關(guān)于農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的思考

關(guān)于農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的思考

長(zhǎng)期以來(lái)，養(yǎng)老保險(xiǎn)一直采用當(dāng)?shù)刂鲗?dǎo)、中央政府輔助的融資模式，導(dǎo)致養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的條件分配。對(duì)于以流動(dòng)性強(qiáng)、就業(yè)特點(diǎn)強(qiáng)烈的農(nóng)民工來(lái)說(shuō)，養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系不能迅速轉(zhuǎn)移，長(zhǎng)期利益不能得到保障。雖然2009年底國(guó)務(wù)院發(fā)布了《城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)轉(zhuǎn)移接續(xù)辦法》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《辦法》),從政策上加強(qiáng)了對(duì)于流動(dòng)就業(yè)勞動(dòng)者養(yǎng)老保險(xiǎn)利益的保障,但《辦法》還是規(guī)避了許多農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度存在的具體問(wèn)題。本著從根本上解決農(nóng)民工流動(dòng)就業(yè)過(guò)程中發(fā)生的養(yǎng)老保險(xiǎn)權(quán)益流失問(wèn)題,實(shí)現(xiàn)農(nóng)民工群體內(nèi)部養(yǎng)老保險(xiǎn)的全國(guó)統(tǒng)籌這一目標(biāo),本文試從“名義賬戶(hù)”制度的理論出發(fā),結(jié)合現(xiàn)行農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度現(xiàn)狀,設(shè)計(jì)一套專(zhuān)門(mén)針對(duì)農(nóng)民工的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度模式,進(jìn)而提出對(duì)現(xiàn)行農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的改進(jìn)對(duì)策。一、我國(guó)農(nóng)民工養(yǎng)老保障制度現(xiàn)狀分析(一)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度設(shè)計(jì)要從目前受限制地?cái)?shù)的角度農(nóng)民工是指持有農(nóng)村戶(hù)口卻在城鎮(zhèn)從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的勞動(dòng)者,他們既不是傳統(tǒng)意義上的農(nóng)村人,也不是純粹意義上的城鎮(zhèn)居民,他們是介于城鄉(xiāng)之間的非農(nóng)非城的邊緣群體①,這個(gè)群體的顯著特征就是無(wú)論他們所處何處,其戶(hù)籍仍然在農(nóng)村,屬于農(nóng)業(yè)戶(hù)口。這種就業(yè)地和戶(hù)籍屬地相互背離的情況,導(dǎo)致他們的養(yǎng)老保險(xiǎn)游離于現(xiàn)行城鄉(xiāng)二元社保制度之外。有鑒于此,應(yīng)該根據(jù)農(nóng)民工職業(yè)高流動(dòng)性這一特點(diǎn),設(shè)計(jì)專(zhuān)門(mén)的制度方案?，F(xiàn)階段我國(guó)農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)整體表現(xiàn)為:投保率低、退保率高、農(nóng)民工流動(dòng)之后保險(xiǎn)關(guān)系不能轉(zhuǎn)移接續(xù),導(dǎo)致參保意愿低下。根據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局農(nóng)村司的監(jiān)測(cè)調(diào)查報(bào)告指出,2009年度全國(guó)農(nóng)民工總量為22978萬(wàn)人,比上年增加1.9%。隨著城鎮(zhèn)化和工業(yè)化的不斷加快,還將會(huì)有越來(lái)越多的農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工,進(jìn)一步壯大農(nóng)民工群體的規(guī)模。因此,在現(xiàn)階段,構(gòu)建專(zhuān)門(mén)針對(duì)農(nóng)民工群體的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度,有其緊迫的必要性和巨大的現(xiàn)實(shí)意義。(二)納入“城?！敝贫鹊姆秶?dāng)前,我國(guó)許多地方都建立了各自的農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)政策,從整體來(lái)看,大致可以歸納為以下三種類(lèi)型:1.“擴(kuò)面型”模式:該制度并不針對(duì)農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)問(wèn)題作專(zhuān)門(mén)的規(guī)定,而是將農(nóng)民工的養(yǎng)老保險(xiǎn)納入城鎮(zhèn)職工保險(xiǎn)體系之內(nèi),通過(guò)“城保”制度的擴(kuò)面,實(shí)現(xiàn)農(nóng)民工的社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)。深圳是實(shí)行這種制度的典范。2.“獨(dú)立型”模式:該制度是專(zhuān)門(mén)針對(duì)農(nóng)民工而制定的養(yǎng)老保險(xiǎn)法規(guī)或政策,這類(lèi)單項(xiàng)性政策既與農(nóng)民工其它險(xiǎn)種無(wú)關(guān),也與城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險(xiǎn)政策無(wú)關(guān),是專(zhuān)屬“農(nóng)民工”養(yǎng)老保險(xiǎn)的政策。北京、南京、天津、廈門(mén)等市是這類(lèi)政策的代表②。3.“綜合型”模式:該制度是指在城鎮(zhèn)職工社會(huì)保險(xiǎn)體系之外,結(jié)合農(nóng)民工流動(dòng)性強(qiáng)和收入水平低等特點(diǎn),將農(nóng)民工的養(yǎng)老、醫(yī)療、工傷等多種風(fēng)險(xiǎn)放在一個(gè)制度框架下統(tǒng)一承辦的一種社會(huì)保障方式。養(yǎng)老保險(xiǎn)只是“綜合”險(xiǎn)種中的一種,典型代表是上海、成都。(三)養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系各地出臺(tái)的農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)政策,在具體的實(shí)施過(guò)程中,出現(xiàn)了許多問(wèn)題,暴露了我國(guó)現(xiàn)行基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的幾點(diǎn)缺陷:第一,參保繳費(fèi)率缺乏彈性。當(dāng)前,各地農(nóng)民工參保繳費(fèi)率缺乏彈性:一方面由于考慮到與未來(lái)城鎮(zhèn)保障體系接軌,大部分地方的農(nóng)民工社會(huì)保險(xiǎn)繳費(fèi)水平通常以城鎮(zhèn)職工繳費(fèi)水平為標(biāo)準(zhǔn),而未考慮到農(nóng)民工的實(shí)際繳費(fèi)能力。另一方面,由于“統(tǒng)賬結(jié)合”的養(yǎng)老保險(xiǎn)模式逐漸確立,短期內(nèi)政府無(wú)力承擔(dān)高額的轉(zhuǎn)軌成本,采取提高當(dāng)期繳費(fèi)水平的方式來(lái)消化轉(zhuǎn)軌成本,繳費(fèi)能力有限的農(nóng)民工面對(duì)高費(fèi)率望而卻步。第二,中央政府與地方政府間的責(zé)任劃分不明確。近年來(lái)國(guó)家財(cái)政對(duì)社會(huì)保障的支持力度雖然持續(xù)加大,但所占份額仍然明顯偏小,并不能滿足保障水平不斷提高的現(xiàn)實(shí)需要。在養(yǎng)老保險(xiǎn)責(zé)任劃分方面,中央和地方財(cái)政責(zé)任邊界依然模糊:雖然中央財(cái)政對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)的投入在大幅增加,但依然沒(méi)有規(guī)范化、科學(xué)化的制度安排,而地方財(cái)政的投入極少,幾乎處于缺位狀態(tài),以至形成了企業(yè)找政府,地方找中央的非良性格局。③第三,養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系跨地區(qū)轉(zhuǎn)移接續(xù)難。從目前的情況看,一方面農(nóng)民工面臨參保繳費(fèi)、觀念意識(shí)淡薄等制度性參保障礙,使得這一群體的養(yǎng)老保險(xiǎn)覆蓋率不高;另一方面,各級(jí)政府間養(yǎng)老保險(xiǎn)的權(quán)責(zé)劃分不明晰,使得各地“利益平衡難”,“條塊制度”分割成為提升養(yǎng)老保險(xiǎn)統(tǒng)籌層次的最大阻力。二、完善農(nóng)民工保險(xiǎn)制度的對(duì)策和研究(一)農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)移接口的原則今后我國(guó)保障制度建設(shè)的目標(biāo)定位,應(yīng)當(dāng)是建立一個(gè)公平、正義、和諧、共享并惠及全體國(guó)民的社會(huì)保障制度,同時(shí)還應(yīng)該確立科學(xué)的社會(huì)保障原則。農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的安排,具體應(yīng)當(dāng)遵循以下幾個(gè)原則:第一,普遍性原則。普遍性原則植根于公民社會(huì)保障權(quán)利平等的基礎(chǔ)之上,既是公平、正義、共享價(jià)值理念的具體體現(xiàn),也是人人都應(yīng)該平等地享有社會(huì)保障權(quán)利和政府向所有公民提供基本社會(huì)保障義務(wù)的具體體現(xiàn)。第二,統(tǒng)一性原則。所謂統(tǒng)一性原則,是指養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系可以在全國(guó)范圍轉(zhuǎn)移接續(xù),而且有一個(gè)統(tǒng)一的模式,不管經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)與落后,都要按照一個(gè)模式來(lái)實(shí)現(xiàn)農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系的轉(zhuǎn)移接續(xù),從而保持政策的延續(xù)性。第三,發(fā)展性原則。所謂發(fā)展性原則就是要著眼未來(lái),要符合未來(lái)不同制度間銜接和統(tǒng)一的要求,對(duì)農(nóng)民工而言,就是要求制度的設(shè)計(jì)要考慮到農(nóng)民工未來(lái)的發(fā)展變化趨勢(shì)。(二)中國(guó)工人養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的設(shè)計(jì)1.“名義記賬”與現(xiàn)收現(xiàn)付制的財(cái)務(wù)模式農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)的制度設(shè)計(jì),要充分重視建立統(tǒng)一的制度安排和全國(guó)層級(jí)的統(tǒng)籌,達(dá)到“低門(mén)檻、廣覆蓋、可轉(zhuǎn)移、可接續(xù)”的目標(biāo)設(shè)置。具體說(shuō)來(lái),農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)模式選擇的過(guò)程中,需要重點(diǎn)考慮以下三個(gè)方面因素:名義賬戶(hù)、現(xiàn)收現(xiàn)付、全國(guó)統(tǒng)籌?！懊x賬戶(hù)”制又稱(chēng)“名義繳費(fèi)確定型”模式,它既含有“待遇確定型現(xiàn)收現(xiàn)付制”的某些特征,又兼具“繳費(fèi)確定型積累制”的某些特征。所以,“名義賬戶(hù)”制模式既可被稱(chēng)為“繳費(fèi)確定型的現(xiàn)收現(xiàn)付制”模式,又可以被認(rèn)為是“待遇確定型現(xiàn)收現(xiàn)付制”模式的某種變型,從本質(zhì)上講,它是現(xiàn)收現(xiàn)付制與積累制、待遇確定型與繳費(fèi)確定型的混合模式,即DC+DB==>NDC(繳費(fèi)確定型積累制模式+待遇確定型現(xiàn)收現(xiàn)付制模式==>名義賬戶(hù)制混合型模式)。④在“名義賬戶(hù)”制模式下的農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度采取“名義記賬”與現(xiàn)收現(xiàn)付二者相結(jié)合的財(cái)務(wù)模式,主要基于以下兩點(diǎn)考慮:一方面我國(guó)目前的養(yǎng)老金待遇水平普遍較低,如果按現(xiàn)行城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老金的財(cái)務(wù)運(yùn)行模式,將農(nóng)民工原本不多的養(yǎng)老金分割成“統(tǒng)賬”兩個(gè)部分獨(dú)立運(yùn)行,極有可能侵蝕農(nóng)民工已經(jīng)累積的養(yǎng)老保險(xiǎn)權(quán)益。另一方面,預(yù)計(jì)至2020年,我國(guó)的農(nóng)村居民人數(shù)至少維持在5億人左右。如果對(duì)如此龐大的群體建立完全積累的個(gè)人賬戶(hù)制度,無(wú)疑將形成一筆巨額資金,其安全與保值增值將遭遇極大的挑戰(zhàn)并會(huì)加大制度的管理和運(yùn)行成本。因此,現(xiàn)階段不宜在農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度中引入“統(tǒng)賬結(jié)合”的部分積累制或完全積累型的個(gè)人帳戶(hù)制,而應(yīng)當(dāng)在“名義賬戶(hù)”制度下的“名義記賬”與現(xiàn)收現(xiàn)付二者相結(jié)合的財(cái)務(wù)模式。社會(huì)保險(xiǎn)制度再分配功能的強(qiáng)弱,關(guān)鍵取決于制度設(shè)計(jì)的統(tǒng)籌層次。制度的統(tǒng)籌層次越高,越有利于勞動(dòng)力資源的有序流動(dòng)與合理配置,有利于不同收入群體之間社會(huì)保險(xiǎn)風(fēng)險(xiǎn)的分散與共擔(dān),有利于體現(xiàn)社會(huì)的公平、正義,從而實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展成果的全民共享。對(duì)于農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度而言,統(tǒng)籌的層次越高,越有利于農(nóng)民工的流動(dòng),從而有利于更好的實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)勞動(dòng)力資源的優(yōu)化配置,也有利于制度本身管理成本的節(jié)約。因此,建立全國(guó)統(tǒng)籌的農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度,是其自身發(fā)展規(guī)律的必然要求。2.基于“兩低”、“兩彈”的繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的籌資模式,采用“名義賬戶(hù)”制框架下的個(gè)人繳費(fèi)、單位(雇主)繳費(fèi)與政府財(cái)政補(bǔ)貼相結(jié)合。該制度為每一個(gè)農(nóng)民工建立專(zhuān)屬個(gè)人的帳戶(hù),農(nóng)民工個(gè)人的繳費(fèi)及用人單位的繳費(fèi)都劃入此個(gè)人帳戶(hù),其退休以后養(yǎng)老保險(xiǎn)的待遇水平將直接與此帳戶(hù)相關(guān)聯(lián)。這個(gè)個(gè)人賬戶(hù)是“名義上”的模擬積累制,而不是真正意義上“資本化”的積累制?；谵r(nóng)民工收入水平較低,無(wú)力承擔(dān)較高繳費(fèi)負(fù)擔(dān)的實(shí)情,可以遵從“兩低”(即低基數(shù)、低待遇),“兩彈”(即彈性費(fèi)率、彈性補(bǔ)貼)的原則,設(shè)立全國(guó)統(tǒng)一的繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn),繳費(fèi)基數(shù)為各地上年度職工月平均工資的60%。繳費(fèi)費(fèi)率可在3%—10%之間彈性選擇,具體可以分為三個(gè)檔次:3%—5%、6%—8%,9%—10%。當(dāng)農(nóng)民工選擇自主繳費(fèi)費(fèi)率在3%—5%時(shí),用工單位按照個(gè)人繳費(fèi)1:1配比,個(gè)人和單位繳納的所有費(fèi)用全部劃入個(gè)人的名義賬戶(hù);當(dāng)農(nóng)民工選擇自主繳費(fèi)費(fèi)率在6%—10%時(shí),單位按照個(gè)人繳費(fèi)的5%進(jìn)行一次性等額配比繳費(fèi),超過(guò)5%的個(gè)人繳費(fèi)部分將不再有單位繳費(fèi)劃入個(gè)人的名義賬戶(hù)。同時(shí),為了體現(xiàn)不同發(fā)展水平的地區(qū)之間以及社會(huì)成員之間的互濟(jì)性,中央政府和地方政府將參照農(nóng)民工個(gè)人繳費(fèi)投入一定比例的資金進(jìn)入農(nóng)民工的名義帳戶(hù),具體措施為:當(dāng)農(nóng)民工選擇自主繳費(fèi)費(fèi)率為3%—8%時(shí),政府按照個(gè)人繳費(fèi)1:1配比,所繳費(fèi)用劃入個(gè)人的名義賬戶(hù),當(dāng)選擇自主繳費(fèi)費(fèi)率在9%—10%時(shí),政府按照個(gè)人繳費(fèi)的8%進(jìn)行一次性等額配比繳費(fèi),超過(guò)8%的部分將不再有政府財(cái)政補(bǔ)貼劃入個(gè)人的名義賬戶(hù)。3.個(gè)人賬戶(hù)中的資產(chǎn)的n如前所述,農(nóng)民工養(yǎng)老金支付時(shí)所采用的財(cái)務(wù)模式是現(xiàn)收現(xiàn)付制,即用當(dāng)前年輕人的繳費(fèi)來(lái)支付當(dāng)期養(yǎng)老適齡人口的養(yǎng)老需求。從養(yǎng)老金給付的條件和規(guī)則來(lái)看,雖然個(gè)人賬戶(hù)中的資產(chǎn)是“名義”性質(zhì)的,但退休金的給付標(biāo)準(zhǔn)原則上卻是嚴(yán)格按"繳費(fèi)確定型積累制"規(guī)則運(yùn)行的,也就是說(shuō),在退休領(lǐng)取養(yǎng)老金的時(shí)候個(gè)人賬戶(hù)中的"名義資產(chǎn)"即刻便被年金精確化了。退休待遇的給付可以“模擬”積累制的計(jì)算公式,即退休待遇總額=個(gè)人實(shí)際繳費(fèi)+單位配比繳費(fèi)(或記賬繳費(fèi))+政府財(cái)政補(bǔ)貼+公布利率(內(nèi)部收益率)。由于農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)采取了“名義賬戶(hù)”制度,它為該制度下的農(nóng)民工提供了一個(gè)更為靈活的退休選擇。由于最終的退休金給付標(biāo)準(zhǔn)是根據(jù)名義賬戶(hù)下的工齡計(jì)算的,所以,那些愿意接受較低退休金而換取提前退休的工人,或那些愿意獲取未來(lái)較多退休金而繼續(xù)留在勞動(dòng)力市場(chǎng)上的人都擁有了合法的選擇權(quán),而沒(méi)有任何附加條件或“政策誘導(dǎo)”。此外,在“名義賬戶(hù)”制度下,養(yǎng)老金計(jì)發(fā)辦法顯得更加多樣化,可以采取月發(fā)、季發(fā)、年發(fā)和一次發(fā)放等多樣化支付方式,以適應(yīng)不同繳費(fèi)水平農(nóng)民工的要求。三、推進(jìn)社會(huì)主義和諧社會(huì)的構(gòu)建農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度不僅僅是一個(gè)孤立的制度安排,在實(shí)踐中還需要同步推進(jìn)相關(guān)的配套改革,尤其是城鎮(zhèn)化建設(shè)、戶(hù)籍制度改革和財(cái)政體制改革等。只有實(shí)現(xiàn)相關(guān)政策的配套改革與良性互動(dòng),才能在取得單項(xiàng)制度建設(shè)成就的同時(shí),促使綜合效能的穩(wěn)步提升。⑤要實(shí)現(xiàn)農(nóng)民工對(duì)于養(yǎng)老保險(xiǎn)利益的合理訴求,加快現(xiàn)有的戶(hù)籍制度改革步伐,實(shí)現(xiàn)社會(huì)保障權(quán)益平等具有重要的意義。具體說(shuō)來(lái),可以從以下幾個(gè)方面入手:第一,加快城鎮(zhèn)化進(jìn)程,提高城鎮(zhèn)化水平。要改變傳統(tǒng)的對(duì)于城鎮(zhèn)化發(fā)展過(guò)分謹(jǐn)慎的觀念,努力促進(jìn)城鎮(zhèn)化水平的提高,積極、穩(wěn)妥、有序地建設(shè)一批新興城鎮(zhèn),這是減少農(nóng)業(yè)人口,發(fā)揮城市規(guī)模效應(yīng)的重要途徑,也是促使更多國(guó)民進(jìn)入城鎮(zhèn)并享受相應(yīng)福利待遇的有效途徑。第二,盡快制定全國(guó)統(tǒng)一的居民戶(hù)口登記辦法,消除戶(hù)籍登記中的城鎮(zhèn)居民與農(nóng)村居民符號(hào),從而破除附加在戶(hù)籍制度上的捆綁利益,真正實(shí)現(xiàn)所有勞動(dòng)者同工同酬,享受公平公正的待遇。第三,加快財(cái)政體制改革進(jìn)程,為社會(huì)保障制度建設(shè)及其健康、有序的發(fā)展提供支持。由于國(guó)家財(cái)政與社會(huì)保障之間有著緊密的聯(lián)系,財(cái)政體制改革