PPP模式下的軌道交通管理

PPP模式下的軌道交通管理摘要：針對城市軌道交通PPP運(yùn)行模式，以北京地鐵4號線為典型案例，探討了PPP在城市軌道交通中的實(shí)施。本文重點(diǎn)介紹了PPP運(yùn)作框架的選擇，融資與治理結(jié)構(gòu)，風(fēng)險(xiǎn)與共享機(jī)制，激勵(lì)與約束。關(guān)鍵詞：軌道交通；PPP；BOT；投融資1引言無論哪個(gè)領(lǐng)域?qū)嵤㏄PP，首先都要正本清源。PPP的本質(zhì)是在公共服務(wù)領(lǐng)域構(gòu)建一種政府與社會(huì)資本的合作關(guān)系。實(shí)施PPP的項(xiàng)目原則上應(yīng)屬于政府投資范圍，主要是盈利性較差的非經(jīng)營性項(xiàng)目，第一個(gè)“P”是項(xiàng)目發(fā)起人。有PPP之前，政府對這些項(xiàng)目是親力親為，后來感到“力不從心、為而低效”，促使其改變這種理念，要借助外力也就是第二個(gè)“P”來解決能力和效率問題。就公共服務(wù)而言，政府可借助社會(huì)力量，但卻不能因此消除其作為提供者的責(zé)任，必須尋求合作，這就要在運(yùn)作層面解決第三個(gè)“P”的落地問題，即運(yùn)作框架。所以，PPP首先是相對于政府“親力親為”提供公共服務(wù)的理念創(chuàng)新，目的是解決能力不足和效率低下問題；而要把這種理念到實(shí)處，關(guān)鍵是在實(shí)施層面設(shè)計(jì)好項(xiàng)目的運(yùn)作框架。具體到項(xiàng)目層面，PPP是政府與社會(huì)資本做生意，這種生意更重要的是保持長期合作關(guān)系的問題，且雙方關(guān)注點(diǎn)、訴求等又不太一樣，必須通過一個(gè)好的合作框架充分合理地體現(xiàn)“利益共享、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)”原則。真要做到這一點(diǎn)，還需下一番功夫，不僅要在共贏的基礎(chǔ)上搭好合作關(guān)系的架子，還要識(shí)別風(fēng)險(xiǎn)、找準(zhǔn)激勵(lì)方向，設(shè)計(jì)好可以量化的操作機(jī)制。2運(yùn)作框架選擇讓PPP理念落地的運(yùn)作框架多不勝數(shù)，還在不停創(chuàng)新，但都不能脫離項(xiàng)目特點(diǎn)。軌道交通項(xiàng)目的主要特點(diǎn)包括：（1）軌道交通是地方事權(quán)，第一個(gè)“P”是所在城市的地方政府。（2）投資大。平均每公里的建設(shè)成本約7億元，2016年軌道交通PPP項(xiàng)目單體投資約175億元。（3）經(jīng)濟(jì)強(qiáng)度低。面向大眾提供基本交通服務(wù)，公益性強(qiáng)，使用者支付的價(jià)款普遍由政府嚴(yán)格管制且對完全成本覆蓋率低，需要較多的政府補(bǔ)貼。一定程度上說，軌道交通對公眾是基本品，而對財(cái)政則像是奢侈品。（4）生命周期長，是典型的“百年大計(jì)”工程。要統(tǒng)籌遠(yuǎn)近目標(biāo)，既要解決近期融資建設(shè)問題，也要把降低全生命周期成本擺在突出位置。（5）專業(yè)性強(qiáng)。相對而言，我國軌道交通建設(shè)上產(chǎn)能優(yōu)質(zhì)明顯，引入高水平運(yùn)營商對PPP項(xiàng)目成功運(yùn)作至關(guān)重要。針對這些特點(diǎn)，軌道交通PPP項(xiàng)目普遍采用特許經(jīng)營方式，國內(nèi)外都是如此?；具\(yùn)作模式為BOT和TOT。當(dāng)然，實(shí)踐中可能會(huì)根據(jù)項(xiàng)目實(shí)際情況進(jìn)行改良和創(chuàng)新，但都沒有脫離BOT、TOT的內(nèi)在特質(zhì)。北京地鐵4號線模式就是在BOT基礎(chǔ)上的一種創(chuàng)新。4號線模式作為BOT模式的一種變形，核心是沒有以項(xiàng)目整體為對象實(shí)施BOT，而是參照鐵路上的“網(wǎng)運(yùn)分開”，將項(xiàng)目拆分為A、B兩大資產(chǎn)包。其中，A部分側(cè)重于“線”，主要洞體、線路等工程，由4號線公司投資建設(shè)；B部分側(cè)重于“運(yùn)”，主要是車輛、售檢票系統(tǒng)等運(yùn)輸設(shè)施裝備，以社會(huì)資本為主設(shè)立PPP公司進(jìn)行投資建設(shè)。PPP公司獲得4號線為期30年的特許經(jīng)營權(quán)，主要內(nèi)容包括：投資、設(shè)計(jì)、建設(shè)4號線B部分資產(chǎn)；運(yùn)營、管理和維護(hù)4號線的設(shè)施設(shè)備；提供4號線客運(yùn)服務(wù)，并向乘客收取和保留票款；在4號線設(shè)施范圍內(nèi)從事廣告、商業(yè)等非客運(yùn)服務(wù)業(yè)務(wù)并獲得收益。在特許經(jīng)營期內(nèi)，政府將A部分通過租賃方式交由PPP公司使用，由PPP公司負(fù)責(zé)除洞體外的資產(chǎn)維護(hù)更新，租期與特許經(jīng)營期一致，租金可以調(diào)整。特許經(jīng)營期滿，PPP公司把B部分資產(chǎn)完好、無償?shù)亟唤o政府，并退回A部分資產(chǎn)使用權(quán)。4號線PPP運(yùn)作框架見圖1。圖1北京地鐵4號線PPP運(yùn)作框架4號線總投資153億元，其中A部分投資107億元，占70%，B部分投資46億元，占30%。A部分2004年8月土建開工建設(shè)。2005年2月就PPP的運(yùn)作簽署原則協(xié)議，2006年4月簽署正式協(xié)議。2009年9月28日通車試運(yùn)營。4號線沒有采用整體BOT而率先探索出這種模式，有一些偶然成分，但決定因素還是理性的研究分析結(jié)果。與整體BOT模式相比，4號線模式的突出特點(diǎn)是政府通過獨(dú)自承擔(dān)A部分的投資和建設(shè)期風(fēng)險(xiǎn)，有效降低了社會(huì)資本進(jìn)入的投資門檻和風(fēng)險(xiǎn)顧慮，進(jìn)而增強(qiáng)項(xiàng)目的投資吸引力；更重要的是便于在運(yùn)營領(lǐng)域引入戰(zhàn)略投資人，依靠其運(yùn)營管理優(yōu)勢提高項(xiàng)目運(yùn)營效率，并在運(yùn)營市場上形成有效競爭，促進(jìn)全市軌道交通運(yùn)營水平的整體提升。需要說明3點(diǎn)：第一，4號線模式下的運(yùn)營補(bǔ)貼需求比整體BOT模式少得多，因此對社會(huì)資本而言，其降低的不僅是投資和建設(shè)期風(fēng)險(xiǎn)，還極大降低了政府信用風(fēng)險(xiǎn)。這對于PPP項(xiàng)目的引資極其重要。第二，A、B部分資產(chǎn)分割比例不是絕對的7∶3，應(yīng)是對項(xiàng)目的工程界面、融資結(jié)構(gòu)、政府財(cái)力等因素的綜合權(quán)衡結(jié)果。第三，注重A、B部分的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，不僅要處理好兩者工程銜接問題，而且要處理好建設(shè)與運(yùn)營的關(guān)系。建設(shè)為運(yùn)營，所以應(yīng)讓運(yùn)營商提前介入，有利于優(yōu)化工程設(shè)計(jì)，促進(jìn)合理投資，提高投資效果。3軌道交通PPP融資與治理結(jié)構(gòu)軌道交通PPP項(xiàng)目的融資結(jié)構(gòu)多屬于一種復(fù)合型融資。4號線項(xiàng)目的融資也采用這種方式。A部分融資由4號線公司負(fù)責(zé)，財(cái)政出資本金，其他靠貸款。B部分融資由PPP公司負(fù)責(zé)，按當(dāng)時(shí)國家關(guān)于項(xiàng)目資本金的規(guī)定，股權(quán)融資15億元，債務(wù)融資31億元。其中，最大一個(gè)亮點(diǎn)是債務(wù)融資，由國家開發(fā)銀行按基準(zhǔn)利率提供25年期無追索權(quán)貸款，完全依托項(xiàng)目資產(chǎn)和收益，屬于標(biāo)準(zhǔn)的項(xiàng)目融資。治理主要體現(xiàn)在PPP公司股權(quán)結(jié)構(gòu)。股權(quán)結(jié)構(gòu)設(shè)定為：香港鐵路有限公司49%，北京首都創(chuàng)業(yè)集團(tuán)有限公司49%，京投2%。董事會(huì)由5名成員組成，港鐵、首創(chuàng)各派2名，京投派1名。京投代表政府所持的2%股份類似于“金股”概念，由京投派出人員擔(dān)任董事長。在后來的北京地鐵16號線上，京投基于4號線模式又進(jìn)行創(chuàng)新，就A部分以股權(quán)融資方式引入保險(xiǎn)資金。16號線總投資474億元，A部分投資324億元，其中項(xiàng)目資本金130億元，由16號線公司負(fù)責(zé)。16號線公司原為京投的全資子公司，以增資方式吸引中再資產(chǎn)管理公司作為財(cái)務(wù)投資人投資120億元，所占股比超過80%。其融資有“名股實(shí)債”特征，中再公司將其所持有的16號線公司股權(quán)全部委托京投管理，不參與16號線公司的經(jīng)營管理；京投每年向中再公司支付固定比率的收益，存續(xù)期內(nèi)保持不變；投資存續(xù)期不超過20年，期滿后京投無條件按原值進(jìn)行全部回購。此外，還可通過發(fā)起設(shè)立政府引導(dǎo)基金等方式，廣泛吸引保險(xiǎn)、銀行等社會(huì)資金，解決A部分的建設(shè)融資問題。鐵路發(fā)展基金、粵東西北振興發(fā)展產(chǎn)業(yè)基金等成功案例為開展此類融資積累了很多可借鑒經(jīng)驗(yàn)。4激勵(lì)與約束問題利益共享是PPP的基本原則。利益一方面源于政府與社會(huì)資本合作所產(chǎn)生的功能組合優(yōu)勢，即“1+1>2”效應(yīng)；另一方面，要得益于在PPP運(yùn)作框架中引入市場化激勵(lì)機(jī)制，能有效解決傳統(tǒng)體制下“養(yǎng)懶漢”問題，能增強(qiáng)相關(guān)主體增收節(jié)支的動(dòng)力和活力，還可能在行業(yè)或地域等更大范圍內(nèi)產(chǎn)生“鯰魚效應(yīng)”，促進(jìn)其整體水平提升。PPP中的合作關(guān)系會(huì)形成優(yōu)勢，但要想將其轉(zhuǎn)化為勝勢必須在運(yùn)作框架中嵌入有效的激勵(lì)機(jī)制。在很多情況下，利益共享與風(fēng)險(xiǎn)分?jǐn)傤愃埔粋€(gè)硬幣的兩面。4號線B部分按約定投資（46億元）確認(rèn)，只要完成工程量就視同履約。這樣，在體制機(jī)制設(shè)計(jì)上就可能產(chǎn)生一個(gè)激勵(lì)效應(yīng)，即為了提高收益水平而盡量壓低投資，從而難以保證約定投資足額到位。節(jié)省投資本是好事，但必須講求科學(xué)合理，需要有機(jī)制保障。針對這一問題，在之后的北京地鐵16號線上對機(jī)制進(jìn)行了完善，將確定B部分投資的辦法由按約定投資改為按實(shí)際出資。主要做法是：京投委托專業(yè)機(jī)構(gòu)監(jiān)控B部分投資預(yù)算的執(zhí)行情況，實(shí)際資金投資以最終審計(jì)結(jié)果為準(zhǔn)確認(rèn)。再次強(qiáng)調(diào)，契約精神是PPP成功的基石，關(guān)鍵在誠信，核心要守約履約。PPP是政府與社會(huì)資本做生意，雙方的契約不同于政府行政管理和監(jiān)管規(guī)定，而屬于平等主體間的經(jīng)濟(jì)合同關(guān)系，既要靠道德約束，更需要法律保障。因此，PPP涉及到的各種契約都應(yīng)納入合同體系之中，否則，契約精神就是無源之水，難以落到實(shí)處。5結(jié)語PPP中一般會(huì)涉及投融資，但不能把其簡單理解為一種投融資模式，其精髓在于公共服務(wù)供給方式上的理念創(chuàng)新，目的是提高供給能力和效率。實(shí)現(xiàn)PPP的理念有多種途徑，很難找到放之四海皆準(zhǔn)的標(biāo)準(zhǔn)模式。實(shí)施PPP項(xiàng)目要重視經(jīng)驗(yàn)借鑒，但不能盲目照搬，應(yīng)把重點(diǎn)放在學(xué)習(xí)好的思想和方法上，知其然更要知其所以然，然后結(jié)合實(shí)際探索適合自身特點(diǎn)的操作模式。軌道交通PPP要把安全高效運(yùn)營擺在重要的戰(zhàn)略高度。這是軌道交通供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的大問題，涉及方方面面，必須發(fā)揮市場和政府2個(gè)作用，形成合力共同推進(jìn)。近幾年，軌道交通PPP處于迅速發(fā)展期?？傮w看，政府和各類市場主體還沒有完全做好準(zhǔn)備，未來要走的路還很長，需要扎實(shí)抓好基礎(chǔ)工作，結(jié)合實(shí)際不懈探索創(chuàng)新。參考文獻(xiàn)[1]杜家福.項(xiàng)目合作融資模式在綜合交通樞紐建設(shè)中的運(yùn)用[J].職業(yè)技術(shù),2017,16(07):102-105.[2]游禮亮.關(guān)于高速公路BOT項(xiàng)目投融資模式的思考[J].現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)信息,2017(20):341.RailtransitmanagementinPPPmodeAbstract:ThePPPoperationmodeisadoptedforurbanrailtransit,andtheBeijingMetroLine4istakenasatypicalcasetodiscusstheimplementationofPPPforrailtransit.Focusontheanalysisof