論現(xiàn)代環(huán)境法的演變與形成

.-.論現(xiàn)代環(huán)境法的演變與形成\o"汪勁"汪勁【學(xué)科分類】環(huán)境法學(xué)

【出處】燕園法學(xué)文錄

【寫作年份】2002年

【正文】

一、人類社會(huì)早期有關(guān)環(huán)境規(guī)定的立法概述

（一）中國古代自然保護(hù)管理的有關(guān)規(guī)定

中國古代的環(huán)境保護(hù)思想是從對(duì)生物資源保護(hù)的思想基礎(chǔ)上發(fā)展起來的，其產(chǎn)生至少可以上溯到公元前11世紀(jì)的西周時(shí)期。經(jīng)過1000年的發(fā)展，至秦漢之前，已逐步完善起來。從秦漢以后直至明清時(shí)期，這種思想在實(shí)踐中得到了一定的運(yùn)用和發(fā)展。中國歷史上的環(huán)境狀況，如從先秦算起，經(jīng)歷了良好、第一次惡化(秦、西漢)、相對(duì)恢復(fù)(東漢至隋)、第二次惡化(唐至元)、嚴(yán)重惡化(明清以后)這么五個(gè)發(fā)展階段。并且歷史上環(huán)境惡化多以森林、植被的破壞為先導(dǎo)，隨之帶來水土流失、沙漠化、河道決徙、湖泊湮廢等一系列變化。〔1〕這些變化，與歷史上的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動(dòng)具有密切的相關(guān)性。

公元前11世紀(jì)，西周在頒布《伐崇令》中規(guī)定：“毋壞屋，毋填井，毋伐樹木，毋動(dòng)六畜。有不如令者，死無赦”。這些命令本為軍事紀(jì)律，但是它卻包含了生物資源保護(hù)的內(nèi)容。另外，在《禮記·王制》、《禮記·月令》中關(guān)于四季打獵的規(guī)定和關(guān)于十二個(gè)月的不同禁令，均為法則。據(jù)《韓非子·內(nèi)儲(chǔ)說上》載：“殷之法，刑棄灰于街者”。夏代規(guī)定（據(jù)《全上古代秦漢三國六朝文》記載，“春三月，山林不登斧斤，以成草木之長；夏三月，川澤不入網(wǎng)略，以成魚鱉之長”。

在1975年由我國考古人員在湖北云夢縣睡虎地11號(hào)秦墓中，發(fā)現(xiàn)了一批秦代竹簡，其在《秦律十八種》之中，有一種原題為《田律》的秦簡?！短锫伞返闹饕獌?nèi)容是有關(guān)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的，其中有一部分是關(guān)于對(duì)生物資源保護(hù)的規(guī)定。中國學(xué)者袁清林認(rèn)為，《田律》的上述規(guī)定，體現(xiàn)了“以時(shí)禁發(fā)”的原則。顯然，先秦萌芽狀態(tài)的生態(tài)學(xué)思想和各種保護(hù)生物資源的理論，對(duì)這些規(guī)定是有著深刻影響的。〔2〕

到西漢時(shí)期，淮南王劉安邀集門人編撰了《淮南子》，其中《主術(shù)訓(xùn)》(卷九)專門總結(jié)了先秦關(guān)于生產(chǎn)與保護(hù)、開發(fā)與撫育的基本思想。

明清時(shí)期，《明律》、《清律》均沿用《唐律》。在自然保護(hù)方面，除襲用舊時(shí)的自然資源政策外，別無其他特別之處。

從中國早期的自然資源保護(hù)立法看，早期的環(huán)境法律規(guī)定在目的上是為了保障國家對(duì)自然資源的持續(xù)利用，以維護(hù)封建社會(huì)的統(tǒng)治秩序。這時(shí)的自然資源只是作為財(cái)產(chǎn)的一種形式予以保護(hù)的。在古代自然哲學(xué)相對(duì)發(fā)達(dá)的中國，“持續(xù)利用”自然資源可以說是早期中國環(huán)境立法的基本理念，這與中國古代思想家的自然哲學(xué)觀對(duì)統(tǒng)治者思想的影響有關(guān)。

（二）歐洲中世紀(jì)以前的環(huán)境立法

與中國相比較，中世紀(jì)以前的歐洲對(duì)自然資源的立法要薄弱得多。著名生態(tài)學(xué)家E.奧登在其《基本生態(tài)學(xué)》一書中曾明確地指出：“古希臘哲學(xué)家希波克拉底、亞里士多德以及其他哲學(xué)家的著作中，多多少少含有一些生態(tài)方面的知識(shí)。但希臘人卻沒有人重視這方面的事”。因此，古代希臘人對(duì)有關(guān)生態(tài)關(guān)系的認(rèn)識(shí)遠(yuǎn)遠(yuǎn)不如中國古代的自然哲學(xué)思想。

到中古時(shí)期的11世紀(jì)，西歐興起了城市，于是環(huán)境衛(wèi)生和空氣污染問題開始產(chǎn)生。由于城市化的原因，歐洲一些國家便以保護(hù)公眾健康和生命財(cái)產(chǎn)的安全為目的進(jìn)行有關(guān)環(huán)境的立法。在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)時(shí)期較早的羅馬，公元五世紀(jì)就發(fā)生了控告城市污水造成泰比亞（Tibia）河嚴(yán)重污染以及抗議反對(duì)從城市各處的手工作坊發(fā)出臭氣等事例。現(xiàn)在可以找到的最早的歐洲環(huán)境法律是英國國王愛德華一世在1306年頒布的禁止在倫敦使用露天燃煤爐具的條例。

二、從公共衛(wèi)生到自然資源保護(hù)：

18世紀(jì)中葉至20世紀(jì)初葉的環(huán)境立法

1776年，英國人瓦特發(fā)明了蒸氣機(jī)；1866年，德國人西門子發(fā)明了最初的發(fā)電機(jī)，并且在1867年發(fā)明了最初的平爐煉鋼法。從而出現(xiàn)了鐵路建設(shè)、道路建設(shè)以及對(duì)煤和水力等能源的開發(fā)，它們促進(jìn)了歐洲工業(yè)的全面發(fā)展。從中世紀(jì)直到近代，作為畜牧業(yè)放牧的牧場以及作為唯一燃料的森林在歐洲各地曾遭到了極大的破壞，然而由于煤的燃燒使得森林采伐得速度得以減慢。

在環(huán)境問題的背景方面，此間的歐洲社會(huì)出現(xiàn)了如下幾種現(xiàn)象：第一，歐洲社會(huì)的人口呈指數(shù)增長。人口增加不僅強(qiáng)制性地使開發(fā)森林、開墾土地以及靠土地改良的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)加大，而且在產(chǎn)業(yè)方面強(qiáng)制性地使生產(chǎn)力增大、住宅增多和就業(yè)提高，這導(dǎo)致了建筑和耕地面積的擴(kuò)大。第二，煤、石油及水力資源通過蒸氣機(jī)、平爐煉鋼機(jī)和發(fā)電機(jī)極不合理的放出能量，是一個(gè)世紀(jì)短期發(fā)展的可能的技術(shù)。在著手技術(shù)的可能性的同時(shí)，導(dǎo)致生產(chǎn)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超越了自然的需要而增大。為了工業(yè)建筑及交通的發(fā)展，在景觀領(lǐng)域內(nèi)本應(yīng)均衡的消費(fèi)因生產(chǎn)增大而提高。由于經(jīng)濟(jì)的和種種新的可能性與獲取利益的希望具有強(qiáng)大的魅力，于是對(duì)同胞與同胞之間保持自然生活領(lǐng)域的要求的關(guān)心也遭到壓抑。第三，代表生態(tài)系統(tǒng)全體性的公民共同的公共生活領(lǐng)域與土地所有權(quán)以及眾多大地主的自由處分之間產(chǎn)生矛盾。作為生態(tài)學(xué)上一體化的空間，由于行政區(qū)域或由于各自的土地所有權(quán)而分割開來，因所有權(quán)人有自由處分的原因而導(dǎo)致了保護(hù)的困難?！?〕

（一）歐洲國家有關(guān)環(huán)境立法的概況

作為工業(yè)革命發(fā)祥地的歐洲，在自由資本主義經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生的初期已經(jīng)出現(xiàn)了因都市化和人口集中帶來的環(huán)境污染問題。因此，進(jìn)入19世紀(jì)以后，生活環(huán)境衛(wèi)生便成為環(huán)境立法的主要對(duì)象。

1810年10月15日，拿破侖法令（《法國民法典》）被普遍適用于法國、比利時(shí)和荷蘭，其內(nèi)容涉及到消除從工廠或車間散發(fā)出來的不衛(wèi)生的、危險(xiǎn)的以及具有妨害作用的臭氣。盡管到后來這些國家的法律制度發(fā)生了不同的轉(zhuǎn)變，但是具有共同性和原則性的措施（如“相鄰關(guān)系”的概念）仍然為各國所沿用。在消除空氣污染問題上，盧森堡在1872年建立了排放許可制度，德國在1869年設(shè)立了專門機(jī)構(gòu)。另外，英格蘭在1863年、意大利在1865年和1888年還分別制定了防止有害于健康和安全的控制工業(yè)空氣污染措施的法律(如英格蘭《制堿工業(yè)法》)?！?〕

除了制定公法措施以外，由于在私法領(lǐng)域運(yùn)用了“合理使用財(cái)產(chǎn)”以及“私的妨害”的概念，使得在反對(duì)地方污染的法律制度方面又增加了私法保護(hù)的內(nèi)容。而且，“妨害”和“相鄰關(guān)系”的概念還被運(yùn)用到國際法處理越界污染的案件之中。

此間，國內(nèi)和國際有關(guān)環(huán)境立法的目的主要是保護(hù)經(jīng)濟(jì)性自然資源，例如森林、運(yùn)動(dòng)、漁業(yè)和海豹皮等等。許多法律的措施也是為了生計(jì)而強(qiáng)制人們對(duì)自然資源予以持續(xù)的利用。1734年，芬蘭制定了《森林法》，其背景是因?yàn)橐恍┲醒胨蓸淞钟捎谳敵鰳淠境隹诙膺^伐從而面臨著消失的危險(xiǎn)、在波希米亞，以法令來保護(hù)森林的時(shí)代是在中世紀(jì)，其依據(jù)是1852年制定的《森林法》。進(jìn)入20世紀(jì)以后，關(guān)于自然資源的類似的立法仍在歐洲國家得以發(fā)展：瑞士于1902年制定了《森林法》；羅馬尼亞在1930年通過了第一部關(guān)于保護(hù)自然遺跡的法律，并且還依法設(shè)立了36個(gè)自然保留地。

此間的自然資源保護(hù)立法，只對(duì)有經(jīng)濟(jì)價(jià)值的自然資源作了規(guī)定。法國學(xué)者基斯等認(rèn)為，所有這些早期的資源管理措施都是有限的。由于沒有在法律中直接確立“保護(hù)”的目的，使大多數(shù)野生動(dòng)植物以及特殊的遷移動(dòng)物可以被任何人采集、追捕或宰殺?！?〕

（二）美國的自然保護(hù)立法

自1776年7月4日美國發(fā)表《獨(dú)立宣言》宣布獨(dú)立以后，開發(fā)自然資源、創(chuàng)建國家經(jīng)濟(jì)以及保存奴隸制度便成為美國國家法律和政策所確定的首要發(fā)展目標(biāo)。在新成立的美國，豐富的土地是基本的資源。為此，政府非常重視對(duì)土地的占有(例如，在馬里蘭，直至被約定割讓土地以前仍拒絕簽署邦聯(lián)條約)，在美國成立后首先便是確立公共土地制度。紐約在1780年、佐治亞州在1802年分別割讓了5.41億英畝土地給國家，1803年聯(lián)邦通過購買路易斯安那州而獲得了大面積土地。創(chuàng)建公共土地制度的基本理念是為了公共利益?！?〕例如創(chuàng)立于1872年的黃石國家公園便是基于這一理念的產(chǎn)物。

1785年和1787年，由托馬斯·杰斐遜提案，美國國會(huì)分別制定了關(guān)于土地勘測和開發(fā)的法律。這些法律規(guī)定準(zhǔn)許開發(fā)西部土地并可予以出賣。在土地開發(fā)政策方面，基本手段是降低國家稅率、土地減價(jià)、土地貿(mào)易和出賣公共土地。在此之后，杰斐遜又通過勘測土地，為國家開發(fā)土地建立了第一手聯(lián)邦資料。對(duì)此，J.福特爾研究認(rèn)為，資料的創(chuàng)建和基本數(shù)據(jù)往往是聯(lián)邦環(huán)境立法的首要活動(dòng)，因?yàn)槁?lián)邦土地資料的建立對(duì)后來的美國環(huán)境立法產(chǎn)生了重要影響?！?〕

在1776年至1860年期間，幾乎每一屆國會(huì)會(huì)議都對(duì)新建的開發(fā)項(xiàng)目予以優(yōu)先考慮，以促進(jìn)水運(yùn)、航道、港口、鐵路和其他基礎(chǔ)設(shè)施、交通設(shè)施的建設(shè)。除最高法院以外，政府并不重視制定規(guī)范經(jīng)濟(jì)行為的法律。只有馬歇爾法官和坦雷法官在審判中分別運(yùn)用商業(yè)貿(mào)易條款和警察權(quán)力規(guī)定來處理資源管理上的案件?！?〕這些為美國的州和聯(lián)邦立法體系建立了一個(gè)環(huán)境保護(hù)的基礎(chǔ)。1845年，美國憲法確立了資源管理制度和衛(wèi)生安全保護(hù)措施的框架，據(jù)此政府設(shè)立了一個(gè)部專門負(fù)責(zé)資源的開發(fā)管理。

1860年，亞伯拉罕·林肯當(dāng)選總統(tǒng)。他在當(dāng)選總統(tǒng)后，美國閃電般地頒布了許多法律，使政府的目的是面向經(jīng)濟(jì)建設(shè)和建立一個(gè)現(xiàn)代化的美國。此間，由共和黨控制的立法機(jī)關(guān)通過了《宅基地法》、《國內(nèi)稅收法》，成立了農(nóng)業(yè)部和國家科學(xué)研究院，通過出賣大量土地以籌措修建橫穿大陸的鐵路的基金。1866年美國制定了《礦業(yè)法》，1870年、1872年又分別制定了《木材種植法》、《木材和石頭法》、《沙漠土地法》，這些法律的共同特點(diǎn)是規(guī)定了快速的土地處理程序。

從19世紀(jì)90年代開始，美國進(jìn)入都市化和工業(yè)化社會(huì)，許多城市的人口都在巨烈增長。〔10〕日益增多的廢氣、污水、噪聲和垃圾等首次以公眾為中心影響到環(huán)境質(zhì)量。以教堂為首，社會(huì)工作者和改革者聯(lián)合組織了社會(huì)福音運(yùn)動(dòng)以清除貧民窟。這場運(yùn)動(dòng)的效果是導(dǎo)致了最初的城市改良，建立一個(gè)清潔地區(qū)并且創(chuàng)建以法律控制污染的新制度，為此還出現(xiàn)了美化城市運(yùn)動(dòng)。這時(shí)，城市規(guī)劃開始作為一項(xiàng)職業(yè)和城市建設(shè)的初步基礎(chǔ)。城市改良者也開始意識(shí)到制定地方法律以控制地方的污染問題。從此，美國的環(huán)境立法開始分化為自然資源和消除污染兩大部分。

起初，大多數(shù)城市改良者運(yùn)用的法律武器是妨害法，其私的妨害請(qǐng)求是基于實(shí)體禁止法和他人在使用財(cái)產(chǎn)時(shí)的不合理侵害的原理。另外，煙塵命令是美國第一個(gè)消除污染的立法。在聯(lián)邦和州一級(jí)法院，法官們對(duì)以環(huán)境和衛(wèi)生名義制定的警察權(quán)力立法予以支持，認(rèn)為它是一個(gè)“合理的和必要的”措施?！?1〕

在環(huán)境立法方面，美國于1906年制定了《古跡法》，1903年聯(lián)邦避難署創(chuàng)設(shè)了第一個(gè)野生動(dòng)物避難所。1916年，國會(huì)通過了《國家公園服務(wù)體制法》，1918年通過了《遷移候鳥協(xié)定法》，1920年制定了《聯(lián)邦水力法》和《礦產(chǎn)租用法》。

（三）其它國家在環(huán)境資源立法方面的進(jìn)展

19世紀(jì)中葉以后，隨著世界經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，資本主義國家對(duì)外貿(mào)易的擴(kuò)大以及對(duì)外的領(lǐng)土擴(kuò)張。于是歐美列強(qiáng)與亞洲、非洲和拉丁美洲國家展開了控制與反控制的斗爭。在這一過程中，西方文明中一些比較先進(jìn)的管理思想和科學(xué)技術(shù)也開始影響這些不發(fā)達(dá)地區(qū)。在環(huán)境立法方面，日本和一部分拉美國家以及中國都取得了不同的進(jìn)展。

1、日本明治時(shí)期的環(huán)境立法。日本在中世紀(jì)后期(15世紀(jì)至16世紀(jì))，由于社會(huì)分工而開始出現(xiàn)城市，人口也逐步向城市集中?！?2〕以19世紀(jì)中葉明治維新為起點(diǎn)，日本走上了“棄亞從歐”的資本主義道路。

日本較早的自然保護(hù)制度是在明治6年(1874年)由太政官布達(dá)設(shè)立的自然公園制度。之后，由于都市化進(jìn)程以及受1872年美國設(shè)立黃石國家公園以及歐洲國家公園制度的影響，明治44年(1912年)日本帝國議會(huì)審議了“關(guān)于將日光山建成大日本帝國公園的請(qǐng)?jiān)浮币约耙愿皇可綖橹行牡摹瓣P(guān)于國家設(shè)置國立大公園的建議”?！?3〕1932年日本制定了《國立公園法》。

大正8年(1920年)，為了對(duì)都市內(nèi)的景觀風(fēng)致地區(qū)予以保護(hù)，防止都市建設(shè)和開發(fā)行為危害都市的綠地等自然景觀，日本制定了《都市計(jì)劃法》，專門規(guī)定了“風(fēng)致地區(qū)保全制度”。為了保護(hù)野生鳥獸不受亂捕濫獵而遭滅絕，在大正8年(1919年)日本制定了《狩獵法》，其目的是禁止和限制捕獲野生鳥獸。為保護(hù)歷史環(huán)境，在明治4年(1872年)由太政官公布了《古器舊物保存方》，明治8年(1876年)由太政官布達(dá)公布了《官國幣社及府縣鄉(xiāng)社傳統(tǒng)制式保存方》，在明治30年(1898年)制定了《古社寺保存法》。除此之外，日本在明治30年(1898年)制定了《森林法》。

19世紀(jì)末葉，在強(qiáng)力發(fā)展工業(yè)的政策指導(dǎo)下，日本國內(nèi)對(duì)資源和能源的需求量急驟增加。明治20年(1888年)前后，在大阪因紡織廠產(chǎn)生的煤煙而誘發(fā)了大阪市民的防止煤煙運(yùn)動(dòng)，大阪府因此制定了《煤煙管理令》。〔14〕在明治44年(1912年)日本制定了《工場法》，其中對(duì)煤煙的規(guī)制作了許多規(guī)定。

2、拉丁美洲國家自然資源立法。拉丁美洲國家的法律主要是沿襲西班牙、葡萄牙殖民時(shí)期的一些慣例。直到19世紀(jì)中葉，拉丁美洲才出現(xiàn)了一些礦產(chǎn)資源管理方面的法律。據(jù)J·卡諾撰文介紹，在殖民初期，一度曾統(tǒng)治巴西領(lǐng)土的西班牙國王宣布，他具有土地、水、森地、牧場的所有權(quán)。后經(jīng)勢力集團(tuán)的要求，自然資源由國王特許或賜與給個(gè)人，國王也賜與土地給城市和鄉(xiāng)村作為當(dāng)?shù)鼐用竦墓玫?，主要用作放牧和農(nóng)業(yè)。在礦區(qū)，國王根據(jù)采礦總產(chǎn)量征收礦區(qū)使用費(fèi)，王寶則保留礦區(qū)土地的所有權(quán)。但采礦權(quán)卻等同于私有財(cái)產(chǎn)。森林和牧草場被認(rèn)為是附屬于土地的，因此它們的歸屬完全取決于土地。水則被認(rèn)為是公共財(cái)產(chǎn)，但是個(gè)人被準(zhǔn)許有使用權(quán)并且可能成為永久使用權(quán)。到19世紀(jì)末，在安德斯·比洛的影響下，一些國家(委內(nèi)瑞拉、哥倫比亞、厄瓜多爾、智利)興起了新的授予水權(quán)的方法，水權(quán)不得讓與河岸土地所有者。然而，在這種制度下，當(dāng)水量供不應(yīng)求時(shí)就會(huì)導(dǎo)致發(fā)生爭執(zhí)。為處理矛盾，這些國家采取了調(diào)整水法的措施。但是，這種制度不久便逐漸被廢棄了。在自然資源的開發(fā)利用方面，這些國家分別對(duì)自然資源按其用途或?yàn)?zāi)害類別制定法律，并且對(duì)易發(fā)生沖突或緊急事態(tài)方面的資源利用(如城市土地利用、生活用水、開采鹽類以及煤礦等)制定法律。〔15〕

三、生活環(huán)境保護(hù)：20世紀(jì)初葉至60年代的污染防治立法

從20世紀(jì)初葉開始直至20世紀(jì)中葉，由于工業(yè)化和都市化進(jìn)程，導(dǎo)致環(huán)境污染逐漸加重；因城市人口不斷增多，污染損害也大面積展開。在這種背景下，僅靠傳統(tǒng)私法的事后救濟(jì)已經(jīng)無濟(jì)于事，各國人民通過各種反污染斗爭，要求政府采取積極對(duì)策。為此，以控制環(huán)境污染為中心的環(huán)境立法開始在發(fā)達(dá)國家制定。隨著國際環(huán)境污染問題的出現(xiàn)，國際環(huán)境立法也逐步受到重視。

（一）以發(fā)達(dá)國家為中心的環(huán)境立法

在歐洲，60年代的環(huán)境立法主要是采取行政控制的方法對(duì)污染物排放進(jìn)行管理。逐漸環(huán)境立法的目的開始發(fā)展轉(zhuǎn)變，即寧可采取預(yù)防環(huán)境損害措施也不愿在出現(xiàn)損害后對(duì)原因物質(zhì)作出反應(yīng)，并且開始提倡環(huán)境影響評(píng)價(jià)、公眾參予環(huán)境政策以及監(jiān)督環(huán)境狀況。另一方面是謀求在體制上和國際上的立法以保護(hù)一個(gè)安全和衛(wèi)生的環(huán)境的權(quán)利。〔16〕

美國在第一次世界大戰(zhàn)期間，由F.羅斯福在國內(nèi)開展了“新政”運(yùn)動(dòng)。本世紀(jì)20年代有關(guān)公法的行動(dòng)是控制社會(huì)的食品安全領(lǐng)域而不是控制污染立法。由于大多數(shù)環(huán)境損害案件在審理上需要證據(jù)，以致在環(huán)境法方面，責(zé)任法成為一個(gè)不成熟但又必須運(yùn)用的武器。在田納西州水資源開發(fā)的同時(shí)，以解決防治洪水和土壤保護(hù)等環(huán)境問題為目的，掀起了美國第二次環(huán)境保護(hù)浪潮。在“新政”時(shí)期，美國環(huán)境立法理論的一大發(fā)現(xiàn)是將經(jīng)濟(jì)學(xué)原理運(yùn)用到立法中。由于“新政”厲行節(jié)儉，美國國會(huì)預(yù)算辦公室和撥款委員會(huì)合并辦公。在工作中他們發(fā)現(xiàn)運(yùn)用福利經(jīng)濟(jì)學(xué)于審批生產(chǎn)項(xiàng)目領(lǐng)域可以使那些比較經(jīng)濟(jì)的項(xiàng)目得以優(yōu)先接受。1936年美國運(yùn)用經(jīng)濟(jì)分析制定了《公共汽車尾氣控制法》，在資源法律——成本——效益分析上創(chuàng)造了一項(xiàng)革新。后來，這種只要分析得出效益大于成本即為合理的方法將聯(lián)邦有關(guān)水資源利用項(xiàng)目推向了前進(jìn)?！?7〕據(jù)統(tǒng)計(jì)，從1948年到1972年(特別是在60年代)美國共在持續(xù)生產(chǎn)、空氣污染和水污染控制、機(jī)動(dòng)車管理、固體廢棄物處理、空氣和水質(zhì)量管理、公民權(quán)利、野生生物、土地和水保持基金。野外優(yōu)美景觀、河流、國家標(biāo)志、歷史遺跡保護(hù)等許多方面都制定了詳盡的法律。1969年，國會(huì)通過了《國家環(huán)境政策法》。這樣，作為綜合性的環(huán)境法律就誕生了。

日本在戰(zhàn)后為恢復(fù)因戰(zhàn)爭帶來的國土荒廢和產(chǎn)業(yè)破壞，一味地追求“經(jīng)濟(jì)高度成長”、“產(chǎn)值第一”，以趕上和超過當(dāng)時(shí)的歐美發(fā)達(dá)國家水平。急劇的經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來了環(huán)境的嚴(yán)重破壞，在日本各地的工業(yè)地帶相繼發(fā)生了悲慘的公害病，因公害造成的財(cái)產(chǎn)損失也在大幅度上升。到50年代末，日本制定了關(guān)于保護(hù)水質(zhì)和防止水污染的《水質(zhì)綜合法》和《工場排水法》(1959年)。1962年又制定了《煤煙控制法》。但是國家公害立法并未真正引起企業(yè)和政府官員的重視，直到“四大公害事件”〔18〕被訴諸法院和圍繞因果關(guān)系進(jìn)行的調(diào)查辯論，才使日本舉國上下懂得公害問題的嚴(yán)重性，政府才開始著手制定綜合性、計(jì)劃性的公害對(duì)策。1967年，日本頒布了《公害對(duì)策基本法》，開始走上綜合防治公害的道路。

（二）中國的環(huán)境問題及其管理方式

在20世紀(jì)50年代以前，中國的社會(huì)一直是動(dòng)蕩不安和戰(zhàn)爭連年。中華民國時(shí)期（指1949年以前），農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)占主要地位，只是沿海一帶現(xiàn)代工業(yè)有所發(fā)展。由于當(dāng)時(shí)戰(zhàn)亂頻仍，政局不穩(wěn)，執(zhí)政者不可能也沒有必要重視環(huán)境保護(hù)。在與環(huán)境相關(guān)的資源立法中，主要有《漁業(yè)法》(1929年)、《森林法》(1932年)、《狩獵法》(1932年)、《土地法》(1930年)和《水利法》(1942年)等。另外，在共產(chǎn)黨占領(lǐng)的革命根據(jù)地，也制定過一些類似的規(guī)定，如《閩西蘇區(qū)山法令》(1930年)、《晉察冀邊區(qū)禁山辦法》(1939年)、《晉察冀邊區(qū)墾荒單行條例》(1938年)、《陜甘寧邊區(qū)森林保護(hù)條例》(1941年)、《晉察冀興修農(nóng)田水利條例》(1943年)、《東北解放區(qū)森林保護(hù)暫行條例》(1949年)等。上述自然資源立法的意圖是發(fā)展經(jīng)濟(jì)，保障資源的持續(xù)利用。

從50年代起，中國開始實(shí)行社會(huì)主義計(jì)劃經(jīng)濟(jì)。這時(shí)，中國的環(huán)境污染問題僅僅被看作是職業(yè)病防護(hù)的衛(wèi)生問題。在當(dāng)時(shí)，國家除《憲法》外，并不重視對(duì)國家法律的制定，所以也不可能通過立法來解決各種社會(huì)問題。〔19〕所有政策和權(quán)利義務(wù)規(guī)范均通過黨中央、國務(wù)院、國務(wù)院行政主管部門下發(fā)的“紅頭文件”、以及以《人民日?qǐng)?bào)》社論的形式上傳下達(dá)、宣傳鼓動(dòng)，由地方政府官員在“領(lǐng)會(huì)文件精神”的基礎(chǔ)上貫徹執(zhí)行。1956年由衛(wèi)生部和國家建設(shè)委員會(huì)聯(lián)合頒發(fā)的《工業(yè)企業(yè)設(shè)計(jì)暫行衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)》，可以說是預(yù)防環(huán)境污染的一種非強(qiáng)制性技術(shù)規(guī)范。在自然資源方面，國家較為重視對(duì)水土保持、森林保護(hù)、礦產(chǎn)資源保護(hù)等方面的行政管理，并制定了若干綱要和條例。除此之外，國務(wù)院各行政主管部門還針對(duì)某一時(shí)期環(huán)境污染問題的特點(diǎn)，制定和頒布了一大批“紅頭文件”?！?0〕從60年代中葉開始，中國政治的“左”傾錯(cuò)誤發(fā)展到最嚴(yán)重的階段，“文化大革命”導(dǎo)致了一場全局性和影響長期的災(zāi)難，國民經(jīng)濟(jì)到了崩潰的邊緣，許多過去依靠行政手段建立起來的規(guī)章制度也受到批評(píng)而被否定。環(huán)境問題在這種政治形勢下被掩蓋了下去。

（三）國際環(huán)境法的形成

國際環(huán)境法的形成與發(fā)展與西方發(fā)達(dá)國家國內(nèi)環(huán)境法的發(fā)展步驟是相一致的。在國際社會(huì)，最先制定的多邊環(huán)境條約是1900年的《保存非洲野生動(dòng)物、候鳥和魚類公約》。該公約在總則中規(guī)定，應(yīng)當(dāng)停止對(duì)有益于人類和對(duì)人類無害的動(dòng)物的殘殺。這個(gè)公約促進(jìn)了人們對(duì)破壞生物包括獅子、豹子、鱷魚和毒蛇在內(nèi)的野生動(dòng)物即是危害人類利益的認(rèn)識(shí)。在1902，國際社會(huì)又制定了《保護(hù)農(nóng)業(yè)益鳥公約》。在此之后約10年的時(shí)間里，在一些國家簽署的有關(guān)邊界河流的協(xié)定中還專門規(guī)定了反對(duì)水污染條款，并且反對(duì)一國的行為對(duì)其鄰國造成損害。

另一方面，與環(huán)境有關(guān)的案例也對(duì)國際環(huán)境法的形成產(chǎn)生了積極的影響。一個(gè)最著名的案例就是發(fā)生在本世紀(jì)30年代的特雷爾冶煉廠事件。在國際仲裁法庭審理該案件時(shí)，運(yùn)用了“使用自己的財(cái)產(chǎn)時(shí)不應(yīng)損害他人的財(cái)產(chǎn)”的古老原則，〔21〕指出“……正如根據(jù)美國法原則一樣，根據(jù)國際法原則，任何國家無權(quán)使用或允許使用其領(lǐng)土，以在他國領(lǐng)土內(nèi)或?qū)χ麌I(lǐng)土或其中的財(cái)產(chǎn)及國民施放煙霧這樣的方式造成損害，只要此事情具有嚴(yán)害的后果以及此種損害有著明白的和可信的證據(jù)”?！?2〕這里涉及到國際關(guān)系中國家對(duì)其領(lǐng)土上的任何活動(dòng)都必須對(duì)它國無害這樣的原則，即“領(lǐng)土的無害使用原則”。從而確定了加拿大方的賠償責(zé)任。

1957年，國際仲裁法庭又審理了“蘭諾克斯湖案件”?！?3〕法庭最后裁決認(rèn)為，“可以爭辯的是，工程會(huì)給卡羅爾河河水帶來相當(dāng)?shù)奈廴?，引回之水可能含有化學(xué)物質(zhì)，或水溫升高，或具有足以損害西班牙利益的其他特征。那么，西班牙便可以因其權(quán)利由于法國違反附加議定書受到損害而提出申訴”?！胺ㄍフJ(rèn)為，根據(jù)善意原則，上游國有義務(wù)對(duì)所涉及各方的給予考慮，它有義務(wù)使它對(duì)自己利益的謀求與滿足上述各方面的每一項(xiàng)利益相容。在這個(gè)問題上，它也有義務(wù)表明：它真誠地關(guān)心使它沿岸國的利益與自己的利益得到協(xié)調(diào)”。從而裁決法國在保證河水補(bǔ)充的前提下可以施工，且西班牙可以在法國境內(nèi)建立享有領(lǐng)事特權(quán)的機(jī)構(gòu)以保證河水順利回復(fù)。

上述兩個(gè)國際法判例為后來國際環(huán)境法的形成奠定了理論和實(shí)踐的基礎(chǔ)。

從50年代起，隨著國際經(jīng)濟(jì)和貿(mào)易的發(fā)展以及規(guī)模的擴(kuò)大，各國的環(huán)境保護(hù)措施也由于人類活動(dòng)范圍的擴(kuò)大而擴(kuò)及領(lǐng)土以外的地區(qū)，諸如公海、外層空間和南極等地。而最突出的國際環(huán)境問題表現(xiàn)在由于海洋石油運(yùn)輸導(dǎo)致的海洋石油污染方面。雖然50年代以前海洋石油污染及其危害后果就已經(jīng)引起人們的注意，但是人們并沒有將此問題上升到國際環(huán)境問題的高度去認(rèn)識(shí)，也沒有針對(duì)海洋環(huán)境保護(hù)而簽署專門的國際公約或協(xié)定。

海上石油污染之所以在50年代以后能夠引起西方的注意，是因?yàn)榈诙问澜绱髴?zhàn)以后，西方較發(fā)達(dá)的資本主義國家為了發(fā)展本國經(jīng)濟(jì)，而大量把資源和能源從世界各地運(yùn)到本國，導(dǎo)致海上運(yùn)輸業(yè)尤其是海上石油運(yùn)輸?shù)玫搅藰O大的發(fā)展。在各大港口，因眾多的巨型油輪大量排放含油洗艙水、壓艙水及其他油性混合物，造成各國港口以及近海海域的海洋石油污染。在這種背景之下，為了防止海上油污，以西方主要發(fā)達(dá)國家為主在1954年于倫敦簽署了《國際防止海上油污公約》。該公約的簽署，被認(rèn)為是國際環(huán)境法產(chǎn)生的一個(gè)重要標(biāo)志?！?4〕

本世紀(jì)60年代，世界各國烽煙四起的環(huán)境污染使得發(fā)達(dá)國家一方面面臨著強(qiáng)大的國內(nèi)民眾反對(duì)污染呼聲的壓力、另一方面又面臨著資源能源因不合理利用和濫肆開發(fā)所帶來的危機(jī)的矛盾。此間，科學(xué)研究的結(jié)果也表明科技發(fā)達(dá)的副產(chǎn)品、不合理的開發(fā)利用資源將導(dǎo)致人類生存空間的毀滅。1966年聯(lián)合國大會(huì)以“人類環(huán)境問題”為論題就環(huán)境問題的發(fā)展及其對(duì)環(huán)境污染的國際控制作了一般性討論。大會(huì)一致認(rèn)為，國際社會(huì)應(yīng)當(dāng)立即采取措施保護(hù)全球環(huán)境，以避免全球性的“生態(tài)災(zāi)難”。〔25〕在此之后，區(qū)域性和國際環(huán)境立法開始蓬勃發(fā)展。例如，1968年《歐洲控制大氣污染原則宣言》、1969年《國際油污損害民事責(zé)任公約》和《國際干預(yù)公海油污事故公約》、1971年《關(guān)于特別是水禽生境的國際重要濕地公約》、1972年《防上船舶和飛機(jī)傾倒廢物污染海洋公約》等等。

到此，環(huán)境保護(hù)思想已為國內(nèi)和國際環(huán)境立法奠定了立法的思想基礎(chǔ)，環(huán)境立法實(shí)踐為70年代環(huán)境立法的“爆發(fā)”作好了前期準(zhǔn)備。

四、全方位環(huán)境保護(hù)：20世紀(jì)70年代以后的整合型環(huán)境立法

進(jìn)入70年代，世界各國無論是在發(fā)達(dá)國家還是在發(fā)展中國家，環(huán)境立法都成為國家立法的一個(gè)重要領(lǐng)域。由于國際環(huán)境法的發(fā)展以及環(huán)境保護(hù)理論所論及環(huán)境問題的“全球性”，以致國內(nèi)環(huán)境立法和國際環(huán)境立法在目標(biāo)上達(dá)成一致。為此，全球一體化的環(huán)境立法也開始形成。

（一）發(fā)達(dá)國家環(huán)境立法的全方位展開

在歐、美、日等西方發(fā)達(dá)國家，進(jìn)入70年代以后，國內(nèi)環(huán)境立法即呈“爆發(fā)”式〔26〕發(fā)展，在立法目的上具有一定的階段性特征：

從1970年至1980年，注重完善控制區(qū)域污染的環(huán)境立法，同時(shí)將自然保護(hù)立法從自然源開發(fā)利用立法中獨(dú)立出來；修改傳統(tǒng)刑法和民法，以適應(yīng)保護(hù)環(huán)境的需要；

從1980年至1990年，從注重對(duì)污染的末端控制轉(zhuǎn)變到對(duì)資源利用的全過程管理；完善對(duì)處國際環(huán)境問題的國際立法；注重國內(nèi)環(huán)境立法與國際環(huán)境立法的協(xié)調(diào)，強(qiáng)調(diào)越界污染損害的國家責(zé)任以及探索國際環(huán)境保護(hù)合作；

1990年以后，以國際環(huán)境法為統(tǒng)帥，將重點(diǎn)放在對(duì)處全球環(huán)境問題的立法上，在全球環(huán)境保護(hù)的理念下修改國內(nèi)環(huán)境法。

在日本，最為突出的變化是在1970年底召開的第64屆臨時(shí)國會(huì)上，一次通過了新制定和修改制定的14部環(huán)境法律，以致于人們稱這次國會(huì)為“公害國會(huì)”。〔27〕從1971年到1973年，日本主要制定了《環(huán)境廳設(shè)置法》、《公害等調(diào)整委員會(huì)設(shè)置法》、《關(guān)于特定工場整備防止公害組織的法律》、《自然環(huán)境保全法》、《公害健康損害補(bǔ)償法》、《惡臭防止法》等環(huán)境法律。1993年，日本制定了新的《環(huán)境基本法》。

在美國，70年代主要通過了《清法空氣法》、《職業(yè)安全衛(wèi)生法》、《資源回收法》、《聯(lián)邦水污染控制法》、《海岸帶管理法》、《聯(lián)邦殺蟲劑、殺真菌劑和殺鼠劑法》、《海洋保護(hù)、研究和庇護(hù)法》、《危害種類法》、《安全飲用水法》、《深水港法》、《林業(yè)和山地可更新資源規(guī)劃法》、《資源保持和回收法》、《漁業(yè)保持和管理法》、《聯(lián)邦土地政策和管理法》、《國家森林管理法》、《水土資源保持法》、《地面礦產(chǎn)控制和開墾法》、《國家能源法》等等。到80年代，美國制定了《綜合環(huán)境反應(yīng)、賠償和責(zé)任法》?！?8〕

在歐洲，環(huán)境立法則更為活躍。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)（一些東歐國家環(huán)境立法資料暫缺），從60年代起直至90年代初，各國的環(huán)境立法狀況大體為：奧地利：主要有《1973年工業(yè)化法典》、《汽車尾氣法》、《水管理法》；比利時(shí)：主要有《反對(duì)大氣污染法》、《噪聲控制法》；保加利亞：主要有《環(huán)境保護(hù)法》、《農(nóng)場土地所有權(quán)和使用法》；塞浦路斯：主要有《漁業(yè)法》、《土壤保護(hù)法》；智利：主要有《環(huán)境保護(hù)法》、《環(huán)境危害法》、《關(guān)于廢棄物法》；丹麥：主要有《環(huán)境保護(hù)法》、《廢棄物再生利用法》；芬蘭：主要有《漁業(yè)法》、《林區(qū)保護(hù)法》、《狩獵法》、《自然保持法》(1923年)、《野生生物法》、《荒川法》；法國：主要有《海岸帶保護(hù)法》、《實(shí)施MARPOL法》、《反對(duì)大氣污染和臭氣法》、《放射性廢棄物管理法》、《自然保護(hù)法》、《廢棄物法》、《水法》；德國：主要有《航空器噪聲法》、《聯(lián)邦大氣污染控制法》、《環(huán)境責(zé)任法》、《聯(lián)邦污染控制法》、《自然保護(hù)法》、《廢棄物處置法》、《聯(lián)邦水法》；希臘：主要有《環(huán)境保護(hù)法》、《海洋環(huán)境保護(hù)法》；匈牙利：主要有《自然保持法令》；愛爾蘭：主要有《大氣污染法》、《環(huán)境保護(hù)局法》、《地方政府規(guī)劃和發(fā)展法》、《地方政府清潔服務(wù)法》、《地方政府水污染法》、《公共衛(wèi)生法》(1978年)；意大利：主要有：《國家衛(wèi)生法》(1934年)、《土壤和集水盆地法》、《廢棄物處理法》；盧森堡：主要有《反對(duì)大氣污染法》、《保護(hù)自然遺跡法》、《廢棄物法》；馬耳他：主要有《土壤保護(hù)法》；荷蘭：主要有《大氣污染法》、《化學(xué)廢棄物法》、《環(huán)境衛(wèi)生法總則》、《自然保持法》、《噪聲公害法》、《公害法》(1952年)、《自然規(guī)劃法》、《海水污染法》、《間歇清潔土壤法》、《土壤保護(hù)法》、《地表水污染法》、《廢棄物質(zhì)法》、《水資源管理法》；挪威：主要有《自然保護(hù)法》、《規(guī)劃和建設(shè)法》、《野生動(dòng)物法》；葡萄牙：主要有《環(huán)境基本法》、《保護(hù)水生環(huán)境法》；西班牙：主要有《大氣保護(hù)法》、《海岸帶法》、《國家海洋港口和海上貿(mào)易法》、《水法》；瑞典：主要有《反船源污染措施法》、《禁止向水體傾倒廢棄物法》、《化學(xué)制品法》、《環(huán)境保護(hù)法》、《狩獵法》、《水法》、《有害健康和環(huán)境的產(chǎn)品法》、《硫法》、《公共衛(wèi)生保護(hù)法》、《核活動(dòng)法》、《環(huán)境損害法》、《規(guī)劃和建設(shè)法》、《廢棄物管理法》；瑞士：主要有《環(huán)境保護(hù)法》、《聯(lián)邦漁業(yè)法》、《聯(lián)邦狩獵法》、《聯(lián)邦水電站使用法》、《領(lǐng)土規(guī)劃法》、《自然保護(hù)法令》、《自然保護(hù)法》；土耳其：主要有《環(huán)境法》；英國：主要有《清潔空氣法》、《污染控制法》、《環(huán)境保護(hù)法》、《環(huán)境和安全情報(bào)法》、《工作場所衛(wèi)生和安全法》、《城鎮(zhèn)與鄉(xiāng)村規(guī)劃(環(huán)境影響評(píng)價(jià))條例》、《城鎮(zhèn)與鄉(xiāng)村規(guī)劃法》、《水法》、《野生動(dòng)物與鄉(xiāng)村法》?！?9〕

80年代以后，各國通過環(huán)境立法控制的范圍業(yè)已擴(kuò)大到工業(yè)、商業(yè)、金融和貿(mào)易領(lǐng)域，因?yàn)榻?jīng)濟(jì)投入與經(jīng)濟(jì)發(fā)展已經(jīng)被人們認(rèn)為與保護(hù)環(huán)境直接相關(guān)；另外，環(huán)境法律的對(duì)策已經(jīng)將焦點(diǎn)放到了鼓勵(lì)預(yù)防污染和環(huán)境退化方面。到90年代，各國環(huán)境立法體系的整備基本完成，以環(huán)境基本法為首的環(huán)境法律體系已經(jīng)基本建立，環(huán)境法的重點(diǎn)也開始轉(zhuǎn)移到法律的實(shí)施上來。

（二）發(fā)展中國家和地區(qū)的環(huán)境立法

70年代以后，受聯(lián)合國1972年在斯德哥爾摩召開的“人類環(huán)境會(huì)議”影響、以及在發(fā)達(dá)國家的援助下，鑒于國內(nèi)環(huán)境問題日趨嚴(yán)重，大部分發(fā)展中國家也逐漸開始重視環(huán)境立法。

在拉丁美洲國家，殖民時(shí)期結(jié)束后的第一步是采用以資源為本位的立法取代以利用為本位的立法。許多國家修改了土地、水以及礦業(yè)法，并且采用法典編纂的形式編集資源法典，其總的原則是資源保護(hù)第一位，資源利用第二位。在委內(nèi)瑞拉，1942年以來制定了《森林、土壤與水法》；在尼加拉瓜，哥倫比亞制定了《國家可更新自然資源和環(huán)境保護(hù)法》；在1981年，阿根廷的科連特斯省還制定了《自然資源條例》?！?0〕

在東亞一些國家和地區(qū)，環(huán)境立法受日本的影響較大，各國和地區(qū)紛紛以日本環(huán)境立法為模式開展環(huán)境立法。在韓國，1965年制定了《公害防止法》，到1990年制定了《環(huán)境政策基本法》、《環(huán)境污染損害糾紛調(diào)整法》、《大氣環(huán)境保全法》、《噪聲、振動(dòng)控制法》、《水質(zhì)環(huán)境保全法》、《有害化學(xué)物質(zhì)管理法》，1991年又制定了《關(guān)于處罰污水、糞便等畜產(chǎn)廢水特別措施法》，并修改了《海洋污染防止法》；在中國的臺(tái)灣地區(qū)，80年代以后相繼制定了《環(huán)境影響評(píng)估法》、《空氣污染防制法》、《噪音管制法》、《振動(dòng)管制法》、《水污染防治法》、《海洋污染防治法》、《廢棄物清理法》、《土壤污染防治法》、《公共環(huán)境衛(wèi)生法》、《飲用水管理?xiàng)l例》、《毒性化學(xué)物質(zhì)管理法》、《環(huán)境用藥品管理法》、《公害糾紛處理法》等；在新加坡，其法律制度主要沿襲英國判例法，但是環(huán)境立法(公法)仍然比較完備。60年代以后相繼制定了《規(guī)劃法》、《土地收用法》、《大氣清潔法》、《環(huán)境公共衛(wèi)生法》、《關(guān)于防止水質(zhì)污染以及下水道法》、《海洋污染防止法》、《海洋污染民事責(zé)任法》以及從公共衛(wèi)生角度出發(fā)制定了許多環(huán)境關(guān)聯(lián)法(如家畜、病原體、食品、傳染病、吸煙等)?！?1〕

（三）中國環(huán)境立法的進(jìn)展

1972年聯(lián)合國人類環(huán)境會(huì)議以后，1973年中國國務(wù)院召開了第一次全國環(huán)境保護(hù)會(huì)議。會(huì)后，國務(wù)院批轉(zhuǎn)了《關(guān)于保護(hù)和改善環(huán)境的若干規(guī)定》，形成了中國環(huán)境法規(guī)了雛形。在1978年頒布的經(jīng)修改的《憲法》第11條專門作了如下規(guī)定：“國家保護(hù)環(huán)境和自然資源，防治污染和其他公害”。這樣，環(huán)境保護(hù)首次被列入國家的根本大法之中。到1979年，中國頒布了《環(huán)境保護(hù)法(試行)》，1982年又對(duì)《憲法》作了修改、強(qiáng)化了對(duì)環(huán)境保護(hù)的規(guī)定，同年制定了《海洋環(huán)境保護(hù)法》，1984年制定了《水污染防治法》，1987年制定了《大氣污染防治法》。另外，在自然資源管理和保護(hù)方面，1984年制定了《森林法》，1985年制定了《草原法》，1986年制定了《漁業(yè)法》、和《土地法》，1988年制定了《水法》，1989年制定了《野生動(dòng)物保護(hù)法》。從1989年開始，中國的環(huán)境立法開始進(jìn)入完善階段。首先，1989年修改頒布了《環(huán)境保護(hù)法》，接著通過了《水土保持法》。1995年制定了《固體廢物污染環(huán)境防治法》，修改制定了《大氣污染防治法》、《水污染防治法》，1996年制定了《環(huán)境噪聲污染防治法》。

五、國內(nèi)環(huán)境立法的趨同化運(yùn)動(dòng)以及與國際環(huán)境法的協(xié)調(diào)

（一）近年來各國國內(nèi)環(huán)境立法的趨同化現(xiàn)象

從國內(nèi)環(huán)境立法的形式上看，當(dāng)代環(huán)境法正在朝著目標(biāo)趨同化的方向發(fā)展。它主要表現(xiàn)在如下幾個(gè)方面。首先，是環(huán)境立法在法的調(diào)整范圍上趨于一致。這里主要指的是環(huán)境立法的保護(hù)要素（客體）和控制對(duì)象在各國基本相同并且還具有關(guān)聯(lián)性。從水、大氣、噪聲、廢棄物等的污染控制和管理，到對(duì)野生生物及其森林、棲息地或者其多樣性的保護(hù)管理，可以說在各國環(huán)境立法體系的完善中，它們都是環(huán)境立法的重點(diǎn)對(duì)象。其次，是環(huán)境立法的保護(hù)目標(biāo)趨于一致。一般認(rèn)為，一國的國家環(huán)境基本法在環(huán)境法律體系中具有“環(huán)境憲法”的地位。在尚未就環(huán)境立法作出法典化統(tǒng)籌安排的國家，它們?cè)趯?duì)環(huán)境立法體系的整理中，也強(qiáng)調(diào)了國家環(huán)境基本法在環(huán)境立法中的統(tǒng)帥地位，其立法目的的國際化也令人耳目一新，這在日本表現(xiàn)尤為突出。1993年日本制定了《環(huán)境基本法》，以新的生態(tài)理念為目標(biāo)統(tǒng)一了原《公害對(duì)策基本法》和《自然環(huán)境保全法》的基本理念。該法第1條規(guī)定：“本法的目的是在環(huán)境保全方面規(guī)定基本理念，并且明確國家、地方公共團(tuán)體、企業(yè)者以及國民的責(zé)任，規(guī)定作為環(huán)境保全基本對(duì)策的事項(xiàng)，從而綜合且有計(jì)劃地推進(jìn)環(huán)境保全對(duì)策，以有助于確?，F(xiàn)在以及將來國民健康、文化的生活，為人類的福利作貢獻(xiàn)”。而美國早在1969年制定的《國家環(huán)境政策法》中，就已將“協(xié)調(diào)人類與環(huán)境之間的生產(chǎn)及其享受的國家環(huán)境政策，防止和消除對(duì)環(huán)境以及生物圈的損傷，增進(jìn)人類的健康及其福利，使國民深切的理解重要的生態(tài)學(xué)體系和有關(guān)天然資源”寫入法的目的。在其他一些國家，環(huán)境基本法的立法已在參照發(fā)達(dá)國家成功的環(huán)境基本法模式的基礎(chǔ)上予以制定〔32〕。第三、是環(huán)境法典化運(yùn)動(dòng)。如果說發(fā)展中國家環(huán)境立法正朝向立法體系的健全和完善的方向發(fā)展的話，那么發(fā)達(dá)國家特別是歐洲國家的環(huán)境立法則是朝向法典化的方向運(yùn)動(dòng)。與大陸法系國家傳統(tǒng)部門法法典化的表現(xiàn)所不同的是，當(dāng)代世界各國環(huán)境立法的法典化運(yùn)動(dòng)的方向一是朝向與國際環(huán)境法相協(xié)調(diào)的方向發(fā)展，更為強(qiáng)調(diào)環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的國際合作；二是國內(nèi)環(huán)境立法體系的逐步完善和統(tǒng)一，使各國的環(huán)境立法形成“一體化”的局面。在英國，1974年開始制定了整合性控制污染的法律《污染控制法》；在德國，1993年起草了《環(huán)境法典》草案的總則部分，意圖將分散的環(huán)境立法統(tǒng)一起來；在瑞典，1994年開始進(jìn)行《環(huán)境法典》的起草工作。在歐盟，1993年制定了《歐洲環(huán)境法模式》，供各成員國在制定國內(nèi)法時(shí)參考。以新的環(huán)境理念為目標(biāo)的國際環(huán)境保護(hù)準(zhǔn)則正在成為國內(nèi)環(huán)境立法的指導(dǎo)原理。

如果說80年代以前各國環(huán)境立法還是各自為陣、主要只顧及本國利益的話，那么到90年代各國的環(huán)境立法則是在更大程度上接受了“保護(hù)世代間的利益、實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展”和“保護(hù)人類的環(huán)境權(quán)”的思想理念。國內(nèi)各傳統(tǒng)部門法也針對(duì)環(huán)境問題不斷修正法律的目標(biāo)，以確立和保護(hù)公民的環(huán)境權(quán)和國家對(duì)自然環(huán)境的保護(hù)責(zé)任，以環(huán)境科學(xué)準(zhǔn)則為依據(jù)制定行政控制措施、確立危害環(huán)境的犯罪、確立環(huán)境損害的嚴(yán)格責(zé)任或社會(huì)救濟(jì)保障制度，以協(xié)調(diào)人類發(fā)展與環(huán)境之間的關(guān)系。

與國內(nèi)其他部門法相比，環(huán)境立法的思想已經(jīng)越來越將人類的共同利益放在法律目標(biāo)的首位，因?yàn)榈厍蛏系纳鷳B(tài)系統(tǒng)是一個(gè)完整的開放體系，它不因地理位置或國家的疆界而發(fā)生改變。雖然環(huán)境問題是涉及到人類在地球上能否繼續(xù)生存的主要問題，并且它正受到國家和國際社會(huì)的高度關(guān)注，然而因國家的政治、經(jīng)濟(jì)和法律制度及習(xí)慣等的不同，在如何認(rèn)識(shí)和解決環(huán)境問題的方式方法上還存在著許多差異，因此環(huán)境問題往往成為國家之間的交往以及政治家手上的一張有份量的紙牌。

（二）全球環(huán)境立法趨同化的國際環(huán)境法基礎(chǔ)

1、國際發(fā)展法原則的確立為世界各國普遍接受“可持續(xù)發(fā)展”思想奠定了全球一體化環(huán)境立法的基礎(chǔ)。全球環(huán)境立法趨同化的關(guān)鍵是建立一個(gè)各國認(rèn)可的國際發(fā)展法模式。國際發(fā)展法是指調(diào)整經(jīng)濟(jì)上不平等的主權(quán)國家的法律。傳統(tǒng)國際法是以主權(quán)平等原則為基礎(chǔ)的，而國際發(fā)展法的出發(fā)點(diǎn)是，在經(jīng)濟(jì)不平等的條件下的平等。從性質(zhì)上說，國際發(fā)展法是一種過渡性的國際法形式，其目的是建立國家經(jīng)濟(jì)新秩序。它體現(xiàn)為一套調(diào)整國際關(guān)系的規(guī)則，著眼于促進(jìn)公平，相互合作以及彌補(bǔ)發(fā)展中國家和發(fā)達(dá)國家之間不平等。這些國際發(fā)展法所確立的原則進(jìn)而促進(jìn)了國際環(huán)境法的發(fā)展，促使一貫對(duì)發(fā)達(dá)國家主持制定的國際立法持不同意見的發(fā)展中國家參予并討論國際環(huán)境問題，從而使處于不同發(fā)展階段的國家能夠在國際社會(huì)協(xié)商談判有關(guān)的環(huán)境與發(fā)展問題。以1992年里約環(huán)境與發(fā)展大會(huì)為例，本著為了人類的生存和實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的目標(biāo)，各國都普遍意識(shí)到只有世界各國的共同努力才會(huì)有我們?nèi)祟惞餐奈磥?，并在此基礎(chǔ)上就發(fā)達(dá)國家和發(fā)展中國家對(duì)于全球環(huán)境問題承擔(dān)“共同但有區(qū)別的責(zé)任”，發(fā)展中國家的“發(fā)展權(quán)”、發(fā)達(dá)國家向發(fā)展中國家提供“新的、額外的資金”以及建立在尊重國家主權(quán)等國際關(guān)系準(zhǔn)則基礎(chǔ)上的“新的全球伙伴關(guān)系”等達(dá)成共識(shí)。與1972年斯德哥爾摩人類環(huán)境會(huì)議相比較，用前中國國家環(huán)保局局長、現(xiàn)任全國人大環(huán)境與資源委員會(huì)主任委員的曲格平教授的話說，就是“1972年的會(huì)議只是暴露了環(huán)境問題，沒能找出問題的根源和責(zé)任，因而也就不能更有效地解決全球環(huán)境問題”。而1992年的會(huì)議則“從籌備到會(huì)議通過的文件，都首先找出環(huán)境問題產(chǎn)生的根源和責(zé)任”〔33〕。因此，雖然各國對(duì)一系列環(huán)境保護(hù)條約的某些條款持有不同意見，但是作為一種共識(shí)，可以說以全球和人類生存的目的為重的理念已經(jīng)為各國所接受。

2、國際環(huán)境立法實(shí)踐為建立全球趨同化環(huán)境立法提供了可參照的模式。國際條約的效力問題一直是國際社會(huì)關(guān)心的問題。在1992年里的環(huán)境與發(fā)展大會(huì)閉幕后，曾經(jīng)有一位美國向大會(huì)秘書長莫里斯·斯特朗提問：大會(huì)通過的主要文件有無法律約束，有多大的強(qiáng)制力?斯特朗回答說，公約只要有50個(gè)國家批準(zhǔn)后，就會(huì)生效。但在國際上，最重要的是政治承諾，公約是有約束力的，但政治承諾比法律更重要〔34〕。

這里就涉及到有關(guān)國際環(huán)境法淵源的問題。西方國家有些學(xué)者認(rèn)為，有關(guān)環(huán)境污染和環(huán)境保護(hù)的國際法(國際環(huán)境法)是以習(xí)慣法和條約的形式存在的，國際機(jī)關(guān)及國際會(huì)議所作出的決議、宣言、原則、行動(dòng)綱領(lǐng)、指導(dǎo)方針等具有“柔性”的作用，它們并不是嚴(yán)格意義上的國際環(huán)境法的法源。從對(duì)有關(guān)環(huán)境的習(xí)慣法與條約內(nèi)容的研究看，它大體上可以區(qū)別調(diào)整國際法主體的利害沖突，實(shí)現(xiàn)國際法主體的共同利益(即防止環(huán)境損害或破壞以及資源和種群的減少、滅絕或使其最小化，以實(shí)現(xiàn)積極的價(jià)值等)。在傳統(tǒng)的國際環(huán)境法方面，前者占居了中心位置。然而，近年來的傾向則將利益主體從特定的國家擴(kuò)大到國際社會(huì)全體以及人類，其重心開始轉(zhuǎn)向?qū)崿F(xiàn)共同利益。例如，前者有越境大氣污染方面加害國與被害國的關(guān)系，跨越多國的大氣污染方面加害國與被害國的關(guān)系；后者有防止全球變暖方面發(fā)達(dá)國家與發(fā)展中國家、低地帶人與極地人的關(guān)系，防止全球變暖和臭氧層保護(hù)的共同責(zé)任，保全瀕危物種、生物多樣性、國際重要濕地，保護(hù)世界文化遺產(chǎn)和自然遺產(chǎn)，有關(guān)深海海底與月球的活動(dòng)等〔35〕。

王鐵崖教授指出，條約和習(xí)慣是公認(rèn)的國際法主要淵源，國際習(xí)慣是各種重復(fù)類似的行為而具有法律約束力的結(jié)果；一般法律原則可以理解為各國法律體系中所包含的共同原則，但它不是獨(dú)立的國際法淵源；國際司法判例、各國權(quán)威最高之公法學(xué)家學(xué)說，不是國際法的直接淵源，而是輔助性淵源；國際組織的決議，特別是聯(lián)合國的某類決議，雖然不是國際法的直接淵源，但可以與司法判決和公法學(xué)家并列，成為“確定法律原則之補(bǔ)助資料，而且就其國際性來說，應(yīng)該位于司法判例和公法學(xué)家學(xué)說之上〔36〕。此外王鐵崖教授在論及“國際宣言”時(shí)還指出，在聯(lián)合國大會(huì)的有關(guān)國際法的決定之中，有些采取“宣言”的名稱，特別引人注意。“宣言”可以是一個(gè)條約的名稱，采取這個(gè)名稱的趨勢表明，聯(lián)合國大會(huì)有這樣的傾向，使它的這類決議取得類似條約的地位〔37〕。

3、“軟法”統(tǒng)制下的全球一體化環(huán)境立法?！败浄ā币卜Q柔性法，它是第二次世界大戰(zhàn)以后出現(xiàn)在國家法領(lǐng)域的一種新現(xiàn)象，它之所以出現(xiàn)，是因?yàn)閲H關(guān)系中出現(xiàn)了許多新的領(lǐng)域，需要制定某種規(guī)則加以調(diào)整，但由于缺乏經(jīng)驗(yàn)，一時(shí)難以制定出明確具體的為多數(shù)國家接受的規(guī)定，而不得不制定一些靈活性較大、約束力不強(qiáng)的可以為各國接受的“軟法”原則〔38〕。《人類環(huán)境宣言》和《里約環(huán)境與發(fā)展宣言》便是典型的國際環(huán)境軟法，它可以通過各國的實(shí)踐和簽訂國家條約變?yōu)閲H習(xí)慣法和條約法，即變?yōu)椤坝卜ā薄?/p>

臺(tái)灣學(xué)者柯澤東教授認(rèn)為，在法律技術(shù)上，除一方面對(duì)傳統(tǒng)剛性法，如條約適用之管制，修訂效率及于其中訂定研究各合作計(jì)劃外，更提升擴(kuò)大所謂“柔性法”技術(shù)地位，以因應(yīng)全球性環(huán)境目標(biāo)之策略；第一，擴(kuò)大運(yùn)用具有強(qiáng)制性之聯(lián)合國安全理事會(huì)及經(jīng)濟(jì)與合作發(fā)展組織所達(dá)成之決議法律工具，作為國家間之指導(dǎo)綱領(lǐng)，裨國家接受之為政策或以之制定內(nèi)國法，強(qiáng)制實(shí)施；第二，普遍運(yùn)用政府間于國際或地區(qū)性會(huì)議或國際組織達(dá)成之非強(qiáng)制性決議，作為柔性法律工具，達(dá)到國際環(huán)境之保護(hù)。其類型有三，一為方針建議，二為行動(dòng)計(jì)劃，三為原則宣言〔39〕。為此，柯教授指出，“非強(qiáng)制性之采擇，于國際法之作用具有三功能：一因有些國家無意接受剛性法之拘束。二則國家或愿接受或制定剛性法，但在此之前，可以柔性法作為適應(yīng)為預(yù)備時(shí)期。三為以柔性法作為指導(dǎo)綱領(lǐng)，形成政策(如美國法)，而無須即刻制定強(qiáng)制法。即宣言與決議之功能可以謂系為“以退為進(jìn)”之方法，促成法制之進(jìn)步”〔40〕。

4、體現(xiàn)“軟法”的國際環(huán)境公約。澳大利亞學(xué)者B·波爾教授在論述環(huán)境法全球化問題時(shí)指出，從1972年至1995年的23年時(shí)間里，全世界已經(jīng)制定有900多個(gè)多邊和雙邊的與環(huán)境相關(guān)的國際法。在90年代以后，國際與國內(nèi)環(huán)境立法的目標(biāo)已逐漸轉(zhuǎn)向可持續(xù)發(fā)展，其特點(diǎn)在于國際環(huán)境法正在日益直接對(duì)國內(nèi)環(huán)境法的形式產(chǎn)生重大影響，并且在國內(nèi)環(huán)境法方面從立法原則到方法也在日益相互類似。在環(huán)境法全球化的進(jìn)程中，聯(lián)合國機(jī)構(gòu)特別是UNEP尤如國際法委員會(huì)的成員一樣，對(duì)這一進(jìn)程起到了顯著和重要的作用。《21世紀(jì)議程》則增強(qiáng)了UNEP的作用，它提供的優(yōu)先領(lǐng)域就是要求UNEP進(jìn)一步發(fā)展國際環(huán)境法，以有效地利用全球的自然資源〔41〕。

作為國際法的主要淵源——國際環(huán)境公約其意義自不待言。從當(dāng)今國際環(huán)境法體系來整理，其內(nèi)容已經(jīng)涵蓋大氣、水、海洋、生物資源、極地、世界文化和自然遺產(chǎn)、有害廢棄物處理以及有毒化學(xué)品和放射性污染等方面。雖然從1972年斯德哥爾摩《人類環(huán)境宣言》到1992年里約《環(huán)境與發(fā)展宣言》的內(nèi)容僅為一些原則規(guī)定，尚不能稱其為“國際環(huán)境憲法”，然而，國內(nèi)的環(huán)境立法在體系上也與國際環(huán)境立法大體一致，并且現(xiàn)在的國內(nèi)環(huán)境立法與國際環(huán)境立法正處于銜接和協(xié)調(diào)之中。例如，針對(duì)國際環(huán)境法的規(guī)定，許多締約國都制定了實(shí)施國際環(huán)境法的國內(nèi)法。中國在1995年修改《大氣污染防治法》時(shí)，也將實(shí)施《氣候變化框架公約》的部分具體義務(wù)寫進(jìn)修改草案；在同年制定的《固體廢物污染環(huán)境防治法》中更是將履行《控制危險(xiǎn)廢物越境轉(zhuǎn)移及其處置公約》的國際義務(wù)具體寫入該法之中。隨著國際環(huán)境立法以國家行為規(guī)則國際組織機(jī)構(gòu)和平解決爭端、賠償責(zé)任以及國際制裁等規(guī)定的具體化，它作為“硬法”的性質(zhì)必將重新表現(xiàn)出來。

注：

〔1〕參見袁清林編著：《中國環(huán)境保護(hù)史話》，中國環(huán)境科學(xué)出版社1990年，第95-96頁?！?〕同上，第170頁。

〔3〕在倫敦，14世紀(jì)曾有一名男子由于燃燒煤煙而被絞死。在公元14世紀(jì)，查爾斯六世(CharlesⅥ)禁止在巴黎“散發(fā)臭味和令人厭惡的煙氣”。

〔4〕參見北山雅昭〔日〕：“德國自然保護(hù)、景觀育成的歷史發(fā)展與法”，載早稻田大學(xué)《比較法學(xué)》（日文版），1990年第２號(hào)。

〔5〕A.kiss,D.shelton,ManualofEuropeanEnvironmentalLaw,CambridgeUniversityPress,1994.P9.

〔6〕同上。

〔7〕Campbell-Mohn,Breen,Futrell,SustainableEnvironmentalLaw,WestPublishingCo.,1993.P.10.

〔8〕同上，第11頁。

〔9〕例如，關(guān)于“公共利益”與警察權(quán)力問題，Taney法官在審理CharlesRiverBridgeV.WarrenBridge案件中，就警察權(quán)力在頒發(fā)許可證上的爭議而確立了“公共利益”與“私人利益”關(guān)系的標(biāo)準(zhǔn)。

〔10〕在Milwaukee's,40年的時(shí)間里人口從2萬增加到30萬。

〔11〕主要案例有：Campbellv.Seaman(1876),whalenv.VnionBag&PaperCO.(1913).參見Campbell-Mohn,Breen,Futrell,SustainableEnvironmentalLaw,WestPublishingCo.,1993.P23,24,25.

〔12〕高橋幸八郎〔日〕等主編，譚秉順譯：《日本近代史綱要》，山東大學(xué)1984年編，第66頁。

〔13〕汪勁編著：《日本環(huán)境法概論》，武漢大學(xué)出版社1994年，第159頁。

〔14〕在此之前，日本的大阪府于明治10年(1878年)制定了《關(guān)于制造場管理規(guī)則》，東京都于明治14年發(fā)布了《關(guān)于制造管理的布達(dá)》。

〔15〕吉爾莫·J·卡諾著：“拉丁美洲自然資源立法的進(jìn)展”，原載《NaturalResourcesForum》,№.3，1984.（李征譯）

〔16〕A.kiss,D.shelton,ManualofEuropeanEnvironmentalLaw,CambridgeUniversityPress,1994.P10.

〔17〕Campbell-Mohn,Breen,Futrell,SustainableEnvironmentalLaw,WestPublishingCo.,1993.P32.

〔18〕50年代日本發(fā)生了舉世聞名的“四大公害事件”