PPP項目實施方案模板

PPP項目實施方案參考模板（征求意見版）闡明：本模板的意義在于統(tǒng)一公司實施方案撰寫的大致框架，理順實施方案編制的內(nèi)在邏輯，以真正實現(xiàn)實施方案理清項目的商務(wù)條件、輔助政府決策、為后續(xù)合同撰寫提供根據(jù)的目的。好的實施方案，應(yīng)邏輯清晰、前后一致、論證充足。在排篇布局上，本模板僅供參考，具體可根據(jù)本地政府審核的實際規(guī)定進行調(diào)節(jié)。

摘要或概述可參考“貴州省三都至荔波高速公路工程PPP項目”的核心內(nèi)容摘要。編制根據(jù)和編制原則編制根據(jù)應(yīng)選用與本項目直接有關(guān)的法律、政策、原則和文獻?？蓞⒖肌八钠绞械叵戮C合管廊PPP項目實施方案”有關(guān)采用編制根據(jù)的寫法。重要有關(guān)法律、法規(guī)PPP有關(guān)政策文獻重要工程技術(shù)規(guī)范及原則（涉及國家級和地方級）各級政府有關(guān)具體行業(yè)的建設(shè)規(guī)劃文獻項目的前期論證文獻項目的前期論證文獻，重要是指政府批復(fù)等前期成果性工作，這些文獻應(yīng)作為實施方案的附件備查。未獲得批復(fù)的論證文獻，不能作為實施方案的根據(jù)，只能作為參考資料。編制原則編制原則是項目實施的行為準(zhǔn)則和原則。應(yīng)根據(jù)項目實際狀況進行撰寫，并在實施方案成稿之后對原則進行復(fù)核，保持實際內(nèi)容與原則相一致。下列表述供參考。為了確保本項目的成功運作和目的的實現(xiàn)，在運作過程中須貫徹下列原則：（1）嚴(yán)格執(zhí)行國家法律、法規(guī)、規(guī)章和政策規(guī)定，杜絕通過保底承諾、回購安排、明股實債等方式進行變相融資，確保項目PPP模式正當(dāng)合規(guī)；（2）項目實施過程堅持“公平、公正、公開”；（3）發(fā)揮社會資本融資、專業(yè)、技術(shù)和管理優(yōu)勢，提高公共服務(wù)質(zhì)量效率；（4）保護國家、職工、債權(quán)人和其它各方正當(dāng)權(quán)益；（涉及TOT的項目）（5）轉(zhuǎn)變政府職能，強化政府與社會資本協(xié)商合作；（6）堅持通過法定競爭機制選擇政府合作伙伴；（7）保護社會資本正當(dāng)權(quán)益，確保特許經(jīng)營持續(xù)性和穩(wěn)定性；（8）兼顧經(jīng)營性和公益性平衡，維護公共利益；（9）理順政企關(guān)系，明確特許經(jīng)營者和政府的權(quán)利和義務(wù)，完善PPP合作制度；（10）堅持結(jié)合項目實際狀況，廣泛調(diào)研，充足吸取類似項目的運作經(jīng)驗，恪守行業(yè)慣例。實施方案編制的組織體系決策機制與協(xié)調(diào)機制通過聯(lián)評聯(lián)審機制對項目審批流程進行優(yōu)化，明確項目的決策機制?？蓞⒖肌皝碣e園博園PPP項目實施方案”有關(guān)建立協(xié)調(diào)機制與優(yōu)化流程的表述。授權(quán)關(guān)系政府對實施機構(gòu)的授權(quán)編制主體本項目的實施機構(gòu)咨詢機構(gòu)咨詢機構(gòu)是誰，受誰委托項目概況項目名稱項目背景與意義項目的必要性放在這里敘述。項目內(nèi)容涉及項目區(qū)位、占地面積、投資規(guī)模、建設(shè)內(nèi)容、資產(chǎn)價值和資產(chǎn)范疇、建設(shè)期、運行內(nèi)容等。項現(xiàn)在期工作與項目現(xiàn)狀產(chǎn)出闡明項目直接產(chǎn)出提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的種類、數(shù)量、原則。產(chǎn)出闡明部分，要和技術(shù)顧問進行協(xié)作。項目間接產(chǎn)出項目產(chǎn)生的含有正外部性的經(jīng)濟效益、社會效益、生態(tài)效益等。項目采用PPP模式的必要性和可行性項目采用PPP模式的必要性涉及拓寬投融資渠道、加強政府債務(wù)管理、通過市場競爭提高公共產(chǎn)品供應(yīng)的效率、推動政府治理模式改革、優(yōu)化風(fēng)險分派等。其中物有所值評價是對PPP效率性的驗證（附件一）。參考“四平市地下綜合管廊PPP項目實施方案”有關(guān)采用PPP模式必要性的敘述。項目采用PPP模式的可行性一是從項目的角度，論證項目的屬性適合引入社會資本；二是從政策的角度，論證有關(guān)行業(yè)引入PPP的政策支持；三是從社會資本方的角度，通過初步市場測試的反映，論證市場成熟度；四是從政府方的角度，通過財政承受能力論證（附件二），論證政府有能力承當(dāng)PPP。項目采用PPP模式的運作目的項目的運作方式項目運作方式的決策樹供參考，能夠補充新的模式。圖1PPP項目運作方式?jīng)Q策樹選定運作方式的理由結(jié)合項目的具體特性，逐步分析采用有關(guān)模式的理由。復(fù)雜項目的運作方式選擇論證，可參考“來賓園博園PPP項目實施方案”有關(guān)項目運作方式的論證。 這部分能夠考慮對不同運作方式進行方案比選論證，參考“昌吉供水項目實施方案”附件二的項目操作方案比選論證。項目工作界面征地資金征地實施立項融資采購過程監(jiān)管監(jiān)理招標(biāo)….政府實施機構(gòu)項目公司政府出資機構(gòu)社會資本有關(guān)政府機構(gòu) 建議用上表的形式協(xié)助撰寫項目工作界面，將項目全生命周期涉及的各方責(zé)任用表格顯示出來，并以此為據(jù)撰寫下面的主體權(quán)責(zé)。實施機構(gòu)的主體權(quán)責(zé)項目公司的主體權(quán)責(zé)政府出資機構(gòu)的主體權(quán)責(zé)其它政府機構(gòu)的主體權(quán)責(zé)涉及但不限于財政、發(fā)改、國土、審計、規(guī)劃、公安、監(jiān)察以及有關(guān)的行業(yè)主管部門。項目構(gòu)造項目構(gòu)造圖以及對項目構(gòu)造圖的具體闡明實體用方形，合同用橢圓形。項目合作期限項目投融資構(gòu)造回報機制政府補貼資金來源PPP項目付費納入政府預(yù)算項目資產(chǎn)權(quán)屬項目風(fēng)險分派風(fēng)險識別基本邏輯是通過專家德爾菲法，對項目的風(fēng)險（不擬定性）進行識別，注意需要根據(jù)專家的資歷對專家的打分設(shè)立權(quán)重。風(fēng)險有無的判斷是PPP咨詢水平高低的體現(xiàn)。好的PPP咨詢顧問能夠識別項目潛在的風(fēng)險，并在合同中加以商定，以避免合同執(zhí)行過程中缺少根據(jù)；糟糕的PPP咨詢顧問沒有能力識別出對應(yīng)的風(fēng)險，無法在合同中加以防止，從而留下后患。常見PPP項目的風(fēng)險如表1（來源于王守清專家授課內(nèi)容，僅供參考）所示。表1特定類型項目的風(fēng)險類別與項目類別有關(guān)的風(fēng)險全部類別項目不可抗力風(fēng)險政治風(fēng)險（法律/政策變化、國有化，取消合同）財經(jīng)風(fēng)險（通貨膨脹、利率，外匯兌換率/可兌換性）建設(shè)風(fēng)險（成本超支、工期延誤、質(zhì)量不合格）運行風(fēng)險（運行商能力、產(chǎn)品數(shù)量/質(zhì)量、生產(chǎn)規(guī)范化、設(shè)施/設(shè)備狀況風(fēng)險、原材料供應(yīng)風(fēng)險）市場收益風(fēng)險（競爭風(fēng)險、）法律風(fēng)險（文獻/合同風(fēng)險（歧義、爭端、仲裁、合使用方法律））電廠項目債務(wù)償還能力設(shè)備/原材料進口限制發(fā)電量變化電費收取困難非法偷/用電電力傳送故障競爭低電價技術(shù)未達標(biāo)而所在國營電力機構(gòu)回絕購銷所發(fā)電力電廠位置不適宜（交通不便）環(huán)保爭端燃油/煤價格/供應(yīng)變化施工延誤過長停運時間電力購銷合同違約賠償金（發(fā)電數(shù)量/質(zhì)量未達標(biāo)）政府對利潤（收益率）和電價的控制交通（道路）項目交通流量局限性（預(yù)測不準(zhǔn)或誤差大）競爭路線（特別是免費/低價路線）過路收費費用調(diào)節(jié)受限制成本超支（由于項目規(guī)模，特別是項目處在崇山峻嶺區(qū)）工期延誤（拆遷，額外技術(shù)困難）全部權(quán)爭議（如考古發(fā)現(xiàn)）為減少對公共交通影響而采用的必要方法與本路相連的其它項目延誤收入為本地貨幣（外匯兌換率和可兌換性）交通（隧道/橋梁）項目地質(zhì)條件市區(qū)施工安全和地面交通的影響健康問題（隧道要用壓縮客氣）海/河床的穩(wěn)定性隧道運行期的交通意外和火災(zāi)航運/航空隊橋梁運行的限制航運工人/漁民的抗議/反對惡劣天氣來自輪渡和空運的競爭交通（鐵路/地鐵）項目較長的土地拆遷期現(xiàn)有復(fù)雜設(shè)施的轉(zhuǎn)移不同部門/地區(qū)不合作運行收費的限制設(shè)計獲批過程的復(fù)雜/困難來自路運的競爭環(huán)保爭端稅收問題換/轉(zhuǎn)軌控制系統(tǒng)昂貴交通（機場/港口）項目來自其它機場的競爭區(qū)域/國際貿(mào)易狀況旅游市場狀況政治穩(wěn)定性和居民開支狀況與其它交通設(shè)施的鏈接缺少適宜的擴建土地航運能力及受設(shè)備狀況、勞資爭端和天氣影響經(jīng)濟發(fā)展?fàn)顩r收費制度和高低的變化政治風(fēng)險解決廠（水/氣）項目購銷或支付（Take-or-Pay）合同管道泄漏不付費或盜竊行為收費價格受控制環(huán)保原則變化快，特別是水解決項目風(fēng)險評定對專家識別出來的風(fēng)險，按照風(fēng)險發(fā)生的概率和造成的危害進行評價，評定出普通風(fēng)險和重大風(fēng)險。風(fēng)險分派根據(jù)風(fēng)險分派的基本原則將風(fēng)險在各方之間進行分派。風(fēng)險分派三原則涉及：一是由對風(fēng)險最有控制力的一方控制對應(yīng)的風(fēng)險；承當(dāng)?shù)娘L(fēng)險程度與所得回報相匹配；承當(dāng)?shù)娘L(fēng)險要有上限。PPP項目風(fēng)險分派普通狀況如表2所示（來源于王守清專家授課內(nèi)容，僅供參考）。在風(fēng)險分派環(huán)節(jié)，僅提供一張表格是不夠的，要對政府和社會資本方終究如何共擔(dān)風(fēng)險解釋清晰，例如，地鐵項目對客流風(fēng)險的分派要與付費機制之間關(guān)聯(lián)起來。表2項目風(fēng)險分派的普通框架風(fēng)險風(fēng)險承當(dāng)方政府政府部門發(fā)起公司項目公司承包/供應(yīng)商放款銀行財團保險公司擔(dān)保公司政治風(fēng)險國有化，取消，扣押，沒收項目唯一性（沒有競爭項目）法律變更（普通，通用）法律變更（特定，專門）項目審批延誤政府的無所作為或負面作為現(xiàn)有設(shè)施狀況及有關(guān)規(guī)定稅率提高（普通、通用）稅率提高（特定、專門）政治不可抗力政府中斷特許合同政府不支付費用本地合作伙伴的可靠性？？建設(shè)風(fēng)險土地拆遷與賠償？？設(shè)備/材料進口限制？？成本超支？？融資成本增加？？工期/質(zhì)量風(fēng)險？承包商違約？項目公司（特許BOT公司）違約工程變更所引發(fā)的工期、成本變化？？環(huán)境破壞（持續(xù)的）環(huán)境破壞（現(xiàn)行的）考古和歷史文物保護施工不可抗力運行風(fēng)險政府部門違約項目公司違約項目公司中斷合同運行商能力缺點環(huán)境破壞（存續(xù)的）運行不可抗力勞資爭端技術(shù)風(fēng)險設(shè)備維護狀況/停機時間過長設(shè)備狀況（維護）市場和收益風(fēng)險收費/收益局限性？？市場對產(chǎn)品需求發(fā)生變化？？產(chǎn)品輸送途徑（電/水/氣）輸送終端其它收入局限性？？盜竊行為（如偷水、偷電、偷氣等）？燃油/煤供應(yīng)和價格發(fā)生變化？？？政府對利潤和收費價格的限制？？？財經(jīng)風(fēng)險通貨膨脹？？？利率？？？外匯兌換率？？？外匯可兌換性？？？法律風(fēng)險設(shè)施抵押權(quán)/出租權(quán)設(shè)施全部權(quán)擔(dān)保/合同構(gòu)造風(fēng)險管理對重要風(fēng)險的管理方法進行分析，涉及風(fēng)險回避、風(fēng)險轉(zhuǎn)移、風(fēng)險減輕、風(fēng)險準(zhǔn)備金、風(fēng)險融資等。誰的風(fēng)險誰管理。政府通過行政體系管控風(fēng)險，社會資本通過合同體系進行風(fēng)險轉(zhuǎn)移，不可抗力通過保險轉(zhuǎn)移。項目交易構(gòu)造【合同中的重要商務(wù)條款】項目合同體系圖合資合同的交易構(gòu)造具體內(nèi)容僅供參考。項目總投資、資金來源、資本金比例項目公司股權(quán)構(gòu)造政府出資方和社會資本方的重要權(quán)利義務(wù)項目公司的組織形式和治理構(gòu)造股東權(quán)益分派機制股權(quán)轉(zhuǎn)讓限制提前退出機制特許經(jīng)營合同的交易構(gòu)造具體內(nèi)容僅供參考。特許經(jīng)營權(quán)特許經(jīng)營期政府方的重要權(quán)利義務(wù)項目公司的重要權(quán)利義務(wù)回報機制涉及成本和收入測算、付費機制、回報率、股東分紅等調(diào)價機制政府補貼資金來源PPP項目付費納入政府預(yù)算政府配套安排涉及前期工作與有關(guān)費用、項目用地、配套設(shè)施、稅費優(yōu)惠、政策支持征地拆遷和賠償項目設(shè)計、建設(shè)和運行績效考核【與否有必要單獨設(shè)立章節(jié)】涉及合同簽約行為考核、工程建設(shè)質(zhì)量考核、工程建設(shè)進度考核、項目資金管理考核、項目運行績效考核、項目財務(wù)管理考核、履約擔(dān)保行為考核、移交行為考核等方面的考核內(nèi)容、考核對象、考核原則和考核解決方法。付費機制履約擔(dān)保和保險機制項目移交合同調(diào)節(jié)涉及應(yīng)急解決、臨時接管、提前解除合同、合同變更、合同展期、項目改擴建規(guī)定爭議解決融資合同的交易構(gòu)造投融資構(gòu)造融資方式無追索項目融資、有限追索項目融資和股東擔(dān)保融資等方式的合用情形，以及本項目選用融資方式的優(yōu)先序。融資保函金融機構(gòu)的介入權(quán)政府融資協(xié)助資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓合同的交易構(gòu)造【存量項目】社會資本的選擇采購方式的選用以及項目公司與否需要二次招標(biāo)要有具體論證。社會資本應(yīng)當(dāng)含有的條件主體資格與否規(guī)定法人主體、與否接受聯(lián)合體、聯(lián)合體的具體規(guī)定、利益沖突有關(guān)規(guī)定。資質(zhì)根據(jù)項目規(guī)定投資人應(yīng)含有的行業(yè)資質(zhì)以及財務(wù)能力、技術(shù)能力和管理能力等。經(jīng)驗業(yè)績合規(guī)規(guī)定供應(yīng)商（如共同投標(biāo)，則聯(lián)合體各組員）在過去五年內(nèi)，沒有嚴(yán)重違約、被逐出現(xiàn)場或被解除合同等不良統(tǒng)計；資產(chǎn)、業(yè)務(wù)、經(jīng)營活動沒有處在被法院執(zhí)行的狀態(tài)；沒有因上述因素成為法律訴訟對象。招標(biāo)標(biāo)的評審原則和原則投標(biāo)確保金采購實施程序采購準(zhǔn)備采購與響應(yīng)開標(biāo)與評標(biāo)/磋商、談判流程采購成果確認談判和訂立合同采購進度安排用T+天數(shù)來表達項目監(jiān)管架構(gòu)履約