《教育系統(tǒng)突發(fā)公共事件應急預案》，于2005年1月26日經(jīng)國務院

013

頂層設計與學校行動

——學校安全風險防控體系建設專業(yè)指南

常務會議審議通過，2005年10月15日，正式報國務院備案，并向各地教育行政部

門和高校印發(fā)實施?！督逃到y(tǒng)突發(fā)公共事件應急預案》共包括自然災害、事故災難、

突發(fā)公共衛(wèi)生事件、突發(fā)社會安全事件、網(wǎng)絡與信息安全和考試安全等六大類突發(fā)

公共事件的應急處置工作預案體系，是教育系統(tǒng)應急預案體系的總綱和各地教育行

政部門和各級各類學校加強應急體系建設的指南，是指導各地教育行政部門和各級

各類學校制定本地本校應急預案、處置突發(fā)公共事件的規(guī)范性文件。

9.《中小學校崗位安全工作指南》

2013年5月6日，教育部辦公廳印發(fā)了《中小學校崗位安全工作指南》（教基

一廳〔2013〕4號），對中小學校39個工作崗位應承擔的安全職責進行了明確和規(guī)定，

是學校制定安全責任制度，實行“一崗雙責”最重要的參考和依據(jù)。

10.《中小學幼兒園應急疏散演練指南》

2014年2月22日，教育部辦公廳印發(fā)了《中小學幼兒園應急疏散演練指南》，

對應急疏散演練提出了專業(yè)性、技術性很強的標準規(guī)范，旨在加強對中小學幼兒園

應急疏散演練工作的指導，提升學校應急疏散演練的組織和管理水平。

這些規(guī)范性文件，對學校安全工作的落實、落地給予了系統(tǒng)而全面的指導和規(guī)定，

是學校做好安全工作的重要保障。

第二節(jié)學校安全是社會發(fā)展的必然

美國著名心理學家、人類學家亞伯拉罕·馬斯洛1943年在他的《人類動機的理論》

中提出了著名的“馬斯洛需求層次理論”（見圖1）。在他的理論中，安全被認為是

一種較低層次的需要，是人在諸如呼吸、水、食物、睡眠、生理平衡、分泌、性等

生理需求得到一定程度（或70%以上）滿足后產(chǎn)生的一種個體向上的、本能的需要。

在馬斯洛的理論中，安全需求主要包括人身安全、健康保障、資源所有性、財產(chǎn)所

有性、道德保障、工作職位保障、家庭安全等。這樣看來，安全是人們最基礎的需求，

是通向愛與歸屬、獲得尊重乃至自我實現(xiàn)的必由之路和重要保障。

014

頂層設計｜第一章

學校安全是國家的責任

必須要加

以說明的是，生{

道德、創(chuàng)造

理需求與安全需力、自覺性、高級階段

問題解決能力、公

正度、接受現(xiàn)實能力

求是呈正相關自我實現(xiàn)

自我尊重、信心、成就、{

的，甚至安全需中級階段

尊重需求對他人尊重、被他人尊重

友情、愛情、性親密

求的程度要遠遠歸屬需求

大于生理需求的人身安全、健康保障、資源所有性、財產(chǎn)所{

安全需求有性、道德保障、工作職位保障、家庭安全初級階段

實狀。也就是說，

呼吸、水、食物、睡眠、生理平衡、分泌、性

生理需求

人們獲得的物質(zhì)

圖1馬斯洛需求層次理論

保障越多、生活

得越好、幸福感越強、災難沖突越少、各種選擇機會越廣，對安全的渴望和要求也

就越強烈、越廣泛、越嚴苛。我國學校安全也正是在社會經(jīng)濟飛速發(fā)展、物質(zhì)生活

極大豐富、人民幸福感快速提升的大背景下凸顯出來的。

從二十世紀九十年代起，伴隨著我國經(jīng)濟進入飛速發(fā)展時期，各類安全生產(chǎn)事

故也頻頻發(fā)生，給國家和人民帶來影響和傷害。同樣，經(jīng)濟的快速發(fā)展必然會給傳

統(tǒng)的教育模式帶來沖擊，其中對農(nóng)村義務教育影響最大。在此背景下，國家開始對

安全生產(chǎn)進行有目的地干預和治理。通過積極立法、組建機構、制定政策、強化監(jiān)管、

設立標準、明確責任等多種方式，使得企業(yè)安全生產(chǎn)有了翻天覆地的改觀。在對以

生產(chǎn)和經(jīng)營單位為主體的安全生產(chǎn)管控過程中，學校作為人員密集行業(yè)，被納入安

全生產(chǎn)管轄范圍。

2001年，國務院發(fā)布了《關于基礎教育改革與發(fā)展的決定》，提出要因地制宜

調(diào)整農(nóng)村義務教育學校布局，在有需要又有條件的地方，舉辦寄宿制學校。此后，

在教育部《2003-2007年教育振興行動計劃》等政策的支持下，各地開展了大規(guī)模的

學校布局調(diào)整工作，撤校并點、成立寄宿制學校成為教改的主旋律。據(jù)2018年的全

國教育事業(yè)統(tǒng)計數(shù)據(jù)得出：全國各類學校超過50萬所，各級各類學歷教育在校生超

過2.9億人。龐大的學生群體，使學校安全工作不斷呈現(xiàn)出新的問題。如上下學交通

安全、集中住宿安全、學生行為安全、飲食衛(wèi)生安全、課余時間安全、校園欺凌與暴力、

015

頂層設計與學校行動

——學校安全風險防控體系建設專業(yè)指南

學生心理問題等。

縱觀我國學校安全的發(fā)展歷程，大致可分為三個階段：

第一階段為2000年之前，所有的教育工作者都把學校安全問題當作一種道義、

良心、激情的事情來做。

第二階段為2000年至2010年，國家制定出臺了大量有關安全生產(chǎn)的法律法規(guī)，

針對學校安全，也都在相關法律法規(guī)中提出了明確規(guī)定。這一階段的特點為：學校

安全基于國家法律責任。教育部門和學校開始對校園安全實施一系列具體的行為。

第三階段為2010年5月之后，以中央綜治委召開全國學校安全防范工作會議為

標志，學校安全問題上升到國家層面，成為政府、學校、家庭、社會共同關注并傾

力而為的工作。

如今，隨著我國進入中國特色社會主義新時代，我們必然會迎來全新的創(chuàng)新與

發(fā)展、文明與進步、幸福與和諧，學校安全涉及的范圍和內(nèi)容一定會愈加廣泛，人

民對學校安全的希冀和要求一定會愈加提升，國家及政府對學校安全的設計和管理

一定會愈加嚴格，“學校安全永遠在路上”將是未來全社會特別是教育部門和學校

的目標和常態(tài)。

第三節(jié)學校安全是對象目標的特性所致

學校安全的對象目標或者安全客體是學生，這是一個從三歲半算起直到

二十五、六歲，跨越幼兒教育、基礎教育、高等教育等三個成長階段，占據(jù)個人生

命四分之一的特殊時間段，是幾乎所有人都必須經(jīng)歷的人生歷程。之所以說它是學

校安全的必然，主要是由兩大特性所致。

一是社會中最龐大的群體。

根據(jù)我國教育部公布的2018年全國教育事業(yè)統(tǒng)計匯總的數(shù)據(jù)顯示，2018年，我

國學校和學生數(shù)量（見表1）如下所示：

016

頂層設計｜第一章

學校安全是國家的責任

2018年我國學校和學生數(shù)量表1

項目

學校數(shù)（萬所）在校生數(shù)（萬人）

類型

幼兒園26.674656.42

普通小學16.1810339.25

初中階段5.204652.59

高中階段2.443931.24

中職1.031551.84

特校0.215266.59

高等教育0.26633833

合計52.001529030.93

50多萬所學校，超過2.9億的龐大學生群體，其安全問題不容忽視，會直接影

響國家培養(yǎng)德智體美勞全面發(fā)展的社會主義建設者和接班人教育目標的實現(xiàn)，影響

社會主義價值體系、道德體系和傳承體系的建立健全，影響最大限度地實現(xiàn)社會公平、

讓人民從教育中得到好處的福祉工程，更會直接影響振興民族、振興國家、實現(xiàn)中

華民族偉大復興中國夢的宏偉藍圖。學生群體不僅僅是一個獨立群體，每一個學生

身后，至少關聯(lián)著爸爸、媽媽、爺爺、奶奶、姥姥、姥爺六個人。一個孩子一旦遭

遇安全問題，受到身心傷害，會給整個家庭帶來痛苦和不幸，幸福感驟降，甚至“天

塌地陷、目標全無”?！盃恳话l(fā)而動全身”就是學校安全最真實的寫照。

二是安全弱勢群體。

之所以說學生，特別是未成年學生是安全弱勢群體，主要原因有以下四點：

1．安全知識缺乏

從某種意義上講，安全是需要學習的，并且是需要終身學習的。原因很簡單，

我們每時每刻都會與固定的、變化著的、新加入的、形形色色的安全問題交織在一起，

要想獲得平安，就必須不斷地學習、知曉和應對它。在校學生，尤其是未成年人由

于年齡小，安全知識懂得少，對安全危險認識度較低，所以受傷害的可能性也就越大。

017

頂層設計與學校行動

——學校安全風險防控體系建設專業(yè)指南

2．安全意識薄弱

安全意識是人們頭腦中建立起來的最基本的生存觀念，是對各種各樣可能對自

己或他人造成傷害的外在環(huán)境條件的一種戒備和警覺的心理狀態(tài)。未成年人由于所

學安全知識少、接受安全教育渠道少、自身或他人授予的經(jīng)驗體會少，會直接導致

安全意識淡薄，進而對安全重視不足。

3.自保能力偏差

自我保護能力差是未成年人在安全方面最大的漏洞，也是最鮮明的特點之一。

由于缺乏系統(tǒng)技能培養(yǎng)和訓練，當他們在遇到安全問題的時候，往往不能第一時間

采取正確有效的方式應對，使后果變得極為糟糕。

4.行為控制不力

未成年的青少年，普遍不能很好地控制自己的行為，在相關教育和訓練培養(yǎng)嚴

重不足的情形下，失控行為會給自我和他人帶來極大的傷害。行為問題是構成未成

年人安全事件的重要部分。

未成年人在成長過程中呈現(xiàn)出來的與安全相關的四大特性，自然地決定了他們

會居于安全問題的中心，一旦安全事故發(fā)生，便會成為被傷害的最主要目標群體。

第四節(jié)學校安全是經(jīng)驗教訓的累積證明

當一名孩童從3歲半踏入幼兒園那刻起，就會有一堵看不見的“墻”橫在他的

面前，這就是“安全事故墻”。這面“墻”會一直陪伴他走過幼兒園、小學、初中、

高中、大學甚至更高的教育成長期，稍不留神就會一頭撞上去，給自己造成傷害。

正因如此，教育、幫助、指導、引領未成年人如何平安地繞過這面“安全事故墻”，

就成了政府、學校和教師不可推脫的責任，這就是學校安全工作的實質(zhì)。

然而，盡管有政府、學校、家長和社會的保護，學生事故還是時有發(fā)生。究其原因，

除了學生自身的原因外，還有一個很重要的原因就是影響學生安全的事故因素太多，

讓人防不勝防。通過分析、歸納和總結多年來引發(fā)學生安全事故發(fā)生的類型，引起

018

頂層設計｜第一章

學校安全是國家的責任

學生安全事故的原因可以分為校外和校內(nèi)兩大類。

1.來自校外的

溺水事故。近年來，每年因溺水而死亡的中小學生已經(jīng)超過了交通事故，成為

造成學生死亡最多的事故類型。盡管政府、學校做了大量工作，可學生溺水事件幾

乎沒有得到有效遏止。

交通事故。交通事故一直是學生安全的夢魘，每年都會導致許多青少年“花落

人間”。隨著機動車數(shù)量的暴增，共享單車的使用門檻低，大量“馬路殺手”的存在，

特別是接送學生車輛發(fā)生的學生傷亡事故，不僅給家庭造成傷害，也使交警、教育

行政部門、學校等被嚴厲問責。

刑事傷害。作為安全中最弱勢的群體，幼童、中小學生自然就成為一些反社會、

反人類犯罪分子襲擊的主要目標。社會發(fā)展、貧富分化、等級差別、價值取向等更

加劇了此類事件的發(fā)生率，再加之近年出現(xiàn)的與極端宗教有關的暴恐活動，讓人措

手不及，令所有人膽戰(zhàn)心驚。

青少年犯罪。近年來逐年攀高的、多種類的青少年犯罪事件讓人們驚愕的同時，

也心痛不已。一些青少年，尤其是未成年人，將“未成年”錯當保護牌，無視法律

與人倫，進行和從事一些違法犯罪活動。如近年來發(fā)生的未成年人弒母、對同學實

施性侵害等。

網(wǎng)絡侵害。信息時代，網(wǎng)絡已經(jīng)成為人們的一種生活方式。網(wǎng)聊、網(wǎng)游、網(wǎng)絡

視頻以及各種網(wǎng)絡信息，對青少年學生的影響遠遠超過人們的想象。

黃色制品。在我國學生性教育缺失的大環(huán)境下，黃色制品對青春期的學生誘惑

十足。

此外，還有綁架誘騙、不良讀物、毒品危害、敲詐勒索……諸多不良社會現(xiàn)象

和多種安全問題，讓學校教育瞬間歸零。

2.來自校內(nèi)的

校舍坍塌。傷亡人數(shù)多、傷害后果重、影響范圍廣。

設施事故。檢查不到位，隱患未排除，一旦發(fā)生事故，后果不堪設想。

019

頂層設計與學校行動

——學校安全風險防控體系建設專業(yè)指南

踩踏事故。典型的責任事故，卻一次次發(fā)生。

食物中毒。在校就餐的學生越來越多，飲食衛(wèi)生不過關，一旦發(fā)生學生受害，

家長憤怒，全社會討伐，學校遭受巨大負面影響。

課堂事故。最不應該發(fā)生學生傷害的時空卻發(fā)生了事故。

活動事故。時有發(fā)生的事故，讓學生與豐富多彩的文娛活動越來越遠。

實驗事故。專業(yè)上危險性越來越小，但還是偶有事故發(fā)生，一旦發(fā)生，后果十

分嚴重。

校園暴力。多面呈現(xiàn)，危害極大，后果極重。

急病猝死。學生身體素質(zhì)下降和學?；顒拥牟缓侠砉餐饔孟碌慕Y果。

自殺自殘。學生心理素質(zhì)的降低和對生命的漠視，使得自殺人員的年齡變得越

來越小。

精神障礙。學習壓力、精神壓力、不適應集體生活等心理狀態(tài)帶來的副產(chǎn)品。

教師傷害。本應保護學生安全，卻成了學生傷害的制造者。

此外還有打架斗毆、課間事故、實踐事故、校車事故……

以上這些事故構成了學生安全風險的主體，是廣大中小學、幼兒園以及

千千萬萬個安全實踐者共同總結經(jīng)驗的結果，也是用許許多多受害學生的鮮血與痛

苦換來的教訓。而我們所要做的學校安全的全部事情，就是努力預防和遏制這些事

故的發(fā)生。

020

第二章頂層設計，保障學校安全落實的總指揮

2018年，在全國教育大會上，習近平總書記明確指出，辦好教育事業(yè)，家庭、學校、

政府、社會都有責任。各級黨委和政府要為學校辦學安全托底，解決學校后顧之憂，

維護老師和學校應有的尊嚴，保護學生生命安全。

學校安全是國家的責任，是全社會各階層共同的責任。這也是習近平總書記講

話中傳達出來的重要信息。

為了讓學校始終成為最陽光、最安全的地方，國務院辦公廳發(fā)布了《關于加強

中小學幼兒園安全風險防控體系建設的意見》。這是國家迄今為止有關學校安全的

頂層設計，是運用法治思維和法治方式推進綜合改革、破解關鍵問題，建立科學系統(tǒng)、

切實有效的學校安全風險防控體系，營造良好教育環(huán)境和社會環(huán)境，為學生健康成長、

全面發(fā)展提供保障的提綱挈領性的文件，也是本書在編寫時遵循的宗旨。

《關于加強中小學幼兒園安全風險防控體系建設的意見》中對我國建立健全學

校安全風險防控體系建設提出了以下詳盡的工作要求。

第一節(jié)明確學校安全目標與原則

學校安全目標是國家、政府、學校在一定條件下，在一定時間內(nèi)設立的確保學

生有關安全所達到某一預期目的的指標。國務院辦公廳在其制定的《關于加強中小

學幼兒園安全風險防控體系建設的意見》中明確提出“針對影響學校安全的突出問

題、難點問題，進一步整合各方面力量，加強和完善相關制度、機制，深入改革

創(chuàng)新，加快形成黨委領導、政府負責、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障，科學系

統(tǒng)、全面規(guī)范、職責明確的學校安全風險預防、管控與處置體系，切實維護師生

人身安全，保障校園平安有序，促進社會和諧穩(wěn)定”。這是學校安全風險防控的

021

頂層設計與學校行動

——學校安全風險防控體系建設專業(yè)指南

工作目標。

為實現(xiàn)這一目標，學校安全工作者首先要找準學校安全的突出問題和難點問題。

以便“對癥下藥”，做好學校風險防控工作。當前我國安全工作者面臨的主要問題有：

1.全社會對學校安全的認識程度和重視程度還不夠，往往停留在口頭上的多，

而付諸行動中的少。

2.學生所受安全教育通道少，亟待拓寬。

3.父母或其他監(jiān)護人對被監(jiān)護對象的安全監(jiān)管責任嚴重缺失。比如大量的留守

兒童教育問題、每年寒暑假期間頻發(fā)的學生交通事故和溺水事件。

4.學生安全事故處理變得越來越艱難，越來越偏離法律軌道。比如“校鬧”問題。

5.學校安全工作缺乏專業(yè)化思維和實踐。特別是對學校安全專業(yè)化的研究與國

家和人們對學校安全的要求和期望還存在很大的差距，需要進一步提升。

針對這些突出問題和難點問題，國家給出的解決方案是：在黨政統(tǒng)領負責下，

全社會共同協(xié)作，廣大民眾積極參與，明確各自職責，在法治思維下，應用科學規(guī)

范的法治方式，最終實現(xiàn)學校安全任務目標。

學校安全原則是為了實現(xiàn)學校安全目標所必須依據(jù)和遵循的法則或標準，這些

原則全部是學校經(jīng)過長期實踐檢驗得出的，極具規(guī)律性、合理性和指導性。在《關

于加強中小學幼兒園安全風險防控體系建設的意見》中，國家明確給出了做好學校

安全工作應遵守的四個基本原則：

堅持統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、綜合施策。將學校安全作為公共安全和社會治安綜合治理的

重要內(nèi)容，加強組織領導和協(xié)調(diào)配合，充分發(fā)揮政府、學校、家庭、社會各方面

作用，運用法律、行政、社會服務、市場機制等各種方式，綜合施策、形成合力。

堅持以人為本、全面防控。將可能對學生身心健康和生命安全造成影響的各

種不安全因素和風險隱患全面納入防控范疇，科學預防、系統(tǒng)應對、不留死角。

堅持依法治理、立足長效。突出制度建設的根本性和重要性，依據(jù)法治原則

和法律規(guī)定，做好頂層設計，依法明確各方主體權利、義務與職責，形成防控學

校安全風險的長效機制。

堅持分類應對、突出重點。堅持問題導向，根據(jù)不同區(qū)域、地方以及不同層

次類型學校的實際，區(qū)分風險的類型和特點，有針對性地構建安全風險防控機制，

022

頂層設計｜第二章

頂層設計，保障學校安全落實的總指揮

集中解決群眾關心、社會關注的校園安全問題。

在這四個基本原則中，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、綜合施策原則定位了學校安全屬于公共安全

和社會綜合治理范疇，強調(diào)了學校安全“一盤棋”戰(zhàn)略，是國家整體布局的系統(tǒng)工程，

可以說是“學校安全，人人有責”。

以人為本、全面防控原則則是對學生安全給出了完整的定義：凡是對學生的身

心健康和生命安全有隱患、威脅和不良影響的，都屬于學生安全問題。這對我們界

定學生安全事項，開展學校安全工作具有最直接的指導意義。

依法治理、立足長效原則強調(diào)了頂層設計、規(guī)章制度、權責分明是確保學校安

全長效機制建設的關鍵，學校在開展安全工作時必須牢牢抓緊這一點。

分類應對，突出重點原則體現(xiàn)出尊重學校安全的差異性，依據(jù)不同的時空特點

和自身特點，采取不同的切實有效的方法措施，解決、處理好學校安全問題。

第二節(jié)厘清教育行政部門及其他政府部門的安全職責

學校安全既然是一項國家系統(tǒng)工程，那么政府及其所轄部門就應起到舉足輕重

的作用，切實承擔起主體責任。

從行政角度來看，學校安全以教育、公安兩部門為主，至少有16個其他部門共

同參與來實現(xiàn)和完成的（見圖1）。（需要強調(diào)的是隨著政府機構調(diào)整，相關職責應

劃歸到新的機構，但劃分后的部分職責暫不明確，故在此采用劃分前的職責）

綜治部門教育部門質(zhì)監(jiān)部門

安監(jiān)部門司法部門

食藥監(jiān)部門住建部門

衛(wèi)計部門交通部門

學校安全

文化部門水利部門

工商部門網(wǎng)監(jiān)部門

環(huán)保部門共青團

城管部門公安部門婦聯(lián)

圖1學校安全相關的各行政部門