中國(guó)農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的演變與發(fā)展趨勢(shì)

中國(guó)農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的演變與發(fā)展趨勢(shì)

隨著農(nóng)民工成為城市工業(yè)軍隊(duì)的重要組成部分，完善農(nóng)民工保險(xiǎn)制度，保障農(nóng)民保險(xiǎn)利益，已成為社會(huì)各界的中心主題。雖然我國(guó)先后出臺(tái)了一系列有關(guān)農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)的政策措施,但在實(shí)施過(guò)程中,覆蓋面小、退保率高的現(xiàn)象仍然十分普遍。究其原因,主要是當(dāng)前各地施行的保險(xiǎn)政策均無(wú)法完全實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)移接續(xù),不適應(yīng)農(nóng)民工頻繁流動(dòng)的特點(diǎn),農(nóng)民工無(wú)法從中受益,甚至還要損失自己的合法利益。因此,解決農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)問(wèn)題的關(guān)鍵在于確保農(nóng)民工的養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系在不同地區(qū)流暢的轉(zhuǎn)移接續(xù)。一、部分地區(qū)參保率較低,對(duì)農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)資源大量地輸出,存在過(guò)“只進(jìn)不出”的傾向一是養(yǎng)老保險(xiǎn)制度呈現(xiàn)二元結(jié)構(gòu),城鄉(xiāng)差異巨大。我國(guó)城鄉(xiāng)采取兩種完全不同的養(yǎng)老保險(xiǎn)平衡模式,農(nóng)村是個(gè)人自我平衡,而城鎮(zhèn)是時(shí)期平衡。兩者在承辦機(jī)構(gòu)、資金籌集、資金來(lái)源、繳費(fèi)主體、繳費(fèi)方式、養(yǎng)老金給付等方面存在著明顯差異。而且農(nóng)村地區(qū)的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度尚未廣泛建立,保險(xiǎn)覆蓋范圍狹窄,保障水平不高。城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的二元性以及城鄉(xiāng)之間缺失有效的銜接方式,使農(nóng)民工在返回農(nóng)村之后缺乏繼續(xù)參保的客觀條件,這是阻礙農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)轉(zhuǎn)移接續(xù)的制度原因。二是養(yǎng)老保險(xiǎn)統(tǒng)籌層次低,地方保護(hù)主義嚴(yán)重。目前,很多地方養(yǎng)老保險(xiǎn)的統(tǒng)籌層次仍然停留在縣、市級(jí)。截至2008年底,我國(guó)尚無(wú)一省份實(shí)現(xiàn)了真正意義上的省級(jí)統(tǒng)籌,各地在養(yǎng)老保險(xiǎn)的繳費(fèi)比例、繳費(fèi)基數(shù)、管理體制、籌集辦法、資格條件與待遇水平方面都不盡相同。在地方政府承擔(dān)大部分養(yǎng)老保險(xiǎn)責(zé)任的體制下,各統(tǒng)籌地區(qū)維護(hù)本地人口養(yǎng)老保險(xiǎn)資源的積極性非常高,導(dǎo)致了十分嚴(yán)重的歧視、排斥現(xiàn)象。各地在外來(lái)農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度建設(shè)中都體現(xiàn)了“只進(jìn)不出”的傾向,使養(yǎng)老保險(xiǎn)資源最大限度地流向本地人口。特別是東部沿海等農(nóng)民工輸入地,許多地方規(guī)定享受養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇的最低繳費(fèi)年限是15年,對(duì)于累計(jì)繳費(fèi)年限不滿15年的,將終止基本養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系,不發(fā)給基礎(chǔ)養(yǎng)老金,個(gè)人賬戶余額一次性支付給本人。而實(shí)際上,農(nóng)民工很少能在一個(gè)地方連續(xù)工作滿5年。在這種背景下,一些地方確實(shí)無(wú)償?shù)卣加辛宿r(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)的社會(huì)統(tǒng)籌賬戶基金,而將未來(lái)的養(yǎng)老保險(xiǎn)責(zé)任推給相對(duì)貧困的農(nóng)民工輸出地。農(nóng)民工為發(fā)達(dá)地區(qū)的經(jīng)濟(jì)建設(shè)作出了貢獻(xiàn),退保后將社會(huì)統(tǒng)籌賬戶的基金留在了發(fā)達(dá)地區(qū),發(fā)達(dá)地區(qū)政府沒(méi)有對(duì)其承擔(dān)社會(huì)養(yǎng)老責(zé)任,實(shí)際上是“只保不養(yǎng)”。這對(duì)退休后的農(nóng)民工轉(zhuǎn)出地是十分有利的,但轉(zhuǎn)入地卻要承擔(dān)其幾十年的養(yǎng)老金給付責(zé)任,給轉(zhuǎn)入地的社保資金運(yùn)轉(zhuǎn)造成了極大壓力。由此可見(jiàn),僅轉(zhuǎn)移養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系,而將統(tǒng)籌基金保留在轉(zhuǎn)出地,是對(duì)農(nóng)民工合法利益的侵害,是造成農(nóng)民工參保率低、退保率高的最重要原因之一。三是相關(guān)體制建設(shè)滯后,轉(zhuǎn)移接續(xù)核算困難。政府機(jī)構(gòu)對(duì)于這一龐大人群的養(yǎng)老保險(xiǎn)利益,只有框架性的指導(dǎo)意見(jiàn),沒(méi)有出臺(tái)相關(guān)的實(shí)施細(xì)則,沒(méi)有在財(cái)政補(bǔ)貼、轉(zhuǎn)移支付等方面對(duì)農(nóng)民工輸出地進(jìn)行扶持,對(duì)農(nóng)民工輸入地制定的歧視性政策也缺乏足夠的關(guān)注。全國(guó)主要城市的農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)信息尚未實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一聯(lián)網(wǎng)和管理,加上各種錯(cuò)綜復(fù)雜的關(guān)系重構(gòu)與既得利益集團(tuán)的博弈,使得養(yǎng)老金的難以準(zhǔn)確核算,實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老金的全國(guó)流轉(zhuǎn)任重而道遠(yuǎn)。二、繳費(fèi)單位的相對(duì)獨(dú)立性和繳費(fèi)繳費(fèi)基良好的養(yǎng)老保險(xiǎn)轉(zhuǎn)移接續(xù)機(jī)制設(shè)計(jì),必須解決三個(gè)主要矛盾:農(nóng)民工工作年限和地點(diǎn)的不確定性與繳費(fèi)年限的連續(xù)性限制之間的矛盾、繳費(fèi)基本賬戶分立(統(tǒng)籌賬戶和個(gè)人賬戶)與退保只能退回個(gè)人賬戶部分之間的矛盾、農(nóng)民工的高度流動(dòng)性與各地統(tǒng)籌單位的相對(duì)獨(dú)立性之間的矛盾。(一)建立統(tǒng)一的智慧養(yǎng)老保險(xiǎn)信息查詢系統(tǒng)保障賬戶網(wǎng)絡(luò),實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)移順暢、手續(xù)簡(jiǎn)單。長(zhǎng)期來(lái)看,應(yīng)以計(jì)算機(jī)服務(wù)網(wǎng)絡(luò)為依托,逐步形成市、省和國(guó)家三級(jí)社會(huì)保障網(wǎng)絡(luò)平臺(tái),提供社會(huì)保障的查詢、經(jīng)辦等日常業(yè)務(wù)及核心業(yè)務(wù),提高社會(huì)養(yǎng)老保障服務(wù)的信息化水平,確保養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系在遷出地和遷入地能夠及時(shí)有效銜接。為此,相關(guān)部門(mén)可以借鑒“金財(cái)工程”、“金稅工程”的成功經(jīng)驗(yàn),著手建立起全國(guó)統(tǒng)一的社保信息查詢系統(tǒng),做到每個(gè)農(nóng)民工在網(wǎng)絡(luò)里有一個(gè)自己的賬戶,人手一張社?？?實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老保險(xiǎn)賬號(hào)與身份證號(hào)相統(tǒng)一,全國(guó)通用,確保在各個(gè)城市的社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)都能隨時(shí)查詢到其養(yǎng)老保險(xiǎn)的權(quán)益變化情況。當(dāng)從一個(gè)城市到另一個(gè)城市工作時(shí),兩個(gè)地方的勞動(dòng)保障部門(mén)就可以通過(guò)這個(gè)網(wǎng)絡(luò)實(shí)現(xiàn)異地轉(zhuǎn)賬接續(xù)。同時(shí),倡導(dǎo)各地盡快實(shí)現(xiàn)各種社保表、單或卡的格式統(tǒng)一、口徑統(tǒng)一、標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一。(二)設(shè)置專業(yè)經(jīng)營(yíng)賬戶從目前的實(shí)施情況來(lái)看,各地在轉(zhuǎn)移養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系時(shí),都只能轉(zhuǎn)移個(gè)人賬戶,而社會(huì)統(tǒng)籌賬戶內(nèi)的基金無(wú)法轉(zhuǎn)移。可以設(shè)想,不同統(tǒng)籌地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和工資水平差異導(dǎo)致了實(shí)際繳費(fèi)基數(shù)的差異,且經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)很可能設(shè)置各種準(zhǔn)入門(mén)檻阻撓農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)資金從經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)向本地的轉(zhuǎn)移,在這種情況下,即使農(nóng)民工累計(jì)繳費(fèi)滿15年,也很可能無(wú)法在發(fā)達(dá)地區(qū)養(yǎng)老。因此,有必要在社?；鹄硎聲?huì)下設(shè)置專屬機(jī)構(gòu),負(fù)責(zé)管理為農(nóng)民工特別設(shè)立的養(yǎng)老保險(xiǎn)賬戶,并將目前地方社保機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)的農(nóng)民工養(yǎng)老金的社會(huì)統(tǒng)籌基金轉(zhuǎn)移到特設(shè)賬戶中。地方政府無(wú)法接觸和管理這些統(tǒng)籌基金,農(nóng)民工可以自由選擇就業(yè)地點(diǎn),待退休后,只有養(yǎng)老金發(fā)放地的社保機(jī)構(gòu)可以從該專屬機(jī)構(gòu)中領(lǐng)取社保基金并給付給參保人。這樣才能從根本上扭轉(zhuǎn)各地政府在養(yǎng)老保險(xiǎn)基金上爭(zhēng)利卸責(zé)的局面,農(nóng)民工就業(yè)地的社保機(jī)構(gòu)也不可能從制度和機(jī)制上截留占有農(nóng)民工的社會(huì)統(tǒng)籌賬戶基金。在更換工作地時(shí),農(nóng)民工只需轉(zhuǎn)移養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系和個(gè)人賬戶,在轉(zhuǎn)出地和轉(zhuǎn)入地辦理相關(guān)手續(xù)即可。對(duì)于轉(zhuǎn)出地社保機(jī)構(gòu)而言,此舉不會(huì)增加他們未來(lái)的養(yǎng)老金給付責(zé)任,不會(huì)對(duì)分權(quán)體制下的地方財(cái)政造成壓力。對(duì)于轉(zhuǎn)入地(多數(shù)情況下是發(fā)達(dá)地區(qū))而言,也無(wú)需擔(dān)心農(nóng)民工的繳費(fèi)、尤其是長(zhǎng)期繳費(fèi)會(huì)在未來(lái)擠占他們的養(yǎng)老資源。而且,成立這樣一個(gè)專屬機(jī)構(gòu),只是在中央層面來(lái)管理這些賬戶,不用在每一個(gè)市縣建立分支機(jī)構(gòu),節(jié)約人力、物力、財(cái)力。同時(shí),專屬機(jī)構(gòu)下設(shè)全國(guó)養(yǎng)老金清算中心及其分支機(jī)構(gòu),每年通過(guò)清算機(jī)構(gòu)進(jìn)行一次省際間清算,將農(nóng)民工的養(yǎng)老保險(xiǎn)金,無(wú)論是個(gè)人賬戶還是社會(huì)統(tǒng)籌部分,都轉(zhuǎn)移到農(nóng)民工本人名下的養(yǎng)老金賬戶,有助于保障農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)在全國(guó)范圍內(nèi)的順暢轉(zhuǎn)移接續(xù),從制度上防止發(fā)達(dá)地區(qū)無(wú)償占有農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)利益的現(xiàn)象。(三)休年齡時(shí)的就業(yè)補(bǔ)償機(jī)制,適應(yīng)農(nóng)民工流動(dòng)性強(qiáng)的就業(yè)特點(diǎn)。只要農(nóng)民工在養(yǎng)老金項(xiàng)目累計(jì)的繳費(fèi)年限達(dá)到15年,農(nóng)民工均應(yīng)得到養(yǎng)老金支付。當(dāng)農(nóng)民工達(dá)到退休年齡時(shí),養(yǎng)老金按其在各地的全部投保時(shí)間來(lái)計(jì)算,各地支付額按其在該地的實(shí)際投保時(shí)間計(jì)算。如果參保期限不足一年,則最后的就業(yè)地負(fù)責(zé)將該參保人在其他地區(qū)的繳費(fèi)期限計(jì)算在內(nèi),并分別從相應(yīng)地區(qū)獲得補(bǔ)償。新頒布的《農(nóng)民工參加基本養(yǎng)老保險(xiǎn)辦法》確認(rèn)了參保期限可以累計(jì)計(jì)算的原則,并申明今后原則上不辦理“退?！笔乱?有助于扭轉(zhuǎn)以前農(nóng)民工“繳費(fèi)參保——退?！惖卦賲⒈！偻吮！钡牟焕置妗?四)制定農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)基金從《國(guó)務(wù)院關(guān)于開(kāi)展新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)的指導(dǎo)意見(jiàn)》看,農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的籌資模式也采取了個(gè)人繳費(fèi)、集體補(bǔ)助和政府補(bǔ)貼三結(jié)合的方法,政府補(bǔ)貼對(duì)應(yīng)于城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的單位繳費(fèi)部分。新型農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度為建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度構(gòu)建了可行性空間,也為農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)融入新型農(nóng)村基本養(yǎng)老保險(xiǎn)提供了制度基礎(chǔ)。實(shí)際上,絕大多數(shù)農(nóng)民工都是要返回戶籍地養(yǎng)老的。因此,農(nóng)民工不論在何地工作,都可以選擇在自己的戶籍所在地參加新型農(nóng)村基本養(yǎng)老保險(xiǎn),用工企業(yè)只要按照農(nóng)民工提供的養(yǎng)老保險(xiǎn)號(hào)和養(yǎng)老保險(xiǎn)賬戶,按月將企業(yè)應(yīng)繳納的養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)匯入其保險(xiǎn)賬戶即可。農(nóng)民工在全國(guó)各地的就業(yè)務(wù)工