中國糧食安全區(qū)的識別與分析

中國糧食安全區(qū)的識別與分析

20世紀(jì)90年代以來，中國的糧食生產(chǎn)狀況和生產(chǎn)模式發(fā)生了重大變化。隨著中國加入WTO和糧食供應(yīng)市場化改革,近些年國內(nèi)學(xué)者開始重視糧食貿(mào)易指標(biāo)。國外在聯(lián)合國糧農(nóng)組織的推動下,主要從糧食獲取能力的角度,以生計脆弱人群的收入狀況為主要指標(biāo),從1998年到2002年期間分別在貝寧、危地馬拉、尼泊爾、阿富汗和越南等國家完成了糧食安全脆弱人群地區(qū)分布的研究。2002年,地球系統(tǒng)科學(xué)合作組織(ESSP)4大聯(lián)合項目之一,即全球環(huán)境變化與食物系統(tǒng)(GECAFS)聯(lián)合計劃提出食物供應(yīng)概念體系之后經(jīng)過完善,于2005年重新提出了以食物供應(yīng)能力、食物獲取和食物利用為核心的食物系統(tǒng)概念體系,但是到目前為止,還未見到在此框架指導(dǎo)下,正式公布的區(qū)域糧食安全評價研究成果。本文認(rèn)為在開放市場和勞動地域分工條件下,通過經(jīng)濟(jì)手段彌補糧食生產(chǎn)能力的不足是保障糧食安全的重要方面,但是糧食市場的供應(yīng)能力是有限的,過分依賴糧食市場,忽視本國或地區(qū)的糧食生產(chǎn)能力,甚至超過了社會經(jīng)濟(jì)的承受力,同樣也不能實現(xiàn)保障糧食供給持續(xù)、穩(wěn)定的糧食安全要求。因此,國家或地區(qū)的糧食安全評價不僅是糧食供需平衡和糧食購買能力的評價,而且還應(yīng)包括一個國家或地區(qū)所能夠承受的糧食短缺程度,即糧食安全脆弱性的閾值評價,即社會經(jīng)濟(jì)的可接受水平評價。由于脆弱性的閾值評價是國際上公認(rèn)的研究難點,本文僅做初步探索?？紤]到中國一直保持很高的糧食自給率,國內(nèi)糧食安全保障以國內(nèi)市場范圍為主,本文以地方財政的可接受水平作為閾值,識別中國糧食安全的脆弱地區(qū)。1數(shù)據(jù)和方法1.1糧食安全脆弱地的經(jīng)濟(jì)分析本文所用社會經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)來自國家統(tǒng)計局農(nóng)村社會經(jīng)濟(jì)調(diào)查總隊的縣域統(tǒng)計數(shù)據(jù),糧食產(chǎn)量和農(nóng)業(yè)技術(shù)數(shù)據(jù)來自中國科學(xué)院地理科學(xué)與資源研究所“中國自然資源數(shù)據(jù)庫”。糧食安全脆弱區(qū)是指糧食供需平衡未達(dá)到溫飽或小康水平,同時又沒有能力通過經(jīng)濟(jì)手段來保障糧食安全的地區(qū)。保證地區(qū)居民最基本的糧食消費需求、穩(wěn)定糧食市場供應(yīng)是地方政府的重要職能。如果地方政府用于糧食安全保障的費用超出地方財政所能承受的能力,就說明地方政府沒有經(jīng)濟(jì)能力保障糧食安全。因此,糧食安全脆弱性評價應(yīng)當(dāng)綜合考慮地區(qū)經(jīng)濟(jì)實力、糧食供需狀況和糧食應(yīng)急保障能力等多方面內(nèi)容。1.2.1糧食地方政府的解決方式(1)糧食供需平衡本文采用糧食供需差值和人均糧食占有量兩個指標(biāo)描述糧食供需平衡狀況。糧食供需差值主要用于識別糧食安全脆弱區(qū),進(jìn)行糧食安全等級的定量分級計算。人均糧食占有量主要用于區(qū)域?qū)Ρ?說明不同地區(qū)糧食供需平衡的基本狀態(tài)。(2)糧食安全保障費用主要考慮兩部分費用,一部分是保障糧食安全儲備標(biāo)準(zhǔn)所需費用,主要作為糧食安全應(yīng)急保障能力指標(biāo);另一部分是因糧食短缺而需要從區(qū)外購買糧食的費用,即運用經(jīng)濟(jì)手段解決糧食短缺的財政能力,相當(dāng)于地區(qū)糧食購買力,也可以稱為糧食短缺的“經(jīng)濟(jì)補償能力”。本文采用聯(lián)合國糧農(nóng)組織的標(biāo)準(zhǔn),糧食周轉(zhuǎn)儲備或運營儲備應(yīng)達(dá)到消費量的12%,緩沖儲備或稱風(fēng)險儲備應(yīng)達(dá)到消費量的5%-6%,兩項之和的糧食總儲備達(dá)到消費量的17%-18%。這兩部分糧食儲備量是一個地區(qū)或國家化解糧食風(fēng)險、保障糧食穩(wěn)定供給的重要條件。中國的糧食儲備制度采取的是中央和地方兩級管理體制。中央和地方之間如何劃分儲備的比例關(guān)系還沒有統(tǒng)一成熟的結(jié)論。因此,本文假設(shè)中央和地方各承擔(dān)一半的分配比例,地方政府需要動用年度地方財政收入用于儲備3%的風(fēng)險儲備糧和6%的運營儲備糧,以此計算糧食安全基本儲備費用。(3)經(jīng)濟(jì)補償能力地方政府解決糧食短缺的“經(jīng)濟(jì)補償能力”與一個地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和糧食短缺狀況密切相關(guān),可以購買短缺糧食的費用與地方財政收入的比值來描述。假設(shè)短缺的糧食全部需要通過財政支付方式用于從外地購買、運輸和倉儲等活動,微利或讓利經(jīng)營投放市場,這些費用通過將短缺糧食折算為購糧款的方式進(jìn)行估算,本文稱購買短缺糧食的費用。由于很難得到糧食成本價格的數(shù)據(jù),糧價選擇中國谷物網(wǎng)上公布的2003年前三季度全國大米、面粉平均的糧食市場價格2040元/t。選擇此價位的主要原因是:1998年以來,我國糧食價格低迷,至2003年入秋以來才有所回升。該價位應(yīng)該是近些年來糧食最低價位,最接近成本價格。糧食供需缺口以人均糧食占有量400kg的小康水平為標(biāo)準(zhǔn)計算,對于未達(dá)到小康水平的地區(qū),再進(jìn)一步計算人均糧食占有量300kg的溫飽水平缺糧總量。(4)地方經(jīng)濟(jì)實力地方財政收入是地方各種稅收的總額。與國內(nèi)生產(chǎn)總值指標(biāo)相比,它不僅可以代表一個地區(qū)經(jīng)濟(jì)實力(利用2002年2075個分縣數(shù)據(jù)計算地方財政收入與國民生產(chǎn)總值的相關(guān)系數(shù)為0.85,顯著水平0.01),而且還能直接反映一個地區(qū)獨立的支付能力。因此,本文用人均地方財政收入表示地區(qū)保證糧食安全的經(jīng)濟(jì)實力評價指標(biāo)。式中:R為糧食安全儲備量(kg);Pop為統(tǒng)計時段末人口總數(shù)(×104人);lfs為糧食供需平衡標(biāo)準(zhǔn)(kg/人);Gsd為消除產(chǎn)量波動時的供需缺口(kg);Pg為糧食成本價格(元/t);F為地方預(yù)算內(nèi)財政收入(×104元);Y為糧食總產(chǎn)量(kg)。為了消除氣候年際波動對糧食產(chǎn)量的影響,采用多年平均糧食產(chǎn)量進(jìn)行計算,以代表中國正常年份的平均狀況。根據(jù)近五年中國糧食豐歉情況,本文所用糧食產(chǎn)量數(shù)據(jù)為2002-2004年三年平均。這是因為,2004年全年氣候非常適宜,全國所遭受的自然災(zāi)害也是1997年以來最低的,氣候?qū)τ谵r(nóng)業(yè)生產(chǎn),特別是糧食生產(chǎn),產(chǎn)生了積極作用。2003年為自然災(zāi)害的偏重發(fā)生年,農(nóng)作物的成災(zāi)、絕收面積高于2002年、20世紀(jì)90年代以及80年代(民政部救災(zāi)救濟(jì)司,國家減災(zāi)中心.中國自然災(zāi)害年度公報(內(nèi)部資料),2003:5-6.)。2002年屬于1985年以來農(nóng)作物成災(zāi)、絕收面積中等水平,2000年和2001年屬于建國以來的重災(zāi)年。同時為了盡量消除區(qū)域自然災(zāi)害對各地區(qū)經(jīng)濟(jì)條件差異的影響,便于區(qū)域?qū)Ρ?所用經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)選用全國普遍災(zāi)害較輕的2004年數(shù)據(jù)。人口數(shù)據(jù)為2004年年末總?cè)丝跀?shù)。1.2.3糧食脆弱性分析指標(biāo)式中:VPIR,VPIT分別為地區(qū)和全國第一產(chǎn)業(yè)增加值;FR,FT分別為地區(qū)和全國的國內(nèi)生產(chǎn)總值。1.2.4評估食品的脆弱性的閾值1.3地區(qū)市財政收入糧食安全類型評價以縣(市)為基本地域單元,首先以表2所列的標(biāo)準(zhǔn)將全國2300個數(shù)據(jù)有效縣(市)劃分為6個糧食安全類型。然后對不能充分保障糧食安全的2、4、5、6級區(qū)進(jìn)行地方經(jīng)濟(jì)實力分組。2級區(qū)全部低于人均地方財政收入300元的標(biāo)準(zhǔn)。5級區(qū)的數(shù)量很少,僅有3個縣(市)人均地方財政收入低于300元,16個縣(市)人均地方財政收入超過2000元,其余81個縣(市)人均地方財政收入在400元以上,主要為市轄區(qū),地域分布較為分散,不再進(jìn)一步分類。4、6兩類糧食安全類型區(qū)以人均地方財政收入300元為標(biāo)準(zhǔn)將分別劃分為a、b兩個亞類。最終共得到8種糧食安全區(qū)域(圖1)。其中小康水平的糧食安全區(qū)為1級和3級,占全國縣(市)總數(shù)的14.5%,溫飽水平的糧食安全脆弱區(qū)6級占全國縣(市)總數(shù)的30%。如果僅考慮糧食供需平衡,小康水平的糧食安全區(qū)為1級和2級區(qū),占全國縣(市)總數(shù)的41%,脆弱區(qū)3級至6級;溫飽水平的糧食安全區(qū)為1~4級區(qū),脆弱區(qū)5級和6級占全國縣(市)總數(shù)的35%。2區(qū)域差異和食品安全脆弱性的政治重要性2.1糧食生產(chǎn)條件糧食安全1級區(qū)為糧食安全充分保障區(qū),小康水平供需差值大于或等于0,財政壓力水平低于0.25。這些地區(qū)人均地方財政收入一般不低于300元,絕大多數(shù)地區(qū)超過500元(圖2),屬于經(jīng)濟(jì)富裕的余糧生產(chǎn)區(qū),占全國縣(市)總數(shù)的11.7%。本類地區(qū)糧食生產(chǎn)自然條件和技術(shù)條件較好,人均糧食占有量和糧食單產(chǎn)水平在8類地區(qū)中最高(表3)。本類地區(qū)成為糧食安全區(qū)的原因存在明顯區(qū)域差異。西部牧區(qū),主要集中分布在鄂爾多斯、河套地區(qū)、寧夏灌區(qū)、新疆和田河流域、準(zhǔn)噶爾盆地東等綠洲地區(qū),這些地區(qū)人口少,糧食安全儲備費用很低。東部地區(qū),散見于東北平原中部、山東境內(nèi)的黃河沿岸及其東部半島地區(qū)、長江三角洲的外緣地區(qū)、贛江和閩江流域,這些地區(qū)人口稠密,糧食安全儲備量居全國前列,經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá),很高的地方財政收入水平能夠承受巨大的糧食安全保障費用。2.2糧食生產(chǎn)及財政收入表現(xiàn)情況糧食安全2級區(qū)為糧食保障次安全區(qū),小康水平供需差值大于或等于0,但是財政壓力水平超過0.25,缺乏承擔(dān)糧食儲備費用的能力,屬于“貧窮的余糧生產(chǎn)區(qū)”,主要分布在東北、華北、四川盆地、湖南、湖北、江西、關(guān)中地區(qū)、河西走廊、新疆西部以及雅魯藏布江流域等地,占全國縣(市)總數(shù)的29.4%,其中57%的地區(qū)是中國的主要余糧區(qū)。小康水平余糧總量、糧食生產(chǎn)總量均為1級糧食安全區(qū)的3倍以上,高居首位。人均地方財政收入水平最低,僅為156元。農(nóng)業(yè)技術(shù)投入屬于中下水平,影響單產(chǎn)水平進(jìn)一步提高。除了西部干旱區(qū)外,絕大部分地區(qū),人口稠密,糧食安全儲備需求量大,列8類糧食安全的第二位。糧食種植比例高達(dá)70%,農(nóng)業(yè)專門化指數(shù)高居各類糧食安全區(qū)之首,為全國平均水平的2倍,農(nóng)業(yè)特別是糧食種植業(yè)是這類地區(qū)重要的財政收入來源。糧食收益率低、人口稠密是本類地區(qū)不具備承擔(dān)糧食安全儲備費用能力的主要原因。2.3長江中下游地區(qū)中下游地區(qū)中下游地區(qū)中下游地區(qū)中下游地區(qū)中下游地區(qū)中下游地區(qū)中下游地區(qū)中下游地區(qū)中兩大發(fā)展程度,且分布糧食安全3級區(qū)經(jīng)濟(jì)手段能彌補生力不足保障小康水平糧食安全。人均地方財政收入高居首位,是全國平均水平的6倍?？h(市)數(shù)量最少,占全國縣(市)總數(shù)的3.3%,其中有48%的縣(市)位于長江中下游地區(qū),且高度集中分布在長江三角洲地區(qū);其余分布非常零散,以著名的工礦縣(市)居多,如深圳、東莞、大慶、克拉瑪依、西昌、南寧、柳州、桂林、邯鄲、大興、順義、延慶等。本區(qū)農(nóng)業(yè)專門化指數(shù)僅為0.2,糧食種植比例最低,約為57%,但農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件非常優(yōu)越,單產(chǎn)水平僅次于1級糧食安全區(qū),農(nóng)業(yè)技術(shù)投入水平高,單位耕地化肥施用量、有效灌溉面積比例居8類糧食安全區(qū)之首。2.4數(shù)量大、深度經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá),兩極分化嚴(yán)重,財政收入較少糧食安全4級區(qū)不具備小康水平糧食生產(chǎn)能力和經(jīng)濟(jì)補償能力,但具備溫飽水平糧食生產(chǎn)能力,屬于“貧窮的低水平糧食安全區(qū)”。主要分布在南方廣大地區(qū),北方很少,相對集中在云南、貴州西部、鄂贛皖三省毗鄰區(qū)、湖南南部以及兩廣毗鄰區(qū)。4級區(qū)占全國縣(市)總數(shù)的21.4%,經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá),兩極分化較為嚴(yán)重,81%的縣(市)人均地方財政收入低于300元(4類a,表4),其余的少數(shù)縣(市)(4類b)人均地方財政收入平均值為456元,且低于全國平均水平。地區(qū)經(jīng)濟(jì)對農(nóng)業(yè)的依賴程度較高,農(nóng)業(yè)專門化指數(shù)僅次于2級地區(qū),列第二位。除了兩廣毗鄰區(qū)以外,絕大部分4級地區(qū)人口壓力相對較小,糧食安全儲備量少,減小了糧食安全保障的財政壓力。農(nóng)業(yè)技術(shù)條件屬于中等水平,但是糧食單產(chǎn)對主要生長期的溫度和降水變化都很敏感的地區(qū)比例最高,達(dá)到50%,糧食安全保障受氣候變化影響較大,糧食單產(chǎn)水平低于全國平均水平,屬于“資源型糧食短缺地區(qū)”。因此,加大力度提高農(nóng)業(yè)技術(shù)投入,改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件,充分利用本區(qū)有利的氣候條件,努力增產(chǎn)糧食,緩解糧食安全保障的財政壓力是保障本地區(qū)糧食安全的重要途徑。2.5結(jié)構(gòu)性糧食短缺地區(qū)區(qū)糧食安全5類地區(qū)糧食生產(chǎn)能力不足,能夠運用經(jīng)濟(jì)手段解決溫飽水平糧食安全問題,但是不能以經(jīng)濟(jì)手段解決小康水平糧食安全問題,是“富裕型低水平糧食安全區(qū)”。本類地區(qū)數(shù)量不多,僅為100個縣(市),主要集中分布在北京、浙江北部、珠江三角洲西部等地區(qū)。人均地方財政收入為全國平均水平的2.6倍。農(nóng)業(yè)專門化指數(shù)很低,為0.4,經(jīng)濟(jì)收入來源主要依靠第二、三產(chǎn)業(yè),農(nóng)業(yè)技術(shù)投入較高,糧食單產(chǎn)水平一般,糧食種植比例很低,為58.4%。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)氣候條件較好,47.6%的地區(qū)是單產(chǎn)對氣候變化不敏感地區(qū)比例最高的地區(qū)。因此,屬于“結(jié)構(gòu)性糧食短缺地區(qū)”。本類地區(qū),保障小康水平糧食安全的經(jīng)濟(jì)壓力大,如果繼續(xù)放松糧食生產(chǎn),糧食安全問題將會成為制約本地區(qū)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)、穩(wěn)定發(fā)展的因素。重視糧食生產(chǎn),制定合理的糧食生產(chǎn)警戒線是本類地區(qū)面臨的重要問題。2.6糧食產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)及經(jīng)濟(jì)投入水平糧食安全6類地區(qū)不具備溫飽水平糧食生產(chǎn)能力和經(jīng)濟(jì)補償能力,人均糧食占有量最低僅為171kg,是中國糧食安全最脆弱的地區(qū),所含縣(市)數(shù)量最多,約占全國的30%。除了廣西、廣東南部以及東部沿海地區(qū)外,絕大部分地區(qū)糧食安全儲備量較小。單產(chǎn)對主要生長期的溫度和降水變化都敏感的地區(qū)比例最高,占本地區(qū)總數(shù)的46.7%。糧食生產(chǎn)能力、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和氣候條件是制約本地區(qū)糧食安全保障的主要因素。本類地區(qū)區(qū)域內(nèi)部差異顯著。6類a占本類地區(qū)的59%(表4和圖1),人均地方財政收入平均為155元,是中國最貧窮的地區(qū)。地區(qū)經(jīng)濟(jì)對農(nóng)業(yè)的依賴程度較高,農(nóng)業(yè)專門化指數(shù)在8類地區(qū)中列第三位。農(nóng)業(yè)技術(shù)條件最差,單產(chǎn)水平最低,明顯低于6級b地區(qū),屬于“資源型糧食短缺地區(qū)”和“貧窮的糧食安全脆弱區(qū)”。主要集中在兩類生態(tài)脆弱帶上:(1)中國夏季季風(fēng)區(qū)邊緣地帶的農(nóng)牧交錯帶及秦嶺地區(qū);(2)長江以南、云貴高原東部及其以東地區(qū),多為丘陵山區(qū)。以上地區(qū)不宜過分追求糧食生產(chǎn)能力的提高,國家應(yīng)繼續(xù)加大糧食實物性補貼以及扶貧政策力度,以保證這些地區(qū)的糧食安全和生態(tài)安全。6類b地區(qū)主要集中分布在三個地帶:(1)東部沿海經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)區(qū),以安徽南部、浙江、福建北部最多,京津唐地區(qū)也有分布;(2)東部地勢地二級階梯上零散分布,山西北部、河南西部相對集中;(3)西北非季風(fēng)區(qū),如新疆東部、錫林郭勒盟等牧區(qū),如果考慮到居民膳食結(jié)構(gòu)特征,本類地區(qū)應(yīng)該不屬于糧食安全脆弱區(qū)。本類地區(qū)人均地方財政收入平均為877元,列第三位。農(nóng)業(yè)專門化指數(shù)為0.6,經(jīng)濟(jì)收入來源主要依靠第二、三產(chǎn)業(yè)。農(nóng)業(yè)技術(shù)投入水平較高,糧食單產(chǎn)水平接近全國平均水平。糧食播種比例很低,為57.3%,屬于“結(jié)構(gòu)性糧食短缺地區(qū)”和“較富裕的糧食安全脆弱區(qū)”。過低的糧食生產(chǎn)能力和巨大的人口壓力是本區(qū)糧食安全面臨的主要問題。特別是遇到重大減產(chǎn)年,糧食安全問題將會更突出。3糧食保障能力薄弱(1)從區(qū)域糧食安全角度分析,我國糧食安全不容樂觀。在沒有重大災(zāi)害事件發(fā)生和現(xiàn)有糧食播種面積不變的前提下,全國僅有14.5%的縣(市)(1級和3級糧食安全區(qū))能夠通過糧食生產(chǎn)或者經(jīng)濟(jì)補償能力保障小康水平的糧食安全。全國29.4%的縣(市)屬于2級糧食安全區(qū),其中57%的地區(qū)是中國的主要余糧區(qū),約占全國主要余糧區(qū)中的72%,因財政收入低、人口密度大,不能負(fù)擔(dān)龐大的糧食安全儲備費用,缺乏糧食安全的應(yīng)急保障能力。如果這些地區(qū)以一般經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)所采取的大量縮減糧食種植比例、耕地非農(nóng)化開發(fā)等方式增加地方財政收入,將會影響到全國的糧食供需總量平衡,降低國家糧食安全總水平。為了確保國家糧食安全,首先要大幅度增加主要余糧區(qū)尤其是貧窮型余糧區(qū)的糧食種植業(yè)的收益率,增加農(nóng)業(yè)技術(shù)投入,同時建立糧食主產(chǎn)區(qū)的收入補償機(jī)制,根據(jù)發(fā)展機(jī)會成本制定合理的國家財政補貼額度,穩(wěn)定糧食生產(chǎn)。(2)中國糧食安全最脆弱的地區(qū)(6級區(qū))占全國縣(市)總數(shù)的30%,不具備溫飽水平糧食生產(chǎn)能力和經(jīng)濟(jì)補償能力,主要包括兩類地區(qū):(1)夏季季風(fēng)區(qū)邊緣地帶的農(nóng)牧交錯帶及秦嶺地區(qū),以及南方貧困的丘陵地區(qū)屬于“資源型糧食短缺地區(qū)”,在這兩類生態(tài)脆弱帶上,應(yīng)當(dāng)以生態(tài)恢復(fù)為重點,不宜過分追求糧食生產(chǎn)能力的提高,國家應(yīng)繼續(xù)加大糧食實物性補貼以及扶貧政策力度,以保證這些地區(qū)的糧食安全和生態(tài)安全,并且落實貧困地區(qū)的糧食儲備制度;(2)廣西、廣東南部以及東部沿海地區(qū)等富裕地區(qū)屬于“結(jié)構(gòu)性糧食短缺地區(qū)”,過低糧食自給率已影響到糧食安全應(yīng)急保障能力。過分輕視糧食生產(chǎn)會對這些地區(qū)經(jīng)濟(jì)持續(xù)、穩(wěn)定的