PPP模式及相關(guān)政策解讀

PPP模式及相關(guān)政策解讀第一部分

PPP模式講解一、項目融資項目融資分為狹義項目融資（ProjectFinancing）和廣義項目融資。從各國和國際組織對PPP的理解來看，相對應(yīng)PPP的定義也有廣義和狹義之分。（一）廣義項目融資1．廣義項目融資的含義“為項目融資——為特定項目的建設(shè)、收購以及債務(wù)重組進(jìn)行的融資活動”。廣義項目融資，是指債權(quán)人（銀行）對借款人（項目公司）抵押資產(chǎn)以外資產(chǎn)有100%追索權(quán)的融資活動，即債權(quán)人對借款人抵押資產(chǎn)以外的資產(chǎn)也有追索權(quán)。2．廣義項目融資的形式廣義項目融資可以分為外包、特許經(jīng)營和私有化三大類。（1）外包類即運(yùn)營與維護(hù)合同（O&M），私營部門的合作伙伴根據(jù)合同，在特定的時間內(nèi)，運(yùn)營公有資產(chǎn)，公共合作伙伴保留資產(chǎn)的所有權(quán)。政府或政府性公司通過簽定外包合同方式，將某些作業(yè)性、輔助性工作委托給外部企業(yè)或個人承擔(dān)和完成，如：設(shè)計建造（DB），從而來達(dá)到集中資源和注意力于自己的核心事務(wù)的目的。項目一般是由政府投資，私人部門承包整個項目中的一項或幾項職能，例如只負(fù)責(zé)工程建設(shè)，或者受政府之托代為管理維護(hù)設(shè)施或提供部分公共服務(wù)，政府為其提供的產(chǎn)品或服務(wù)付費(fèi)，項目投資和經(jīng)營的風(fēng)險完全由公共部門承擔(dān)，私人部門承擔(dān)的風(fēng)險相對較小。作業(yè)外包一般由政府方給作業(yè)承擔(dān)方付費(fèi)，并通過委托運(yùn)營和管理合同方式來執(zhí)行。（2）特許經(jīng)營類項目需要私人參與部分或全部投資，并通過一定的合作機(jī)制與公共部門分擔(dān)項目風(fēng)險、共享項目收益。根據(jù)項目的實(shí)際收益情況，公共部門可能會向特許經(jīng)營公司收取一定的特許經(jīng)營費(fèi)或給予一定的補(bǔ)償，項目的資產(chǎn)在特許經(jīng)營期限之后需要移交公共部門，即合同結(jié)束后要求私人部門將項目的使用權(quán)或所有權(quán)移交給公共部門。因此一般存在使用權(quán)和所有權(quán)的移交過程，參與項目的公共部門需要協(xié)調(diào)私人部門的收益性和項目整體的公益性之間的關(guān)系。（3）私有化類在私營部門的合作伙伴設(shè)計和制造基礎(chǔ)設(shè)施，以滿足公共部門合作伙伴的規(guī)范，往往是固定價格，私營部門合作伙伴承擔(dān)所有風(fēng)險。項目需要私人部門負(fù)責(zé)項目的全部投資，也承擔(dān)全部的風(fēng)險，私人部門在定價和服務(wù)質(zhì)量等方面需要接受政府的監(jiān)管。在政府的監(jiān)管下，通過向用戶收費(fèi)收回投資實(shí)現(xiàn)利潤。由于私有化類PPP項目的所有權(quán)永久歸私人擁有，并且不具備有限追索的特性，因此私人部門在這類PPP項目中承擔(dān)的風(fēng)險最大。私人部門負(fù)責(zé)項目的全部投資，項目所有權(quán)永久歸私人所有。（二）狹義項目融資“通過項目來融資——通過該項目的期望收益來融資的活動”。從金融學(xué)而言，所謂狹義項目融資，是指債權(quán)人（銀行）對借款人（項目公司）抵押資產(chǎn)以外資產(chǎn)沒有追索權(quán)或僅有有限追索權(quán)的融資活動，主要指特許經(jīng)營類。狹義的項目融資的形式：包含BOT及其衍生變化的TOT、DBFO等多種模式，它們都屬于狹義項目融資。二、PPP概念（一）廣義PPP對應(yīng)廣義的項目融資，廣義的PPP泛指公共部門與私人部門為提供公共產(chǎn)品或服務(wù)而建立的各種合作關(guān)系。它屬于廣義項目融資，即“為項目融資——為特定項目的建設(shè)、收購以及債務(wù)重組進(jìn)行的融資活動”。PPP是英文“Public－PrivatePartnership”的簡寫，中文直譯為公私合伙或合營，又稱公私協(xié)力，最早由英國政府于1982年提出，是指政府與私營商簽訂長期協(xié)議，授權(quán)私營商代替政府建設(shè)、運(yùn)營或管理公共基礎(chǔ)設(shè)施并向公眾提供公共服務(wù)。簡言之指公共部門通過與私人部門建立伙伴關(guān)系提供公共產(chǎn)品或服務(wù)的一種方式。雖然私人部門參與提供公共產(chǎn)品或服務(wù)已有很長歷史，但PPP術(shù)語的出現(xiàn)不過是近十年的事情。1．財政部部長樓繼偉在《推廣PPP：貫徹十八屆三中全會精神的一次體制機(jī)制變革》一文中指出，廣義PPP是指政府與私人部門為提供公共產(chǎn)品或服務(wù)而建立的合作關(guān)系，以授予特許經(jīng)營權(quán)為特征，主要包括BOT、BOO、PFI等模式。2．國務(wù)院《關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》（國發(fā)〔2014〕43號）指出，鼓勵社會資本通過特許經(jīng)營等方式，參與城市基礎(chǔ)設(shè)施等有一定收益的公益性事業(yè)投資和運(yùn)營。3．財政部在《關(guān)于印發(fā)〈政府和社會資本合作模式操作指南（試行）〉的通知》（財金〔2014〕113號）提到，項目運(yùn)作主要方式是特許經(jīng)營類，也包含了作業(yè)外包類中的委托運(yùn)營和管理合同。4．《國家發(fā)展改革委關(guān)于開展政府和社會資本合作的指導(dǎo)意見》（發(fā)改投資〔2014〕2724號）指出，政府和社會資本合作（PPP）模式是指政府為增強(qiáng)公共產(chǎn)品和服務(wù)供給能力、提高供給效率，通過特許經(jīng)營、購買服務(wù)、股權(quán)合作等方式，與社會資本建立的利益共享、風(fēng)險分擔(dān)及長期合作關(guān)系。（二）狹義PPP1．狹義PPP模式是指政府與私人組織之間，為了合作建設(shè)城市基礎(chǔ)設(shè)施項目，或是為了提供某種公共物品和服務(wù)，以特許權(quán)協(xié)議為基礎(chǔ)，彼此之間形成一種伙伴式的合作關(guān)系。PPP模式將部分政府責(zé)任以特許經(jīng)營權(quán)方式轉(zhuǎn)移給社會主體（企業(yè)），政府與社會主體通過簽署合同來明確雙方的權(quán)利和義務(wù)，建立起“利益共享、風(fēng)險共擔(dān)、全程合作”的共同體關(guān)系，以確保合作的順利完成，最終使合作各方達(dá)到比預(yù)期單獨(dú)行動更為有利的結(jié)果。這樣政府的財政負(fù)擔(dān)減輕，社會主體的投資風(fēng)險減小。公私合營模式（PPP），以其政府參與全過程經(jīng)營的特點(diǎn)受到國內(nèi)外廣泛關(guān)注。2．《財政部關(guān)于推廣運(yùn)用政府和社會資本合作模式有關(guān)問題的通知》（財金〔2014〕76號）指出，政府和社會資本合作模式是在基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)領(lǐng)域建立的一種長期合作關(guān)系。通常模式是由社會資本承擔(dān)設(shè)計、建設(shè)、運(yùn)營、維護(hù)基礎(chǔ)設(shè)施的大部分工作，并通過“使用者付費(fèi)”及必要的“政府付費(fèi)”獲得合理投資回報；政府部門負(fù)責(zé)基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)價格和質(zhì)量監(jiān)管，以保證公共利益最大化。3．財金〔2014〕113號文件的附件《政府和社會資本合作模式操作指南》第二條規(guī)定：本指南所稱社會資本是指已建立現(xiàn)代企業(yè)制度的境內(nèi)外企業(yè)法人，但不包括本級政府所屬融資平臺公司及其他控股國有企業(yè)。4．在PPP項目經(jīng)營中，政府和社會資本的合作鏈比較長，雙方共擔(dān)風(fēng)險、共享收益，政府和社會資本的合作形式主要是特許經(jīng)營類BOT等。外包和私有化類，都不是PPP的主要模式。5．PPP與BOT的異同點(diǎn)（1）PPP與BOT的相同點(diǎn)①PPP與BOT都屬于狹義項目融資，即“通過項目來融資——通過該項目的期望收益來融資的活動”，而非廣義項目融資，即“為項目融資——為特定項目的建設(shè)、收購以及債務(wù)重組進(jìn)行的融資活動”。②PPP和BOT項目對民營機(jī)構(gòu)的補(bǔ)償都是通過授權(quán)民營機(jī)構(gòu)在規(guī)定的特許期內(nèi)向項目的使用者收取費(fèi)用，由此回收項目的投資、經(jīng)營和維護(hù)等成本，并獲得合理的回報（即建成項目投入使用所產(chǎn)生的現(xiàn)金流量成為支付經(jīng)營成本、償還貸款和提供投資回報等的唯一來源），特許期滿后項目將移交回政府（也有不移交的，如BOO）。（2）PPP與BOT的差別①PPP的含義更為廣泛，反映更為廣義的公私合伙合作關(guān)系，除了基礎(chǔ)設(shè)施和自然資源開發(fā)，還包括公共服務(wù)設(shè)施和國營機(jī)構(gòu)的私有化等。②政府在PPP和BOT中的責(zé)任本質(zhì)上沒有什么不同，但細(xì)節(jié)上，BOT項目中，大多數(shù)工作由民營機(jī)構(gòu)來做，政府需要提供支持和擔(dān)保；PPP項目中，民營機(jī)構(gòu)做不了的或不愿做的，由政府來做，其余全由民營機(jī)構(gòu)來做，政府只起監(jiān)管的作用。政府部門和社會資本分工明確。政府職能主要體現(xiàn)在以下幾個方面：招投標(biāo)和質(zhì)量監(jiān)管、特許經(jīng)營權(quán)授予、價格監(jiān)督、部分政府付費(fèi)（含補(bǔ)貼）、融資支持基金（包括股權(quán)、債權(quán)、擔(dān)保等形式的支持）。社會資本則需承擔(dān)包括設(shè)計、建設(shè)、運(yùn)營、維護(hù)、融資的大部分職能，項目公司可以按商業(yè)化原則舉借債務(wù)，但政府不承擔(dān)項目公司的償債責(zé)任。③在傳統(tǒng)公私合作模式下，公共部門或私人部門一般只是各自負(fù)責(zé)項目鏈的部分板塊，而不是全程參與項目設(shè)計到運(yùn)營的完整鏈條，雙方都缺乏對項目全生命周期成本收益和質(zhì)量的全盤考慮。單一部門“重建設(shè)、輕運(yùn)營”的傾向易導(dǎo)致設(shè)施建成后不能發(fā)揮應(yīng)有功效，甚至出現(xiàn)嚴(yán)重的質(zhì)量問題。目前財政部推廣的PPP基本模式強(qiáng)調(diào)政府與社會資本的合作和風(fēng)險適當(dāng)原則，合作期限更長，并且項目整體生命過程中合作較為密切，有利于保證項目質(zhì)量。三、PPP發(fā)展歷程（一）近代中國PPP雛形清朝末年，水務(wù)司打算發(fā)展自來水，希望朝廷給予支持，就給朝廷上了奏折。慈禧看了這道折子后，在上面批了四個字——“官督民辦”?！肮俣健笔菑?qiáng)調(diào)了官府的責(zé)任，在政府財力有限的情況下，可以發(fā)揮民眾的力量由民眾去辦，但官府需要進(jìn)行監(jiān)督——監(jiān)督安全、監(jiān)督質(zhì)量、監(jiān)督市場秩序；“民辦”是講市政公用事業(yè)項目可以交給社會去辦，要充分發(fā)揮社會各方面的積極性。（二）英國創(chuàng)造現(xiàn)代PPP模式1．英國是全球PPP模式最成熟的國家之一，其中最出色的項目應(yīng)該是倫敦希斯羅機(jī)場。從20世紀(jì)70年代末撒切爾執(zhí)政開始，就對電力、電信、自來水和煤氣進(jìn)行了大規(guī)模的市場化改革，“私有化無禁區(qū)”，由政府財政負(fù)擔(dān)的公園維護(hù)、垃圾清掃、校園伙食、精神病院都可以由私人提供。1990年，梅杰出任首相，提出PFI（PrivateFinanceInitiative）理念，完善PPP機(jī)構(gòu)和制度，PPP發(fā)展進(jìn)入了新的階段。梅杰大力推動PPP模式的背景如下：（1）歷史欠賬太多，基礎(chǔ)設(shè)施需要巨大的建設(shè)維修資金；（2）雙超現(xiàn)象普遍，項目時間超期和成本超預(yù)算；（3）政府債務(wù)負(fù)擔(dān)重，很難再提高政府公共開支預(yù)算。在基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域，從經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)設(shè)施到社會基礎(chǔ)設(shè)施，項目業(yè)態(tài)從硬到軟，PPP的應(yīng)用在不斷擴(kuò)展。截至2012年3月，英國PFI有716個項目，總投資達(dá)547億英鎊。2．英國PPP管理機(jī)構(gòu)第一階段，財政部于1997年設(shè)立一個PPP工作組，負(fù)責(zé)PPP相關(guān)工作；第二階段（2010年后），財政部正式成立一個部門——基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)局（IUK，InfrastructureUK），統(tǒng)一負(fù)責(zé)PPP管理工作。3．英國75%的政府管理者認(rèn)為PPP模式下的工程達(dá)到和超過價格與質(zhì)量關(guān)系的要求，可節(jié)省17%的資金。80%的工程項目按規(guī)定工期完成，常規(guī)招標(biāo)項目按期完成的只有30%；20%未按期完成的、拖延時間最長沒有超過4個月。同時，80%的工程耗資均在預(yù)算之內(nèi)，一般傳統(tǒng)招標(biāo)方式只能達(dá)到25%；20%超過預(yù)算的是因?yàn)檎岢稣{(diào)整工程方案。4．按照英國的經(jīng)驗(yàn)，適于PPP模式的工程包括：交通（公路、鐵路、機(jī)場、港口）、衛(wèi)生（醫(yī)院）、公共安全（監(jiān)獄）、國防、教育（學(xué)校）、公共不動產(chǎn)管理。5．目前，PPP模式在全球很多國家得到了廣泛應(yīng)用，根據(jù)PPP市場成熟度由高到低劃分如下：（三）PPP在日本1．20世紀(jì)90年代以來，公私合作模式被引入日本，并越來越受到日本政府的重視。日本的“PPP”模式是指在公私合作基礎(chǔ)上，向社會開放公共行政服務(wù)。日本最初引入PPP機(jī)制的目的是為了“縮小政府規(guī)?！?。日本的PPP模式借鑒了英國的PPP理念，確切地說，是借鑒了英國的PFI模式。PFI是20世紀(jì)90年代初誕生于英國的一種項目融資模式，通常被稱為“私人主動融資”“私人融資計劃”或“私人資本融資”等，PFI屬于PPP的范疇，是PPP的一種類型，偏重于強(qiáng)調(diào)社會資金的主動介入，政府的目的在于獲取有效的服務(wù)，而并非最終的設(shè)施所有權(quán)。2．日本推進(jìn)PPP模式的目的。20世紀(jì)90年代以來，日本和歐美各國一樣面臨公共服務(wù)領(lǐng)域的一系列問題。日本政府將“對社會開放公共服務(wù)領(lǐng)域”確立為政策方針的背景主要有三方面：一是中央、地方政府財政困難；二是公共服務(wù)品質(zhì)下降;三是地區(qū)經(jīng)濟(jì)低迷。引進(jìn)PPP模式的目的正是為了實(shí)現(xiàn)解決財政困難、提高公共服務(wù)的品質(zhì)及活躍經(jīng)濟(jì)這三項政策目標(biāo)。3．日本引進(jìn)PFI模式后，大力推廣，在十幾年的時間里，日本的PFI事業(yè)迅速擴(kuò)張，取得了良好的經(jīng)濟(jì)效益和社會效益，成為日本基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的重要力量。PPP模式在日本的發(fā)展，與日本政府，特別是中央政府的支持和推動密不可分。這一模式成為自小泉內(nèi)閣以來行政改革的重要措施，可稱得上是政府導(dǎo)向型的新型公共服務(wù)供給模式。2001年6月小泉內(nèi)閣在內(nèi)閣會議通過了“骨太方針”，改革的內(nèi)容是：在提供公共服務(wù)過程中，活用市場機(jī)制，在“社會能做的事交給社會去做”的原則指導(dǎo)下，根據(jù)公共服務(wù)的屬性，通過民間委托（外包、公設(shè)民營等）、PFI、獨(dú)立行政法人等措施，激發(fā)公共部門、民營企業(yè)與非營利組織等各服務(wù)主體的積極性，提高行政效率及公共服務(wù)的質(zhì)量。用一句話來解釋，就是向社會開放歷來以政府為中心提供的公共服務(wù)領(lǐng)域。為了推進(jìn)這些政策，日本政府將這種由公共部門直接提供的公共服務(wù)對民間開放的模式取名為“日本式PPP”。設(shè)立的機(jī)構(gòu)：PFI推進(jìn)委員會，日本PFI，PPP協(xié)會，亞洲PPP推進(jìn)協(xié)議會，PFI/PPP推進(jìn)協(xié)議會，亞洲PPP政策研究會。（四）PPP在中國的發(fā)展1．開創(chuàng)性階段：20世紀(jì)末至2003年90年代中后期外資涌入?yún)⑴c我國基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的一波浪潮。典型案例：我國最早采用引入國內(nèi)民營資本的BOT方式建設(shè)的路橋項目——刺桐大橋。項目結(jié)構(gòu)：泉州市政府和準(zhǔn)刺桐大橋開發(fā)總公司按60:40的出資比例成立“泉州刺桐大橋投資開發(fā)有限公司”。刺桐大橋經(jīng)營期限為30年，建設(shè)期為3年。項目采用以刺桐大橋經(jīng)營權(quán)質(zhì)押貸款，固定貸款和流動貸款相結(jié)合，并在國內(nèi)首次采取按揭式還本付息方式償還銀行貸款。經(jīng)驗(yàn)及意義：刺桐大橋1997年通車以來，車流量迅速上升，取得了良好的社會效益和經(jīng)濟(jì)效益。刺桐大橋的建設(shè)，實(shí)現(xiàn)了以較小量國有資金引導(dǎo)較大量民營企業(yè)資金投資于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的目的，成為國內(nèi)首例以內(nèi)地民營資本為主的BOT投資模式案例。項目不足：由于一系列主客觀因素的局限，刺桐大橋項目雖有SPV的構(gòu)架，卻并未形成本應(yīng)與之相匹配的規(guī)范的契約文本，在實(shí)際運(yùn)行當(dāng)中出現(xiàn)了種種問題。項目前期未考慮排他性條款。當(dāng)項目收益較好時，政府投資建設(shè)了并行的新橋，形成競爭狀態(tài)，投資方權(quán)益未得到充分保障；政府領(lǐng)導(dǎo)層強(qiáng)勢施加的“建設(shè)增項”，使業(yè)主方增加了大量利益讓渡負(fù)擔(dān)；過橋收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)無法形成調(diào)整機(jī)制等。以彌補(bǔ)基建投資資金缺口為主要目的，使PPP項目啟動伊始就注定會遇到各種困境。由于PPP模式缺乏好的制度性環(huán)境，此期間PPP試點(diǎn)項目無論成功與否，都沒能真正起到由點(diǎn)及面的示范效應(yīng)。PPP模式在中國的第一輪發(fā)展浪潮逐漸歸于平息。2．現(xiàn)代意義發(fā)展階段:2003年至2013年（1）政策法規(guī)框架形成2004年，建設(shè)部頒布并實(shí)施了《市政公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》（建設(shè)部令第126號），將特許經(jīng)營的概念正式引入市政公用事業(yè)，并在城市供水、污水處理及燃?xì)夤?yīng)等領(lǐng)域發(fā)起大規(guī)模的項目實(shí)踐。各級地方政府也紛紛以建設(shè)部令第126號文件為模板，先后出臺了大量地方性法規(guī)、政府規(guī)章及政策性文件，用于引導(dǎo)和規(guī)范特許經(jīng)營項目開發(fā)。中國式PPP進(jìn)入第二輪發(fā)展浪潮。此階段，廣義PPP多以BOT或BT模式進(jìn)行。PPP項目仍然缺乏頂層設(shè)計，一切以地方政府短期實(shí)用目的優(yōu)先，各種問題依然延續(xù)。但成功的PPP經(jīng)驗(yàn)經(jīng)過復(fù)制與改良，促進(jìn)了PPP理論發(fā)展。實(shí)踐與理論共識初步成型，政策法規(guī)框架、項目結(jié)構(gòu)與合同范式在此階段得到逐步確立。（2）近年標(biāo)志性項目最近幾年P(guān)PP的標(biāo)志性項目是北京地鐵4號線和鳥巢。地鐵4號線項目將全部建設(shè)分為A、B兩個部分，A為沒有油水的洞體、車站等建設(shè)內(nèi)容，由政府投資；B為設(shè)備資產(chǎn)投資、有油水的運(yùn)營和維護(hù)，B部分吸引社會資本進(jìn)行PPP。B部分特許經(jīng)營SPV（京港地鐵公司）股權(quán)結(jié)構(gòu)為：港鐵股份49%，首創(chuàng)股份49%，京投2%。如果未來B部分油水太多，產(chǎn)生超額收益，政府將通過調(diào)整租金形式加強(qiáng)對超額收益的分配。國家體育場項目中，中信集團(tuán)出資65%，北京城建出資30%，美國金州公司出資5%，三家組成聯(lián)合體。聯(lián)合體與北京國有資產(chǎn)經(jīng)營管理公司聯(lián)合成立SPV，由SPV負(fù)責(zé)組織體育場的建設(shè)、融資工作。聯(lián)合體從北京市政府、北京奧組委獲得特許經(jīng)營權(quán)；建設(shè)結(jié)束后由聯(lián)合體負(fù)責(zé)營運(yùn)30年，營運(yùn)期滿，聯(lián)合體將體育場移交北京國有資產(chǎn)經(jīng)營管理公司。3．新一輪熱潮：2013年以后2013年11月，中共十八屆三中全會決定允許社會資本通過特許經(jīng)營等方式參與城市基礎(chǔ)設(shè)施投資和運(yùn)營?！痘A(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法（征求意見稿）》經(jīng)國務(wù)院、財政部、住建部等相關(guān)部委同意，已于2015年1月公開征求意見。（1）國務(wù)院①《國務(wù)院辦公廳關(guān)于做好全國政府性債務(wù)審計工作的通知》（國辦發(fā)明電〔2013〕20號）②《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》（國發(fā)〔2014〕43號）③《國務(wù)院關(guān)于深化預(yù)算管理制度改革的決定》（國發(fā)〔2014〕45號）④《國務(wù)院關(guān)于創(chuàng)新重點(diǎn)領(lǐng)域投融資機(jī)制鼓勵社會投資的指導(dǎo)意見》（國發(fā)〔2014〕60號）⑤2014年10月，李克強(qiáng)主持召開國務(wù)院常務(wù)會議，要求積極推廣PPP。（李克強(qiáng)：積極推廣政府與社會資本合作（PPP）模式）⑥2015年5月，國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)財政部、發(fā)改委、人民銀行《關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會資本合作模式的指導(dǎo)意見》（國辦發(fā)〔2015〕42號）（2）財政部2014年5月，財政部政府和社會資本合作（PPP）工作領(lǐng)導(dǎo)小組正式設(shè)立。2014年9月，財政部發(fā)布《關(guān)于推廣運(yùn)用政府和社會資本合作模式有關(guān)問題的通知》（財金〔2014〕76號）。2014年10月，財政部發(fā)布《地方政府性存量債務(wù)清理處置辦法》（征求意見稿）。2014年10月，財政部發(fā)布《地方政府存量債務(wù)納入預(yù)算管理清理甄別辦法》（財預(yù)〔2014〕351號）。2014年11月，《關(guān)于印發(fā)政府和社會資本合作模式操作指南（試行）的通知》（財金〔2014〕113號）批準(zhǔn)成立了政府和社會資本合作（PPP）中心，并下發(fā)了首批30個PPP合作示范項目名單和操作指南，確定了污水處理、供水等領(lǐng)域30個示范項目，總投資約1800億元，其中22個項目是地方融資平臺存量項目。目前大部分示范項目進(jìn)展順利，比如：吉林市第六供水廠建設(shè)工程項目在作為PPP示范項目之前已經(jīng)簽約；安徽省池州市主城區(qū)污水處理及市政排水設(shè)施購買服務(wù)項目在成為PPP示范項目后的一個月后（2014年12月）正式簽約；河北石家莊正定新區(qū)綜合管廊項目則在今年5月份簽約；南京市城東污水處理廠和仙林污水處理廠項目則計劃今年12月份正式簽約。2014年12月，《財政部關(guān)于規(guī)范政府和社會資本合作合同管理工作的通知》（財金〔2014〕156號）正式發(fā)布。2014年12月，《財政部關(guān)于印發(fā)〈政府和社會資本合作項目政府采購管理辦法〉的通知》（財庫〔2014〕215號）正式發(fā)布。2015年4月，《政府和社會資本合作項目財政可承受能力論證指引》（財金〔2015〕21號）明確提出，每一年度全部PPP項目需要從預(yù)算中安排的支出責(zé)任，占一般公共預(yù)算支出比例應(yīng)當(dāng)不超過10%。2015年，財政部要完善PPP基金方案以及后續(xù)管理辦法；將分行業(yè)研究制定合同范本、合同指南、實(shí)施指引；將出臺PPP財政管理辦法。其中，中央級的引導(dǎo)示范性PPP基金已獲財政部審批，預(yù)計引導(dǎo)基金規(guī)模約為500億元，里面包含財政部出資的100億元和金融機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)400億元的支持。（3）發(fā)改委2014年5月，《國家發(fā)改委關(guān)于發(fā)布首批基礎(chǔ)設(shè)施等領(lǐng)域鼓勵社會資本投資項目的通知》（發(fā)改基礎(chǔ)〔2014〕981號）正式發(fā)布。2014年12月，《國家發(fā)改委關(guān)于開展政府和社會資本合作的指導(dǎo)意見》和通用合同指南（發(fā)改投資〔2014〕2724號）正式發(fā)布。發(fā)改委牽頭起草的“特許經(jīng)營法征求意見稿”立法工作正在積極推進(jìn)中。2015年4月18日，發(fā)展改革委印發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步做好政府和社會資本合作項目推介工作的通知》，要求各地發(fā)展改革部門盡快搭建信息平臺，及時做好PPP項目的推介工作。發(fā)展改革委以各地已公布的項目為基礎(chǔ)，經(jīng)認(rèn)真審核后建立了PPP項目庫，集中向社會公開推介。本次發(fā)布的PPP項目共計1043個，總投資1.97萬億元，項目范圍涵蓋水利設(shè)施、市政設(shè)施、交通設(shè)施、公共服務(wù)、資源環(huán)境等多個領(lǐng)域。所有項目都已明確項目所在地、所屬行業(yè)、建設(shè)內(nèi)容及規(guī)模、政府參與方式、擬采用的PPP模式、責(zé)任人及聯(lián)系方式等信息，社會資本可積極聯(lián)系參與。四、PPP的模式及范圍（一）各類PPP模式1．BOT模式BOT（Build－Operate－Transfer）即建設(shè)—經(jīng)營—轉(zhuǎn)讓，是指政府通過特許權(quán)協(xié)議，授權(quán)民營機(jī)構(gòu)進(jìn)行項目（主要是基礎(chǔ)設(shè)施和自然資源開發(fā)）的融資、設(shè)計、建造、經(jīng)營和維護(hù)。BOT主要有BOT、BOOT和BOO三種基本形式和十多種演變形式，如BT、TOT等。政府通過契約授予私營企業(yè)（包括外國企業(yè)）以一定期限的特許專營權(quán)，許可其融資建設(shè)和經(jīng)營特定的公用基礎(chǔ)設(shè)施，并準(zhǔn)許其通過向用戶收取費(fèi)用或出售產(chǎn)品以清償貸款，回收投資并賺取利潤。特許權(quán)期限屆滿時，該基礎(chǔ)設(shè)施無償移交給政府。在國際融資領(lǐng)域，BOT不僅僅包含了建設(shè)、運(yùn)營和移交的過程，更主要的是項目融資的一種方式，具有有限追索的特性。所謂項目融資是指以項目本身信用為基礎(chǔ)的融資，項目融資與企業(yè)融資相對應(yīng)。通過項目融資方式融資時，銀行只能依靠項目資產(chǎn)或項目的收入回收貸款本金和利息。在這種融資方式中，銀行承擔(dān)的風(fēng)險較企業(yè)融資大得多，如果項目失敗了銀行可能無法收回貸款本息，因此項目結(jié)果往往比較復(fù)雜。為了實(shí)現(xiàn)這種復(fù)雜的結(jié)構(gòu)，需要做大量前期工作，前期費(fèi)用較高。上述所說的只能依靠項目資產(chǎn)或項目收入回收本金和利息就是無追索權(quán)的概念。在實(shí)際BOT項目運(yùn)作過程中，政府或項目公司的股東都或多或少地為項目提供一定程度的支持，銀行對政府或項目公司股東的追索只限于這種支持的程度，而不能無限的追索，因此項目融資經(jīng)常是有限追索權(quán)的融資。由于BOT項目具有有限追索的特性，BOT項目的債務(wù)不計入項目公司股東的資產(chǎn)負(fù)債表，這樣項目公司股東可以為更多項目籌集建設(shè)資金，所以受到了股本投標(biāo)人的歡迎而被廣泛應(yīng)用。在BOT投融資模式的實(shí)際運(yùn)用中，由于基礎(chǔ)設(shè)施種類、投融資回報方式、項目財產(chǎn)權(quán)利形態(tài)的不同等因素，已經(jīng)出現(xiàn)了不少變異模式。2．BT模式（1）BT模式是BOT模式的一種變換形式，BT是英文Build（建設(shè)）和Transfer（移交）縮寫形式，意即“建設(shè)—移交”，是政府利用非政府資金來進(jìn)行基礎(chǔ)、非經(jīng)營性設(shè)施建設(shè)項目的一種融資模式。其含義是：政府通過合同約定，將擬建設(shè)的某個基礎(chǔ)設(shè)施項目授予企業(yè)法人投資，在規(guī)定的時間內(nèi)，由企業(yè)法人負(fù)責(zé)該項目的投融資和建設(shè)。建設(shè)期滿驗(yàn)收合格后，政府按照等價有償?shù)脑瓌t向投資方支付項目總投資加上合理回報，向企業(yè)法人協(xié)議收購的過程。（2）目前采用BT模式籌集建設(shè)資金成了項目融資的一種新模式。BT屬于BOT的一種演變形式，政府在項目建成后從民營機(jī)構(gòu)中購回項目（可一次支付也可分期支付）。與政府借貸不同，政府用于購買項目的資金往往是事后支付（可通過財政撥款，但更多的是通過運(yùn)營項目收費(fèi)來支付）；民營機(jī)構(gòu)用于建設(shè)的資金可自己出但更多的是獲取銀行的有限追索權(quán)貸款。如果建設(shè)資金不是從銀行借的有限追索權(quán)貸款的話，BT實(shí)際上是“墊資承包”或“延期付款”，已經(jīng)有點(diǎn)超出狹義項目融資的原有含義范疇。3．BOOT（Build－Own－Operate－Transfer）模式這一模式在內(nèi)容和形式上與BOT沒有不同，僅在項目財產(chǎn)權(quán)屬關(guān)系上，項目設(shè)施建成后歸項目公司所有。所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)分離是BOT的主導(dǎo)思想；政府可以在法律上擁有對設(shè)施的所有權(quán)，只是在一定期限內(nèi)將設(shè)施交由發(fā)展商承建和經(jīng)營；這只是發(fā)展商的一種使用權(quán)，對設(shè)施并不擁有所有權(quán)，特許專營期限屆滿，又把設(shè)施移交給政府，實(shí)現(xiàn)政府對設(shè)施的實(shí)際所有權(quán)。4．BTO（Build－Transfer－Own）模式這一模式與一般BOT模式的不同在于“經(jīng)營（Operate）”和“轉(zhuǎn)讓（Transfer）”發(fā)生了次序上的變化，即在項目設(shè)施建成后由政府先行償還所投入的全部建設(shè)費(fèi)用、取得項目設(shè)施所有權(quán)，然后按照事先約定由項目公司租賃經(jīng)營一定年限。例如：近年活躍于香港資本市場的消松角高速公路公司對其名下道路設(shè)施就采用了類似BOOT的投資經(jīng)營方式；國際惠民環(huán)保技術(shù)有限公司（WasteManagementInternationalpic）獲得的香港新界東南區(qū)一個垃圾填埋場項目，也是采用BTO模式，即建設(shè)、轉(zhuǎn)讓后再經(jīng)營的。5．BOO（Build－Own－Operate）模式其意思為某一基礎(chǔ)設(shè)施項目的建設(shè)、擁有（所有）、經(jīng)營。在這一模式中，項目公司實(shí)際上成為建設(shè)、經(jīng)營某個特定基礎(chǔ)設(shè)施而不轉(zhuǎn)讓項目設(shè)施財產(chǎn)權(quán)的純粹的私人公司。其在項目財產(chǎn)所有權(quán)上與一般私人公司相同，但在經(jīng)營權(quán)取得、經(jīng)營方式上與BOT模式有相似之處，即項目主辦人是在獲得政府特許授權(quán)、在事先約定經(jīng)營方式的基礎(chǔ)上，從事基礎(chǔ)設(shè)施項目投資建設(shè)和經(jīng)營的。例如，近年活躍于香港資本市場的滬杭甬高速公路公司和滬寧高速公路公司對其名下道路設(shè)施就采用了類似BOO的投資經(jīng)營方式。6．ROT（Renovate－Operate－Transfer）模式其意思為重整、經(jīng)營、轉(zhuǎn)讓。在這一模式中，重整是指在獲得政府特許授予專營權(quán)的基礎(chǔ)上，對過時、陳舊的項目設(shè)施、設(shè)備進(jìn)行改造更新；在此基礎(chǔ)上由投資者經(jīng)營若干年后再轉(zhuǎn)讓給政府。這是BOT模式適用于已經(jīng)建成、但已陳舊過時的基礎(chǔ)設(shè)施改造項目的一個變體，其差別在于“建設(shè)”變化為“重整”。7．POT（Purchase－Operate－Transfer）模式其意思為購買、經(jīng)營、轉(zhuǎn)讓。購買，即政府出售已建成的、基本完好的基礎(chǔ)設(shè)施并授予特許專營權(quán)，由投資者購買基礎(chǔ)設(shè)施項目的股權(quán)和特許專營權(quán)。這是BOT模式的變體，其與一般BOT的差別就在于“建設(shè)”變?yōu)椤百徺I”。上海黃浦江兩橋一隧（打浦路隧道、南浦大橋和楊浦大橋）項目就是采用POT模式的典型例子。8．BOOST（Build－Own－Operate－Subsidy－Transfer）模式其意思為建設(shè)、擁有、經(jīng)營、補(bǔ)貼、轉(zhuǎn)讓。發(fā)展商在項目建成后，在授權(quán)期限內(nèi)，既直接擁有項目資產(chǎn)又經(jīng)營管理項目，但由于存在相當(dāng)高的風(fēng)險，或非經(jīng)營管理原因的經(jīng)濟(jì)效益不佳，須由政府提供一定的補(bǔ)貼，授權(quán)期滿后將項目的資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓給政府。9．BLT（Build－Lease－Transfer）模式其意思為建設(shè)、租賃、轉(zhuǎn)讓。發(fā)展商在項目建成后將項目以一定的租金出租給政府，由政府經(jīng)營，授權(quán)期滿后，將項目資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓給政府。這一方式與融資租賃非常相似，僅是客體由一般的大宗設(shè)備換成了基礎(chǔ)設(shè)施而已。從BOT及其變異模式看，BOT投融資模式的核心內(nèi)容在于項目公司對特定基礎(chǔ)設(shè)施項目特許專營權(quán)的獲得，以及特許專營權(quán)具體內(nèi)容的確定。而建設(shè)（重整、購買）、轉(zhuǎn)讓則可以視項目不同情況而有所差異。這樣既能解決政府財政資金不敷項目需求的困難，又能保證項目公司在經(jīng)營期間的獲益權(quán)和國家對基礎(chǔ)設(shè)施的最終所有權(quán)。政府通過項目特許權(quán)的授予，賦予私營機(jī)構(gòu)在一定期限內(nèi)建設(shè)、運(yùn)營并獲取項目收益的權(quán)利，期限屆滿時項目設(shè)施移交給政府。同時，作為項目發(fā)起人的私營機(jī)構(gòu)除投資自有資金外，項目建設(shè)所需資金的大部分來自銀行貸款等融資渠道，借款人還款來源限于項目收益，并以項目設(shè)施及其收益設(shè)定浮動抵押為債務(wù)擔(dān)保。10．PFI（Private－Finance－Initiative）模式PFI（民間主動融資）是對BOT項目融資的優(yōu)化，指政府部門根據(jù)社會對基礎(chǔ)設(shè)施的需求，提出需要建設(shè)的項目，通過招投標(biāo)，由獲得特許權(quán)的私營部門進(jìn)行公共基礎(chǔ)設(shè)施項目的建設(shè)與運(yùn)營，并在特許期（通常為30年左右）結(jié)束時將所經(jīng)營的項目完好地、無債務(wù)地歸還政府，而私營部門則從政府部門或接受服務(wù)方收取費(fèi)用以回收成本的項目融資方式。BOT在特許權(quán)期滿后，所建資產(chǎn)必須無償?shù)匾平唤o政府擁有和管理。PFI在前期合同談判中會明確：合同期滿后，如果私人企業(yè)通過正常經(jīng)營未達(dá)到合同規(guī)定的收益，可以繼續(xù)擁有或通過續(xù)租的方式獲得運(yùn)營權(quán)。11．TOT模式其意思為移交、運(yùn)營、移交。政府部門將擁有的設(shè)施的移交給民營機(jī)構(gòu)運(yùn)營，通常民營機(jī)構(gòu)需要支付一筆轉(zhuǎn)讓款，期滿后再將設(shè)施無償移交給政府方。12．BLOT模式其意思為建造、租賃、營運(yùn)及移交。（二）我國PPP應(yīng)用范圍及模式選擇財金〔2014〕113號文件的附件《政府和社會資本合作模式操作指南》第十一條規(guī)定：項目運(yùn)作方式主要包括委托運(yùn)營、管理合同、建設(shè)—運(yùn)營—移交、建設(shè)—擁有—運(yùn)營、轉(zhuǎn)讓—運(yùn)營—移交和改建—運(yùn)營—移交等。發(fā)改委〔2014〕2724號文件規(guī)定：合理確定政府和社會資本合作的項目范圍及模式。1．項目適用范圍PPP模式主要適用于政府負(fù)有提供責(zé)任又適宜市場化運(yùn)作的公共服務(wù)、基礎(chǔ)設(shè)施類項目。2015年5月國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)財政部、發(fā)改委、人民銀行《關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會資本合作模式的指導(dǎo)意見》（國辦發(fā)〔2015〕42號），該文件指出，在能源（燃?xì)狻⒐╇?、供水、供熱）、交通運(yùn)輸（公路、鐵路、機(jī)場、城市軌道交通等）、水利、環(huán)境保護(hù)（資源環(huán)境和生態(tài)保護(hù)、污水及垃圾處理）、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、科技、保障性安居工程（各地的新建市政工程以及新型城鎮(zhèn)化試點(diǎn)項目）、醫(yī)療、衛(wèi)生、養(yǎng)老（健康養(yǎng)老）、教育（教育培訓(xùn)）、文化等公共服務(wù)領(lǐng)域，鼓勵采用政府和社會資本合作（PPP）模式，吸引社會資本參與。2．操作模式選擇（1）經(jīng)營性項目對于具有明確的收費(fèi)基礎(chǔ)，并且經(jīng)營收費(fèi)能夠完全覆蓋投資成本的項目，可通過政府授予特許經(jīng)營權(quán)，采用建設(shè)—運(yùn)營—移交（BOT）、建設(shè)—擁有—運(yùn)營—移交（BOOT）等模式推進(jìn)。要依法放開相關(guān)項目的建設(shè)、運(yùn)營市場，積極推動自然壟斷行業(yè)逐步實(shí)行特許經(jīng)營。（2）準(zhǔn)經(jīng)營性項目對于經(jīng)營收費(fèi)不足以覆蓋投資成本、需政府補(bǔ)貼部分資金或資源的項目，可通過政府授予特許經(jīng)營權(quán)附加部分補(bǔ)貼或直接投資參股等措施，采用建設(shè)—運(yùn)營—移交（BOT）、建設(shè)—擁有—運(yùn)營（BOO）等模式推進(jìn)。要建立投資、補(bǔ)貼與價格的協(xié)同機(jī)制，為投資者獲得合理回報積極創(chuàng)造條件。（3）非經(jīng)營性項目對于缺乏“使用者付費(fèi)”基礎(chǔ)、主要依靠“政府付費(fèi)”回收投資成本的項目，可通過政府購買服務(wù)，采用建設(shè)—擁有—運(yùn)營（BOO）、委托運(yùn)營等市場化模式推進(jìn)。要合理確定購買內(nèi)容，把有限的資金用在刀刃上，切實(shí)提高資金使用效益。五、PPP模式的意義《財政部關(guān)于推廣運(yùn)用政府和社會資本合作模式有關(guān)問題的通知》（財金〔2014〕76號）的發(fā)布，應(yīng)充分認(rèn)識推廣運(yùn)用政府和社會資本合作模式的重要意義。（一）推廣運(yùn)用政府和社會資本合作模式，是促進(jìn)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級、支持新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的必然要求。政府通過政府和社會資本合作模式向社會資本開放基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)項目，可以拓寬城鎮(zhèn)化建設(shè)融資渠道，形成多元化、可持續(xù)的資金投入機(jī)制，有利于整合社會資源，盤活社會存量資本，激發(fā)民間投資活力，拓展企業(yè)發(fā)展空間，提升經(jīng)濟(jì)增長動力，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整和轉(zhuǎn)型升級。（二）推廣運(yùn)用政府和社會資本合作模式，是加快轉(zhuǎn)變政府職能、提升國家治理能力的一次體制機(jī)制變革。規(guī)范的政府和社會資本合作模式能夠?qū)⒄陌l(fā)展規(guī)劃、市場監(jiān)管、公共服務(wù)職能，與社會資本的管理效率、技術(shù)創(chuàng)新動力有機(jī)結(jié)合，減少政府對微觀事務(wù)的過度參與，提高公共服務(wù)的效率與質(zhì)量。政府和社會資本合作模式要求平等參與、公開透明，政府和社會資本按照合同辦事，有利于簡政放權(quán)，更好地實(shí)現(xiàn)政府職能轉(zhuǎn)變，弘揚(yáng)契約文化，體現(xiàn)現(xiàn)代國家治理理念。（三）推廣運(yùn)用政府和社會資本合作模式，是深化財稅體制改革、構(gòu)建現(xiàn)代財政制度的重要內(nèi)容。根據(jù)財稅體制改革要求，現(xiàn)代財政制度的重要內(nèi)容之一是建立跨年度預(yù)算平衡機(jī)制、實(shí)行中期財政規(guī)劃管理、編制完整體現(xiàn)政府資產(chǎn)負(fù)債狀況的綜合財務(wù)報告等。政府和社會資本合作模式的實(shí)質(zhì)是政府購買服務(wù)，要求從以往單一年度的預(yù)算收支管理，逐步轉(zhuǎn)向強(qiáng)化中長期財政規(guī)劃，這與深化財稅體制改革的方向和目標(biāo)高度一致。具體來講：1．PPP是一種新型的項目融資模式從金融市場的角度來看，PPP項目融資不再是傳統(tǒng)的信用融資，而是以項目前景為基礎(chǔ)的項目融資。主要根據(jù)項目的預(yù)期收益、資產(chǎn)以及政府扶持措施的力度而不是項目投資人或發(fā)起人的資信來安排融資。項目經(jīng)營的直接收益和通過政府扶持所轉(zhuǎn)化的效益是償還貸款的資金來源，項目公司的資產(chǎn)和政府給予的有限承諾是貸款的安全保障。同時應(yīng)用范圍廣泛，該模式突破了引入私人企業(yè)參與公共基礎(chǔ)設(shè)施項目組織機(jī)構(gòu)的多種限制，可適用于城市供熱等各類市政公用事業(yè)及道路、鐵路、機(jī)場、醫(yī)院、學(xué)校等。2．降低項目風(fēng)險（1）通過成立SPV，實(shí)現(xiàn)了項目和投融資主體之間的風(fēng)險隔離PPP以特殊目的公司為載體。國發(fā)〔2014〕43號文件提出，投資者按照市場化原則出資，按約定規(guī)則獨(dú)自或與政府共同成立特別目的公司建設(shè)和運(yùn)營合作項目。財政部解答國發(fā)〔2014〕43號文件中提到，對供水供氣、垃圾處理等可以吸引社會資本參與的公益性項目，要積極推廣PPP模式，其債務(wù)由項目公司按照市場化原則舉借和償還，政府按照事先約定，承擔(dān)特許經(jīng)營權(quán)給予、財政補(bǔ)貼、合理定價等責(zé)任，不承擔(dān)償債責(zé)任。據(jù)此國內(nèi)PPP項目將主要以特殊目的公司（SPV）為載體來實(shí)現(xiàn)。SPV是政府與社會資本組成的一個特殊目的機(jī)構(gòu)，共同承擔(dān)風(fēng)險，全過程合作，期滿后移交給政府。同時，PPP模式以完整的契約體系和完備的法律架構(gòu)維系并協(xié)調(diào)項目各方利益，未來還款主要依靠項目預(yù)期收益，是嚴(yán)格意義上的項目融資。財政只提供有限擔(dān)保、政府信用有限介入或不介入融資安排，是PPP模式的關(guān)鍵特征。因此，PPP模式有效控制了中央政府信用、地方政府信用與項目之間的關(guān)系，控制了隱性債務(wù)風(fēng)險。（2）風(fēng)險分配合理PPP融資模式可以使民營資本更多地參與到項目中，降低風(fēng)險，這也正是現(xiàn)行項目融資模式所欠缺的。與BOT等模式不同，PPP在項目初期就可以實(shí)現(xiàn)風(fēng)險分配，同時由于政府分擔(dān)一部分風(fēng)險，使風(fēng)險分配更合理，減少了承建商與投資商風(fēng)險，從而降低了融資難度，提高了項目融資成功的可能性，政府在分擔(dān)風(fēng)險的同時也擁有一定的控制權(quán)。3．實(shí)現(xiàn)了私人資本對公共財政領(lǐng)域的合理參與PPP模式以政府與私人部門間的特許權(quán)協(xié)議為基礎(chǔ)，公共部門通過特許權(quán)安排掌握項目主動權(quán)，并有效借助私人部門的專業(yè)能力，同時實(shí)現(xiàn)向私人資本的風(fēng)險分散；私人部門對項目評估、決策、投融資、建設(shè)和運(yùn)營全程參與，其獲益途徑可以來自于項目運(yùn)營和特許權(quán)，也可以是其它附帶收益，如稅收優(yōu)惠、沿線優(yōu)先開發(fā)權(quán)、其他業(yè)務(wù)牌照等。因此，PPP模式有效解決了財政直接投資效率方面先天劣勢，同時在公、私兩部門間建立緊密的利益聯(lián)系，規(guī)避私人部門道德風(fēng)險。4．降低項目運(yùn)作成本公共部門和私人企業(yè)在初始階段私人企業(yè)與政府共同參與項目的識別、可行性研究、設(shè)施和融資等項目建設(shè)過程，保證了項目在技術(shù)和經(jīng)濟(jì)上的可行性，縮短前期工作周期，使項目費(fèi)用降低。PPP模式只有當(dāng)項目已經(jīng)完成并得到政府批準(zhǔn)使用后，私營部門才能開始獲得收益，因此PPP模式有利于提高效率和降低工程造價，能夠消除項目完工風(fēng)險和資金風(fēng)險。研究表明，與傳統(tǒng)的融資模式相比，PPP項目平均為政府部門節(jié)約17%的費(fèi)用，并且建設(shè)工期都能按時完成。5．促進(jìn)了投資主體的多元化利用私營部門來提供資產(chǎn)和服務(wù)能為政府部門提供更多的資金和技能，促進(jìn)了投融資體制改革。同時，私營部門參與項目還能推動在項目設(shè)計、施工、設(shè)施管理過程等方面的革新，提高辦事效率，傳播最佳管理理念和經(jīng)驗(yàn)。政府部門和民間部門可以取長補(bǔ)短，發(fā)揮政府公共機(jī)構(gòu)和民營機(jī)構(gòu)各自的優(yōu)勢，彌補(bǔ)對方身上的不足。雙方可以形成互利的長期目標(biāo)，可以以最有效的成本為公眾提供高質(zhì)量的服務(wù)，以提高工作效率。6．有利于轉(zhuǎn)換政府職能，減輕財政負(fù)擔(dān)政府可以從繁重的事務(wù)中脫身出來，從過去的基礎(chǔ)設(shè)施公共服務(wù)的提供者變成一個監(jiān)管的角色，從而保證質(zhì)量，也可以在財政預(yù)算方面減輕政府壓力。地方債與融資平臺模式不得不改革。根據(jù)審計署數(shù)據(jù)，截至2013年6月末，地方政府債務(wù)10.9萬億，地方政府性債務(wù)17.9萬億，其中銀行貸款10.1萬億?？梢哉f，城投公司貸款模式是現(xiàn)在地方政府融資的主要模式，也是難以監(jiān)管的原因（相比發(fā)政府債券）。根據(jù)數(shù)據(jù)，省級政府債務(wù)占該省GDP比值的全國平均值為31.4%，最高的貴州接近80%。融資平臺償還能力嚴(yán)重依賴土地出讓金，形成地方政府與融資平臺全面押寶國家經(jīng)濟(jì)、尤其是土地經(jīng)濟(jì)上行的局面。即便是目前土地經(jīng)濟(jì)未有大的下跌，融資平臺已經(jīng)開始大量借新還舊（據(jù)中誠信國際數(shù)據(jù)，通過對1100家融資平臺公司統(tǒng)計，2011－2013年借新還舊率分別為69.85%、61.19%、68.8%）。如果宏觀經(jīng)濟(jì)和土地經(jīng)濟(jì)未來有大的下跌，將形成地方債務(wù)系統(tǒng)風(fēng)險?，F(xiàn)在的做法是清理存量債務(wù)、甄別現(xiàn)存政府債務(wù)，老的老辦法，新的新辦法，以平穩(wěn)過渡。未來的辦法是嚴(yán)控政府舉債的項目用途；嚴(yán)控貸款，走政府發(fā)債或PPP，同時將政府債務(wù)分門別類納入全口徑預(yù)算管理。7．引導(dǎo)民營資本投向正確的領(lǐng)域在我國，大量的民間資本無處可流：（1）政府四萬億資金投在公共項目中，擠出民營資本；（2）近年來傳統(tǒng)資源類（如山西內(nèi)蒙的煤炭）行業(yè)、低級制造業(yè)（如廣東的低級制造業(yè)），或者因?yàn)榄h(huán)保安全、或因“騰籠換鳥”的產(chǎn)業(yè)升級，擠出民營資本；（3）兩大資本傳統(tǒng)流向——股市和樓市；（4）出入境投資海外，資本項目管制下國內(nèi)民營資本合法出境投資的成本過大。因?yàn)橐陨显?，無法停歇的民營資本涌向了脫離監(jiān)管的民間金融。但無實(shí)體投資而高利率空轉(zhuǎn)的民間金融將拖垮整個經(jīng)濟(jì)。民營資本無處去的同時，卻是政府負(fù)債過高…推動PPP模式是政府順應(yīng)情勢的明智做法。只是需要放棄一些政府主導(dǎo)一切的官本位思想。8．PPP模式可以在一定程度上保證民營資本取得合理回報私營部門的投資目標(biāo)是尋求既能夠還貸又有投資回報的項目，無利可圖的基礎(chǔ)設(shè)施項目是吸引不到民營資本的投入。而采取PPP模式，政府可以給予私人投資者相應(yīng)的政策扶持作為補(bǔ)償，從而很好地解決了這個問題，如稅收優(yōu)惠、貸款擔(dān)保、給予民營企業(yè)沿線土地優(yōu)先開發(fā)權(quán)等。通過實(shí)施這些政策可提高民營資本投資項目的積極性，同時民營資本在政府監(jiān)督下經(jīng)營，可以保證項目收費(fèi)的合理性，取得合理回報而不是牟取暴利。六、PPP模式遵循的主要原則（一）轉(zhuǎn)變職能，合理界定政府的職責(zé)定位開展政府和社會資本合作，對轉(zhuǎn)變政府職能、提高管理水平提出了更高要求。政府要牢固樹立平等意識及合作觀念，集中力量做好政策制定、發(fā)展規(guī)劃、市場監(jiān)管和指導(dǎo)服務(wù)，從公共產(chǎn)品的直接“提供者”轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐣Y本的“合作者”以及PPP項目的“監(jiān)管者”。（二）因地制宜，建立合理的投資回報機(jī)制根據(jù)各地實(shí)際，通過授予特許經(jīng)營權(quán)、核定價費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、給予財政補(bǔ)貼、明確排他性約定等，穩(wěn)定社會資本收益預(yù)期。加強(qiáng)項目成本監(jiān)測，既要充分調(diào)動社會資本積極性，又要防止不合理讓利或利益輸送。（三）合理設(shè)計，構(gòu)建有效的風(fēng)險分擔(dān)機(jī)制按照風(fēng)險收益對等原則，在政府和社會資本間合理分配項目風(fēng)險。原則上，項目的建設(shè)、運(yùn)營風(fēng)險由社會資本承擔(dān)，法律、政策調(diào)整風(fēng)險由政府承擔(dān)，自然災(zāi)害等不可抗力風(fēng)險由雙方共同承擔(dān)。（四）誠信守約，保證合作雙方的合法權(quán)益在平等協(xié)商、依法合規(guī)的基礎(chǔ)上，按照權(quán)責(zé)明確、規(guī)范高效的原則訂立項目合同。合同雙方要牢固樹立法律意識、契約意識和信用意識，項目合同一經(jīng)簽署必須嚴(yán)格執(zhí)行，無故違約必須承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任。（五）完善機(jī)制，營造公開透明的政策環(huán)境從項目選擇、方案審查、伙伴確定、價格管理、退出機(jī)制、績效評價等方面，完善制度設(shè)計，營造良好政策環(huán)境，確保項目實(shí)施決策科學(xué)、程序規(guī)范、過程公開、責(zé)任明確、穩(wěn)妥推進(jìn)。七、我國PPP案例分析項目發(fā)起：財政部門（政府和社會資本合作中心）會同行業(yè)主管部門，對潛在政府和社會資本合作項目進(jìn)行評估篩選，確定備選項目。發(fā)改委要求各地發(fā)改委2015年1月起按月報送PPP項目，建立發(fā)改委的PPP項目庫（項目拿到發(fā)改委批文、財政批文并進(jìn)入PPP項目名錄）。（一）PPP模式之一1．項目特點(diǎn)項目預(yù)期盈利穩(wěn)定，作為長期持有資產(chǎn)優(yōu)良，如部分供水、污水處理、垃圾處理項目。最傳統(tǒng)的BOT，真正意義上的PPP項目。2．股權(quán)合作政府授權(quán)企業(yè)與我方均以真股形式合作；有的項目可以部分假股真?zhèn)姆绞健?．收入預(yù)測收費(fèi)單價與收入預(yù)測是項目實(shí)施的前提條件，需要與當(dāng)?shù)匕l(fā)改委相關(guān)部門充分收費(fèi)價格政策，并需要第三方專業(yè)公司提供收入預(yù)測數(shù)據(jù)。4．特許經(jīng)營收入調(diào)整機(jī)制特許經(jīng)營期限長，運(yùn)營效益受到多方面因素的影響，與政府監(jiān)管部門達(dá)成科學(xué)、靈活的調(diào)整機(jī)制是成功實(shí)施項目的關(guān)鍵。5．投資退出方式長期持有＋資產(chǎn)證券化。長期持有可獲得穩(wěn)定現(xiàn)金流；資產(chǎn)證券化符合監(jiān)管鼓勵范圍，同時降低政府違約風(fēng)險。（二）PPP模式之二1．項目特點(diǎn)項目為市政交通節(jié)點(diǎn)性工程，如橋梁、隧道；項目后期需要比較專業(yè)的維護(hù)，政府違約風(fēng)險較大；本身不具備產(chǎn)生現(xiàn)金流的功能。2．項目收入項目本身并不具備使用者付費(fèi)等特征；政府以購買公共服務(wù)的形式，在10－30年內(nèi)支付投資者投資成本＋合理回報。（類似于污水處理）3．投資退出方式長期持有＋資產(chǎn)證券化。長期持有可獲得穩(wěn)定現(xiàn)金流；資產(chǎn)證券化符合監(jiān)管鼓勵范圍，降低政府違約風(fēng)險。（三）PPP模式之三1．項目特點(diǎn)項目多為高速公路、軌道交通等投資體量巨大，投資回收期特別長，項目預(yù)期收益不穩(wěn)定。2．項目股權(quán)我方以“真股＋假股”的形式與政府企業(yè)合作；假股部分政府企業(yè)回購，我方收取固定回報，真股部分長期持有，一般情況而言，施工利潤覆蓋真股部分投資額。3．法律文件發(fā)改委、財政批文，確保項目納入PPP項目名單。4．風(fēng)險防范假股部分需要有效的擔(dān)保條件；投資協(xié)議及項目公司章程要充分維護(hù)我方真股部分投資權(quán)益。【案例】以超大型準(zhǔn)經(jīng)營性項目（總投資100億元以上），城市軌道交通項目為例。軌道交通項目投資大、回收期長，無法通過票款收入收回全部投資并實(shí)現(xiàn)盈利，針對這一難題，采用結(jié)構(gòu)化融資技術(shù)，將項目有效分割并組合，提出一種復(fù)合的投融資模式。方案設(shè)計：采用“復(fù)合PPP模式”，即公私合作制（PPP）＋投融資建設(shè)（BT）組合的模式。（1）項目投資建設(shè)軌道交通項目可分A、B兩部分投資建設(shè)（假設(shè)總投資100億元）。A部分主要為土建工程，約占總投資70%，為70億元；B部分主要包括車輛、信號、自動售檢票系統(tǒng)等機(jī)電設(shè)備，約占30%，為30億元。A部分投資建設(shè)，采用投融資建設(shè)方式，即投資方與政府授權(quán)主體簽署《投資建設(shè)合同》，并獨(dú)資成立項目公司，投資建設(shè)完成后由政府在3－5年內(nèi)回購，政府提供回購擔(dān)保。B部分投資建設(shè)，政府與投資方按一定比例出資（如6:4股權(quán)比例）成立特許經(jīng)營公司，負(fù)責(zé)B部分的投資建設(shè)。（2）A部分資產(chǎn)租賃投資方單獨(dú)投資建設(shè)的A部分建設(shè)完成移交政府后，政府與特許經(jīng)營公司簽訂《資產(chǎn)租賃協(xié)議》，將A部分資產(chǎn)租賃給特許經(jīng)營公司使用。（3）特許經(jīng)營（A＋B兩部分資產(chǎn)）政府監(jiān)管單位與特許經(jīng)營公司簽訂《特許經(jīng)營協(xié)議》，特許經(jīng)營公司負(fù)責(zé)項目的運(yùn)營管理、全部設(shè)施（包括A和B兩部分項目資產(chǎn)）的維護(hù)和相關(guān)資產(chǎn)更新，以及站內(nèi)的商業(yè)經(jīng)營。特許經(jīng)營公司，通過地鐵票款收入及站內(nèi)商業(yè)經(jīng)營收入回收B部分的投資。（4）B部分資產(chǎn)移交特許經(jīng)營期結(jié)束后，特許公司將B部分項目設(shè)施完好地、無償移交給市政府指定部門。（5）復(fù)合PPP模式框架圖（6）模式設(shè)計理由采用復(fù)合PPP模式，即公私合作制＋投融資建設(shè)組合的模式，主要考慮到國家層面政策導(dǎo)向、投資方合理投資收益及政府建設(shè)資金缺乏等幾個方面因素。①PPP模式是國務(wù)院層面大力推行模式，本模式設(shè)計中以PPP模式為核心，提領(lǐng)整個項目合作框架，使得項目合法性、融資落地及后期運(yùn)營規(guī)范等方面都更具有保障性。②若整個項目（A、B兩部分投資）都采用單一PPP模式，項目的投資回收期太長（B部分46億元投資，項目資本金內(nèi)部收益率10%，回收期16年）。A、B兩部分都采用單一PPP模式，投資回收期保守估計超過30年，是任何企業(yè)都無法承受的。因此投資金額較大的A部分可采用投融資建設(shè)的模式，合理縮短企業(yè)投資回收期。③此外，若整個項目A、B兩部分都采用單一PPP模式，為使項目達(dá)到一個合理的收益水平（如10%內(nèi)部收益率，15年投資回收期），政府每年需要補(bǔ)貼費(fèi)用大大增加，巨額補(bǔ)貼會造成不利的社會影響。④就項目A部分而言，也可采用政府自建，然后將資產(chǎn)租賃給投資方與政府成立的特許經(jīng)營公司，但政府方面資金壓力較大，目前來看不太現(xiàn)實(shí)。因此，較為可行的方式是A部分采用投融資建設(shè)方式，投資方能夠縮短投資回收期的同時，政府也減輕了項目建設(shè)資金壓力。⑤項目A部分投融資建設(shè)方式也可適當(dāng)變形，如采取投融資建造+土地聯(lián)動的方式（BTR），即投資方可摘牌地鐵沿線配套的商住用地，沖抵部分投資款。（7）模式重點(diǎn)說明①合法性文件投資方投融資建設(shè)A部分項目政府應(yīng)通過人大決議，并列入財政年度預(yù)算；特許經(jīng)營權(quán)授權(quán)文件。②特許經(jīng)營公司股權(quán)在特許經(jīng)營公司中，我方股權(quán)比例應(yīng)低于50%，原因在于我方只是參與項目的運(yùn)營，而非主導(dǎo)，控股方應(yīng)為政府方面授權(quán)主體（軌道公司）。③項目融資項目資本金部分可考慮引入信托、資管計劃及保險資金等多種形式。項目貸款部分，需要提前與國開行及四大國有行等實(shí)力雄厚的銀行對接，研究銀團(tuán)貸款落地的問題。④招標(biāo)方式《財政部關(guān)于印發(fā)〈政府和社會資本合作項目政府采購管理辦法〉的通知》（財庫〔2014〕215號）⑤項目A、B兩部分的分割不同線路的客流收入情況、建設(shè)成本、票價政策等因素存在差異，投融資建造模式與單一PPP模式的比例可以在本方案基礎(chǔ)比例上進(jìn)行微調(diào)。即如果線路的經(jīng)濟(jì)特征較好，那么投融資建造部分的比例可以下調(diào)，反之則上調(diào)。⑥票價與客流預(yù)測票價與客流預(yù)測是項目實(shí)施的前提條件，需要與當(dāng)?shù)匕l(fā)改委相關(guān)部門充分溝通票價政策，并需要第三方專業(yè)公司提供客流預(yù)測數(shù)據(jù)。⑦特許經(jīng)營收入調(diào)整機(jī)制項目投資體量大，特許經(jīng)營期限長，運(yùn)營效益受到多方面因素的影響，科學(xué)、靈活的調(diào)整機(jī)制是成功實(shí)施項目的關(guān)鍵。a．票價調(diào)整機(jī)制在政府核定票價與社會投資商業(yè)化運(yùn)作所需要的商業(yè)化票價之間，建立科學(xué)、合理的票價調(diào)整機(jī)制。政府核定票價：政府監(jiān)管部門根據(jù)現(xiàn)有政策，結(jié)合客流數(shù)據(jù)確定的平均人次票價。商業(yè)化票價：政府核定票價基礎(chǔ)上，錨定與特許公司經(jīng)營成本緊密相關(guān)的電價、工資、消費(fèi)價格指數(shù)等指標(biāo)，建立票價調(diào)整公式，依據(jù)該調(diào)整公式計算出來的票價為商業(yè)票價。政府核定票價與商業(yè)票價之間的差額部分，由政府與投資方按一定比例分擔(dān)，以反映項目運(yùn)營成本的正常變化。票價調(diào)整機(jī)制的核心是解決特許經(jīng)營公司運(yùn)營成本正常增長的問題。b．租金調(diào)整機(jī)制A部分投資建設(shè)完成后，政府將資產(chǎn)租賃給特許公司并收取租金。在項目特許經(jīng)營期，租金將作為分擔(dān)客流風(fēng)險和調(diào)節(jié)運(yùn)營收益的手段：實(shí)際客流低于預(yù)測客流一定比例時，政府減免特許公司應(yīng)支付的租金；當(dāng)實(shí)際客流高于預(yù)測客流一定比例時，政府提高特許公司應(yīng)支付的租金。租金調(diào)整機(jī)制的核心是解決客流波動對特許經(jīng)營造成較大風(fēng)險的問題。⑧投資退出機(jī)制在實(shí)際客流與預(yù)測客流嚴(yán)重背、政策調(diào)整、政府違約及不可抗力等情形下，投資方可合理退出，且政府需要給予投資人以公允價格補(bǔ)償。⑨資源整合一般投資人須與與軌道運(yùn)營經(jīng)驗(yàn)豐富的企業(yè)建立戰(zhàn)略伙伴關(guān)系，并形成聯(lián)合體參與特許項目的投資建設(shè)，可大大增強(qiáng)對政府的項目談判地位，同時也有助于提高項目投資、建設(shè)及運(yùn)營管理效率。第二部分

我國現(xiàn)行PPP模式相關(guān)主要政策解讀一、《財政部關(guān)于推廣運(yùn)用政府和社會資本合作模式有關(guān)問題的通知》（財金〔2014〕76號）貫徹落實(shí)黨的十八屆三中全會關(guān)于“允許社會資本通過特許經(jīng)營等方式參與城市基礎(chǔ)設(shè)施投資和運(yùn)營”精神，拓寬城鎮(zhèn)化建設(shè)融資渠道，促進(jìn)政府職能加快轉(zhuǎn)變，完善財政投入及管理方式，盡快形成有利于促進(jìn)政府和社會資本合作模式（PublicPrivatePartnership，PPP）發(fā)展的制度體系，現(xiàn)就有關(guān)問題通知如下。（一）積極穩(wěn)妥做好項目示范工作1．開展項目示范地方各級財政部門要向本級政府和相關(guān)行業(yè)主管部門大力宣傳政府和社會資本合作模式的理念和方法，按照政府主導(dǎo)、社會參與、市場運(yùn)作、平等協(xié)商、風(fēng)險分擔(dān)、互利共贏的原則，科學(xué)評估公共服務(wù)需求，探索運(yùn)用規(guī)范的政府和社會資本合作模式新建或改造一批基礎(chǔ)設(shè)施項目。財政部將統(tǒng)籌考慮項目成熟度、可示范程度等因素，在全國范圍內(nèi)選擇一批以“使用者付費(fèi)”為基礎(chǔ)的項目進(jìn)行示范，在實(shí)踐的基礎(chǔ)上不斷總結(jié)、提煉、完善制度體系。2．確定示范項目范圍適宜采用政府和社會資本合作模式的項目，具有價格調(diào)整機(jī)制相對靈活、市場化程度相對較高、投資規(guī)模相對較大、需求長期穩(wěn)定等特點(diǎn)。各級財政部門要重點(diǎn)關(guān)注城市基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)領(lǐng)域，如城市供水、供暖、供氣、污水和垃圾處理、保障性安居工程、地下綜合管廊、軌道交通、醫(yī)療和養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施等，優(yōu)先選擇收費(fèi)定價機(jī)制透明、有穩(wěn)定現(xiàn)金流的項目。3．加強(qiáng)示范項目指導(dǎo)財政部將通過建立政府和社會資本合作項目庫為地方提供參考案例。對政府和社會資本合作示范項目，財政部將在項目論證、交易結(jié)構(gòu)設(shè)計、采購和選擇合作伙伴、融資安排、合同管理、運(yùn)營監(jiān)管、績效評價等工作環(huán)節(jié)，為地方財政部門提供全方位的業(yè)務(wù)指導(dǎo)和技術(shù)支撐。4．完善項目支持政策財政部將積極研究利用現(xiàn)有專項轉(zhuǎn)移支付資金渠道，對示范項目提供資本投入支持。同時，積極引入信譽(yù)好、有實(shí)力的運(yùn)營商參與示范項目建設(shè)和運(yùn)營。鼓勵和支持金融機(jī)構(gòu)為示范項目提供融資、保險等金融服務(wù)。地方各級財政部門可以結(jié)合自身財力狀況，因地制宜地給予示范項目前期費(fèi)用補(bǔ)貼、資本補(bǔ)助等多種形式的資金支持。在與社會資本協(xié)商確定項目財政支出責(zé)任時，地方各級財政部門要對各種形式的資金支持給予統(tǒng)籌，綜合考慮項目風(fēng)險等因素合理確定資金支持方式和力度，切實(shí)考慮社會資本合理收益。（二）切實(shí)有效履行財政管理職能1．著力提高財政管理能力政府和社會資本合作項目建設(shè)周期長、涉及領(lǐng)域廣、復(fù)雜程度高，不同行業(yè)的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和管理要求差異大，專業(yè)性強(qiáng)。地方各級財政部門要根據(jù)財稅體制改革總體方案要求，按照公開、公平、公正的原則，探索項目采購、預(yù)算管理、收費(fèi)定價調(diào)整機(jī)制、績效評價等有效管理方式，規(guī)范項目運(yùn)作，實(shí)現(xiàn)中長期可持續(xù)發(fā)展，提升資金使用效益和公共服務(wù)水平。同時，注重體制機(jī)制創(chuàng)新，充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，按照“風(fēng)險由最適宜的一方來承擔(dān)”的原則，合理分配項目風(fēng)險，項目設(shè)計、建設(shè)、財務(wù)、運(yùn)營維護(hù)等商業(yè)風(fēng)險原則上由社會資本承擔(dān)，政策、法律和最低需求風(fēng)險等由政府承擔(dān)。2．認(rèn)真做好項目評估論證地方各級財政部門要會同行業(yè)主管部門，根據(jù)有關(guān)政策法規(guī)要求，扎實(shí)做好項目前期論證工作。除傳統(tǒng)的項目評估論證外，還要積極借鑒物有所值評價理念和方法，對擬采用政府和社會資本合作模式的項目進(jìn)行篩選，必要時可委托專業(yè)機(jī)構(gòu)進(jìn)行項目評估論證。評估論證時，要與傳統(tǒng)政府采購模式進(jìn)行比較分析，確保從項目全生命周期看，采用政府和社會資本合作模式后能夠提高服務(wù)質(zhì)量和運(yùn)營效率，或者降低項目成本。項目評估時，要綜合考慮公共服務(wù)需要、責(zé)任風(fēng)險分擔(dān)、產(chǎn)出標(biāo)準(zhǔn)、關(guān)鍵績效指標(biāo)、支付方式、融資方案和所需要的財政補(bǔ)貼等要素，平衡好項目財務(wù)效益和社會效益，確保實(shí)現(xiàn)激勵相容。3．規(guī)范選擇項目合作伙伴地方各級財政部門要依托政府采購信息平臺，加強(qiáng)政府和社會資本合作項目政府采購環(huán)節(jié)的規(guī)范與監(jiān)督管理。財政部將圍繞實(shí)現(xiàn)“物有所值”價值目標(biāo)，探索創(chuàng)新適合政府和社會資本合作項目采購的政府采購方式。地方各級財政部門要會同行業(yè)主管部門，按照《政府采購法》及有關(guān)規(guī)定，依法選擇項目合作伙伴。要綜合評估項目合作伙伴的專業(yè)資質(zhì)、技術(shù)能力、管理經(jīng)驗(yàn)和財務(wù)實(shí)力等因素，擇優(yōu)選擇誠實(shí)守信、安全可靠的合作伙伴，并按照平等協(xié)商原則明確政府和項目公司間的權(quán)利與義務(wù)?？裳堄幸庠傅慕鹑跈C(jī)構(gòu)及早進(jìn)入項目磋商進(jìn)程。4．細(xì)化完善項目合同文本地方各級財政部門要會同行業(yè)主管部門協(xié)商訂立合同，重點(diǎn)關(guān)注項目的功能和績效要求、付款和調(diào)整機(jī)制、爭議解決程序、退出安排等關(guān)鍵環(huán)節(jié)，積極探索明確合同條款內(nèi)容。財政部將在結(jié)合國際經(jīng)驗(yàn)、國內(nèi)實(shí)踐的基礎(chǔ)上，制定政府和社會資本合作模式操作指南和標(biāo)準(zhǔn)化的政府和社會資本合作模式項目合同文本。在訂立具體合同時，地方各級財政部門要會同行業(yè)主管部門、專業(yè)技術(shù)機(jī)構(gòu)，因地制宜地研究完善合同條款，確保合同內(nèi)容全面、規(guī)范、有效。5．完善項目財政補(bǔ)貼管理對項目收入不能覆蓋成本和收益，但社會效益較好的政府和社會資本合作項目，地方各級財政部門可給予適當(dāng)補(bǔ)貼。財政補(bǔ)貼要以項目運(yùn)營績效評價結(jié)果為依據(jù)，綜合考慮產(chǎn)品或服務(wù)價格、建造成本、運(yùn)營費(fèi)用、實(shí)際收益率、財政中長期承受能力等因素合理確定。地方各級財政部門要從“補(bǔ)建設(shè)”向“補(bǔ)運(yùn)營”逐步轉(zhuǎn)變，探索建立動態(tài)補(bǔ)貼機(jī)制，將財政補(bǔ)貼等支出分類納入同級政府預(yù)算，并在中長期財政規(guī)劃中予以統(tǒng)籌考慮。6．健全債務(wù)風(fēng)險管理機(jī)制地方各級財政部門要根據(jù)中長期財政規(guī)劃和項目全生命周期內(nèi)的財政支出，對政府付費(fèi)或提供財政補(bǔ)貼等支持的項目進(jìn)行財政承受能力論證。在明確項目收益與風(fēng)險分擔(dān)機(jī)制時，要綜合考慮政府風(fēng)險轉(zhuǎn)移意向、支付方式和市場風(fēng)險管理能力等要素，量力而行，減少政府不必要的財政負(fù)擔(dān)。省級財政部門要建立統(tǒng)一的項目名錄管理制度和財政補(bǔ)貼支出統(tǒng)計監(jiān)測制度，按照政府性債務(wù)管理要求，指導(dǎo)下級財政部門合理確定補(bǔ)貼金額，依法嚴(yán)格控制政府或有債務(wù)，重點(diǎn)做好融資平臺公司項目向政府和社會資本合作項目轉(zhuǎn)型的風(fēng)險控制工作，切實(shí)防范和控制財政風(fēng)險。7．穩(wěn)步開展項目績效評價省級財政部門要督促行業(yè)主管部門，加強(qiáng)對項目公共產(chǎn)品或服務(wù)質(zhì)量和價格的監(jiān)管，建立政府、服務(wù)使用者共同參與的綜合性評價體系，對項目的績效目標(biāo)實(shí)現(xiàn)程度、運(yùn)營管理、資金使用、公共服務(wù)質(zhì)量、公眾滿意度等進(jìn)行績效評價?？冃гu價結(jié)果應(yīng)依法對外公開，接受社會監(jiān)督。同時，要根據(jù)評價結(jié)果，依據(jù)合同約定對價格或補(bǔ)貼等進(jìn)行調(diào)整，激勵社會資本通過管理創(chuàng)新、技術(shù)創(chuàng)新提高公共服務(wù)質(zhì)量。（三）加強(qiáng)組織和能力建設(shè)1．推動設(shè)立專門機(jī)構(gòu)省級財政部門要結(jié)合部門內(nèi)部職能調(diào)整，積極研究設(shè)立專門機(jī)構(gòu)，履行政府和社會資本合作政策制訂、項目儲備、業(yè)務(wù)指導(dǎo)、項目評估、信息管理、宣傳培訓(xùn)等職責(zé)，強(qiáng)化組織保障。2．持續(xù)開展能力建設(shè)地方各級財政部門要著力加強(qiáng)政府和社會資本合作模式實(shí)施能力建設(shè)，注重培育專業(yè)人才。同時，大力宣傳培訓(xùn)政府和社會資本合作的工作理念和方法，增進(jìn)政府、社會和市場主體共識，形成良好的社會氛圍。3．強(qiáng)化工作組織領(lǐng)導(dǎo)地方各級財政部門要進(jìn)一步明確職責(zé)分工和工作目標(biāo)要求。同時，要與有關(guān)部門建立高效、順暢的工作協(xié)調(diào)機(jī)制，形成工作合力，確保順利實(shí)施。對工作中出現(xiàn)的新情況、新問題，應(yīng)及時報告財政部。二、《關(guān)于印發(fā)政府和社會資本合作模式操作指南（試行）的通知》（財金〔2014〕113號）第一章

總則第一條

為科學(xué)規(guī)范地推廣運(yùn)用政府和社會資本合作模式（Public－PrivatePartnership，PPP），根據(jù)《中華人民共和國預(yù)算法》《中華人民共和國政府采購法》《中華人民共和國合同法》《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》（國發(fā)〔2014〕43號）、《國務(wù)院關(guān)于深化預(yù)算管理制度改革的決定》（國發(fā)〔2014〕45號）和《財政部關(guān)于推廣運(yùn)用政府和社會資本合作模式有關(guān)問題的通知》（財金〔2014〕76號）等法律、法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件，制定本指南。第二條

本指南所稱社會資本是指已建立現(xiàn)代企業(yè)制度的境內(nèi)外企業(yè)法人，但不包括本級政府所屬融資平臺公司及其他控股國有企業(yè)。第三條

本指南適用于規(guī)范政府、社會資本和其他參與方開展政府和社會資本合作項目的識別、準(zhǔn)備、采購、執(zhí)行和移交等活動。第四條

財政部門應(yīng)本著社會主義市場經(jīng)濟(jì)基本原則，以制度創(chuàng)新、合作契約精神，加強(qiáng)與政府相關(guān)部門的協(xié)調(diào)，積極發(fā)揮第三方專業(yè)機(jī)構(gòu)作用，全面統(tǒng)籌政府和社會資本合作管理工作。各省、自治區(qū)、直轄市、計劃單列市和新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)財政部門應(yīng)積極設(shè)立政府和社會資本合作中心或指定專門機(jī)構(gòu)，履行規(guī)劃指導(dǎo)、融資支持、識別評估、咨詢服務(wù)、宣傳培訓(xùn)、績效評價、信息統(tǒng)計、專家?guī)旌晚椖繋旖ㄔO(shè)等職責(zé)。第五條

各參與方應(yīng)按照公平、公正、公開和誠實(shí)信用的原則，依法、規(guī)范、高效實(shí)施政府和社會資本合作項目。第二章

項目識別第六條

投資規(guī)模較大、需求長期穩(wěn)定、價格調(diào)整機(jī)制靈活、市場化程度較高的基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)類項目，適宜采用政府和社會資本合作模式。政府和社會資本合作項目由政府或社會資本發(fā)起，以政府發(fā)起為主。（1）政府發(fā)起財政部門（政府和社會資本合作中心）應(yīng)負(fù)責(zé)向交通、住建、環(huán)保、能源、教育、醫(yī)療、體育健身和文化設(shè)施等行業(yè)主管部門征集潛在政府和社會資本合作項目。行業(yè)主管部門可從國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃及行業(yè)專項規(guī)劃中的新建、改建項目或存量公共資產(chǎn)中遴選潛在項目。（2）社會資本發(fā)起社會資本應(yīng)以項目建議書的方式向財政部門（政府和社會資本合作中心）推薦潛在政府和社會資本合作項目。第七條

財政部門（政府和社會資本合作中心）會同行業(yè)主管部門，對潛在政府和社會資本合作項目進(jìn)行評估篩選，確定備選項目。財政部門（政府和社會資本合作中心）應(yīng)根據(jù)篩選結(jié)果制定項目年度和中期開發(fā)計劃。對于列入年度開發(fā)計劃的項目，項目發(fā)起方應(yīng)按財政部門（政府和社會資本合作中心）的要求提交相關(guān)資料。新建、改建項目應(yīng)提交可行性研究報告、項目產(chǎn)出說明和初步實(shí)施方案；存量項目應(yīng)提交存量公共資產(chǎn)的歷史資料、項目產(chǎn)出說明和初步實(shí)施方案。產(chǎn)出說明，是指項目建成后項目資產(chǎn)所應(yīng)達(dá)到的經(jīng)濟(jì)、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，以及公共產(chǎn)品和服務(wù)的交付范圍、標(biāo)準(zhǔn)和績效水平等。第八條

財政部門（政府和社會資本合作中心）會同行業(yè)主管部門，從定性和定量兩方面開展物有所值評價工作。定量評價工作由各地根據(jù)實(shí)際情況開展。定性評價重點(diǎn)關(guān)注項目采用政府和社會資本合作模式與采用政府傳統(tǒng)采購模式相比能否增加供給、優(yōu)化風(fēng)險分配、提高運(yùn)營效率、促進(jìn)創(chuàng)新和公平競爭等。定量評價主要通過對政府和社會資本合作項目全生命周期內(nèi)政府支出成本現(xiàn)值與公共部門比較值進(jìn)行比較，計算項目的物有所值量值，判斷政府和社會資本合作模式是否降低項目全生命周期成本。全生命周期（WholeLifeCycle），是指項目從設(shè)計、融資、建造、運(yùn)營、維護(hù)至終止移交的完整周期。公共部門比較值（PublicSectorComparator，PSC），是指在全生命周期內(nèi)，政府采用傳統(tǒng)采購模式提供公共產(chǎn)品和服務(wù)的全部成本的現(xiàn)值，主要包括建設(shè)運(yùn)營凈成本、可轉(zhuǎn)移風(fēng)險承擔(dān)成本、自留風(fēng)險承擔(dān)成本和競爭性中立調(diào)整成本等。物有所值（ValueforMoney，VFM），是指一個組織運(yùn)用其可利用資源所能獲得的長期最大利益。VFM評價是國際上普遍采用的一種評價傳統(tǒng)上由政府提供的公共產(chǎn)品和服務(wù)是否可運(yùn)用政府和社會資本合作模式的評估體系，旨在實(shí)現(xiàn)公共資源配置利用效率最優(yōu)化。第九條

為確保財政中長期可持續(xù)性，財政部門應(yīng)根據(jù)項目全生命周期內(nèi)的財政支出、政府債務(wù)等因素，對部分政府付費(fèi)或政府補(bǔ)貼的項目，開展財政承受能力論證，每年政府付費(fèi)或政府補(bǔ)貼等財政支出不得超出當(dāng)年財政收入的一定比例。通過物有所值評價和財政承受能力論證的項目，可進(jìn)行項目準(zhǔn)備。第三章

項目準(zhǔn)備第十條

縣級（含）以上地方人民政府可建立專門協(xié)調(diào)機(jī)制，主要負(fù)責(zé)項目評審、組織協(xié)調(diào)和檢查督導(dǎo)等工作，實(shí)現(xiàn)簡化審批流程、提高工作效率的目的。政府或其指定的有關(guān)職能部門或事業(yè)單位可作為項目實(shí)施機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)項目準(zhǔn)備、采購、監(jiān)管和移交等工作。第十一條

項目實(shí)施機(jī)構(gòu)應(yīng)組織編制項目實(shí)施方案，依次對以下內(nèi)容進(jìn)行介紹：（1）項目概況項目概況主要包括基本情況、經(jīng)濟(jì)技術(shù)指標(biāo)和項目公司股權(quán)情況等。基本情況主要明確項目提供的公共產(chǎn)品和服務(wù)內(nèi)容、項目采用政府和社會資本合作模式運(yùn)作的必要性和可行性，以及項目運(yùn)作的目標(biāo)和意義。經(jīng)濟(jì)技術(shù)指標(biāo)主要明確項目區(qū)位、占地面積、建設(shè)內(nèi)容或資產(chǎn)范圍、投資規(guī)模或資產(chǎn)價值、主要產(chǎn)出說明和資金來源等。項目公司股權(quán)情況主要明確是否要設(shè)立項目公司以及公司股權(quán)結(jié)構(gòu)。（2）風(fēng)險分配基本框架按照風(fēng)險分配優(yōu)化、風(fēng)險收益對等和風(fēng)險可控等原則，綜合考慮政府風(fēng)險管理能力、項目回報機(jī)制和市場風(fēng)險管理能力等要素，在政府和社會資本間合理分配項目風(fēng)險。原則上，項目設(shè)計、建造、財務(wù)和運(yùn)營維護(hù)等商業(yè)風(fēng)險由社會資本承擔(dān)，法律、政策和最低需求等風(fēng)險由政府承擔(dān)，不可抗力等風(fēng)險由政府和社會資本合理共擔(dān)。（3）項目運(yùn)作方式項目運(yùn)作方式主要包括委托運(yùn)營、管理合同、建設(shè)—運(yùn)營—移交、建設(shè)—擁有—運(yùn)營、轉(zhuǎn)讓—運(yùn)營—移交和改建—運(yùn)營—移交等。委托運(yùn)營（Operations&Maintenance，O&M），是指政府將存量公共資產(chǎn)的運(yùn)營維護(hù)職責(zé)委托給社會資本或項目公司，社會資本或項目公司不負(fù)責(zé)用戶服務(wù)的政府和社會資本合作項目運(yùn)作方式。政府保留資產(chǎn)所有權(quán)，只向社會資本或項目公司支付委托運(yùn)營費(fèi)。合同期限一般不超過8年。管理合同（ManagementContract，MC），是指政府將存量公共資產(chǎn)的運(yùn)營、維護(hù)及用戶服務(wù)職責(zé)授權(quán)給社會資本或項目公司的項目運(yùn)作方式。政府保留資產(chǎn)所有權(quán)，只向社會資本或項目公司支付管理費(fèi)。管理合同通常作為轉(zhuǎn)讓—運(yùn)營—移交的過渡方式，合同期限一般不超過3年。建設(shè)—運(yùn)營—移交（Build－Operate－Transfer，BOT），是指由社會資本或項目公司承擔(dān)新建項目設(shè)計、融資、建造、運(yùn)營、維護(hù)和用戶服務(wù)職責(zé)，合同期滿后項目資產(chǎn)及相關(guān)權(quán)利等移交給政府的項目運(yùn)作方式。合同期限一般為20－30年。建設(shè)—擁有—運(yùn)營（Build－Own－Operate，BOO），由BOT方式演變而來，二者區(qū)別主要是BOO方式下社會資本或項目公司擁有項目所有權(quán)，但必須在合同中注明保證公益性的約束條款，一般不涉及項目期滿移交。轉(zhuǎn)讓—運(yùn)營—移交（Transfer－Operate－Transfer，TOT），是指政府將存量資產(chǎn)所有權(quán)有償轉(zhuǎn)讓給社會資本或項目公司，并由其負(fù)責(zé)運(yùn)營、維護(hù)和用戶服務(wù)，合同期滿后資產(chǎn)及其所有權(quán)等移交給政府的項目運(yùn)作方式。合同期限一般為20－30年。改建—運(yùn)營—移交（Rehabilitate－Operate－Transfer，ROT），是指政府在TOT模式的基礎(chǔ)上，增加改擴(kuò)建內(nèi)容的項目運(yùn)作方式。合同期限一般為20－30年。具體運(yùn)作方式的選擇主要由收費(fèi)定價機(jī)制、項目投資收益水平、風(fēng)險分配基本框架、融資需求、改擴(kuò)建需求和期滿處置等因素決定。（4）交易結(jié)構(gòu)交易結(jié)構(gòu)主要包括項目投融資結(jié)構(gòu)、回報機(jī)制和相關(guān)配套安排。項目投融資結(jié)構(gòu)主要說明項目資本性支出的資金來源、性質(zhì)和用途，項目資產(chǎn)的形成和轉(zhuǎn)移等。項目回報機(jī)制主要說明社會資本取得投資回報的資金來源，包括使用者付費(fèi)、可行性缺口補(bǔ)助和政府付費(fèi)等支付方式。使用者付費(fèi)（UserCharge），是指由最終消費(fèi)用戶直接付費(fèi)購買公共產(chǎn)品和服務(wù)?？尚行匀笨谘a(bǔ)助（ViabilityGapFunding），是指使用者付費(fèi)不足以滿足社會資本或項目公司成本回收和合理回報，而由政府以財政補(bǔ)貼、股本投入、優(yōu)惠貸款和其他優(yōu)惠政策的形式，給予社會資本或項目公司的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)助。政府付費(fèi)（GovernmentPayment），是指政府直接付費(fèi)購買公共產(chǎn)品和服務(wù)，主要包括可用性付費(fèi)（AvailabilityPayment）、使用量付費(fèi)（UsagePayment）和績效付費(fèi)（PerformancePayment）。政府付費(fèi)的依據(jù)主要是設(shè)施可用性、產(chǎn)品和服務(wù)使用量和質(zhì)量等要素。相關(guān)配套安排主要說明由項目以外相關(guān)機(jī)構(gòu)提供的土地、水、電、氣和道路等配套設(shè)施和項目所需的上下游服務(wù)。（5）合同體系合同體系主要包括項目合同、股東合同、融資合同、工程承包合同、運(yùn)營服務(wù)合同、原料供應(yīng)合同、產(chǎn)品采購合同和保險合同等。項目合同是其中最核心的法律文件。項目邊界條件是項目合同的核心內(nèi)容，主要包括權(quán)利義務(wù)、交易條件、履約保障和調(diào)整銜接等邊界。權(quán)利義務(wù)邊界主要明確項目資產(chǎn)權(quán)屬、社會資本承擔(dān)的公共責(zé)任、政府支付方式和風(fēng)險分配結(jié)果等。交易條件邊界主要明確項目合同期限、項目回報機(jī)制、收費(fèi)定價調(diào)整機(jī)制和產(chǎn)出說明等。履約保障邊界主要明確強(qiáng)制保險方案以及由投資競爭保函、建設(shè)履約保函、運(yùn)營維護(hù)保函和移交維修保函組成的履約保函體系。調(diào)整銜接邊界主要明確應(yīng)急處置、臨時接管和提前終止、合同變更、合同展期、項目新增改擴(kuò)建需求等應(yīng)對措施。（6）監(jiān)管架構(gòu)監(jiān)管架構(gòu)主要包括授權(quán)關(guān)系和監(jiān)管方式。授權(quán)關(guān)系主要是政府對項目實(shí)施機(jī)構(gòu)的授權(quán)，以及政府直接或通過項目實(shí)施機(jī)構(gòu)對社會資本的授權(quán)；監(jiān)管方式主要包括履約管理、行政監(jiān)管和公眾監(jiān)督等。（7）采購方式選擇項目采購應(yīng)根據(jù)《中華人民共和國政府采購法》及相關(guān)規(guī)章制度執(zhí)行，采購方式包括公開招標(biāo)、競爭性談判、邀請招標(biāo)、競爭性磋商和單一來源采購。項目實(shí)施機(jī)構(gòu)應(yīng)根據(jù)項目采購需求特點(diǎn)，依法選擇適當(dāng)采購方式。公開招標(biāo)主要適用于核心邊界條件和技術(shù)經(jīng)濟(jì)參數(shù)明確、完整、符合國家法律法規(guī)和政府采購政策，且采購中不作更改的項目。第十二條

財政部門（政府和社會資本合作中心）應(yīng)對項目實(shí)施方案進(jìn)行物有所值和財政承受能力驗(yàn)證，通過驗(yàn)證的，由項目實(shí)施機(jī)構(gòu)報政府審核；未通過驗(yàn)證的，可在實(shí)施方案調(diào)整后重新驗(yàn)證；經(jīng)重新驗(yàn)證仍不能通過的，不再采用政府和社會資本合作模式。第四章

項目采購第十三條

項目實(shí)施機(jī)構(gòu)應(yīng)根據(jù)項目需要準(zhǔn)備資格預(yù)審文件，發(fā)布資格預(yù)審公告，邀請社會資本和與其合作的金融機(jī)構(gòu)參與資格預(yù)審，驗(yàn)證項目能否獲得社會資本響應(yīng)和實(shí)現(xiàn)充分競爭，并將資格預(yù)審的評審報告提交財政部門（政府和社會資本合作中心）備案。項目有3家以上社會資本通過資格預(yù)審的，項目實(shí)施機(jī)構(gòu)可以繼續(xù)開展采購文件準(zhǔn)備工作；項目通過資格預(yù)審的社會資本不足3家的，項目實(shí)施機(jī)構(gòu)應(yīng)在實(shí)施方案調(diào)整后重新組織資格預(yù)審；項目經(jīng)重新資格預(yù)審合格社會資本仍不夠3家的，可依法調(diào)整實(shí)施方案選擇的采購方式。第十四條

資格預(yù)審公告應(yīng)在省級以上人民政府財政部門指定的媒體上發(fā)布。資格預(yù)審合格的社會資本在簽訂項目合同前資格發(fā)生變化的，應(yīng)及時通知項目實(shí)施機(jī)構(gòu)。資格預(yù)審公告應(yīng)包括項目授權(quán)主體、項目實(shí)施機(jī)構(gòu)和項目名稱、采購需求、對社會資本的資格要求、是否允許聯(lián)合體參與采購活動、擬確定參與競爭的合格社會資本的家數(shù)和確定方法，以及社會資本提交資格預(yù)審申請文件的時間和地點(diǎn)。提交資格預(yù)審申請文件的時間自公告發(fā)布之日起不得少于15個工作日。第十五條

項目采購文件應(yīng)包括采購邀請、競爭者須知（包括密封、簽署、蓋章要求等）、競爭者應(yīng)提供的資格、資信及業(yè)績證明文件、采購方