預算與績效管理一體化的基本邏輯和框架

預算與績效管理一體化的基本邏輯和框架預算與績效管理一體化，就是把預算管理和績效管理兩個系統(tǒng)整合為一個有機系統(tǒng)的過程，通過深度融合兩個系統(tǒng)的各項工作內(nèi)容，創(chuàng)新管理方法，充分實現(xiàn)預算管理和績效管理的綜合職能，提升財政資金的使用效率。預算與績效管理一體化的實質(zhì)是對運行幾十年的預算管理體系進行全面的績效化改造，其基本邏輯是：依托預算管理框架，把績效管理嵌入預算管理過程，在預算資金的分配、管理、監(jiān)督過程的各個環(huán)節(jié)融入績效管理內(nèi)容，再造預算與績效管理的新流程，重新界定預算編制和審批、預算執(zhí)行、預算調(diào)整、預算分析、預算評價等環(huán)節(jié)的工作內(nèi)容、工作方法、工作程序、具體標準等，實現(xiàn)預算管理與績效管理的緊密結合，形成全新的績效化預算管理框架。在這個預算管理體系績效化改造的基本邏輯中，需要明確幾個績效相關概念。首先是預算與績效管理一體化形成的績效化預算是否等同于績效預算？個人認為，績效化預算與績效預算有一定聯(lián)系，但存在差異?？冃ьA算是基于績效的預算，預算管理在成本效益分析的基礎上，依據(jù)績效展開?？冃ЩA算是績效導向的預算，具備一定績效預算的特征，但尚未達到績效預算的管理程度，應當屬于準績效預算。當預算與績效管理一體化運行成熟，績效管理能夠為預算管理提供全面依據(jù)，而且各方面配套條件具備時，可以實現(xiàn)向績效預算的跨越。其次是績效評價和績效管理的關系。根據(jù)前文述及的改革演進的路徑可以看出，績效評價是改革的最初切入點，是對財政支出的經(jīng)濟性、效率性和效益性進行評價，也就是對財政資金的使用情況和相關工作打分，考核工作做得怎么樣，能不能打及格分，能不能打100分?？冃гu價包括四個層面，全方位概念所涉及的項目層面、部門層面、政府層面，還有政策績效評價層面，都屬于預算支出績效評價。預算績效管理是一種以支出結果為導向的預算管理模式，強調(diào)預算支出的責任和效率，要求在預算編制、執(zhí)行、監(jiān)督的全過程中更加關注預算資金的產(chǎn)出和結果，要求政府部門不斷改進服務水平和質(zhì)量，使政府行為更加務實、高效。預算績效管理包括績效目標管理、績效運行跟蹤監(jiān)控管理、績效評價實施管理以及績效評價結果反饋和應用管理等環(huán)節(jié)。從概念內(nèi)涵看，績效評價是績效管理的環(huán)節(jié)之一，是績效管理的重要內(nèi)容。從具體涵蓋內(nèi)容看，績效評價包括四個層面，績效管理則是一整套流程，對于四個層面的績效評價工作都適用。正因為績效管理是一整套流程，在客觀上具備了和預算管理流程進行一體化整合的條件。第三是績效目標與績效指標的關系?？冃繕耸侵肛斦A算資金計劃在一定期限內(nèi)達到的產(chǎn)出和效果，是建設項目庫、編制部門預算、實施績效監(jiān)控、開展績效評價等的重要基礎和依據(jù)。簡言之，績效目標明確花錢要干什么，預計達到一個什么樣的目標，它是績效管理的起點，也是預算與績效管理一體化的起點?？冃繕送ㄟ^績效指標來反映，績效目標通常需要通過一系列指標來體現(xiàn)，即形成績效指標體系。與績效評價類似，績效目標也是多層面的，包括項目層面、部門層面、政府層面，還有政策績效評價層面，不同層面的績效指標體系基于不同的職能設置，反映不同目標和要求，與后續(xù)的績效評價環(huán)節(jié)的工作具體對接。第四是績效指標體系和績效評價指標體系的關系?？冃гu價指標是指衡量績效目標實現(xiàn)程度的考核工具。績效指標體系和績效評價指標體系是兩套不同的指標體系，前者反映績效目標，后者反映績效目標的執(zhí)行結果。二者又密切相關，績效指標體系是基礎，績效評價指標體系是目的，即所有績效指標的設置都是為了進行后續(xù)的績效評價，所有績效評價指標的依據(jù)都是績效指標。明確了這些基本概念之后，就可以思考在現(xiàn)行預算管理體系下，預算與績效管理一體化可以按照一個什么樣的模式建立起來，二者如何深度融合，預算管理體系進行全面績效化改造如何實現(xiàn)。二、預算與績效管理一體化的基本框架預算管理和績效管理是兩個系統(tǒng)，雖然從根本目標看二者是統(tǒng)一的，是為了實現(xiàn)財政政策的精準、有效，通過更好地配置財政資源，實現(xiàn)整個公共服務質(zhì)量和水平的提升，但它們各自的管理目標、管理要求、管理內(nèi)容、管理方法都不盡相同。在全面實施預算績效管理的過程當中，預算與績效管理一體化，要從預算編制到預算執(zhí)行、調(diào)整、分析、評價的整個過程中，樹立績效意識，體現(xiàn)績效要求，貫穿績效管理，每一個環(huán)節(jié)都需要認真分析，以實現(xiàn)預算管理和績效管理的有機整合。三?五個環(huán)節(jié)融合，形成管理閉環(huán)在對預算管理和績效管理過程進行具體分析的基礎上，可以把它們按照工作環(huán)節(jié)分別進行融合，形成一個首尾相接的管理閉環(huán)。依托預算管理工作，這個閉環(huán)具體可以分為五個環(huán)節(jié)：一是預算編制和審批環(huán)節(jié)，實現(xiàn)預算編制、審批和績效目標相融合；二是預算執(zhí)行環(huán)節(jié)，實現(xiàn)預算執(zhí)行和績效監(jiān)督相融合；三是預算調(diào)整環(huán)節(jié)，實現(xiàn)預算調(diào)整和績效控制相融合；四是預算分析環(huán)節(jié)，實現(xiàn)預算分析和績效評價相融合；五是預算結果評價環(huán)節(jié)，實現(xiàn)預算結果評價和績效應用相融合。這個由五環(huán)節(jié)相融合形成的管理閉環(huán)，就是預算與績效管理一體化的基本框架。第一個環(huán)節(jié)是預算編制和審批環(huán)節(jié)，起點是預算的編制。預算和績效管理相結合，需要探討的問題是，績效目標誰來定？預算誰來編？績效目標確定的基本原則是“誰申請資金，誰設定績效目標”，預算資金和績效目標必須“二合一”。對于基本支出，主要通過定額管理來界定預算資金和績效目標。對于項目支出和其他支出，則需要由業(yè)務部門和業(yè)務人員根據(jù)工作規(guī)劃設定，花多少錢，辦多少事，要落實到具體績效指標上，并同時同步提交?？冃е笜藨敱M可能選擇定量指標，明確指標名稱、目標數(shù)額、執(zhí)行的時間范圍、質(zhì)量效果等。預算資金和績效目標確定后，統(tǒng)一納入預算編制框架，通過預算審批環(huán)節(jié)實現(xiàn)資金分配。在這個過程中，需要明確績效目標設定的流程和要求，設定績效指標體系，明確審批依據(jù)，明確后續(xù)預算執(zhí)行環(huán)節(jié)的責任主體和主體責任等。這個環(huán)節(jié)是最基礎的工作環(huán)節(jié)，應當做到預算資金和績效目標同等看待，業(yè)務人員和財務人員的工作密切配合，以保證績效目標設定恰當，后續(xù)工作順利開展。第二個環(huán)節(jié)是預算執(zhí)行環(huán)節(jié)。在預算執(zhí)行過程中，要增加績效監(jiān)督的內(nèi)容。也就是在財政資金已經(jīng)支出、工作開展以后，通過適當?shù)耐緩?、必要的信息及時了解預算執(zhí)行過程中的具體情況，包括在特定時間內(nèi)花了多少錢，干了多少事，是否合規(guī)，是否符合預算，是否達到階段性目標，是否遇到問題等。過去，在預算執(zhí)行過程中普遍存在監(jiān)管力量不足、監(jiān)管難度大、及時性、全面性信息缺乏等問題，增加績效監(jiān)督的內(nèi)容有助于建立立體的預算執(zhí)行監(jiān)管框架，實現(xiàn)對財政資金執(zhí)行過程的控制。在這個環(huán)節(jié)，需要積極探討預算執(zhí)行過程中資金管理和績效監(jiān)督在流程上的對接和信息上的共享，明確責任主體和監(jiān)管對象，確保實現(xiàn)全部財政資金都納入績效監(jiān)督的框架內(nèi)，通過預先設定的階段性績效目標和標準進行合理判斷和有效控制。第三個環(huán)節(jié)是預算調(diào)整環(huán)節(jié)。在預算執(zhí)行過程中，如果遇到特殊情況或突發(fā)事項，需要進行必要的預算調(diào)整，增加新的項目，撤掉原有項目，追加或減少資金等等，這類調(diào)整事項需要納入預算管理過程，即通過及時控制，對原來的預算資金和績效目標進行重新設定。這一環(huán)節(jié)采用的方法同預算編制和審批環(huán)節(jié)基本一樣，要求也基本相同。第四個環(huán)節(jié)是預算分析環(huán)節(jié)。預算分析是通過收集相關信息，對預算資金支出的結構、金額、進度等方面的情況進行分析，發(fā)現(xiàn)問題并進行適當調(diào)整。由于預算信息本身的局限性，預算分析更多關注的是資金執(zhí)行結果，缺乏對資金使用效果的分析。在這個環(huán)節(jié)加入績效評價的內(nèi)容后，能夠在實質(zhì)上改進管理理念，提升財政管理水平，有助于全面掌握財政資金的投入與產(chǎn)出、運用和效果，對于評價資金使用效率和相關工作成績非常重要。在這個過程中，需要建立起績效評價指標體系和相關的預算信息和財務信息系統(tǒng)，確保評價信息客觀、評價指標相關、評價標準合理、評價程序規(guī)范。這個環(huán)節(jié)的工作質(zhì)量在很大程度上決定了預算和績效管理一體化的工作質(zhì)量和可持續(xù)性。第五個環(huán)節(jié)是預算結果評價環(huán)節(jié)。預算分析結果出來之后，涉及對預算的整體評價，就是對預算整個執(zhí)行結果的判斷。這一環(huán)節(jié)加入績效評價結果應用的內(nèi)容，能夠大大增加預算管理的科學性。進行績