我國現(xiàn)行增值稅存在的主要問題分析

我國現(xiàn)行增值稅存在的主要問題分在1994年的稅制改革中，對(duì)增值稅的改革力度較大，擴(kuò)大了征收范圍、簡化了稅率檔次、實(shí)行了憑增值稅專用發(fā)票注明稅額抵扣稅款的機(jī)制,在稅制和管理的科學(xué)化與國際化方面有了重大突破。但是,我國現(xiàn)行增值稅,無論是在稅制上,還是在征收管理方面,與理想的成熟型增值稅(FULL-VAT)相比，仍有較大差距,還屬于發(fā)展型即不完整型增值稅(LESS-THAN-COMPLETE)o增值稅的優(yōu)越性還沒有充分發(fā)揮，尚存在諸多的問題和弊端,主要有：一、稅制方面(一)征收范圍過窄現(xiàn)行增值稅的征收范圍,從社會(huì)再生產(chǎn)諸環(huán)節(jié)來看,主要集中在工業(yè)生產(chǎn)和商業(yè)流通兩個(gè)環(huán)節(jié)，沒有延伸到交通運(yùn)輸、建筑安裝和其他第三產(chǎn)業(yè);從課征的對(duì)象來看,主要是營風(fēng)險(xiǎn)加大,影響了企業(yè)技術(shù)改造和投資的積極性,進(jìn)而影響到經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的有效調(diào)整和優(yōu)化。正如有些廠長經(jīng)理所說，“不搞技改，是等死;搞技改，則是找死”。只有盡快實(shí)施增值稅轉(zhuǎn)型,才能從根本上解決這個(gè)問題。二、征管方面（一）機(jī)制嚴(yán)重受損我國現(xiàn)行的增值稅實(shí)行憑增值稅專用發(fā)票注明稅額進(jìn)行稅款抵扣的辦法,強(qiáng)化了增值稅管理內(nèi)在監(jiān)督制約機(jī)制作用，有利于保證稅收收入的穩(wěn)定增長。然而，目前增值稅管理的內(nèi)在制約機(jī)制正面臨挑戰(zhàn)。（1）增值稅一般納稅人的數(shù)量逐年遞減,制約機(jī)制賴以生存的主體日益萎縮。按照增值稅有關(guān)規(guī)定,只有增值稅一般納稅人才能實(shí)行憑增值稅專用發(fā)票抵扣進(jìn)項(xiàng)稅額,因此，保證增值稅一般納稅人必要的規(guī)模,是增值稅管理內(nèi)在制約機(jī)制有效運(yùn)用和發(fā)揮作用的必要前提和重要基礎(chǔ)。由于各種原因，自1994年稅制改革以來,廣東省增值稅一般納稅人的數(shù)量逐年減少，內(nèi)在制約機(jī)制在增值稅納稅人中的覆蓋率不斷下降，1996年為16.5%,至Ij1998年則降至9.36%o(2)增值稅專用發(fā)票管理的難度越來越大,制約機(jī)制賴以依存的載體問題很多。由于增值稅專用發(fā)票(包括其他一些法定扣稅憑證)具有抵扣稅款的特殊功能,一些不法分子不惜鋌而走險(xiǎn),瘋狂利用增值稅專用發(fā)票進(jìn)行各種涉稅犯罪活動(dòng)，如偽造、虛開、代開、盜竊、改碼等，形式多種多樣，花樣層出不窮，金額越來越大，后果愈來愈嚴(yán)重。如1995年查處的“鼎湖”案件，虛開增值稅專用發(fā)票金額36.9億元，其中價(jià)款31.6億元，增值稅稅款5.3億元。1998年查處的浙江“金華”案件，虛開增值稅專用發(fā)票金額63.1億元，其中價(jià)款53.93億元，增值稅稅款9.17億元。更為嚴(yán)重的是,不法分子利用高科技手段偽造增值稅專用發(fā)票已達(dá)到了可以亂真的地步,使增值稅專用發(fā)票管理的難度不斷加大,危及整個(gè)抵扣鏈條的嚴(yán)密性和有效性。增值稅抵扣鏈條嚴(yán)重受損，內(nèi)在制約機(jī)制作用逐步減弱,直接影響了我國稅收改革和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的順利進(jìn)行。1.直接危及了我國增值稅乃至整個(gè)稅制改革的成敗。由于目前在增值稅專用發(fā)票管理上存在的問題很多,漏洞很大,不少地方為了防止稅收流失，采取“定率”或“保底稅負(fù)”等辦法征收增值稅，致使憑增值稅專用發(fā)票扣稅制度流于形式,有倒退到稅制改革前采取“實(shí)耗扣稅法”甚至按產(chǎn)品稅征收的老路上去的危險(xiǎn)。增值稅在我國稅制中占有極其重要的地位,如果增值稅改革失敗，整個(gè)稅制改革也不可能取得成功。2.增值稅的征管效率明顯降低。由于增值稅抵扣鏈條中斷，抵扣憑證存在的漏洞不斷增多，增值稅收入流失現(xiàn)象日趨嚴(yán)重，征管效率（即實(shí)際與潛在VAT稅收收入之比）下降。國際貨幣基金組織1998年的一份研究報(bào)告認(rèn)為,我國增值稅的征稅效率已由1995年的55%降低至1」1996年的43%o（二）管理模式單一目前我國的增值稅管理主要集中在管好增值稅專用發(fā)票上,通過管住這張票,實(shí)現(xiàn)對(duì)增值稅進(jìn)、銷項(xiàng)稅額的有效監(jiān)控，從而達(dá)到保障增值稅收入的目的,也就是通常所說的“以票管稅”模式。然而，由于現(xiàn)階段我國所面臨的社會(huì)環(huán)境,尤其是還很不具備現(xiàn)代化稅收管理手段，使得我國增值稅的這種管理模式并不完全適應(yīng)現(xiàn)實(shí)需要,有效性比較差。（1）“以票管稅”模式取得實(shí)效的前提是要管住管好增值稅專用發(fā)票,而在目前條件下,增值稅專用發(fā)票既難管住,也難管好，通過管理這張票來達(dá)到管好增值稅的目的比較難。（2）“以票管稅”模式本身存有缺陷，難以解決納稅人銷售不開票、隱瞞經(jīng)營收入等問題。“以票管稅”模式要真正實(shí)現(xiàn)有效管理增值稅的目標(biāo),必須以增值稅一般納稅人所有的銷售收入均如實(shí)填開增值稅專用發(fā)票為前提。然而在現(xiàn)實(shí)中，企業(yè)銷售不開票的行為大量存在，“零申報(bào)”、“負(fù)申報(bào)”等異?，F(xiàn)象比較嚴(yán)重，在納稅異常企業(yè)中低稅負(fù)企業(yè)所占的比重較大。如1997年廣東省對(duì)全省99498戶增值稅一般納稅人進(jìn)行了為期3個(gè)月的檢查,屬于納稅申報(bào)異常的有23763戶，占一般納稅人總戶數(shù)的23.88%;低稅負(fù)的有12618戶，占納稅申報(bào)異常企業(yè)總數(shù)的53.1%；共查補(bǔ)稅款31230.44萬元。增值稅這種管理模式具有較大的局限性,存在明顯的弊端。1.加大了增值稅管理風(fēng)險(xiǎn)?！耙云惫芏悺蹦Ｊ?，把管好增值稅的“寶”完全押在管理增值稅專用發(fā)票上,在目前情況下,存在很大風(fēng)險(xiǎn)。因?yàn)楝F(xiàn)階段我國管理增值稅專用發(fā)票,主要依靠手工管理方式,管理質(zhì)量不僅取決于稅務(wù)人員的業(yè)務(wù)素質(zhì)，而且與其法制觀念、責(zé)任意識(shí)直接有關(guān)，人為的不確定因素太多,稍有閃失,就會(huì)給增值稅管理帶來巨大風(fēng)險(xiǎn)。2,誤導(dǎo)了增值稅管理思想,忽視了對(duì)增值稅的綜合管理?！耙云惫芏悺辈皇榧訌?qiáng)增值稅管理的一條思路，但作為一種模式來強(qiáng)調(diào),容易誤導(dǎo)人們管理增值稅的思想，以為管好增值稅,只要管好增值稅專用發(fā)票就行了，從而放棄了對(duì)增值稅一般納稅人的賬冊(cè)、庫存、資金、戶頭的全面監(jiān)控，把對(duì)增值稅納稅人的綜合管理簡化為對(duì)增值稅專用發(fā)票的單項(xiàng)管理,影響了增值稅管理的質(zhì)量。（三）治稅環(huán)境嚴(yán)峻借鑒各國增值稅改革的經(jīng)驗(yàn)，增值稅管理需要有一個(gè)良好的社會(huì)環(huán)境,包括立法程度、納稅意識(shí)、執(zhí)法責(zé)任、管理水平等,社會(huì)環(huán)境又包括內(nèi)部和外部兩個(gè)方面。就我國推行增值稅所面臨的社會(huì)環(huán)境而言,還有待于進(jìn)一步改善。首先，從內(nèi)部來說，執(zhí)法人員的責(zé)任意識(shí)較為淡薄，隨意性比較大,有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)的現(xiàn)象還很普遍,主要表現(xiàn)為少數(shù)稅務(wù)執(zhí)法人員在增值稅管理工作中,有章不循,有的甚至徇私枉法，內(nèi)外勾結(jié),共同作案。其次,從外部來說,全社會(huì)依法納稅和依法治稅的觀念還不強(qiáng),具體表現(xiàn)在有些納稅人偷騙增值稅的動(dòng)機(jī)強(qiáng)烈,稅務(wù)違法案件有增無減,特別是少數(shù)地方黨政領(lǐng)導(dǎo)隨意干預(yù)稅務(wù)機(jī)關(guān)依法行政，甚至指使、縱容偷騙國家稅款的違法行為。增值稅管理所面臨的社會(huì)環(huán)境不完善,對(duì)強(qiáng)化和改進(jìn)增值稅管理十分不利。.破壞了國家稅法的統(tǒng)一,擾亂了正常的稅收秩序。在增值稅管理過程中，有些地方不嚴(yán)格按照國家稅法的規(guī)定執(zhí)行,而是擅自制定違反全國統(tǒng)一規(guī)定的“土政策”，使得國家統(tǒng)一稅法名存實(shí)亡,不僅破壞了國家稅法的統(tǒng)一性和嚴(yán)肅性,而且擾亂了正常的稅收秩序。.增加了增值稅管理的難度，提高了稅收成本。由于各行其是，自定章法，雖然有些規(guī)定從本地區(qū)來看有利于強(qiáng)化增值稅管理，但從全局來看,卻可能產(chǎn)生管理漏洞,為不法分子偷騙國家稅款打開方便之門,給增值稅管理增加了新的難題。為堵塞征管漏洞，改進(jìn)增值稅管理，勢必要投入更多的人力、物力和財(cái)力,從而使得稅收成本居高不下,呈不斷增長之勢。（四）管理手段落后增值稅是世界上較為先進(jìn)的稅種之一,其征收管理對(duì)社會(huì)環(huán)境和技術(shù)條件的要求比較高。綜觀各國推行增值稅的實(shí)踐，凡是運(yùn)用以計(jì)算機(jī)為主體的現(xiàn)代化管理手段的國家，其增值稅的管理都比較嚴(yán)格和有效。目前我國增值稅主要還是依靠手工管理,現(xiàn)代化程度還很低。（1）增值稅管理從登記、認(rèn)定、申報(bào)、抵扣、稽核到查處等各環(huán)節(jié)基本還停留在手工階段,雖然有些地區(qū)初步實(shí)現(xiàn)了增值稅人機(jī)共管，但計(jì)算機(jī)等現(xiàn)代化管理工具的使用效率并不高。（2）計(jì)算機(jī)等現(xiàn)代化管理工具覆蓋面小，更未聯(lián)成網(wǎng)絡(luò),形成合力。據(jù)統(tǒng)計(jì)，全國現(xiàn)有增值稅一般納稅人130多萬戶，其中配置和使用防偽稅控機(jī)的不足7萬戶，約占5.38%,特別是增值稅計(jì)算機(jī)稽核管理系統(tǒng)建設(shè)嚴(yán)重滯后,不僅沒有建立全國四級(jí)稽核網(wǎng)絡(luò)，而且省、市、縣一級(jí)的區(qū)域稽核網(wǎng)也未形成,整個(gè)增值稅計(jì)算機(jī)稽核管理系統(tǒng)建設(shè)基本上還處在研究方案和開發(fā)軟件階段。我國增值稅現(xiàn)代化管理手段體系建設(shè)滯后，給我國稅收工作帶來了較嚴(yán)重的后果。1.增值稅改革缺乏先進(jìn)管理手段的支撐，增值稅的優(yōu)越性難以充分體現(xiàn)。由于計(jì)算機(jī)等現(xiàn)代化稅收管理手段建設(shè)落后,不僅阻礙了我國增值稅改革的進(jìn)一步深化,而且嚴(yán)重影響了現(xiàn)行增值稅在經(jīng)濟(jì)生活中作用的發(fā)揮,使增值稅改革缺乏必要的技術(shù)物質(zhì)基礎(chǔ),實(shí)踐中出現(xiàn)不同程度的走樣,制約了增值稅作用的發(fā)揮。2.增值稅管理的質(zhì)量和效率差，防范和打擊偷騙稅行為的能力弱。在缺乏現(xiàn)代化管理手段為依托的情況下,大量增值稅的管理信息難以有效采集,加上人工處理大量復(fù)雜信息的能力有限，時(shí)效性差,不能及時(shí)發(fā)現(xiàn)增值稅管理中出現(xiàn)的異常現(xiàn)象,并進(jìn)行深入稽核,有效防范和嚴(yán)厲打擊各種偷騙增值稅不法行為的能力有待進(jìn)一步增強(qiáng)。動(dòng)產(chǎn)和勞務(wù),沒有涉及到不動(dòng)產(chǎn)。由于征收范圍較窄,在實(shí)踐中產(chǎn)生了許多弊端。.增值稅抵扣鏈條不完整，內(nèi)在制約機(jī)制作用得不到充分有效發(fā)揮。按照增值稅的基本原理，增值稅具有道道征稅、稅不重征、環(huán)環(huán)緊扣、稅負(fù)公平的特征。如果從產(chǎn)品的投入、產(chǎn)出、交換到最終消費(fèi)環(huán)節(jié)全面實(shí)行增值稅,就像一根鏈條,一環(huán)緊扣一環(huán),完整而嚴(yán)密，增值稅的內(nèi)在制約機(jī)制就能充分發(fā)揮作用。然而,我國現(xiàn)行增值稅僅僅是在工業(yè)生產(chǎn)和商品流通兩個(gè)環(huán)節(jié)征收,其他領(lǐng)域特別是與工業(yè)和商業(yè)關(guān)系十分密切的交通運(yùn)輸和建筑安裝等領(lǐng)域繼續(xù)征收營業(yè)稅,致使增值稅的抵扣鏈條中斷，內(nèi)在制約機(jī)制的作用明顯削弱，增值稅的優(yōu)越性難以充分發(fā)揮。.增值稅主體稅種的地位受到威脅。增值稅是我國的一個(gè)主體稅種，但是稅制改革以來,增值稅在全部稅收收入中的比重不斷下降,全國和廣東省1998年比1994年分別減少了8.21個(gè)百分點(diǎn)和9.6個(gè)百分點(diǎn),主體稅種的地位明顯降低。雖然1998年廣東省增值稅比重下降的勢頭得到扭轉(zhuǎn),但回升乏力,若不及時(shí)采取有效措施加以制止,增值稅主體稅種的地位很難保證。3.政策界限難以區(qū)分，征管實(shí)踐中相互扯皮。由于我國現(xiàn)行流轉(zhuǎn)稅在征收范圍上采取的是增值稅、消費(fèi)稅和營業(yè)稅三稅并立，前兩者交叉征收,后兩者互不交叉的格局，因此,在理論上,征收增值稅和營業(yè)稅的政策邊界可以分清。然而，隨著改革的不斷深化，經(jīng)濟(jì)活動(dòng)行為日趨復(fù)雜,增值稅和營業(yè)稅對(duì)有些行為征收的政策界限難以準(zhǔn)確劃分,如混合銷售行為和兼營行為等,再加上這兩個(gè)稅種分屬不同的國稅和地稅機(jī)關(guān)征收,使得在實(shí)際征管工作中經(jīng)常出現(xiàn)相互扯皮、發(fā)生爭執(zhí)的現(xiàn)象,給納稅人和稅收征管工作造成了不利影響。4.不符合國際上增值稅改革的發(fā)展方向。雖然世界各國推行增值稅時(shí),其征收范圍并不完全相同，但總的來說，經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)、社會(huì)基礎(chǔ)較好、法制相對(duì)健全、管理手段較為先進(jìn)的國家，增值稅的征收范圍覆蓋面-34-表1:稅制建設(shè)廣,如歐共體成員國等;發(fā)展中國家在推行增值稅初期，由于受主客觀條件制約，征收范圍往往都比較窄。然而，就增值稅改革發(fā)展趨勢而言，自20世紀(jì)90年代以來,許多國家增值稅的征收范圍都在不斷擴(kuò)大，如法國、荷蘭、丹麥、西班牙、秘魯和阿根廷等,有些甚至還將房屋與建筑物等不動(dòng)產(chǎn)納入征收范圍,如大多數(shù)經(jīng)貿(mào)組織成員國都以標(biāo)準(zhǔn)稅率對(duì)銷售新建房屋征收增值稅,其中新西蘭和西班牙還對(duì)其他不動(dòng)產(chǎn)征收增值稅。（二）稅款抵扣不實(shí)我國現(xiàn)行增值稅實(shí)行的是購進(jìn)扣稅法,在稅款抵扣方面存在著少扣和多扣兩種現(xiàn)象并存的狀況,稅款抵扣不實(shí)。具體表現(xiàn)在：（1）我國實(shí)行的是“生產(chǎn)型”增值稅，對(duì)外購固定資產(chǎn)所含增值稅款不予抵扣,從而造成上一環(huán)節(jié)已征增值稅款在下一個(gè)環(huán)節(jié)抵扣不足。（2）增值稅存在多檔稅率、征收率和抵扣率,如果購銷環(huán)節(jié)的稅率不一,就會(huì)導(dǎo)致增值稅多扣或少扣，抵扣不實(shí)。（3）增值稅兩類納稅人在抵扣政策上不同,一般納稅人如向小規(guī)模納稅人購進(jìn)貨物和勞務(wù),只能抵扣6%或4%,卻必須按法定稅率17%或13%計(jì)算納稅。（4）其他扣稅憑證不夠規(guī)范統(tǒng)一,也使得增值稅款抵扣失實(shí),如交通運(yùn)輸行業(yè)課征的是營業(yè)稅,稅率為3%,按增值稅原理,其本不屬于增值稅的抵扣范圍，但目前我國不僅予以抵扣,而且抵扣率大大高于其稅率。增值稅稅款抵扣不實(shí),不僅違反了增值稅原理,而且在實(shí)踐中產(chǎn)生了諸多弊端。1.重復(fù)課稅問題沒有得到完全解決。1994年確立以增值稅作為我國的主體稅種，是因?yàn)樵鲋刀惸軌蜉^好地解決我國原稅制存在的重復(fù)課稅矛盾,實(shí)現(xiàn)公平稅負(fù)，促進(jìn)平等競爭。但由于我國推行的是“生產(chǎn)型”而非“消費(fèi)型”增值稅，對(duì)外購固定資產(chǎn)所含增值稅款不予抵扣，因此,仍存在重復(fù)課稅現(xiàn)象,并由于企業(yè)資本有機(jī)構(gòu)成不同,重復(fù)課稅的程度也不一。據(jù)對(duì)廣東省部分企業(yè)1998年度經(jīng)營情況調(diào)查分析，由于企業(yè)經(jīng)營性的固定資產(chǎn)規(guī)模不同，在“生產(chǎn)型”和“消費(fèi)型”增值稅下重復(fù)征稅的程度各異，稅負(fù)率差別較大（詳見表1）。2.不利于擴(kuò)大產(chǎn)品出口，參與國際市場競爭。以不含稅價(jià)格出口產(chǎn)品是世界各國通行的做法,也是提高本國產(chǎn)品競爭能力的一項(xiàng)重要舉措。由于我國實(shí)行的是“生產(chǎn)型”增值稅,稅款抵扣不足,即使按照增值稅法定稅率計(jì)算退稅，出口產(chǎn)品仍然含有一定的增值稅。我國以含稅產(chǎn)品與國外無稅產(chǎn)品競爭,無形中降低了我國出口產(chǎn)品的競爭能力，增加了開拓國際市場的難度。3.增值稅抵扣項(xiàng)目審核比較困難。由于外購固定資產(chǎn)所含稅額不能抵扣,在實(shí)際工作中就出現(xiàn)了如何準(zhǔn)確劃分固定資產(chǎn)與非固定資產(chǎn)的問題。雖然財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)制度對(duì)此作出了規(guī)定，但具體到一些單位價(jià)值超過標(biāo)準(zhǔn)、但使用年限不夠，或使用年限較長、單位價(jià)值卻不到標(biāo)準(zhǔn)的項(xiàng)目，尤其是低值易耗品和修理零配件,是否作為固定資產(chǎn)，容易與企業(yè)發(fā)生分歧。同時(shí)，一些企業(yè)為了達(dá)到多抵扣的目的,往往將大修理化整為零,增加了稅收管理工作的難度。4.不法分子利用扣稅差異，偷逃國家稅收。目前我國增值稅允許抵扣的憑證種類多,扣除率不一,加上主要是依靠人工審核,辨別真?zhèn)屋^難,一些不法分子利用扣稅差異,大肆偷騙國家稅款，如虛增運(yùn)輸費(fèi)用、虛開農(nóng)副產(chǎn)品和廢舊物資收購發(fā)票等，使國家利益受損。（三）稅收負(fù)擔(dān)失衡稅負(fù)公平是增值稅的一個(gè)顯著特點(diǎn)。由于我國現(xiàn)行增值稅在稅率結(jié)構(gòu)、政策和管理等方面存在差異，“生產(chǎn)型”增值稅稅負(fù)與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的資本有機(jī)構(gòu)成密切相關(guān)，使得增值稅稅收負(fù)擔(dān)分布失衡。（1）行業(yè)之間增值稅負(fù)擔(dān)水平不同。一些高新技術(shù)等資金密集型產(chǎn)業(yè)，由于外購固定資產(chǎn)比重大,所含增值稅款不予抵扣，稅負(fù)明顯高于其他行業(yè)。同時(shí)一些自然資源開采和以礦產(chǎn)品為生產(chǎn)資料的行業(yè),增值稅負(fù)明顯高于平均水平（詳見表2）。（2）增值稅兩納稅人之間稅負(fù)水平不同。由于增值稅一般納稅人和小規(guī)模納稅人在計(jì)算增值稅方法上不同，使得兩者的稅負(fù)水平存在差異,如廣東省商業(yè)企業(yè)一般納稅人稅負(fù)水平約為1.5%;而商業(yè)小規(guī)模納稅人按4%的征收率課征增值稅，因此,銷售毛利率高的商業(yè)企業(yè)如果選擇做小規(guī)模納稅人,就比選擇做一般納稅人的稅負(fù)低,反之則高。3.與其他國家增值稅負(fù)相比，由于我國實(shí)行的是“生產(chǎn)型”增值稅,且標(biāo)準(zhǔn)稅率比較高,因止匕,只要實(shí)行“消費(fèi)型”增值稅國家企