地方人大環(huán)境監(jiān)督制度創(chuàng)新研究

-.--地方人大環(huán)境監(jiān)督制度創(chuàng)新研究秦德良[關(guān)鍵詞]地方人大環(huán)境監(jiān)督隨著中國“跨越式”發(fā)展經(jīng)濟，向現(xiàn)代市場經(jīng)濟、法治社會邁進，經(jīng)濟高速發(fā)展與環(huán)境加速惡化的矛盾日益尖銳，可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的基本國策由于各地方政府與微觀經(jīng)濟主體在經(jīng)濟實踐中片面追求經(jīng)濟效益、忽視環(huán)境保護和建設(shè)的戰(zhàn)術(shù)而陷入困境。經(jīng)濟發(fā)展與環(huán)境保護的二律背反使得象中國這樣的發(fā)展中國家地方政府很難在二者之間作出均衡發(fā)展的價值選擇。由此凸現(xiàn)了地方政府的產(chǎn)生者、權(quán)力來源者的地方人民代表大會及其常務(wù)委員會監(jiān)督地方政府保護環(huán)境的責(zé)任與作用。經(jīng)濟發(fā)展過程中環(huán)境問題的產(chǎn)生有較大程度上的或然性，然而這種可能性又具有一定可控性。但很多國家的實踐表明，各國地方政府在環(huán)境決策問題上往往容易出現(xiàn)偏差。就我國而言，這主要與急于超常規(guī)發(fā)展地方經(jīng)濟、顯示政績的地方政府片面追逐粗放式經(jīng)濟發(fā)展速度、提高地方生產(chǎn)力有關(guān)。然而日益突出的環(huán)境問題不僅減緩了經(jīng)濟發(fā)展速度，而且妨礙了國民正常的生存利益，因此迫切要求代表地方民意的地方人大從保護地方人民現(xiàn)在與可以預(yù)期的將來生存利益出發(fā)，有成效地、有所作為地監(jiān)督地方政府的環(huán)境行政立法、環(huán)境行政執(zhí)法、環(huán)境行政司法行為和地方法院、地方檢察院的環(huán)境司法行為以保護地方環(huán)境。然而在我國政治現(xiàn)實中，由于歷史以及復(fù)雜的現(xiàn)實政治原因，地方人大監(jiān)督存在有名無實的“虛監(jiān)”、監(jiān)而無力的“弱監(jiān)”、疏而有漏的“失監(jiān)”以及由于體制內(nèi)和體制外的原因造成的“不能監(jiān)”等問題，因此地方人大有成效地監(jiān)督地方“一府兩院”保護環(huán)境的實踐需要強化、落實已有的合理制度并設(shè)計新的制度以完善地方人大的環(huán)境監(jiān)督制度，本文試圖對此問題進行初步探討。一、地方人大環(huán)境監(jiān)督制度存在的問題及其根源隨著環(huán)境問題的社會化、政治化與全球化，環(huán)境保護已經(jīng)成為了當(dāng)代國家重要的憲法任務(wù)。[1]作為憲法任務(wù)，環(huán)境保護首先要建立完善的環(huán)境法體系以及監(jiān)督環(huán)境法實施的環(huán)境監(jiān)督法體系。在我國，人大、政府以及司法機關(guān)自上世紀(jì)80年代以來已經(jīng)制定的環(huán)境法律、法規(guī)、規(guī)范性文件以及司法解釋已經(jīng)初步建立了我國的環(huán)境法體系，環(huán)境問題的出現(xiàn)主要是環(huán)境法的實施出現(xiàn)了問題。因此，人大需要對“一府兩院”的環(huán)境立法、執(zhí)法、司法行為行使監(jiān)督權(quán)。人民代表大會的監(jiān)督權(quán)，是指各級人民代表大會及其常委會為全面保證國家法律的實施和維護人民的根本利益，防止行政、司法機關(guān)濫用權(quán)力，通過法定的方式和程序，對由它產(chǎn)生的國家機關(guān)實施的檢查、調(diào)查、督促、糾正、處理的強制性權(quán)力。[2]就地方人大監(jiān)督而言，地方人大的監(jiān)督權(quán)是指地方人大通過法定的方式和程序，對由它產(chǎn)生的地方“一府兩院”行為實施的檢查、調(diào)查、督促、糾正、處理的強制性權(quán)力。具體就地方人大的環(huán)境監(jiān)督制度而言，地方人大的環(huán)境監(jiān)督制度目前主要包括對地方政府的環(huán)境行政立法、環(huán)境行政執(zhí)法、環(huán)境行政司法和對地方法院、檢察院的環(huán)境司法進行監(jiān)督，即對地方“一府兩院”的環(huán)境行為進行檢查、調(diào)查、督促、糾正、處理。然而地方人大的監(jiān)督制度在我國不僅理論上沒有能夠很好解決而且實踐中也存在諸多問題。地方人大監(jiān)督制度的尷尬處境也影響了我國地方人大的環(huán)境監(jiān)督實踐?？梢哉f，地方人大監(jiān)督存在的問題及其根源也是地方人大的環(huán)境監(jiān)督存在的問題及其根源。第一，地方人大監(jiān)督法律體系剛剛初步形成，監(jiān)督法規(guī)范可操作性不強。目前人大監(jiān)督的法律依據(jù)主要是以《各級人民代表大會常務(wù)委員會監(jiān)督法》(2007-01-01生效)為中心，包括《憲法》、《全國人大組織法》、《地方各級人大和地方各級人民政府組織法》、《立法法》、《全國人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于加強對法律實施情況檢查監(jiān)督的若干規(guī)定》(1993-09-02)、《最高人民檢察院關(guān)于進一步加強同全國人民代表大會代表聯(lián)系接受監(jiān)督的通知》(1998-05-30)以及各省、區(qū)人大或者政府制定的地方性法規(guī)或者規(guī)章。這標(biāo)志著我國地方人大監(jiān)督法律體系已經(jīng)初步形成。人大對“一府兩院”的監(jiān)督是一個重大的政治問題、社會問題、同時也是一個文化問題。歷經(jīng)20年，千呼萬喚始出來的《監(jiān)督法》意圖使人大監(jiān)督權(quán)行使走向制度化、規(guī)范化、程序化。它實實在在擴大了各地各級人大常委會的權(quán)力。它要求行使監(jiān)督權(quán)應(yīng)做到“既不失職、又不越權(quán)”;它明確了監(jiān)督政府工作的主要形式;它既監(jiān)督“兩院”又保障其依法獨立行使職權(quán);它明確了審議和決定撤職案具體程序;它還明確了規(guī)范性文件和司法解釋的備案審查程序。但是人大監(jiān)督權(quán)是“帶刺的玫瑰”，《監(jiān)督法》作為一部規(guī)范人大監(jiān)督權(quán)的基本大法也存在若干不足。首先，在監(jiān)督主體上，沒有規(guī)范人大的監(jiān)督而僅規(guī)范人大常委會的監(jiān)督不能不說是一種不足。其次，就公權(quán)力監(jiān)督機制中的監(jiān)督對象而言，只監(jiān)督“一府兩院”，不可能監(jiān)督黨委和黨委書記。第三，《監(jiān)督法》在規(guī)范監(jiān)督事項和監(jiān)督方式方面：就最重要的違憲、違法審查而言，該法既沒有確立專門的審查機構(gòu)，也沒有規(guī)定明確的受理和審查程序(如受理時效、答復(fù)時限、審查結(jié)論作出的方式、時限等)。《監(jiān)督法》沒有能在《立法法》的基礎(chǔ)上前進一步，其實際操作性很不夠，從而難于取得較理想的監(jiān)督效果。第四，在監(jiān)督程序方面，這次的《監(jiān)督法》也存在一定不足，例如，對法規(guī)、規(guī)章、規(guī)范性文件的審查程序，該法的規(guī)定就有某些不具體和實際操作性不夠的缺陷，對特定問題進行調(diào)查的調(diào)查程序，該法的規(guī)定在保障客觀、公正和吸收公眾參與、廣泛聽取公眾意見方面，其設(shè)計也有不盡完善之處。[3]筆者認為，雖然《監(jiān)督法》的出臺為人大監(jiān)督“一府兩院”提供了法律依據(jù)，但是形勢并不樂觀。堂堂一部《監(jiān)督法》居然小化監(jiān)督主體，居然沒有不服從人大監(jiān)督者的法律責(zé)任規(guī)定(尤其關(guān)鍵的是其他法律包括刑法都沒有不服從人大監(jiān)督者的法律責(zé)任規(guī)定)，即使就監(jiān)督的法律程序而言，具體化的東西也不多。以《監(jiān)督法》(2007-01-01生效)為核心的人大監(jiān)督法律體系的主要問題是缺少具體的操作程序和法律責(zé)任規(guī)定。原則性規(guī)定多，模糊性規(guī)定多。對人大監(jiān)督的具體法律程序缺少明確的、完善的、有實際意義的、可操作的規(guī)定，并且對拒不接受人大監(jiān)督者是否追究、如何追究紀(jì)律責(zé)任、行政責(zé)任或者法律責(zé)任往往缺少規(guī)定，即使有規(guī)定的，彈性度較大，往往缺乏量化的具體的標(biāo)準(zhǔn),罷免、撤職等剛性監(jiān)督手段的模糊性更顯出了監(jiān)督法的底氣不足。因此，如果沒有進一步的地方人大監(jiān)督的實施辦法或者條例進行補充(但可能出現(xiàn)與《監(jiān)督法》等法律沖突的問題，這需要認真研究)，《監(jiān)督法》下的人大在與強勢政府的博弈中注定很難有大的作為，《監(jiān)督法》很可能面臨濫權(quán)政治遮羞布的命運。第二，地方人大的監(jiān)督力度不強，監(jiān)督工作較薄弱。地方人大的監(jiān)督存在“幾多”“幾少”“幾難”，由此導(dǎo)致監(jiān)督力度不強，監(jiān)督工作較薄弱。對行政執(zhí)法監(jiān)督多，對行政立法、行政司法、“兩院”司法監(jiān)督少;對事監(jiān)督多，對人監(jiān)督少;事后監(jiān)督多，事前監(jiān)督少;非強制性監(jiān)督多，強制性監(jiān)督少;可監(jiān)督的內(nèi)容多，實際監(jiān)督的內(nèi)容少;被動監(jiān)督多，主動監(jiān)督少;監(jiān)督由人大及其常委會選舉任命干部多，監(jiān)督由“一府兩院”任命的干部少;述職評議監(jiān)督走形式多，重實效少;對黨委同政府共同決定的重大事項監(jiān)督難，基本上無法監(jiān)督或不敢監(jiān)督;聽取工作報告監(jiān)督難;質(zhì)詢監(jiān)督難;個案監(jiān)督難。第三，地方人大監(jiān)督成本過高，監(jiān)督效率較低。在我國，由于監(jiān)督法還沒有出臺，一個監(jiān)督案的提起、審議和處置過程沒有相應(yīng)的法律可遵循，又沒有監(jiān)督機構(gòu)，沒有薪水豐厚的職業(yè)政治家，于是就依靠委員會、調(diào)研組反復(fù)多次的會議來解決，而案件往往在機構(gòu)和人員之間輪回，提而不議、議而不決、決而不罰的現(xiàn)象較為普遍，最后或是將議案束之高閣，或是根據(jù)領(lǐng)導(dǎo)個人意見下論斷。這些會議所耗費的時間、精力和財力較多，由于監(jiān)督不力還可能給行政、司法和社會領(lǐng)域帶來間接損失以及影響國民對人大的最高權(quán)力機構(gòu)權(quán)威的評價，由此造成監(jiān)督直接、間接成本高而效率低。[4]產(chǎn)生地方人大監(jiān)督問題有下列原因：第一，人大監(jiān)督理論邏輯自恰性、自足性不足，難以為人大監(jiān)督實踐提供理論支持。本著“多數(shù)決民主原則”設(shè)立的地方人大是中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的地方最高權(quán)力機構(gòu)和地方立法機構(gòu)，是地方公民“公意”的體現(xiàn)，是地方公民行使自身民主權(quán)利的參政、議政、監(jiān)政的代議機構(gòu)，由其產(chǎn)生地方“一府兩院”，具有地方最高權(quán)力機構(gòu)和地方立法機構(gòu)兩種公法人格，這是中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的體現(xiàn)人民主權(quán)與國家治理權(quán)統(tǒng)一的人民代表大會政治制度決定的。這里有三個理論問題至今沒有很好解決：一是中國共產(chǎn)黨地方黨委領(lǐng)導(dǎo)與地方人大的地方最高權(quán)力機構(gòu)之間的關(guān)系。地方人大雖然是憲法規(guī)定的地方最高權(quán)力機構(gòu)，但無權(quán)監(jiān)督中國共產(chǎn)黨地方黨委(憲法規(guī)定的領(lǐng)導(dǎo)地方國家機器的公權(quán)力行使的最高主體)，相反必須接受中國共產(chǎn)黨地方黨委的領(lǐng)導(dǎo)，二者關(guān)系如何處理?地方政治運作現(xiàn)實中，地方政府行政長官要服從中國共產(chǎn)黨地方黨委書記的領(lǐng)導(dǎo)，監(jiān)督地方政府行政長官是否意味著對中國共產(chǎn)黨地方黨委書記的監(jiān)督?二是地方人大的地方最高權(quán)力機構(gòu)和地方立法機構(gòu)兩種公法人格的關(guān)系。地方人大作為一種公權(quán)力機關(guān)，是法定的地方立法機構(gòu)，同時又是法定的但沒有實際執(zhí)行力的地方最高權(quán)力機構(gòu)，兩種公法人格可以并存嗎?如何并存?三是地方政府權(quán)力與地方人大權(quán)力的關(guān)系。從憲法規(guī)定來看，地方政府由地方人大產(chǎn)生，但現(xiàn)實情況不完全如此。權(quán)力尤其是約束不力的公權(quán)力本質(zhì)就在于它是要無限膨脹的，地方政府的實際權(quán)力、權(quán)威遠遠大于地方人大。地方政府行政長官一般是“一仆三主”即主要由地方黨委決定、然后地方政府服從決定、最后由地方人大基本上是象征性地任命。政府官員的權(quán)力主要不是來自地方人大，并且地方人大也要受地方黨委的領(lǐng)導(dǎo)，因此地方人大如何監(jiān)督地方政府?國外的“三權(quán)分離與制衡”不存在這樣的問題，而我國通說是將人民代表大會制度特征歸結(jié)為英國式的“議行合一”(人大相當(dāng)于議會，國務(wù)院相當(dāng)于內(nèi)閣)。[5]筆者不同意這種看法。英國式的“議行合一”是建立在“三權(quán)分離與制衡”基礎(chǔ)上的;而馬克思針對巴黎公社而提出的“議行合一”是議會與行政機構(gòu)完全合一，一套人馬，兩塊牌子。我認為我國既不是三權(quán)分離，也不是議行合一，我國人民代表大會政治制度具有獨特性。具體在我國，憲法同時規(guī)定了中國共產(chǎn)黨的執(zhí)政黨法律地位和人大的最高權(quán)力機構(gòu)的法律地位，還規(guī)定了“一府兩院”由人大產(chǎn)生，其權(quán)力從屬于人大。憲法雖然作出了這樣的原則性、宣示性規(guī)定，但我國理論界至今沒有從理論上很好解決上面三個問題。結(jié)果，在現(xiàn)實中，好些地方出現(xiàn)了這樣的怪現(xiàn)象：“一府兩院”、人大成了中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下建設(shè)國家的四個分工合作的法律地位平等的職能部門，人大的法律權(quán)威地位在現(xiàn)實政治實踐中沒有很好貫徹。第二，地方人大缺少專門的監(jiān)督機構(gòu)和職業(yè)政治家。根據(jù)憲法以及地方人大組織法規(guī)定，地方人大職權(quán)主要有立法權(quán)(省區(qū)市、較大的市人大及其常委會)，重大事項決定權(quán)，人事任免權(quán)，監(jiān)督權(quán)。憲法所設(shè)定的這些職權(quán)充分體現(xiàn)了地方人大的地方最高權(quán)力機構(gòu)的法律權(quán)威地位。然而地方人大的憲法職權(quán)主要是通過其以集體行權(quán)方式實施的監(jiān)督權(quán)來實現(xiàn)的，地方立法權(quán)、選舉罷免權(quán)實際上是一種廣義上的監(jiān)督權(quán)。具體來看，地方人大監(jiān)督權(quán)主要有：審議“一府兩院”工作報告、專題報告權(quán);審查、批準(zhǔn)計劃和預(yù)算、決算權(quán);質(zhì)詢、詢問、建議權(quán);任免、撤職權(quán);對“一府兩院”工作的視察權(quán);特定問題調(diào)查權(quán);個案監(jiān)督權(quán);政府規(guī)章以及其他規(guī)范性文件審查權(quán);特定問題聽政權(quán);地方政府公共決策監(jiān)督權(quán);組織執(zhí)法檢查和評議權(quán)等。地方人大的上述監(jiān)督權(quán)有的來自于地方法規(guī)的規(guī)定或者地方人大近年的監(jiān)督實踐。這些監(jiān)督權(quán)的行使極大地提高了地方人大在中國地方政治活動中的影響力，然而地方人大監(jiān)督依然不如人意。因為地方人大沒有專門的監(jiān)督機構(gòu)，一般都是臨時組織一個調(diào)查組，成員往往又不是專職的，經(jīng)濟補助又少，難以進行有效的監(jiān)督。同時，現(xiàn)代社會是知識社會，專家治理的社會，政治行為需要有職業(yè)政治家的積極參與，才能民主化、制度化、法治化，才能有活力、有效率，才能引進競爭機制。而地方人大監(jiān)督成員的兼職或者業(yè)余身份難以發(fā)揮其應(yīng)該發(fā)揮的監(jiān)督政治職能。我國政治實踐雖然會滋生政客，但目前似乎缺乏滋生真正的職業(yè)政治家的土壤，培育這樣的土壤將是長期的歷史的任務(wù)。第三，地方人大的權(quán)威法律地位沒有真正樹立起來。地方人大基本上是地方公民參政、議政、監(jiān)政機構(gòu)，其所制定的地方法規(guī)以及決議需要地方政府、地方法院、檢察院具體實施，然而對其所產(chǎn)生的地方“一府兩院”的消極作為和不作為行為，地方人大的監(jiān)督?jīng)Q定主要還是要“一府兩院”落實，地方人大是沒有實際性直接強制執(zhí)行權(quán)的。政治實踐中，“一府兩院”的實際權(quán)力遠遠大于地方人大，并且在我國法治意識不強，法律缺少最起碼的權(quán)威的現(xiàn)實下，地方人大的最高權(quán)力機關(guān)地位往往受到地方“一府兩院”的威脅，《四川仁壽縣警方?jīng)_擊省人大捉拿上訪者》[6]的報道很形象地說明了地方人大缺乏現(xiàn)實權(quán)威的尷尬處境，由此地方人大監(jiān)督權(quán)的一定程度上的虛置就不足為奇了。二、強化、落實和創(chuàng)新地方人大的環(huán)境監(jiān)督制度地方人大環(huán)境監(jiān)督目前存在的問題與環(huán)境監(jiān)督制度沒有落實、環(huán)境監(jiān)督制度不完善、地方人大監(jiān)督理論落后于現(xiàn)實有很大關(guān)系。針對這一情況，除了加強對地方人大監(jiān)督的理論創(chuàng)新外，目前首先需要在實踐中強化、落實、創(chuàng)新和完善地方人大的環(huán)境監(jiān)督制度，這里筆者主要論及監(jiān)督制度的創(chuàng)新。(一)地方人大應(yīng)該制定《環(huán)境保護條例》，創(chuàng)新地方環(huán)保法律制度我國環(huán)保基本法律法規(guī)雖然已經(jīng)形成環(huán)境法律體系，但規(guī)定不夠具體，操作性不強。在環(huán)保上位法規(guī)定不明確的情況下，地方人大有必要行使地方立法權(quán)，制定環(huán)境法律的相關(guān)執(zhí)行性地方法規(guī)《環(huán)境保護條例》，加強環(huán)境法律法規(guī)的操作性和實用性，尤其是加大環(huán)境保護執(zhí)法程序和法律責(zé)任的規(guī)定。筆者在中國法院網(wǎng)法律文庫中就地方“環(huán)境保護”法規(guī)檢索到了305條記錄。很多環(huán)境保護法規(guī)相當(dāng)專業(yè)，如《淮南市開發(fā)建設(shè)項目環(huán)境保護條例》，《浙江省海洋環(huán)境保護條例》。但這些條例的主要問題是地方色彩、專業(yè)色彩不強，同樣缺乏操作性，尤其是環(huán)境保護執(zhí)法程序、環(huán)境保護責(zé)任追究等規(guī)定不足。但也有的地方法規(guī)在地方環(huán)境保護立法上有所創(chuàng)新，如《吉林省環(huán)境保護條例》規(guī)定了環(huán)境保護行政部門設(shè)立環(huán)境保護監(jiān)察員制度，《福建省環(huán)境保護條例》規(guī)定了環(huán)境保護應(yīng)該遵循“專業(yè)管理與公眾參與相結(jié)合”的基本原則。筆者認為，地方人大制定的《環(huán)境保護條例》應(yīng)該在環(huán)境保護執(zhí)法程序、環(huán)境保護責(zé)任追究方面突出特色，目前可以考慮規(guī)定以下制度：第一，規(guī)定環(huán)境行政部門設(shè)立環(huán)境保護監(jiān)察員制度;第二，規(guī)定環(huán)境行政部門設(shè)立專門的環(huán)境糾紛裁決機構(gòu)，裁決程序，以便環(huán)境糾紛的迅速解決;第三，規(guī)定環(huán)境污染在義務(wù)人消極履行或者不履行時，可以由第三人代行治理，義務(wù)人承擔(dān)費用的第三人代行治理制度，從地方立法上解決環(huán)境案件執(zhí)行難的問題。第四，規(guī)定環(huán)境公益訴訟制度、集團訴訟制度、簡易訴訟制度以及支持起訴制度，解決環(huán)境糾紛。(二)地方人大應(yīng)該制定地方人大《環(huán)境監(jiān)督條例》，探索環(huán)境監(jiān)督新制度《各級人民代表大會常務(wù)委員會監(jiān)督法》已經(jīng)于2007年1月1日生效，地方人大應(yīng)該盡快制定地方人大《環(huán)境監(jiān)督條例》，明確監(jiān)督的主體(包括地方人大)、范圍和內(nèi)容，監(jiān)督的方式和程序以及法律責(zé)任。目前，江蘇、河南、山東、陜西、青海、黑龍江、遼寧已經(jīng)制定了《監(jiān)督工作條例》，還有的省如湖南、河北制定了地方人大常委會《工作條例》，規(guī)定了人大監(jiān)督的有關(guān)內(nèi)容，體現(xiàn)了地方人大在監(jiān)督立法上的開創(chuàng)性，但存在的主要問題是監(jiān)督的程序和被監(jiān)督者不接受監(jiān)督的法律責(zé)任規(guī)定不詳。目前，尚無地方人大制定專門的地方人大《環(huán)境監(jiān)督工作條例》，但已經(jīng)有為專門事項制定監(jiān)督條例的先例，如《黑龍江省人民代表大會常務(wù)委員會預(yù)算監(jiān)督條例》(1998-12-12)。各地地方人大可以依據(jù)《各級人民代表大會常務(wù)委員會監(jiān)督法》，探索制定專門的地方人大《環(huán)境監(jiān)督條例》，探索、規(guī)范、加強、創(chuàng)新地方人大的環(huán)境監(jiān)督制度。筆者認為，地方人大《環(huán)境監(jiān)督條例》至少可以考慮規(guī)定以下內(nèi)容：第一，規(guī)定地方人大常委會設(shè)立環(huán)境監(jiān)督專業(yè)機構(gòu)，設(shè)立地方人大監(jiān)督專員;第二，明確規(guī)定對地方政府環(huán)境行政立法、環(huán)境行政司法、環(huán)境行政執(zhí)法的監(jiān)督方式與程序，尤其是對違法的地方政府環(huán)境行政立法予以審查撤消的制度;第三，規(guī)定地方人大對地方政府環(huán)境行政決策監(jiān)督制度，重大環(huán)境行政決策應(yīng)該交地方人大表決決定;第四，規(guī)定地方人大環(huán)境監(jiān)督聽證制度;第五，規(guī)定重大環(huán)境污染調(diào)查權(quán)制度;第六，規(guī)定在公共傳媒上公開收集環(huán)境監(jiān)督信息;第七，明確規(guī)定不接受監(jiān)督的法律責(zé)任，尤其是加強人大的罷免制度，并開創(chuàng)建議辭職制度;第八，規(guī)定監(jiān)督信息公開制度。(三)地方人大設(shè)立專門的環(huán)境監(jiān)督機構(gòu)，設(shè)立地方人大監(jiān)督專員。成員組成至少應(yīng)該包括環(huán)境要素專家、環(huán)境法學(xué)專家、公共決策專家、政治學(xué)專家，總之，監(jiān)督機構(gòu)實際上是一個有關(guān)環(huán)境監(jiān)督的綜合性專家小組。如果地方人大常委會沒有這類專家的話，可以以向社會或者大學(xué)公開招聘臨時專家形式解決。同時，由于中國政治的特殊性，人大環(huán)境監(jiān)督機構(gòu)要充分發(fā)揮作用，有必要與共產(chǎn)黨地方黨委建立密切聯(lián)系，由共產(chǎn)黨地方黨委一名副書記與監(jiān)督結(jié)構(gòu)聯(lián)合監(jiān)督，既保證了共產(chǎn)黨地方黨委對地方人大監(jiān)督的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)，又能夠解決監(jiān)督不力和監(jiān)督不能的問題。有了這樣的專家性、學(xué)者性的監(jiān)督機構(gòu)，有了共產(chǎn)黨地方黨委的支持，可以使環(huán)境監(jiān)督的具體內(nèi)容、方式、程序科學(xué)化、合法化，使環(huán)境監(jiān)督更加有的放矢。(四)地方環(huán)境報告制度、述職報告制度與地方人大決定權(quán)制度地方環(huán)境報告制度、述職報告制度包括地方政府環(huán)境行政報告制度、述職報告制度和司法機關(guān)的環(huán)境司法報告制度、述職報告制度。地方政府環(huán)境保護報告制度包括年度報告與專題報告。地方政府應(yīng)按年度向同級地方人大報告地方環(huán)境質(zhì)量狀況以及防治地方環(huán)境污染和其他公害的決策。報告內(nèi)容應(yīng)該包括所在行政區(qū)(包括自然保護區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)、公園、文物古跡等特殊區(qū)域)的環(huán)境質(zhì)量現(xiàn)狀，大氣、水、噪聲、光、有毒有害物質(zhì)等的污染以及防治的具體情況，特別是對行政區(qū)內(nèi)的大中小型污染企業(yè)、垃圾場的位置、污染狀況、排污處理情況、存在問題等進行具體翔實的報告，接受人大常委會的詢問與質(zhì)詢。地方政府對重大環(huán)境事項、重大環(huán)境污染應(yīng)該進行專題報告，接受人大常委會的詢問與質(zhì)詢。地方政府環(huán)境行政負責(zé)人應(yīng)該按年度進行環(huán)境行政述職報告，接受人大代表的詢問與質(zhì)詢。地方政府的重大環(huán)境行政決策應(yīng)該交地方人大表決決定，決定權(quán)應(yīng)該由地方人大行使。(五)強化和明確拒不接受地方人大環(huán)境監(jiān)督者的法律責(zé)任地方人大監(jiān)督無力一個重要原因是被監(jiān)督者即使不接受監(jiān)督或者消極對待監(jiān)督，地方人大往往沒有相應(yīng)措施。筆者認為有必要強化和明確拒不接受地方人大環(huán)境監(jiān)督者的法律責(zé)任，尤其是通過加強地方人大的罷免制度，并開創(chuàng)建議辭職制度。如果地方人大任命的環(huán)境官員拒不接受地方人大環(huán)境監(jiān)督，地方人大環(huán)境監(jiān)督機構(gòu)可以通過常委會向地方人大、或者常委會提起罷免動議，地方人大、或者常委會多數(shù)票通過的應(yīng)該罷免。如果不是由地方人大任命的環(huán)境官員則建議任命部門罷免，任命部門拒絕的，應(yīng)該向地方人大或者人大常委會說明理由，如果理由被地方人大、或者常委會多數(shù)票否決，任命部門則必須執(zhí)行罷免建議。建議辭職制度是指對向人大負有報告、述職、回答質(zhì)詢義務(wù)的環(huán)境行政官員兩次報告、述職、回答質(zhì)詢沒有通過的，地方人大應(yīng)該向地方黨委和地方政府建議讓其辭職，地方黨委和地方政府拒絕的應(yīng)當(dāng)向地方人大常委會陳述理由，如果理由被地方人大常委會多數(shù)票否決，環(huán)境行政官員則必須辭職。上述制度應(yīng)該注意避免與地方人大組織法的沖突，雖然地方人大組織法關(guān)于罷免案的提出過于嚴(yán)格，已經(jīng)落后于形勢，但在該法未修改之前，應(yīng)該尊重其權(quán)威。(六)建立地方人大環(huán)境監(jiān)督聽證制度聽證制度源于國外行政法。是行政法治化、公開化的重要標(biāo)志。目前我國《立法法》、《行政處罰法》、《價格法》、《行政許可法》已經(jīng)對立法聽證、行政處罰聽證、價格聽證、行政許可聽證作出了專門規(guī)定。聽證一般公開進行，聽證有嚴(yán)格的法律程序，一般包括提出申請聽證、通知聽證、舉行聽證會、制作聽證筆錄。聽證制度類似于準(zhǔn)司法審判制度，但它不作出處理決定。它實際上是公開給予被調(diào)查人申辯的機會?！肮绦虻膬身椈驹瓌t：一個人不能在自己的案件中做法官;人們的抗辯必須公正地聽取”[7]聽證制度是對自然正義原則的認可，有利于實現(xiàn)程序公正，有利于當(dāng)事人接受對其不利的處理決定。地方人大環(huán)境監(jiān)督可以建立聽證制度，確實保證環(huán)境監(jiān)督符合自然正義原則。被監(jiān)督者面臨可能使其遭受重大利益損失的地方人大監(jiān)督?jīng)Q定，有要求舉行聽政的權(quán)利。如環(huán)境地方法規(guī)、規(guī)范性文件可能被撤消的、環(huán)境官員可能被罷免的等都可以提出聽證申請。聽證會由地方人大常委會主持，地方人大監(jiān)督機構(gòu)作指控人，提出其監(jiān)督?jīng)Q定的事實依據(jù)和法律依據(jù)，由申請人對地方人大監(jiān)督機構(gòu)提出的事實、證據(jù)、法律依據(jù)進行反駁，申請人可以聘請律師、專家證人協(xié)助其辯論。地方人大環(huán)境監(jiān)督聽證制度有利于監(jiān)督的透明化、公開化，有利于地方人大監(jiān)督機構(gòu)本身也受到監(jiān)督。(七)公開收集環(huán)境監(jiān)督信息和監(jiān)督信息公開制度除接受信訪中提供的環(huán)境監(jiān)督信息外，還可以在公共傳媒上公開收集地方環(huán)境污染信息、地方政府環(huán)境行政不行為以及地方司法機關(guān)環(huán)境司法訴訟不公正、濫用職權(quán)、不作為信息制度，加強對地方政府環(huán)境行政不作為和地方司法機關(guān)環(huán)境司法行為的主動監(jiān)督。已經(jīng)作出監(jiān)督結(jié)論的監(jiān)督信息可以在公共傳媒上公開，使被監(jiān)督對象接受地方公民的再監(jiān)督，以加強監(jiān)督效果。(八)環(huán)境監(jiān)督方式程序化地方人大環(huán)境監(jiān)督方式主要有：聽取和審議環(huán)境保護工作報告、專題報告、環(huán)境官員的述職報告，決定地方政府重大環(huán)境決策，審查地方性環(huán)境法規(guī)、規(guī)范性文件，地方環(huán)境視察，組織環(huán)境執(zhí)法檢查和評議，督促辦理環(huán)境建議、批評和意見，受理申訴、控告和檢舉，詢問和質(zhì)詢，特定問題調(diào)查，審議罷免與撤銷職務(wù)案，建議辭職制度，環(huán)境監(jiān)督聽證制度，收集環(huán)境監(jiān)督信息和監(jiān)督信息公開制度，個案監(jiān)督等。部分方式為法律規(guī)定，部分方式為近年來地方人大的監(jiān)督實踐，部分方式由筆者提出。對這些制度應(yīng)該有完善的程序。畢竟，“程序不是次要的事情。隨著政府權(quán)力持續(xù)不斷地急劇增長，只有依靠程序公正，權(quán)力才可能變得讓人能容忍?！盵8]地方人大環(huán)境監(jiān)督乏力，很大程度上與監(jiān)督方式缺乏可以操作的公正的程序有很大關(guān)系。地方人大有必要在地方人大《環(huán)境監(jiān)督條例》中明確監(jiān)督行為的具體程序，尤其是啟動要件、監(jiān)督表決通過要件，不應(yīng)規(guī)定過嚴(yán)，具有極大震懾力的質(zhì)詢方式應(yīng)該廣泛適用，質(zhì)詢主體、質(zhì)詢范圍等條件應(yīng)該放寬。三、加強對地方政府環(huán)境行政行為的監(jiān)督地方政府環(huán)境行政行為(作為與不作為)是引發(fā)環(huán)境問題的重要原因。因此，地方政府環(huán)境行政行為是地方人大環(huán)境監(jiān)督重點。在環(huán)境污染日益嚴(yán)重，環(huán)境保護已經(jīng)成為憲法任務(wù)的情況下，為了監(jiān)督更有效發(fā)揮作用，地方人大對環(huán)境行政行為的監(jiān)督應(yīng)該有所創(chuàng)新，至少應(yīng)該關(guān)注下列幾個方面：從僅重視事后個案監(jiān)督到同時也重視事前環(huán)境決策監(jiān)督;從僅重視環(huán)境行政執(zhí)法監(jiān)督到同時也重視環(huán)境行政立法、環(huán)境行政司法監(jiān)督;從僅重視環(huán)境行政執(zhí)法不力的結(jié)果性事項監(jiān)督到同時也重視環(huán)境行政執(zhí)法不力的原因性事項的監(jiān)督;從僅重視地方政府環(huán)境行政作為的監(jiān)督到同時也重視地方政府環(huán)境行政不作為的監(jiān)督。具體講包括對地方政府的環(huán)境行政決策、環(huán)境行政立法、環(huán)境行政司法、環(huán)境行政執(zhí)法的監(jiān)督。(一)地方環(huán)境行政決策包括地方政府的環(huán)境行政立法計劃、環(huán)境行政司法、環(huán)境行政執(zhí)法的宏觀與微觀決策。地方人大對地方政府的環(huán)境行政決策的監(jiān)督是主動性的事前監(jiān)督，有助于地方政府環(huán)境決策的科學(xué)化。地方環(huán)境行政決策監(jiān)督技術(shù)性、專業(yè)性強，需要地方人大組成專家環(huán)境決策監(jiān)督小組積極參與。(二)地方政府的環(huán)境行政立法是廣義的，包括省區(qū)市政府、較大的市政府制定的環(huán)境行政規(guī)章、規(guī)范性文件，地級市政府、環(huán)境行政部門制定的環(huán)境行政規(guī)范性文件等。前者如《四川省危險廢物污染環(huán)境防治辦法》(2004-01-01)、《四川省人民政府關(guān)于進一步加強城市生活污水和垃圾處理項目建設(shè)與管理的通知》、《成都市飲用水水源保護條例》;后者如成都市《城市區(qū)域環(huán)境噪聲標(biāo)準(zhǔn)》適用區(qū)域劃分規(guī)定、《瀘州市環(huán)境空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)適用區(qū)域的劃分規(guī)定》。對地方政府的環(huán)境行政立法監(jiān)督主要是撤消與憲法、環(huán)境法等相抵觸的地方環(huán)境行政規(guī)章、規(guī)范性文件，如居然有地方政府擅自制訂高于國家一倍以上的排污標(biāo)準(zhǔn)。[9]象這樣的地方環(huán)境規(guī)章必須撤消。(三)地方政府的環(huán)境行政司法主要是指環(huán)境行政裁決、環(huán)境行政復(fù)議等制度。環(huán)境行政裁決主要指環(huán)境行政機關(guān)裁決環(huán)境民事爭議的環(huán)境行政司法制度?！董h(huán)境保護法》第41條規(guī)定，環(huán)境民事賠償爭議，當(dāng)事人可以申請環(huán)境行主管部門裁決。不過，目前我國還沒有建立環(huán)境污染賠償案件專門行政裁判制度。環(huán)境行政復(fù)議主要指法定環(huán)境行政復(fù)議機關(guān)應(yīng)環(huán)境行政爭議相對人的申請，審查環(huán)境行政主體作出的具體環(huán)境行政行為的合法性與適當(dāng)性，并作出是否滿足申請方請求的裁決。環(huán)境行政裁決與環(huán)境行政復(fù)議都是環(huán)境行政機關(guān)作出的行為，環(huán)境問題有較強的專業(yè)性和復(fù)雜性，因此由環(huán)境行政部門處理可能比司法部門處理更有科學(xué)性和高效性，但可能有不公正之嫌。地方人大應(yīng)該在地方《環(huán)境保護條例》中對地方環(huán)境行政裁決的范圍，程序作出明確規(guī)定，以便有利于環(huán)境污染賠償案件的迅速解決。地方人大在接到公民對環(huán)境行政司法行為申訴的情況下，應(yīng)該責(zé)令相關(guān)環(huán)境行政司法機關(guān)作出解釋。其兩次不通過的則建議其主管部門讓其重新作出環(huán)境行政司法行為或者對有關(guān)當(dāng)事人予以行政處分。(三)地方政府的環(huán)境行政執(zhí)法是指地方環(huán)境行政主體依法對地方環(huán)境行政管理相對人采取的直接影響其權(quán)利義務(wù)的行為，或者對相對人是否正當(dāng)行使權(quán)利和履行義務(wù)的情況進行監(jiān)督檢查的行為。主要包括地方環(huán)境行政監(jiān)督檢查、地方環(huán)境行政許可、地方環(huán)境行政處罰、地方環(huán)境行政強制執(zhí)行。地方政府的環(huán)境行政執(zhí)法行為是監(jiān)督的重點之一，以前地方人大主要重視的是對地方環(huán)境行政處罰和地方環(huán)境行政強制執(zhí)行的監(jiān)督，現(xiàn)在也應(yīng)該重視對地方政府的環(huán)境行政不作為執(zhí)法，濫用職權(quán)執(zhí)法以及地方環(huán)境行政許可的監(jiān)督。地方人大在具體監(jiān)督中，除了執(zhí)法檢查與評議、聽取執(zhí)法匯報、視察、質(zhì)詢外，還可以進行個案監(jiān)督。四、啟動對“兩院”環(huán)境司法監(jiān)督對“兩院”環(huán)境司法監(jiān)督是一個沉甸甸的話題。我國環(huán)境民事賠償訴訟案例不多，除了地方保護主義原因(如2004年四川沱江污染后，四川資陽紅頭文件卻不準(zhǔn)律師接沱江污染官司[10])、目前流行的環(huán)境民事賠償處理方式(環(huán)境民事賠償案大多是行政強制調(diào)解的安撫式賠償，有時甚至受害人沒有索賠意識。)有關(guān)外，一個重要原因是我國環(huán)境民事訴訟的理論與環(huán)境民事訴訟立法極不發(fā)達，因此導(dǎo)致“兩院”無法律依據(jù)可循。如2004年四川沱江兩度污染，造成“近百萬群眾飲用水暫停供應(yīng)，社會生產(chǎn)生活受到較大影響，沱江魚類大量死亡的嚴(yán)重后果”，四川省“兩院”卻無力啟動環(huán)境公益訴訟制度與集團訴訟制度，以解決民事賠償問題。鑒于環(huán)境公益訴訟制度與集團訴訟制度在我國訴訟法中的缺位，筆者認為，地方人大可以在地方《環(huán)境保護條例》中的“環(huán)境糾紛處理”部分予以規(guī)定，進行開創(chuàng)性、嘗試性立法(當(dāng)然這可能涉及到與《立法法》第八條(九)沖突的問題，需要進一步研究，不過地方人大可以先制定出來，搞立法試點。)，并同時規(guī)定支持環(huán)境民事起訴制度以及簡易環(huán)境民事訴訟制度。地方立法規(guī)定后，便于操作，地方人大也可以對“兩院”的相關(guān)行為進行監(jiān)督。(一)適用支持環(huán)境民事起訴制度以及簡易環(huán)境民事訴訟程序，解決環(huán)境民事賠償糾紛。我國民事訴訟法第15條規(guī)定了支持起訴原則。我國已經(jīng)有相關(guān)案例。對受環(huán)境污染損害的單位、個人，機關(guān)、社會團體、企事業(yè)單位可以支持起訴人身份與他們一同向法院起訴。地方檢察院對國有資產(chǎn)(也可以包括公民個人財產(chǎn)損失)受環(huán)境污染損失，可以作為支持起訴機關(guān)與起訴單位一同起訴。對事實清楚、權(quán)利義務(wù)關(guān)系明確、爭議金額不大的簡易環(huán)境民事賠償案，應(yīng)該適用簡易環(huán)境民事訴訟程序，即采用口頭起訴、簡便傳喚、獨任審判等方便形式進行訴訟，并在3月內(nèi)審結(jié)。(二)探索建立環(huán)境公益訴訟制度公益訴訟是于20世紀(jì)60年代，美國在經(jīng)歷劇烈的社會變革后廣泛使用的術(shù)語。公益訴訟起源于羅馬法。就訴訟活動的救濟對象和行為模式而言，訴訟包括公益公訴、公益私訴、私益公訴、私益私訴，前兩者即為公益訴訟。在實踐生活中，侵害國家利益、社會公共利益的行為不在少數(shù)，缺乏了公益訴訟的訴訟制度是不完整的訴訟制度。公益訴訟是指有關(guān)國家機關(guān)、社會團體和公民個人，對侵犯國家利益、社會公共利益的行為，請求人民法院進行糾正和制裁的訴訟活動。公益訴訟涵蓋刑事訴訟、民事訴訟、行政訴訟等三大訴訟領(lǐng)域。公益訴訟與國家利益、社會公共利益休戚相關(guān)，在實踐中主要是針對壟斷經(jīng)濟、不正當(dāng)競爭、環(huán)境侵權(quán)、違反消費者保護等違反公共利益而設(shè)置的訴訟救濟途徑。[11]在我國，目前只有檢察機關(guān)代表國家向法院提起追究被告人刑事責(zé)任的訴訟屬于公益訴訟。我國公益訴訟缺乏理論上的有力支持和相應(yīng)的法律依據(jù)，因而公益訴訟在實踐中極其尷尬，對喬占祥訴鐵道部春運漲價案、南京違章搭建紫金山觀景臺案、湖南律師佘某訴鐵路部門多收票款案、烏魯木齊三公民訴星級酒店“懸掛國旗有誤”案等相關(guān)的公益訴訟案例，法院多以“法無明文規(guī)定”為由判決原告敗訴，或者以當(dāng)事人訴請的事項“不屬于法院受理范圍”為由不予受理。就環(huán)境公益訴訟而言，環(huán)境公益訴訟是法院在當(dāng)事人及其他參與人的參加下，按照法定程序，依法對于個人或組織提起的違法侵犯國家環(huán)境權(quán)益、社會公共環(huán)境權(quán)益的訴訟進行審理并判決，以處理違法行為的活動。我國目前已有環(huán)境公益訴訟案例。2003年5月9日，由樂陵市檢察院起訴、樂陵市法院判決的環(huán)境污染停止侵害案，2003年11月，由閬中市人民檢察院起訴、閬中市人民法院判決的四川省首例環(huán)境污染公益訴訟案——閬中市群發(fā)骨粉廠環(huán)境污染停止侵害案。兩個現(xiàn)實的環(huán)境公益訴訟案例，有極大的現(xiàn)實意義和理論意義。環(huán)境公益訴訟應(yīng)該包括環(huán)境民事公益訴訟、環(huán)境行政公益訴訟和環(huán)境刑事公益訴訟三大類。其中，環(huán)境行政公益訴訟還沒有引起足夠重視。所謂環(huán)境行政公益訴訟，是指環(huán)境行政機關(guān)或其他公權(quán)性機構(gòu)的違法環(huán)境行政行為或不作為對公共利益造成侵害或有侵害之虞時，無直接利害關(guān)系人為維護公共環(huán)境利益，而向法院提起行政訴訟的制度。目前，環(huán)境行政公益訴訟尚無相關(guān)案例。但我國已經(jīng)有其他行政公益訴訟案例，如2002年浙江省臺州市畫家嚴(yán)某狀告椒江區(qū)文體局行政不作為案。[12]學(xué)者建議，環(huán)境公益訴訟，第一，應(yīng)該取消對原告主體資格不適當(dāng)?shù)南拗?，賦予訴訟系屬法院以外的單位和個人以訴權(quán);第二，環(huán)境公益訴訟不應(yīng)受訴訟時效的限制;第三，采取特殊的訴訟處分權(quán)規(guī)則。除非被告已經(jīng)主動補救了其侵犯公益的行為，否則，原告不能撤回起訴;第四，實行合議制審理;第五，舉證