如何理解財(cái)政是國(guó)家治理的基礎(chǔ)和重要的支柱

如何理解財(cái)政是國(guó)家治理的基礎(chǔ)和重要的支柱財(cái)政的職能，經(jīng)典的說(shuō)法是三項(xiàng)職能，即穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)、資源配置、收入分配，是政府履行職能的物質(zhì)基礎(chǔ)、體制保障、政策工具和監(jiān)管手段。這些職能已經(jīng)清晰地給予了財(cái)政在國(guó)家和社會(huì)治理的中定位：基礎(chǔ)性、穩(wěn)定性、調(diào)控性和支柱性。黨的十八屆三中全會(huì)明確提出，“財(cái)政是國(guó)家治理的基礎(chǔ)和重要的支柱”。如何理解財(cái)政在國(guó)家治理中的基礎(chǔ)地位和重要支柱地位？這是由財(cái)政業(yè)務(wù)的屬性和財(cái)政在國(guó)家治理體系中的地位決定的。一、財(cái)政的基礎(chǔ)性和支柱性國(guó)家治理體系，各方面認(rèn)識(shí)不一。從縱向看，就是政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化、生態(tài)五位一體戰(zhàn)略布局；從橫向看，可以理解為國(guó)家治理結(jié)構(gòu)體系、功能體系、制度體系、方法體系和運(yùn)行體系的綜合體。深入探究各體系構(gòu)成要素中財(cái)政的地位和作用，可以更好理解財(cái)政的基礎(chǔ)性和支柱性。（一）國(guó)家治理體系的縱向結(jié)構(gòu)看財(cái)政的基礎(chǔ)性和支柱性政治體系是政治關(guān)系的組織實(shí)體、制度及其相互關(guān)系的體現(xiàn)，是實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理的主體力量和基本制度。在這個(gè)體系中，財(cái)政資金要“保工資、保運(yùn)轉(zhuǎn)、保穩(wěn)定、保安全”，是保證各機(jī)構(gòu)正常運(yùn)轉(zhuǎn)和制度履行的物質(zhì)基礎(chǔ)，無(wú)疑居于重要的基礎(chǔ)地位。經(jīng)濟(jì)體系是投資、生產(chǎn)、消費(fèi)、貿(mào)易等各類經(jīng)濟(jì)活動(dòng)主體按照一定規(guī)則規(guī)范開(kāi)展經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的體系。這個(gè)體系的有效運(yùn)行，不僅為財(cái)政建設(shè)提供了基礎(chǔ)和源泉，而且受財(cái)政的影響和調(diào)控。在經(jīng)濟(jì)體系中，財(cái)政的收支活動(dòng)都將產(chǎn)生重要影響，但也依賴于行業(yè)、市場(chǎng)、產(chǎn)業(yè)、金融、經(jīng)濟(jì)活動(dòng)規(guī)范以及基本經(jīng)濟(jì)制度等的重要作用，發(fā)揮著支柱性作用。文化體系大致由文化生產(chǎn)、傳播、利用、產(chǎn)品貿(mào)易等各類活動(dòng)主體及其載體構(gòu)成。在這個(gè)體系中，財(cái)政發(fā)揮著支持、引領(lǐng)、促進(jìn)、拉動(dòng)等重要作用。在這個(gè)體系中，為了文化體系得以健康運(yùn)行和發(fā)展，財(cái)政發(fā)揮著重要的支柱性作用。社會(huì)體系由國(guó)家、政府、單位、企業(yè)、社會(huì)組織、公民個(gè)人等各類社會(huì)活動(dòng)主體系構(gòu)成的極為復(fù)雜的系統(tǒng)。針對(duì)這個(gè)體系，政府的主要職能是通過(guò)提供基本公共服務(wù)和社會(huì)保障而實(shí)現(xiàn)社會(huì)資源的合理配置，以促進(jìn)各類主體適當(dāng)參與社會(huì)治理、相對(duì)公平地分享發(fā)展成果、提高人民祈福、維護(hù)社會(huì)和諧。在這個(gè)體系下，財(cái)政是實(shí)現(xiàn)這些目標(biāo)的基礎(chǔ)物質(zhì)保障。生態(tài)體系簡(jiǎn)而言之就是我們的生存、生活、生產(chǎn)所依賴的環(huán)境系統(tǒng)。提高生態(tài)文明程度，財(cái)政需要發(fā)揮支持、引導(dǎo)、促進(jìn)作用，體現(xiàn)出重要的支柱性作用。（二）國(guó)家治理體系的橫向結(jié)構(gòu)看財(cái)政的基礎(chǔ)性和支柱性治理結(jié)構(gòu)體系，主要體現(xiàn)國(guó)家治理中各參與主體的責(zé)任及其邊界，以及主體之間的相互作用各關(guān)系。其中最重要的主體是政府、社會(huì)、市場(chǎng)，他們之間的核心關(guān)系是政府與市場(chǎng)、政府與社會(huì)、中央政府和地方的政府之間的關(guān)系。在這個(gè)結(jié)構(gòu)體系下，各類關(guān)系最直接、最基本的體現(xiàn)，都反映在財(cái)政上面，那就是把握好財(cái)政的支出邊界，體現(xiàn)“有所為有所不為”的原則。財(cái)政是保證國(guó)家治理結(jié)構(gòu)體系順利運(yùn)轉(zhuǎn)的基礎(chǔ)。治理功能體系，解決的是“治理體系主要發(fā)揮什么作用”的問(wèn)題，主要體現(xiàn)動(dòng)員、組織、監(jiān)管、服務(wù)、配置等功能。實(shí)現(xiàn)這些功能，顯然財(cái)政是重要的手段和支撐，也是服務(wù)和配置功能的重要的載體。在這個(gè)體系中，財(cái)政運(yùn)送支柱性作用。治理制度體系，治理制度體系解決的是“如何保障治理結(jié)構(gòu)有效運(yùn)轉(zhuǎn)”的問(wèn)題，包括實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理目標(biāo)的各類法律制度、標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范及動(dòng)作機(jī)制。在這個(gè)體系中，涉及財(cái)政的法律制度是重要的組成部分，也是保障其他法律制度等得以執(zhí)行和落實(shí)的基礎(chǔ)。財(cái)政的支柱性作用表現(xiàn)明顯。治理方法體系，解決的是“具體靠什么手段進(jìn)行治理”的問(wèn)題。國(guó)家治理是一個(gè)綜合系統(tǒng)，需要多元方法和手段的協(xié)同使用。一般可以概括為法律、行政、經(jīng)濟(jì)、道德、教育、協(xié)商等六大方法手段。顯然，財(cái)政作為一種國(guó)家治理的工具和手段，在這個(gè)體系中既是經(jīng)濟(jì)手段的具體體現(xiàn)之一，也是其他手段得以有效運(yùn)用的協(xié)同因素，發(fā)揮著支柱性的作用。治理運(yùn)行體系治理運(yùn)行體系解決的是“治理體系采取何種方式、何種路徑運(yùn)轉(zhuǎn)”的問(wèn)題，可以概括為自上而下、自下而上、橫向互動(dòng)三大運(yùn)行方式。無(wú)論何種方式，財(cái)政作為實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理意圖的特質(zhì)資源都以資金流、現(xiàn)金流的形式維持和體現(xiàn)著這些運(yùn)行方式，因而居士于基礎(chǔ)性地位。綜上，可以對(duì)財(cái)政的基礎(chǔ)和支柱性地位進(jìn)一步表述如下：——財(cái)政資金是治國(guó)理政的必要物質(zhì)基礎(chǔ)。兵馬未動(dòng)，糧草先行。沒(méi)有財(cái)政資金保工資、保運(yùn)轉(zhuǎn)、保安全、保穩(wěn)定，所有政策措施和治國(guó)理政的實(shí)踐都不可能正常進(jìn)行。——財(cái)政預(yù)算是體現(xiàn)治國(guó)理政的意圖的重要技術(shù)基礎(chǔ)。“一本預(yù)算看天下”。財(cái)政預(yù)決算，是黨和政府執(zhí)政為民、增進(jìn)人民福祉、發(fā)展經(jīng)濟(jì)和社會(huì)戰(zhàn)略意圖的重要反映?！?cái)政收支活動(dòng)是實(shí)現(xiàn)資源配置、收入調(diào)節(jié)和經(jīng)濟(jì)調(diào)控的基本職能的載體和基本途徑，是政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)三大系統(tǒng)的有機(jī)聯(lián)結(jié)，是政治安定、經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)和諧的基本保障?！?cái)政政策是協(xié)調(diào)政府、社會(huì)、市場(chǎng)及其他各類主體利益關(guān)系的基本手段?！?cái)政監(jiān)督和績(jī)效考核是檢驗(yàn)國(guó)家治理效能的重要手段和方法?！?cái)政關(guān)系是中央和地方政府間、同及政府不同間事權(quán)劃分的集中體現(xiàn)。二、十八屆三中全會(huì)以來(lái)對(duì)財(cái)政工作的新要求黨的十八屆三中全會(huì)明確提出，“財(cái)政是國(guó)家治理的基礎(chǔ)和重要的支柱”。這是對(duì)財(cái)政工作的新定位，也是對(duì)財(cái)政工作的新要求。具體表現(xiàn)在：（一）

對(duì)財(cái)政工作有新定位。把財(cái)稅體制改革置于各項(xiàng)事業(yè)改革之首，加快推進(jìn)，為其他改革奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。是各領(lǐng)域改革中，深改辦通過(guò)的第一項(xiàng)改革方案。（二）

更加突出強(qiáng)調(diào)“政”的作用。財(cái)、政互為依托，但過(guò)去側(cè)重于財(cái)，對(duì)政關(guān)注不夠，也由此導(dǎo)致財(cái)政部門淪為出納部門、財(cái)務(wù)部門。如何突出“政”，就是在制定各項(xiàng)政策時(shí)，更加強(qiáng)調(diào)財(cái)政的參與度，更加強(qiáng)調(diào)財(cái)政規(guī)律主動(dòng)適應(yīng)、引領(lǐng)、規(guī)范其他業(yè)務(wù)活動(dòng)，更加強(qiáng)調(diào)立足國(guó)家治理大局下經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展的實(shí)際需要制定財(cái)政政策和開(kāi)展財(cái)政活動(dòng)。特別是在制定和實(shí)施各項(xiàng)政策時(shí)，更加強(qiáng)調(diào)財(cái)政可持續(xù)的約束條件，增加財(cái)政的話語(yǔ)權(quán)。（三）

突出要求理清財(cái)政支出的邊界。財(cái)政要拋棄過(guò)去頭痛醫(yī)頭、腳本痛醫(yī)腳的支出安排方法，保持業(yè)務(wù)定力，堅(jiān)持有所為有所不為，強(qiáng)調(diào)市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用。凡市場(chǎng)能做的，財(cái)政要少參與，少界入。（四）

財(cái)政調(diào)控經(jīng)濟(jì)的手段和方法更加多樣。改變過(guò)去主要依靠稅收、政策性金融、安排支出等方式調(diào)控經(jīng)濟(jì)，改進(jìn)債務(wù)管理、推進(jìn)PPP、通過(guò)中期預(yù)算發(fā)揮財(cái)政“逆周期”調(diào)節(jié)作用等。（五）

理順財(cái)政關(guān)系更加突出地依賴于事權(quán)劃分。各級(jí)財(cái)政關(guān)系和財(cái)政支出的安排更加強(qiáng)調(diào)以事權(quán)劃分為基礎(chǔ)。事權(quán)劃不清，支出責(zé)任劃分不能定型，稅收體系就不能調(diào)整到位，稅收法定就可能落實(shí)，地方稅收體系了不能構(gòu)建。因此，財(cái)稅體制改革的邏輯起點(diǎn)在事權(quán)劃分。事權(quán)劃分不能到位時(shí)，只能依據(jù)既定法規(guī)、新情況新問(wèn)題、專業(yè)領(lǐng)域探索等情形劃分支出責(zé)任。（六）

適應(yīng)新常態(tài)。經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下，財(cái)政工作要有定力（不求一時(shí)增長(zhǎng)快慢）、要保基本兜底線守網(wǎng)底、要更好發(fā)揮調(diào)控經(jīng)濟(jì)作用以穩(wěn)增長(zhǎng)調(diào)結(jié)構(gòu)、要更加優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)、更加注重投入績(jī)效。社會(huì)新常態(tài)下，適應(yīng)人民群眾的更高的公平正義期望而追求均等化，關(guān)注發(fā)展不平衡下的地區(qū)、城鄉(xiāng)、人