存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)的破產(chǎn)法救助職責(zé)

存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)的破產(chǎn)法救助職責(zé)

存款保險(xiǎn)是指接受存款的銀行金融機(jī)構(gòu)（1）作為保險(xiǎn)公司，按照存款總額的一定比例向存款保險(xiǎn)人支付保險(xiǎn)。當(dāng)保險(xiǎn)公司未能履行其關(guān)于存款的義務(wù)時(shí)，保險(xiǎn)保險(xiǎn)人必須首先履行其對(duì)保險(xiǎn)責(zé)任限額內(nèi)儲(chǔ)戶的付款義務(wù)，并依法對(duì)保險(xiǎn)公司進(jìn)行跟蹤、重組或其他資產(chǎn)處理。由于其有助于遏制擠兌現(xiàn)象以防止系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生,能保護(hù)中小存款人利益,并有利于創(chuàng)造不同規(guī)模和不同股權(quán)結(jié)構(gòu)銀行之間的公平競爭環(huán)境,因而為愈來愈多的國家所采行。據(jù)國際存款保險(xiǎn)人協(xié)會(huì)(IADI)的統(tǒng)計(jì),截至2012年3月31日,全球已有111個(gè)國家或地區(qū)建立了存款保險(xiǎn)制度,(2)我國亦有此一意向。早在2007年時(shí),按照當(dāng)年全國金融工作會(huì)議的部署,國務(wù)院法制辦公室即會(huì)同中國人民銀行、財(cái)政部、銀監(jiān)會(huì)、國家發(fā)改委準(zhǔn)備擬定《存款保險(xiǎn)條例》草案。2008年的政府工作報(bào)告甚至提出,今年將建立存款保險(xiǎn)制度。然而遲至今日仍未能實(shí)現(xiàn)預(yù)定目標(biāo)。究其原因,主要在于對(duì)存款保險(xiǎn)人職能定位存在較大分歧。本文擬就此做一探討。一、危機(jī)銀行的施行政策BCBS(巴塞爾銀行監(jiān)理委員會(huì))與IADI在其于2009年聯(lián)合發(fā)布的《有效存款保險(xiǎn)制度核心原則》第4條說明中明確指出,沒有任何單一職權(quán)得以適合所有存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)。有些國家的存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)職權(quán)有限,只負(fù)責(zé)處理理賠事項(xiàng)(即“付款箱”,Paybox),有些則具有很大職權(quán),得以監(jiān)控承保風(fēng)險(xiǎn),有些則介于二者之間。13顯然,依據(jù)職能定位的不同,BCBS與IADI將存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)劃分為付款箱型、監(jiān)管者型,以及折衷型三種。英國金融服務(wù)補(bǔ)償有限責(zé)任公司(FSCS)被認(rèn)為是第一類型的典型代表。(1)依據(jù)《2000年金融服務(wù)與市場法》,FSCS是存款保護(hù)(險(xiǎn))計(jì)劃的執(zhí)行機(jī)構(gòu),其職責(zé)是設(shè)立及維持存款保護(hù)補(bǔ)償計(jì)劃基金,并在投保銀行經(jīng)法院裁定進(jìn)入清算程序(Liquidation)、重整程序(Administration)(2),或當(dāng)英國金融服務(wù)局(FSA)認(rèn)定該銀行已經(jīng)無力償付其債務(wù)時(shí),決定存款人及其獲得補(bǔ)償?shù)臋?quán)利范圍,動(dòng)用存款保護(hù)補(bǔ)償計(jì)劃基金向存款人進(jìn)行賠付,所以其職能僅限于存款保險(xiǎn)理賠。而在此次金融危機(jī)代表性事件的北石銀行(NorthernRock)擠兌事件發(fā)生后,英國當(dāng)局開始著手銀行破產(chǎn)制度的重大修訂。在借鑒了美國處置危機(jī)銀行的具體作法,同時(shí),也廣泛征詢了國際貨幣基金組織(IMF)、世界銀行和國際清算銀行(BIS)等國際組織以及英國國內(nèi)學(xué)者、市場參與人和監(jiān)管機(jī)構(gòu)的意見后。2009年2月12日,英國《2009年銀行法》正式實(shí)施。該法轉(zhuǎn)而賦予英格蘭銀行極大的對(duì)問題銀行采取特別處理機(jī)制(SpecialResolutionRegime)的權(quán)力,而FSCS只是負(fù)責(zé)事先籌集資金和理賠,事后分?jǐn)偛扇∏绊?xiàng)措施的費(fèi)用,顯然,該法仍未改變FSCS的付款箱角色。而美國聯(lián)邦存款保險(xiǎn)公司(FDIC)則是典型的監(jiān)管者類型的存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)。依據(jù)美國《聯(lián)邦存款保險(xiǎn)法》第8條、第11條,以及《多德-弗蘭克華爾街改革與消費(fèi)者保護(hù)法》第210條,FDIC是美國金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)之一。FDIC可以對(duì)從事不安全和不穩(wěn)健業(yè)務(wù)的銀行及其管理人員進(jìn)行罰款、發(fā)布停業(yè)整頓命令、撤銷銀行高層管理人員職務(wù)、終止并取消銀行存款保險(xiǎn)資格。此外,FDIC還擁有理賠、救助,以及作為接管人或看護(hù)人處置問題銀行資產(chǎn)與負(fù)債的職能。FDIC是所有陷于困境的聯(lián)邦注冊(cè)銀行和聯(lián)邦儲(chǔ)蓄信貸協(xié)會(huì)的法定看護(hù)人或接管人,大部分州也會(huì)任命FDIC為州注冊(cè)銀行的看護(hù)人或接管人。FDIC在受托管理問題銀行后,須以盡可能快的速度,最大限度地回收、變現(xiàn)銀行資產(chǎn),償付債權(quán)人的存款。日本存款保險(xiǎn)公司則被視為是折衷型的典型代表。日本對(duì)于問題銀行的處理,系在1998年《金融機(jī)能緊急再生措施法》與《金融機(jī)能早期健全化法》等法案的框架下,由日本金融重建委員會(huì)與金融監(jiān)督廳負(fù)責(zé)籌劃與監(jiān)督,由日本存款保險(xiǎn)公司執(zhí)行。日本存款保險(xiǎn)公司除具有在保險(xiǎn)事故發(fā)生后對(duì)存款人直接理賠的職責(zé)外,還負(fù)有擔(dān)當(dāng)銀行清算人與管理人的職責(zé),其有權(quán)參與對(duì)問題銀行的處置,可以債權(quán)人的身份追究銀行原經(jīng)營者的法律責(zé)任。但日本存款保險(xiǎn)公司并非屬于金融監(jiān)管機(jī)構(gòu),擔(dān)當(dāng)此一職責(zé)的是金融監(jiān)督廳。578-579在此分類基礎(chǔ)上,學(xué)者對(duì)存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)職能作出了更加詳盡的劃分。3.31例如,比特·貝奈特(BeatBernet)與蘇珊娜·瓦爾特(SusannaWalter)將存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)依據(jù)職權(quán)范圍從小到大分為四類,即(1)付款箱型;此種模式下存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)的職責(zé)僅限于在承保范圍內(nèi)向符合條件的存款人進(jìn)行理賠。(2)破產(chǎn)成本削減者型;在這種模式下,存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)除需承擔(dān)前述付款箱型職責(zé)外,還需承擔(dān)在投保銀行已經(jīng)發(fā)生支付不能狀況時(shí)以最小成本對(duì)此進(jìn)行處理的職責(zé),即破產(chǎn)管理人職責(zé)。(3)促進(jìn)問題解決者型;此種模式下的存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)除擁有上述職權(quán)外,還可以提前對(duì)陷入困境———但不包括已發(fā)生支付不能狀態(tài)———的銀行提供支持,即承擔(dān)救助職責(zé)。(4)監(jiān)管者型;此種模式下存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)擁有最大的權(quán)力。詳加分析可見,前述分類是將《核心原則》中的折衷型作了進(jìn)一步的細(xì)分,即是僅賦予存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)破產(chǎn)管理人職責(zé),抑或還賦予其救助問題銀行的職責(zé)。二、破產(chǎn)管理人的立法及實(shí)踐存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)最基本的職責(zé)是在保險(xiǎn)事故發(fā)生后承擔(dān)向存款人理賠的責(zé)任,此為存款保險(xiǎn)制度所應(yīng)有的含義。我國構(gòu)建存款保險(xiǎn)制度后,存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)必須具有此項(xiàng)權(quán)能自不待言。真正的問題在于,我國存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)是否還應(yīng)被賦予破產(chǎn)管理人———甚至破產(chǎn)程序控制者職責(zé)、救助問題銀行職責(zé),甚或金融監(jiān)管職責(zé)。而是否賦予存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)破產(chǎn)管理人職責(zé),與一國銀行破產(chǎn)法律體系的立法模式以及破產(chǎn)程序控制權(quán)配置密切相關(guān),例如,英國之所以僅賦予FSCS保險(xiǎn)理賠職能,其原因之一即是英國銀行破產(chǎn)程序曾長期完全適用普通破產(chǎn)法典,破產(chǎn)程序主導(dǎo)者為法院,其破產(chǎn)管理人與普通商事企業(yè)破產(chǎn)程序中的管理人并無兩樣。而美國之所以賦予FDIC破產(chǎn)程序控制者與執(zhí)行者角色,主因是美國銀行破產(chǎn)法律采取行政主導(dǎo)的特別破產(chǎn)立法模式。因此,應(yīng)在對(duì)各國銀行破產(chǎn)立法模式利弊分析的基礎(chǔ)上,確定我國銀行破產(chǎn)可能遵循的基本模式,進(jìn)而方可決定未來存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)的職能定位。(一)美國銀行破產(chǎn)法的破產(chǎn)歷史分析各國銀行破產(chǎn)立法體例可見,其大致可分為普通立法模式、特別立法模式和折衷立法模式三類。所謂普通立法模式,是指在破產(chǎn)立法上將銀行破產(chǎn)與普通商事企業(yè)破產(chǎn)一視同仁,對(duì)銀行破產(chǎn)適用普通企業(yè)破產(chǎn)法的立法模式。2009年以前的英國,以及許多歐洲大陸國家采用此種模式。(1)其理由是從破產(chǎn)法制度功能來看,銀行破產(chǎn)與其他企業(yè)破產(chǎn)都是對(duì)因債務(wù)人清償能力不足而引發(fā)的債權(quán)債務(wù)關(guān)系的緊張進(jìn)行必要干涉。而且,一旦進(jìn)入破產(chǎn)程序,不同商事主體業(yè)務(wù)活動(dòng)的特殊性降低了,其所具有的社會(huì)共性,如保護(hù)債權(quán)人利益則顯現(xiàn)出來。不論是銀行,還是普通企業(yè),通過破產(chǎn)程序所要解決的不再是與其業(yè)務(wù)特點(diǎn)有關(guān)的經(jīng)營問題,而是所有破產(chǎn)企業(yè)(包括銀行)都要面臨的債權(quán)債務(wù)問題,因而所需要的法律干預(yù)手段也應(yīng)當(dāng)是相同的。除上述理論依據(jù)外,還有一個(gè)重要的現(xiàn)實(shí)依據(jù)同樣不應(yīng)被忽視,那就是英國及多數(shù)歐洲國家歷史上較少有銀行破產(chǎn),因而沒有在普通破產(chǎn)法之外專門制定銀行破產(chǎn)特別法的迫切需要。此外,原英屬殖民地國家和地區(qū)也大多采行普通立法體例。如澳大利亞的普通公司及銀行破產(chǎn)就統(tǒng)一適用《公司法》第五章關(guān)于破產(chǎn)的規(guī)定。所謂特別立法模式,是指在規(guī)范一般企業(yè)的普通破產(chǎn)法之外,制定專門適用于銀行破產(chǎn)的特別規(guī)則。此種模式下,銀行破產(chǎn)不適用普通破產(chǎn)法,而適用破產(chǎn)特別法。采行此種模式的主要理由是,無論是從對(duì)整體經(jīng)濟(jì)的重要性,還是其財(cái)務(wù)脆弱性,以及破產(chǎn)給其他類似企業(yè)造成的不利后果的嚴(yán)重性上分析,銀行業(yè)都不同于一般企業(yè)。此種模式下的銀行破產(chǎn)程序通常是由行政(監(jiān)管)機(jī)關(guān)———包括存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)———控制與執(zhí)行,美國是其首創(chuàng)人與代表者?；诿绹蚪鹑谥行牡匚缓蜕淌铝⒎ǖ木薮笥绊懥?故主張我國亦應(yīng)仿效美國,制定單獨(dú)的銀行破產(chǎn)法,構(gòu)建完全由存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)主導(dǎo)(控制)的銀行破產(chǎn)程序的學(xué)者所在多有。(2)因此,有必要探討美國式銀行破產(chǎn)的特別立法模式對(duì)他國到底具有多大借鑒價(jià)值,而要解決此一問題,則需厘清美國銀行破產(chǎn)立法形成的歷史背景、社會(huì)基礎(chǔ)和制度環(huán)境因素。美國的破產(chǎn)制度較為復(fù)雜,普通公司破產(chǎn)、銀行破產(chǎn)和外國銀行破產(chǎn)分別適用不同的法律制度。調(diào)整國內(nèi)銀行破產(chǎn)的法律規(guī)范主要規(guī)定在聯(lián)邦與各州銀行法中,但加入聯(lián)邦存款保險(xiǎn)體系的銀行則統(tǒng)一適用《聯(lián)邦存款保險(xiǎn)法》進(jìn)行清算或重整。之所以首開銀行破產(chǎn)特別立法模式的先河,與美國獨(dú)特的銀行發(fā)展歷史背景不無關(guān)系。在美國銀行業(yè)發(fā)展初期,從事貨幣吸存和放貸業(yè)務(wù)的是私人銀行(PrivateBank)。(3)私人銀行由商人個(gè)人或合伙設(shè)立,在組織形式上為獨(dú)資企業(yè)或合伙企業(yè)。私人銀行發(fā)行銀行券(Banknote)作為接受人們存放的金屬貨幣的可隨時(shí)贖回的收據(jù),并以銀行券的形式向社會(huì)提供貸款。私人銀行設(shè)立人或合伙人對(duì)其銀行券的兌現(xiàn)承擔(dān)無限責(zé)任。十八世紀(jì)末,公司制商業(yè)銀行(CorporateBank)開始逐漸取代私人銀行,(4)但擠兌和失敗的風(fēng)險(xiǎn)依然存在。為控制銀行風(fēng)險(xiǎn),保護(hù)存款人利益,聯(lián)邦立法,如1864年《國民銀行法》和各州的立法遂開始推行“雙重責(zé)任”(DoubleLiability)。在此制度下,失敗銀行的股東除了喪失其所持股份的原始資本外,還要向銀行債權(quán)人承擔(dān)與其所持股份面額等值的清償責(zé)任。更有甚者,個(gè)別的州如科羅拉多州規(guī)定了“三重責(zé)任”(TripleLiability),而加利福尼亞甚至規(guī)定銀行股東對(duì)銀行債務(wù)承擔(dān)無限責(zé)任。“雙重責(zé)任”直至1933年格拉斯—斯蒂格爾法(Glass-SteagallAct)(即《1933年銀行法》)頒布后方才壽終正寢。(1)由此可知,從1787年查爾斯·平克尼(CharlesPinckney)提出制定美國聯(lián)邦統(tǒng)一破產(chǎn)法,掀開美國破產(chǎn)立法序幕,到1898年美國通過第一部適用壽命較長的破產(chǎn)法的一百余年間,正是銀行股東“雙重責(zé)任”大行其道的時(shí)候。私人銀行設(shè)立人的無限責(zé)任和公司銀行股東的“雙重責(zé)任”制度,應(yīng)該可以解釋為美國聯(lián)邦破產(chǎn)法典將銀行破產(chǎn)排除在外的一個(gè)重要原因。因?yàn)榇艘黄陂g,只有銀行家(Banker)的破產(chǎn),而沒有銀行的破產(chǎn)。在“雙重責(zé)任”退出歷史舞臺(tái)后,羅斯福新政則讓之前在制定破產(chǎn)法典時(shí)拒絕賦予商業(yè)銀行破產(chǎn)能力的美國正式走上了制定特別銀行破產(chǎn)制度的道路。1929年經(jīng)濟(jì)危機(jī)爆發(fā)前,美國一直秉承古典經(jīng)濟(jì)學(xué)自由主義的理念。從1837年密歇根州通過第一個(gè)自由銀行法案到1864年美國國會(huì)通過《國民銀行法》的二十多年間被稱為美國的自由銀行時(shí)期(FreeBankingEra)。在此期間,各州政府是銀行設(shè)立唯一的許可機(jī)關(guān),其對(duì)新設(shè)立銀行的條件極為放寬,導(dǎo)致美國銀行數(shù)量快速增長。到1929年,銀行數(shù)目已達(dá)24000余家。1929年10月24日,經(jīng)濟(jì)危機(jī)爆發(fā),美國銀行紛紛倒閉,銀行業(yè)務(wù)事實(shí)上完全窒息。1933年3月6日,羅斯?？偨y(tǒng)宣布美國所有銀行休假4天,利用假期,美國政府對(duì)全國銀行進(jìn)行了甄別篩選。當(dāng)休假結(jié)束后,有10000余家銀行被破產(chǎn)處置。(2)隨后,美國又頒布了格拉斯-斯蒂格爾法(Glass-SteagallAct),即《1933年銀行法》,依法組建聯(lián)邦存款保險(xiǎn)公司為銀行存款提供保險(xiǎn)保障,同時(shí),賦予FDIC處置破產(chǎn)銀行的排他性權(quán)力。除非FDIC請(qǐng)求,否則法院不得采取任何措施限制或影響FDIC作為財(cái)產(chǎn)看護(hù)人或接管人在銀行破產(chǎn)或清算中的權(quán)力和職責(zé),法院只是在必要時(shí)進(jìn)行有限的司法審查。(3)從而使美國式銀行破產(chǎn)制度初現(xiàn)端倪。顯然,此種特定歷史時(shí)期下,面對(duì)數(shù)量如此眾多的經(jīng)營失敗的銀行,遵循普通司法程序?qū)嵤┢飘a(chǎn)是不現(xiàn)實(shí)的。而基于凱恩斯主義政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)思想所構(gòu)建的,完全行政主導(dǎo)下的銀行破產(chǎn)機(jī)制所展現(xiàn)出的高效率恰恰迎合了美國的需要。此外,頻頻發(fā)生的銀行破產(chǎn)也是美國構(gòu)建獨(dú)立銀行破產(chǎn)體系不可忽視的現(xiàn)實(shí)原因。美國銀行數(shù)量眾多,銀行破產(chǎn)案件時(shí)有發(fā)生。在本次金融危機(jī)中,美國2008年有25家銀行破產(chǎn),2009年破產(chǎn)銀行總數(shù)上升到121家。僅2010年7月就有22家銀行破產(chǎn),平均每個(gè)工作日就有一家銀行進(jìn)入破產(chǎn)處置程序。2009年10月30日一天之內(nèi)甚至有9家銀行破產(chǎn)。(4)正是因?yàn)槠飘a(chǎn)銀行數(shù)量眾多的現(xiàn)狀,為美國特別銀行破產(chǎn)制度提供了必要的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ),并使其制度成本更具有經(jīng)濟(jì)上的合理性。所謂折衷立法模式,是介于特別立法模式和普通立法模式之間的一種新的銀行破產(chǎn)立法模式,即制定專門的銀行破產(chǎn)法律作為特別法,以普通破產(chǎn)法作為一般法的銀行破產(chǎn)法律體系,普通破產(chǎn)法起著補(bǔ)充銀行破產(chǎn)特別法的作用。二十世紀(jì)八九十年代頻繁發(fā)生的金融危機(jī),使許多原本奉行普通立法體例的國家意識(shí)到適用普通企業(yè)破產(chǎn)法調(diào)整銀行破產(chǎn)案件的不足。于是便掀起了改革銀行破產(chǎn)制度的浪潮。此一過程中,美國銀行破產(chǎn)的立法理念及具體操作技術(shù)產(chǎn)生了示范性效應(yīng)。然而,由于法律文化、司法制度和金融基礎(chǔ)等方面存在的差異,多數(shù)國家并未簡單復(fù)制美國式的特別立法模式,而是采取了折衷路線,如俄羅斯(1)、日本等。而英國《2009年銀行法》的推出,更是將折衷主義的立法水平提升到了一個(gè)全新的高度。英國由此形成了以《銀行法》和《銀行破產(chǎn)規(guī)則》為特別法,以《破產(chǎn)法》為普通法的銀行破產(chǎn)體系。新的英國銀行破產(chǎn)制度既保留了法院管轄下的銀行“司法破產(chǎn)”的傳統(tǒng)模式,同時(shí)又在法律適用上充分兼顧了銀行破產(chǎn)的特殊性。(二)銀行破產(chǎn)重整程序的制度安排我國《商業(yè)銀行法》第64條第1款規(guī)定:“商業(yè)銀行已經(jīng)或可能發(fā)生信用危機(jī),嚴(yán)重影響存款人的利益時(shí),國務(wù)院銀行業(yè)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)可以對(duì)該銀行實(shí)行接管?！痹摲ǖ?1條第1款規(guī)定:“商業(yè)銀行不能支付到期債務(wù),經(jīng)國務(wù)院銀行業(yè)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)同意,由人民法院依法宣告其破產(chǎn)”。而《企業(yè)破產(chǎn)法》第134條規(guī)定:“商業(yè)銀行、證券公司、保險(xiǎn)公司等金融機(jī)構(gòu)有本法第2條規(guī)定情形的,國務(wù)院金融監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)可以向人民法院提出對(duì)該銀行進(jìn)行重整或者破產(chǎn)清算的申請(qǐng)。國務(wù)院金融監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)依法對(duì)出現(xiàn)重大經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)的銀行采取接管、托管等措施的,可以向人民法院申請(qǐng)中止以該銀行為被告或者被執(zhí)行人的民事訴訟程序或者執(zhí)行程序。銀行實(shí)施破產(chǎn)的,國務(wù)院可以依據(jù)本法和其他有關(guān)法律的規(guī)定制定實(shí)施辦法?！睆那笆龇梢?guī)定來看,我國立法者選擇了折衷主義的銀行破產(chǎn)立法模式,但其對(duì)銀行破產(chǎn)程序的控制者以及實(shí)際執(zhí)行人(即破產(chǎn)管理人)卻并未作出明確界定。從字面意義分析,似乎立法者傾向于法院控制的銀行破產(chǎn)模式。但問題在于,前述立法并未明確界定《商業(yè)銀行法》中監(jiān)管機(jī)關(guān)主導(dǎo)的接管程序與《企業(yè)破產(chǎn)法》中法院控制的重整程序之間的關(guān)系。顯然,由于《商業(yè)銀行法》中有關(guān)問題銀行接管的規(guī)定的不足,從字面上很難了解接管機(jī)構(gòu)的權(quán)力范圍,或者說法律允許接管機(jī)構(gòu)可以采取救助問題銀行的方式都有哪些?該程序是否包括《企業(yè)破產(chǎn)法》意義上的重整程序?抑或接管就是由監(jiān)管機(jī)構(gòu)主導(dǎo)的行政性重整程序?作者認(rèn)為,美國式行政控制的銀行破產(chǎn)模式有其特定歷史原因與社會(huì)背景,而這些在我國并不存在,例如,我國的銀行數(shù)量相對(duì)較少,(2)銀行破產(chǎn)案件也不多見,基于制度成本的考量,并無建立專門的行政主導(dǎo)破產(chǎn)程序的必要。況且此次金融危機(jī)的實(shí)踐業(yè)已證明,此種模式不僅沒有實(shí)現(xiàn)其所謂更加有效預(yù)防銀行破產(chǎn)的優(yōu)勢,反而使其自身內(nèi)在的,在確保和實(shí)現(xiàn)公平原則上的不足愈加凸顯。此種模式不利于銀行債權(quán)人利益的平等保護(hù),易于導(dǎo)致對(duì)銀行間的不平等對(duì)待,特別是對(duì)大型銀行過度容忍,使其可將自身經(jīng)營失敗的風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)嫁于無辜的納稅人身上。最近發(fā)生在美國的“占領(lǐng)華爾街運(yùn)動(dòng)”即是民眾對(duì)此種現(xiàn)象強(qiáng)烈憤慨的體現(xiàn)。對(duì)美國這樣一個(gè)司法權(quán)極為強(qiáng)大,判例法傳統(tǒng)與聯(lián)邦法院憲法解釋權(quán)的行使能在相當(dāng)程度上對(duì)行政機(jī)關(guān)不當(dāng)行為形成制約的國家而言,其尚會(huì)出現(xiàn)如此現(xiàn)象,更遑論我國這樣一個(gè)司法孱弱,行政威權(quán)文化與傳統(tǒng)卻極為深厚的國家。并且其完全由行政權(quán)主導(dǎo)的封閉運(yùn)作的特性亦有害于市場機(jī)制的有效運(yùn)轉(zhuǎn),因而我國不宜借鑒。其次,雖然從立法目的來看,行政接管與破產(chǎn)重整有其重合性,都力圖拯救出現(xiàn)經(jīng)營困難的銀行,以避免其破產(chǎn)清算,但其差異也極其明顯。前者是行政性程序,監(jiān)管者在整個(gè)過程中發(fā)揮排他的決定性作用。而后者則是司法程序,法院是程序的主導(dǎo)者,債權(quán)人在整個(gè)程序中將擁有更多的發(fā)言權(quán),可以決定重整方案。而且,雖然行政接管是各國金融當(dāng)局處置問題銀行時(shí)時(shí)常采用的一項(xiàng)強(qiáng)制性措施。但是,就其他國家法律中接管條件而言,銀行發(fā)生財(cái)務(wù)危機(jī)或困境只是監(jiān)管機(jī)構(gòu)實(shí)施接管的條件之一。除此之外,違規(guī)經(jīng)營、欺詐、犯罪等也是引發(fā)行政接管的原因。因此,接管對(duì)象的準(zhǔn)確表述為問題銀行,而破產(chǎn)重整的對(duì)象為危機(jī)銀行。基于上述原因,并考慮到我國現(xiàn)行立法的前述框架性規(guī)定,故而目下最佳選擇應(yīng)當(dāng)是堅(jiān)持法院主導(dǎo)下的銀行破產(chǎn)模式,而不應(yīng)效仿美國采取排他性的行政控制模式。即對(duì)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的行政接管不做擴(kuò)大解釋,而應(yīng)將其嚴(yán)格限定為,對(duì)陷入經(jīng)營困難,但尚未具備破產(chǎn)原因或存在違法經(jīng)營等情事的銀行所采取的救援措施。三、存款保險(xiǎn)公司是破產(chǎn)的管理者，其責(zé)任必須得到保障破產(chǎn)程序順利進(jìn)行的必要(一)強(qiáng)制性存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)的作用發(fā)揮不充分我國立法沒有明確回答銀行破產(chǎn)時(shí)破產(chǎn)管理人為誰的問題。即應(yīng)當(dāng)依據(jù)破產(chǎn)法中普通破產(chǎn)程序的規(guī)定任命管理人,抑或鑒于銀行破產(chǎn)的特殊性需要指定特定機(jī)構(gòu),如存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)擔(dān)當(dāng)管理人。詳加分析可見,銀行破產(chǎn)與普通商事企業(yè)破產(chǎn)存在諸多差異,而這些情事可能嚴(yán)重妨礙破產(chǎn)程序的順利進(jìn)行。因此,在選擇破產(chǎn)程序管理人時(shí),必須立足是否有助于解決前述可能困擾破產(chǎn)程序有效推進(jìn)的因素。首先,在破產(chǎn)申請(qǐng)?zhí)岢龊?由于破產(chǎn)程序的法定中止效力,除申報(bào)債權(quán)外,債權(quán)人不能從銀行處獲取任何賠付———這意味著個(gè)別清償。然而現(xiàn)實(shí)是如果將這一限制適用于存款人,其不僅無法像對(duì)于一般公司那樣給銀行一個(gè)喘息空間,反而會(huì)引發(fā)擠兌,令危機(jī)銀行的狀況迅速惡化。還有,與普通公司不同,銀行的主要債務(wù)是其吸收的存款。銀行的債權(quán)人數(shù)目龐大,但每筆債權(quán)的數(shù)額則相對(duì)較小。存款人構(gòu)成也相當(dāng)復(fù)雜,相當(dāng)部分的存款人并不具備基本的金融法律知識(shí)。要求存款人作為債權(quán)人參與重整計(jì)劃或債權(quán)人會(huì)議的討論和表決并不現(xiàn)實(shí)。但對(duì)于司法主導(dǎo)的普通破產(chǎn)程序來說,債權(quán)人的參與卻又至關(guān)重要。再者,過多的債權(quán)人必然導(dǎo)致各自利益訴求差異難以協(xié)調(diào),進(jìn)而妨礙破產(chǎn)清算和重整方案的通過?？疾旄鲊y行破產(chǎn)與存款保險(xiǎn)立法可以發(fā)現(xiàn),在進(jìn)入破產(chǎn)程序后,強(qiáng)制性賦予存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)擔(dān)當(dāng)破產(chǎn)管理人職責(zé)的立法例所在多有。例如,韓國《存款人保護(hù)法》第35條第8款第1項(xiàng)規(guī)定:“當(dāng)由(韓國存款保險(xiǎn))公司向其支付保險(xiǎn)金或財(cái)務(wù)援助準(zhǔn)備金的投保銀行解散或破產(chǎn)時(shí),法院應(yīng)指定公司或其高級(jí)管理人員或其雇員之一作為清算人或破產(chǎn)管理人,以有效收回所提供的基金……?！敝匀绱?主要是此一方式可有效克服前述困擾銀行破產(chǎn)程序推進(jìn)的障礙。(二)預(yù)防存款人擠兌風(fēng)險(xiǎn)銀行破產(chǎn)程序一經(jīng)啟動(dòng),必然會(huì)引起存款人的不安和恐慌,其第一反應(yīng)就是盡快取回自己的存款,隨之而來的將是群體性擠兌。推進(jìn)銀行破產(chǎn)程序面臨的最大壓力就是如何滿足眾多存款人的付款請(qǐng)求權(quán),以及化解由此引發(fā)的社會(huì)壓力。而破產(chǎn)管理人是破產(chǎn)事務(wù)的實(shí)際執(zhí)行人,依據(jù)我國《企業(yè)破產(chǎn)法》的規(guī)定,法院裁定受理破產(chǎn)申請(qǐng)后需要立即指定破產(chǎn)管理人,以正式啟動(dòng)破產(chǎn)程序。如果由存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)擔(dān)當(dāng)破產(chǎn)管理人,則其可以發(fā)揮自身所具有的付款箱職能,當(dāng)銀行進(jìn)入破產(chǎn)程序時(shí),能夠在最短的時(shí)間內(nèi)向存款人賠付其全部或部分的存款,以此限制銀行擠兌的風(fēng)險(xiǎn)。因?yàn)榇婵钊说男判慕⒃诳色@支付的確定性上,也同樣取決于可獲支付的速度。除非存款人確信其存款將快速得到支付,存款人對(duì)破產(chǎn)銀行的擠兌風(fēng)險(xiǎn)就會(huì)一直存在。沒有哪一個(gè)國家可以置無數(shù)存款人的付款要求和憤怒于不顧,而關(guān)起門來慢慢斟酌破產(chǎn)銀行的具體事務(wù)問題。存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)擔(dān)當(dāng)破產(chǎn)管理人———甚至該制度本身的存在———對(duì)化解或預(yù)防存款人擠兌的功能,表面看似乎是發(fā)生在銀行破產(chǎn)環(huán)節(jié),實(shí)則向前延伸到了銀行破產(chǎn)前的每一個(gè)環(huán)節(jié)。首先,存款保險(xiǎn)人擔(dān)當(dāng)破產(chǎn)管理人本身對(duì)存款人具有風(fēng)險(xiǎn)提示作用。這一事實(shí)將促使存款人清楚地意識(shí)到,銀行也有破產(chǎn)的可能。其將提醒人們謹(jǐn)慎地選擇服務(wù)銀行,從而對(duì)銀行形成市場約束。其次,存款保險(xiǎn)人擔(dān)當(dāng)破產(chǎn)管理人及其對(duì)存款所實(shí)施的限額賠付,促使人們將超過保險(xiǎn)限額的存款分別存放在不同的銀行,提前化解了將支付壓力集中在一家銀行的情形,也舒緩了存款人因一家銀行破產(chǎn)所具有的恐慌程度。最后,在銀行發(fā)生破產(chǎn)時(shí),存款保險(xiǎn)人擔(dān)當(dāng)破產(chǎn)管理人及其提供給存款人的及時(shí)付款保障消除了存款人關(guān)于存款安全的擔(dān)心和擠提的沖動(dòng)。從而實(shí)現(xiàn)了將存款人壓力從銀行破產(chǎn)程序中成功剝離出去的效果。(三)存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)的作用破產(chǎn)程序中債權(quán)人自治的表現(xiàn)形式即是債權(quán)人會(huì)議,它是確保實(shí)現(xiàn)破產(chǎn)程序公平清償宗旨的一項(xiàng)基本制度。在銀行破產(chǎn)程序中,債權(quán)人會(huì)議能否實(shí)現(xiàn)其功能,主要取決于兩個(gè)環(huán)節(jié):一是債權(quán)人會(huì)議能否成功召集,二是債權(quán)人會(huì)議能否形成較為集中的意見。銀行的金融中介地位和信用經(jīng)營特點(diǎn),決定了在銀行破產(chǎn)程序中必然有大量的債權(quán)人存在,尤其是存款人。為維護(hù)自身利益,其當(dāng)然有權(quán)參與債權(quán)人會(huì)議,享有表決權(quán)。但面對(duì)如此眾多的存款人,如何召集債權(quán)人會(huì)議?又如何將如此分散的債權(quán)人意見集中形成決議?這就是銀行破產(chǎn)要面對(duì)和解決的問題。而存款保險(xiǎn)人擔(dān)當(dāng)破產(chǎn)管理人制度為解決上述問題提供了必要的途徑和技術(shù)上的支持。首先,存款保險(xiǎn)人擔(dān)當(dāng)破產(chǎn)管理人為債權(quán)人會(huì)議的召集提供了制度上的便利。銀行破產(chǎn)程序開始后,存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)通過自身的理賠行為,在保險(xiǎn)限額內(nèi)滿足各存款人的付款請(qǐng)求權(quán)。此后,存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)依代位權(quán)制度取得存款人的債權(quán)人地位,從而將眾多小額債權(quán)集合成一個(gè)大額債權(quán)?？梢允勾蟛糠执婵钊藦膫鶛?quán)人會(huì)議中剔除出去,取而代之的是存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)。免去了通知并召集存款人參加債權(quán)人會(huì)議的繁瑣程序,實(shí)現(xiàn)了對(duì)債權(quán)人會(huì)議的高度精簡,減小了召集債權(quán)人會(huì)議的難度。其次,對(duì)于存款人在存款保險(xiǎn)機(jī)制中未獲清償?shù)牟糠?存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)可以作為其代表機(jī)構(gòu),以存款人代理人身份參加債權(quán)人會(huì)議。未獲清償?shù)拇婵钊穗m然是債權(quán)人會(huì)議的成員,但除了關(guān)心其清償利益外,對(duì)參加債權(quán)人會(huì)議并不感興趣,實(shí)踐中也難以操作。需要引入表決權(quán)代表機(jī)制,由存款人授權(quán)適格的機(jī)構(gòu)參加債權(quán)人會(huì)議更為可行。存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)在銀行破產(chǎn)程序中身兼破產(chǎn)管理人身份,其自身又具有保護(hù)存款人利益和維護(hù)金融穩(wěn)定的職能,同時(shí)兼具信息和專業(yè)上的優(yōu)勢,適于在債權(quán)人會(huì)議中擔(dān)任存款人代表機(jī)構(gòu)。最后,存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)擔(dān)當(dāng)破產(chǎn)管理人,將使債權(quán)人會(huì)議易于形成較為集中的意見,也易于提升破產(chǎn)事務(wù)的處理效能。存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)基于其代位權(quán)人身份以及存款人代表人地位,可以對(duì)債權(quán)人會(huì)議施以重要影響,甚至取得主導(dǎo)地位。因此,存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)參與下的債權(quán)人會(huì)議,容易作出較為統(tǒng)一的意思表示,加之其自身又是破產(chǎn)管理人,從而實(shí)現(xiàn)了決議權(quán)與執(zhí)行權(quán)的合一,對(duì)于會(huì)議決議的形成、會(huì)議效率的提高,以及會(huì)議決議的貫徹執(zhí)行至關(guān)重要。日本、韓國等國的存款保險(xiǎn)法律甚至授權(quán)存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)必要時(shí)可購買那些不屬于承保范圍內(nèi)的債權(quán),以便實(shí)現(xiàn)精簡債權(quán)人會(huì)議,統(tǒng)一債權(quán)人會(huì)議意見的目的。(四)fdic重構(gòu)銀行資產(chǎn)的可行性銀行支付能力的喪失,并不必然是資產(chǎn)不足。大多數(shù)情況下,是由于資產(chǎn)的流動(dòng)性不足。因而,能否及時(shí)獲得流動(dòng)性支持,將是實(shí)現(xiàn)危機(jī)銀行成功重整的關(guān)鍵因素。存款保險(xiǎn)制度的核心功能雖是在銀行發(fā)生破產(chǎn)時(shí)對(duì)存款人進(jìn)行存款賠付,但是其功能遠(yuǎn)不止于此。許多國家同時(shí)還賦予存款保險(xiǎn)人為危機(jī)銀行提供流動(dòng)性支持的功能。如美國聯(lián)邦存款保險(xiǎn)法規(guī)定,為了防止參保銀行不能清償債務(wù),或使已倒閉的銀行恢復(fù)正常營業(yè),FDIC可以對(duì)參保銀行給予援助,援助的具體形式可以是向參保銀行發(fā)放貸款、向參保銀行存款等。(1)可以說,存款保險(xiǎn)制度是專為應(yīng)對(duì)銀行破產(chǎn)處置而量身打造的金融安全手段。在銀行重整程序中,存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)可發(fā)揮其管理人職責(zé),通過存款賠付、向重整銀行存款、對(duì)重整銀行發(fā)放貸款等多種手段,解決重整銀行的流動(dòng)性問題,(2)緩解重整銀行的支付壓力,為銀行重整贏得時(shí)間和空間,以實(shí)現(xiàn)破產(chǎn)銀行的更生目的。最后需要說明的是,雖然通過僅賦予存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)付款箱職能也可消除前述部分困擾破產(chǎn)程序推進(jìn)的障礙,但必須承認(rèn),銀行破產(chǎn)所涉及的資產(chǎn)數(shù)額通常極為巨大,其財(cái)產(chǎn)的處理難度也遠(yuǎn)非普通商事企業(yè)破產(chǎn)可比。而那些僅賦予存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)付款箱職能的國家或地區(qū),如英國、中國香港地區(qū)等多是因?yàn)槠浯嬖谥叨葘I(yè)與自律的市場中介組織及其協(xié)會(huì)———會(huì)計(jì)師、律師、資產(chǎn)評(píng)估師等,其能力可以確保在存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)向存款人進(jìn)行賠付后,有效處理銀行資產(chǎn),最大程度的確保、提升銀行資產(chǎn)的價(jià)值,而此點(diǎn)我國恰恰并不具備。因此,作者認(rèn)為,賦予存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)在銀行破產(chǎn)程序中擔(dān)當(dāng)破產(chǎn)管理人之職責(zé)是一妥當(dāng)?shù)倪x擇。四、否認(rèn)存款監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)職能和監(jiān)督職能的合法性(一)行政責(zé)任的回歸:行政管道規(guī)制的被棄在確定應(yīng)賦予存款保險(xiǎn)人擔(dān)當(dāng)破產(chǎn)管理人職責(zé)后,則需明確是否還應(yīng)賦予其救助職能。有鑒于各國(地區(qū))存款保險(xiǎn)立法中,存款保險(xiǎn)人的救助職能通常是與行政接管程序密切關(guān)聯(lián)的,即在監(jiān)管機(jī)構(gòu)決定接管銀行后,其通常會(huì)委托存款保險(xiǎn)人負(fù)責(zé)被接管銀行的經(jīng)營,希望存款保險(xiǎn)人通過公開交易援助、實(shí)施資產(chǎn)購買與承受等方式挽救經(jīng)營困難的銀行。例如,臺(tái)灣地區(qū)“存款保險(xiǎn)條例”第29條第1款規(guī)定:“要保機(jī)構(gòu)經(jīng)主管機(jī)關(guān)或農(nóng)業(yè)金融中央主管機(jī)關(guān)依法派員接管或代行職權(quán)者,存保公司得對(duì)其他要保機(jī)構(gòu)或金融控股公司準(zhǔn)用前條第一項(xiàng)第三款及第二項(xiàng)規(guī)定(對(duì)其他要保機(jī)構(gòu)或金融控股公司提供資金、辦理貸款、存款、保證或購買其發(fā)行之次順位債券,以促成其并購或承受該停業(yè)要保機(jī)構(gòu)全部或部分之營業(yè)、資產(chǎn)及負(fù)債……)。”因此,是否賦予存款保險(xiǎn)人救助職能在很大程度上取決于行政接管程序的存在必要性及其適用范圍界定。作者認(rèn)為,由于接管程序的局限性及其理論價(jià)值可在相當(dāng)程度上通過破產(chǎn)重整制度實(shí)現(xiàn),加之我國客觀國情與國際經(jīng)驗(yàn)的提示,故我國不應(yīng)賦予存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)對(duì)銀行的救助職能———或至少在存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)建立初期不應(yīng)賦予其該職能。長期以來,各國一直將行政接管作為銀行破產(chǎn)預(yù)防的主要手段,并不斷致力于其內(nèi)容的擴(kuò)充和改進(jìn)。2008年金融危機(jī)發(fā)生后,以行政接管見長并以其為危機(jī)銀行唯一處置手段的美國,已有數(shù)百家銀行破產(chǎn),行政接管成了實(shí)施銀行破產(chǎn)清算的手段,其預(yù)防銀行破產(chǎn)的作用也未充分體現(xiàn)。而此種單純以行政手段預(yù)防銀行破產(chǎn)的傳統(tǒng)做法的局限性卻暴露無疑。其一,行政接管程序的擴(kuò)張?jiān)谙喈?dāng)大程度上是銀行“太大以至于不能倒閉”(TooBigToFail)規(guī)則的產(chǎn)物,為了確保大型銀行得以存續(xù),政府不惜一切成本,并采取一切可能的手段來對(duì)其進(jìn)行挽救,行政接管就是實(shí)施此種挽救的外在程序表現(xiàn)———畢竟,相較于具有開放性特征的破產(chǎn)重整司法程序中司法權(quán)與債權(quán)人會(huì)議的制約,完全行政主導(dǎo)的封閉的行政接管程序更有利于政府排除干擾,自主采取其認(rèn)為必要的挽救手段,而這一規(guī)則已開始被各國所拋棄;“太大以至于不能倒閉”是指如果一家銀行規(guī)模太大,其倒閉可能會(huì)引發(fā)金融市場系統(tǒng)性危機(jī),那么即使其已發(fā)生經(jīng)濟(jì)上的破產(chǎn),也要進(jìn)行積極挽救,不能施以法律上的破產(chǎn)。該規(guī)則被明確確定是源自1984年美國伊利諾伊大陸銀行破產(chǎn)案。自該案后,“太大以至于不能倒閉”成為銀行破產(chǎn)法律制度中的一個(gè)例外性規(guī)則,并漸次為世界其他國家所接受。只是歐洲國家將此類銀行稱為“系統(tǒng)相關(guān)性銀行”(SystemicallyRelevantBanks)(1)“太大以至于不能倒閉”規(guī)則貌似有利于維護(hù)金融系統(tǒng)穩(wěn)定。但事實(shí)上,該規(guī)則存在諸多弊端,從其析出之日起即飽受質(zhì)疑和批評(píng)。首先,該規(guī)則違反了主體平等的市場原則,使大銀行享有優(yōu)于小銀行的特殊待遇。其次,該規(guī)則極易引發(fā)道德風(fēng)險(xiǎn),使大銀行更富有投機(jī)的動(dòng)力。如其成功,利益歸私人分享,如果失敗,則由政府(最終為納稅人)承擔(dān),實(shí)質(zhì)上使大銀行綁架了政府。最后,銀行業(yè)的合并、兼并會(huì)使具有系統(tǒng)重要性的大銀行越來越多,這將會(huì)使政府和納稅人不堪重負(fù)。全球金融危機(jī)爆發(fā)后,人們對(duì)該規(guī)則的批評(píng)開始集中性爆發(fā)。FDIC主席拜爾(SheilaBair)痛斥該規(guī)則的弊端,極力主張廢除這一規(guī)則,稱解決“太大以至于不能倒閉”問題是推進(jìn)金融監(jiān)管改革最具重要性的問題。她于2009年4月27日在紐約經(jīng)濟(jì)俱樂部講話時(shí)甚至稱,應(yīng)當(dāng)將“太大以至于不能倒閉”這個(gè)長達(dá)25年的陳腐觀念扔進(jìn)垃圾筐里。(2)2010年7月21日,美國通過了《多德-弗蘭克華爾街改革與消費(fèi)者保護(hù)法》。(3)該法的官方名稱就旗幟鮮明地表明了其立法目的之一就是終止“太大以至于不能倒閉”規(guī)則。法案明確規(guī)定:不得由納稅人來挽救即將破產(chǎn)的金融公司或承擔(dān)金融公司破產(chǎn)清算的成本;破產(chǎn)的大型金融公司應(yīng)當(dāng)通過破產(chǎn)程序予以處置?；趯?duì)全球金融危機(jī)的反思,歐洲國家也開始擺脫該規(guī)則的禁錮。如德國上議院2010年11月26日通過銀行破產(chǎn)法案,允許對(duì)系統(tǒng)相關(guān)性銀行實(shí)施有序破產(chǎn)。(1)而英國財(cái)政部長在其于2009年7月提交議會(huì)的金融市場改革報(bào)告里也明確主張,所有銀行應(yīng)該自擬具體可行的退場方案。至此,“太大以至于不能倒閉”規(guī)則正式退出歷史舞臺(tái),無論銀行規(guī)模大小,只要發(fā)生破產(chǎn),都必須依破產(chǎn)制度解決。公平原則開始在銀行破產(chǎn)制度中得以彰顯。其二,行政接管下的處置措施具有濃厚的行政色彩,市場要素介入銀行破產(chǎn)預(yù)防的機(jī)會(huì)不多,因而使行政接管缺乏充分的市場評(píng)價(jià)機(jī)制。若以行政接管排他性地適用于危機(jī)銀行處置,顯然不符合銀行業(yè)市場化要求。而破產(chǎn)(重整)制度就是要積極利用各種市場手段,服務(wù)于挽救危機(jī)銀行的目的。同時(shí),在這個(gè)過程中,又實(shí)現(xiàn)了金融市場資源的重新合理配置。其三,為實(shí)現(xiàn)對(duì)危機(jī)銀行的成功挽救,接管方可能需要采取一些影響債權(quán)人利益的特殊措施,比如限制擔(dān)保物權(quán)的行使,對(duì)特定債權(quán)人暫時(shí)停止支付等,為進(jìn)一步實(shí)施挽救措施爭取寶貴時(shí)間。問題是監(jiān)管機(jī)構(gòu)有沒有權(quán)力對(duì)銀行債權(quán)人的私法上的權(quán)利作出限制或調(diào)整。盡管有些國家在銀行法或銀行監(jiān)管法中賦予了監(jiān)管機(jī)構(gòu)這樣的權(quán)力,但是其合法性基礎(chǔ)仍值得推敲。而破產(chǎn)(重整)程序則不存在前述問題。正是前述單純以行政手段預(yù)防銀行破產(chǎn)的傳統(tǒng)做法所暴露出來的不足,開始促使人們跳出既有制度的框架,尋求應(yīng)對(duì)銀行破產(chǎn)問題的新的解決之道。于是,銀行破產(chǎn)重整制度開始重新進(jìn)入人們的視野。就我國而言,依據(jù)《商業(yè)銀行法》第64條第1款的規(guī)定,“商業(yè)銀行已經(jīng)或者可能發(fā)生信用危機(jī),嚴(yán)重影響存款人的利益時(shí),國務(wù)院銀行業(yè)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)可以對(duì)該銀行實(shí)行接管?！贝颂幍摹靶庞梦C(jī)”與“嚴(yán)重影響”的含義為何?是否需要已達(dá)到導(dǎo)致或可能導(dǎo)致商業(yè)銀行喪失清償能力的程度?其具體判斷標(biāo)準(zhǔn)為何等,立法均未作出明確規(guī)定。而《企業(yè)破產(chǎn)法》第2條關(guān)于重整原因的規(guī)定是,“企業(yè)法人不能清償?shù)狡趥鶆?wù),并且資產(chǎn)不足以清償全部債務(wù)或者明顯缺乏清償能力的,依照本法規(guī)定清理債務(wù)。企業(yè)法人有前款規(guī)定情形,或者有明顯喪失清償能力可能的,可以依照本法規(guī)定進(jìn)行重整?！憋@然,如果將“有明顯喪失清償能力可能”作與“信用危機(jī)”和“嚴(yán)重影響”可能造成的后果相同的解釋,則破產(chǎn)重整的對(duì)象與接管的適用對(duì)象會(huì)出現(xiàn)重合。此時(shí),考慮到前段提及的接管制度所具有的缺陷,那么至少在理論上,此時(shí)重整制度是可以部分取代接管制度的。需要說明的是,作者并非意圖徹底否定行政接管程序的存在必要。實(shí)際上,銀行風(fēng)險(xiǎn)種類的多樣化及差異性,必然要求多樣化的破產(chǎn)預(yù)防手段。包括最后貸款人制度、行政接管,破產(chǎn)重整等都不失為預(yù)防銀行破產(chǎn)的重要手段。但也必須承認(rèn),前述各種手段皆有其局限性。例如,破產(chǎn)重整僅適用于已具備破產(chǎn)原因的銀行,而對(duì)那些存在不法經(jīng)營事項(xiàng),或存在經(jīng)營困難,但尚未達(dá)到明顯喪失清償能力程度的銀行,則適用行政接管不失為一種妥當(dāng)?shù)倪x擇。此時(shí),由于其資產(chǎn)狀況的惡化尚在可控范圍之內(nèi),以相對(duì)具有較高效率的行政接管方式對(duì)其管理人員、經(jīng)營范圍、資產(chǎn)結(jié)構(gòu)等盡早進(jìn)行干預(yù)、調(diào)整,可有效制止其不法行為,防范其墜入破產(chǎn)程序,而且此時(shí)采取前述調(diào)整措施,其可能遭到的股東與大債權(quán)人的反對(duì)和對(duì)其權(quán)利的限制亦會(huì)較為緩和。(二)存款保險(xiǎn)制度的設(shè)計(jì)原則除存款保險(xiǎn)人救助職能賴以施行的基礎(chǔ)———行政接管程序的適用范圍應(yīng)當(dāng)予以嚴(yán)格限制外,客觀國情與國際經(jīng)驗(yàn)同樣提示,在存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)設(shè)立之后,我國暫不宜賦予其救助職能。首先,存款保險(xiǎn)制度在我國屬于新生事