關(guān)于開征社會(huì)保障稅的思考

關(guān)于開征社會(huì)保障稅的思考

為了適應(yīng)中國社會(huì)保障制度的發(fā)展，有人建議改革社會(huì)經(jīng)濟(jì)以實(shí)現(xiàn)“關(guān)稅和稅”。筆者認(rèn)為:一個(gè)新稅種的出臺(tái)需經(jīng)過科學(xué)的論證和分析,需要以良好的“稅收環(huán)境”為基礎(chǔ)。本文從稅收風(fēng)險(xiǎn)的視角出發(fā)對(duì)社會(huì)保障稅的開征進(jìn)行了分析,并對(duì)開征社會(huì)保障稅的準(zhǔn)備工作提出了基本建議。一、中國的社會(huì)保障稅稅率和風(fēng)險(xiǎn)1.農(nóng)村地區(qū)參保情況社會(huì)保障是一項(xiàng)全民的保障。理論上講,社會(huì)保障稅征收范圍越普遍,越能體現(xiàn)公平性,其功能發(fā)揮的也就越充分。然而我國現(xiàn)行的社會(huì)保障體系的覆蓋面還十分有限。以基本養(yǎng)老保險(xiǎn)為例,截至2009年底,全國城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)參保人數(shù)約2.36億人,加上參加基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的農(nóng)民工2647萬人,全國參加基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的人數(shù)占總?cè)丝诘?9.05%。而農(nóng)村地區(qū)2009年參加農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)的人數(shù)為8691萬人,按7億農(nóng)村人口計(jì)算,僅占農(nóng)村總?cè)丝诘?2%1。再就居民的收入情況來看,由于我國城鄉(xiāng)居民收入差距顯著2,而農(nóng)民的實(shí)際可支配收入還很有限,對(duì)農(nóng)民馬上開征社會(huì)保障稅顯然不現(xiàn)實(shí)。按照參保人繳納社會(huì)保險(xiǎn)稅的原則,在目前參保率偏低的情況下開征社會(huì)保障稅,這勢(shì)必使得城鎮(zhèn)靈活就業(yè)人員、廣大農(nóng)民工、失地農(nóng)民等在相當(dāng)長一段時(shí)期將被排除在納稅人資格之外,難以享受到社會(huì)保障帶來的利益。同時(shí)也有違社會(huì)保障稅作為稅收的普遍性和公平性。因此,征稅對(duì)象和范圍的確定將成為未來我國社會(huì)保障稅開征的難點(diǎn)。2.社保繳費(fèi)率較低稅率是一個(gè)稅種的核心要素,合理的稅率設(shè)計(jì)將有力地保證稅源。當(dāng)前國外社會(huì)保障稅的稅率一般實(shí)行分項(xiàng)比例稅率,即根據(jù)養(yǎng)老、失業(yè)、傷殘、醫(yī)療、生育等不同社保項(xiàng)目,分別設(shè)置稅率。目前我國養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)、工傷和生育保險(xiǎn)的繳費(fèi)率合計(jì)為42%(其中,用人單位繳納31%,個(gè)人繳納11%)。如果加上住房公積金,繳費(fèi)率接近50%。社保繳費(fèi)率水平遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過世界平均水平的20%,甚至超過了發(fā)達(dá)國家的水平。社保繳費(fèi)率偏高、企業(yè)負(fù)擔(dān)較重也是導(dǎo)致目前我國企業(yè)漏繳、少繳社保費(fèi)的主要原因之一?；诖?未來開征社會(huì)保障稅時(shí)不僅要考慮社保項(xiàng)目的支出需求,還應(yīng)考慮社保項(xiàng)目由少到多、覆蓋面逐漸擴(kuò)大的發(fā)展特點(diǎn)。尤其是稅率的設(shè)定,需要對(duì)社保資金供需基礎(chǔ)數(shù)據(jù)進(jìn)行廣泛收集和調(diào)研,需要就不同稅率的稅收效應(yīng)及其對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)等的影響進(jìn)行必要的定量分析和論證。如對(duì)消費(fèi)、工資、勞動(dòng)力供需,儲(chǔ)蓄以及國民收入分配等方面的影響進(jìn)行分析等。同時(shí),應(yīng)根據(jù)不同人群的稅收負(fù)擔(dān)能力以及不同社保項(xiàng)目、不同行業(yè)的特點(diǎn)等進(jìn)行深入分析確定是采用差別比例稅率還是累進(jìn)稅率,目前我國有關(guān)社保資金供需的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)整體還較為欠缺,還需要在定量分析、實(shí)證研究等方面做大量的積累。3.個(gè)人收入管理不規(guī)范,難以準(zhǔn)確把握根據(jù)國際慣例,社會(huì)保障稅應(yīng)以納稅人的工薪或經(jīng)營活動(dòng)純收入為課稅對(duì)象。因此,對(duì)工薪或經(jīng)營活動(dòng)純收入的界定就成為關(guān)鍵。而目前我國有關(guān)“工薪”的概念還沒有明確、權(quán)威的界定?，F(xiàn)實(shí)中,由于工資收入管理不規(guī)范,使得我國社會(huì)保障資金的收繳嚴(yán)重失真。據(jù)世界銀行1995年調(diào)查發(fā)現(xiàn),中國城鎮(zhèn)職工1994年的養(yǎng)老金名義繳費(fèi)率為23.5%,而實(shí)際繳費(fèi)率僅為13%。在我國經(jīng)濟(jì)生活中,由于現(xiàn)金流通領(lǐng)域較廣,隱性收入非貨幣收入普遍存在。這就加大了對(duì)個(gè)人收入情況的準(zhǔn)確把握的難度。可以說,以什么為標(biāo)準(zhǔn)確定稅基將成為我國社會(huì)保障稅開征的難點(diǎn)所在。4.勞動(dòng)人口的社會(huì)保障費(fèi)用負(fù)擔(dān)社會(huì)保障稅的征收和使用勢(shì)必涉及不同利益集團(tuán)間的利益分配和協(xié)調(diào)問題。對(duì)于富人階層來講,富人的自我保障能力強(qiáng),對(duì)繳款的積極性不大。而對(duì)于窮人階層來講,更需要社會(huì)保障,但稅收負(fù)擔(dān)能力有限。由于稅收繳納對(duì)于其生活的影響較大,對(duì)社會(huì)保障稅的繳納的更為敏感。社會(huì)保障的資金需求的不斷增加,勢(shì)必導(dǎo)致勞動(dòng)人口社會(huì)保障費(fèi)用負(fù)擔(dān)的增加。為此,社會(huì)保障稅的征收存在巨大推力的同時(shí)勢(shì)必面臨巨大的阻力。5.國家社會(huì)保障基金調(diào)調(diào)器所謂國家的社會(huì)保障能力是指一國政府基于本國經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和財(cái)力,均衡考慮國民的社會(huì)保障需求和稅收負(fù)擔(dān)能力,在社?；鸬恼骼U、調(diào)劑以及社保金的發(fā)放等方面表現(xiàn)出的能力。社會(huì)保障稅的開征將意味著社會(huì)保障覆蓋范圍的擴(kuò)大,社保資金將從地區(qū)統(tǒng)籌轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐣?huì)統(tǒng)籌,國民的自愿參保也將轉(zhuǎn)變?yōu)閺?qiáng)制參保。這就需要國家具備強(qiáng)有力的社保資金調(diào)劑能力,以便實(shí)現(xiàn)地區(qū)間資金的轉(zhuǎn)移。而目前我國五大保險(xiǎn)地區(qū)間發(fā)展差距明顯,各地社?；鸫蠖纪Ａ粼谑屑?jí)統(tǒng)籌層面,還沒有實(shí)現(xiàn)省級(jí)統(tǒng)籌層面,社保基金的使用效率不高,挪用、擠占等問題突出?？梢?未來能否運(yùn)作好全國性的社會(huì)保障工程、能否實(shí)現(xiàn)社保資金的社會(huì)統(tǒng)籌將是決定能否開征社會(huì)保障稅的關(guān)鍵。二、影響國家稅收體系的因素社會(huì)保障稅具有歷史延續(xù)性,不僅影響幾代人,而且對(duì)國家稅收體系將產(chǎn)生不小的影響。筆者認(rèn)為:當(dāng)務(wù)之急不是盡快出臺(tái)社會(huì)保障稅,而應(yīng)努力營造和改善相關(guān)的外部條件,為社會(huì)保障稅的開征創(chuàng)造良好的“稅制環(huán)境”。1.社會(huì)保險(xiǎn)征管職能目前我國還沒有建立起一套統(tǒng)一嚴(yán)格、適用范圍寬廣的社會(huì)保障法律制度體系,社保工作在許多方面靠行政手段推行,社會(huì)保障資金籌措和管理很不規(guī)范,執(zhí)法的剛性不強(qiáng)。社會(huì)保險(xiǎn)稅的開征不僅需要經(jīng)過一定的立法程序,更需要強(qiáng)有力的法律制度做保障。同時(shí),社會(huì)保障稅的順利開征在很大程度上依賴于公民的社會(huì)保險(xiǎn)意識(shí)和納稅意識(shí)。為此,當(dāng)前應(yīng)進(jìn)一步加大宣傳力度,增強(qiáng)用人單位和職工的參保意識(shí),做到應(yīng)保盡保。逐步擴(kuò)大社會(huì)保險(xiǎn)的覆蓋面,為社會(huì)保障稅的開征提供廣闊的社會(huì)基礎(chǔ)。2.降低企業(yè)參保人數(shù),降低繳費(fèi)工資為了達(dá)到開征社會(huì)保障稅的預(yù)期目標(biāo),夯實(shí)社會(huì)保障資金的征管基礎(chǔ)至關(guān)重要。今后,首先應(yīng)充分利用社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)數(shù)據(jù)庫信息和稅務(wù)部門的征管監(jiān)控系統(tǒng),全面稽核企業(yè)參保人數(shù)和欠費(fèi)情況。加大清徼力度,將欠費(fèi)降低到最低限度,為社會(huì)保障“費(fèi)改稅”打下良好基礎(chǔ)。其次,在明確界定“工薪”概念的基礎(chǔ)上,應(yīng)加強(qiáng)對(duì)企業(yè)職工繳費(fèi)工資的核實(shí),減少繳費(fèi)工資與實(shí)際工資、名義繳費(fèi)率與實(shí)際繳費(fèi)率之間的差距。對(duì)于私營企業(yè)、個(gè)體經(jīng)營者等非企業(yè)職工,應(yīng)加強(qiáng)對(duì)其經(jīng)營利潤和雇工人數(shù)的核實(shí),杜絕瞞報(bào)、少報(bào)經(jīng)營利潤和雇工人數(shù)的現(xiàn)象。3.制度不健全目前我國不僅城鄉(xiāng)居民適用的社會(huì)保障制度不同,不同地區(qū)、城鎮(zhèn)內(nèi)部的不同人群的社會(huì)保障覆蓋范圍和水平也相差很大。而且地區(qū)間社保制度沒有實(shí)現(xiàn)完全對(duì)接3,客觀上造成了西部地區(qū)、農(nóng)村地區(qū)向東部沿海地區(qū)和城鎮(zhèn)無償輸送保障資金的局面。同時(shí)也很大的程度上阻礙了勞動(dòng)力的自由流動(dòng)和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。因此,今后應(yīng)著力推行地區(qū)間社會(huì)保險(xiǎn)制度的對(duì)接,保障城鄉(xiāng)勞動(dòng)力在全國范圍內(nèi)的自由流動(dòng),加快建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的社會(huì)保障制度的步伐。同時(shí),應(yīng)將社?；鸺{入預(yù)算,只有公眾對(duì)社會(huì)基金的收支情況了解,才會(huì)積極參加和支持各項(xiàng)社會(huì)事業(yè)。4.企業(yè)在繳費(fèi)單位的參保方面沒有實(shí)現(xiàn)信息對(duì)接和共享目前我國的社保費(fèi)征繳一些省市由地稅局征收、上繳財(cái)政,再由財(cái)政劃撥給社保部門,一些省市則由社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)征收。目前企業(yè)繳納社保費(fèi)的程序是先到社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)辦理社保登記,經(jīng)審核確定繳費(fèi)基數(shù),在規(guī)定的期限內(nèi)向社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)繳納或由稅務(wù)機(jī)關(guān)代征社保費(fèi)。實(shí)踐中,由于社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)4與稅務(wù)、工商等部門還沒有實(shí)現(xiàn)信息對(duì)接和共享,致使其無法及時(shí)掌握參保單位參保情況的變化,使得核定繳費(fèi)基數(shù)與現(xiàn)實(shí)出現(xiàn)差距。一些企業(yè)通過少報(bào)職工人數(shù)、從銀行提取工資款時(shí)不如實(shí)填寫用途等形式,達(dá)到少交社?；?、擺脫社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)對(duì)工資發(fā)放的監(jiān)控;還有一些企業(yè)通過歪曲或降低職工工資水平等形式達(dá)到少交個(gè)人所得稅的目的。因此,今后我國有必要統(tǒng)一社保費(fèi)的征繳機(jī)構(gòu),建立經(jīng)辦機(jī)構(gòu)與稅務(wù)、工商等部門的信息互通和共享機(jī)制,實(shí)行聯(lián)合年審或一動(dòng)式、一表式共同信息審計(jì),降低征繳成本,減少流失。5.建立完善的社會(huì)保障財(cái)政支持機(jī)制社會(huì)保障稅的開征需以規(guī)范的工資制度為基礎(chǔ)。這就要求我國進(jìn)一步深化工資制度改革。一律要求工資性收入貨幣化,各類獎(jiǎng)金、津貼、節(jié)假日福利費(fèi)、加班加點(diǎn)工資一律計(jì)入工資基數(shù),以便真實(shí)地體現(xiàn)職工的實(shí)際收入。同時(shí),建立實(shí)名制個(gè)人工資性收入銀行賬戶,通過銀行