行政檢查在行政法實施中的作用

行政檢查在行政法實施中的作用

中國特色的社會主義法制建設取得了進展，中國行政法制建設也取得了突破。三十多年來,行政法制建設經(jīng)歷了行政法制初創(chuàng)、全面建設、從法制走向法治三個階段,出臺了一系列的行政法律法規(guī),如《行政訴訟法》、《國家賠償法》、《行政處罰法》、《行政監(jiān)察法》、《行政復議法》、《行政許可法》、《行政強制法》、《政府信息公開條例》等,一套相對完整的基本行政法制體系初步建立。從由外部他律的依據(jù)至內(nèi)部自律的規(guī)范,國務院及各地方政府在推進依法行政方面制定了大量的行政法規(guī)、行政規(guī)章以及其他行政規(guī)范性文件。行政規(guī)范性文件從涉外到對內(nèi),從經(jīng)濟立法到文化立法、社會立法,從行政規(guī)章、行政法規(guī)到行政法律,從實體規(guī)范到實體與程序規(guī)范并重,1為行政法實施提供了依據(jù),為行政主體和行政利害關系人的行為提供了準則,為各類行政活動的調(diào)整提供了規(guī)則。當前,在行政規(guī)范性文件日益完善、基本解決“有法可依”問題之際,如何確保行政規(guī)范性文件得到真正落實,成為行政法學界亟待深入研究的新課題。一、我國行政法的任務行政法實施,就是行政法在社會生活中的運用和實現(xiàn)的活動與過程?，F(xiàn)代法治背景是行政法實施研究的重要的切入點,不同的法治背景是認識行政法實施的基礎,對行政法實施的考察必須探究傳統(tǒng)和現(xiàn)代法治視野下各種行政活動方式的大致運作和效果。當前,我國行政法的任務是認清我國法治建設的基礎和背景,圍繞現(xiàn)階段具體國情與時代要求基于我國行政法制體系初步建立的前提,不斷推動我國行政法實施的進程?，F(xiàn)代法治要求在可持續(xù)發(fā)展與社會福利環(huán)境下,跨越式地在世界人口最多的國度建立福利生態(tài)法治(實質(zhì)意義)行政國家,順應從以消極行政、干預行政、管制行政為主轉向以積極行政、給付行政和服務行政為主,從政府一元化的行政管理轉向多元化、多中心的公共管理社會治理的總體發(fā)展趨勢,重塑行政法實施中行政活動方式的定位和功能,全面、動態(tài)地考察行政法實施過程,推動行政法實施達到最好的效果,最終達成行政法治目標。(一)行政法實施的情形行政法實施將法律文本規(guī)定轉化為人們的實際行為規(guī)范,是通過一系列行政活動方式實現(xiàn)的。行政法實施解決的問題就是將行政法律、行政法規(guī)、行政規(guī)章等確立的規(guī)則適用于人們的實際社會生活,使法律文本的規(guī)定在人們的實際行為中得到貫徹,在各種相應社會關系調(diào)整的過程中得到實現(xiàn)。行政法實施的所有行政活動方式有序銜接、有效配合,形成行政法實施的整個過程。行政法實施的行政活動方式主要包括制定行政規(guī)范性文件、行政許可、行政征收、行政給付、行政確認、行政裁決、行政指導、行政合同、行政檢查、行政強制、行政處罰、行政復議等。以全面、動態(tài)的視角對行政法實施進行考察,可以發(fā)現(xiàn)行政法實施是可能以一種或多種行政活動方式,在前后可能經(jīng)過一個或多個階段情形下,最終達成行政目的的。如此,行政法實施大致包括以下四種情形。第一種情形是,行政利害關系人自覺履行法律文本規(guī)定的義務,行政法得到實施(法律文本→行政利害關系人自覺履行法律文本規(guī)定的義務)或與下文所稱的第三種情形相銜接。此類情形表現(xiàn)為法律文本中規(guī)定的消極性義務,也就是禁止性規(guī)定,不被違反即得到實施。第二種情形是,行政主體依申請或依職權通過某種活動方式實施法律文本的規(guī)定,行政利害關系人自覺履行該活動方式確定的義務,行政法得到實施(法律文本→行政主體依申請或依職權作出某種活動方式實施法律文本的規(guī)定→行政利害關系人主動履行該活動方式確定的義務)或與下文所稱的第三、第四種情形相銜接。此種情形涉及制定行政規(guī)范性文件、行政許可、行政征收、行政給付、行政確認、行政裁決、行政指導、行政合同等活動方式(暫不討論制定行政規(guī)范性文件,以下以“行政許可等活動方式”表述此類情形)。第三種情形是,行政主體對行政利害關系人是否履行法律文本規(guī)定的義務或是否履行某種活動方式(與前述第一、第二種情形相銜接)進行行政檢查,在行政利害關系人不履行法律文本規(guī)定的義務或不履行該活動方式確定的義務時,實施行政強制或行政處罰,行政法得到實施(法律文本→行政檢查:行政利害關系人是否履行法律文本規(guī)定的義務或是否履行某活動方式確定的義務→行政強制或行政處罰:行政利害關系人不履行法律文本規(guī)定的義務或不履行該活動方式確定的義務)或與下文所稱的第四種情形相銜接。此種情形涉及行政檢查、行政強制、行政處罰三種活動方式。第四種情形是,行政利害關系人認為,上述第二、第三種情形下的行政法實施侵犯其合法權益的,可能進入行政復議或行政賠償,行政法得到實施或進入行政訴訟。此種情形涉及行政復議、行政賠償。(二)是行政法實施的重要保障對行政法實施過程的考察,必須從單個、片面和定點、靜態(tài)行政活動方式轉變到系統(tǒng)、全面和連續(xù)、動態(tài)考察行政活動方式,對行政法實施各類行政活動方式的考察,不僅應當考察某類行政活動方式的法律根據(jù)、要件、效果等,而且應當考慮某類行政活動方式與其他類型行政活動方式之間,基于組合或銜接最終形成作為整體的過程或者產(chǎn)生新的功能的問題。對于各類行政活動方式并不能僅僅個別性地論及,而且還應當從時間和空間上整體考察其行政過程。2行政法實施過程中的各行政活動方式之間是有機聯(lián)系的。制定行政規(guī)范性文件是行政法實施過程中通過抽象的方式直接實施法律文本,假如無行政許可等活動方式,行政規(guī)范性文件難以在人們的現(xiàn)實生活中得到實現(xiàn),行政檢查、行政強制和行政處罰也會失去前提,失去目的和意義。行政檢查、行政強制和行政處罰通常是行政許可等行政活動方式實現(xiàn)的直接保障,而行政許可等行政活動方式又是行政規(guī)范性文件實現(xiàn)的直接保障。因此,行政檢查、行政強制和行政處罰成為保證行政規(guī)范性文件實現(xiàn)的重要保障。在大多數(shù)情況下,這種保障是通過直接保障行政主體依法實施行政活動方式,而從積極意義上保證行政法治目標的實現(xiàn)。行政復議或行政賠償作為行政活動方式,處于行政法實施的末端,作為前述其他行政活動方式的監(jiān)督機制存在,在消極意義上保障行政法治目標的實現(xiàn)。尤其值得注意的是,行政檢查與行政強制、行政處罰雖然都作為行政規(guī)范性文件實現(xiàn)的重要保障,是使行政規(guī)范性文件從文本規(guī)定轉化為人們實際行為規(guī)范的行政活動方式,但深入考察很容易發(fā)現(xiàn)個中差異。對行政許可等活動方式中的行政利害關系人來說,行政檢查是保障行政法實施的積極行政活動方式,而行政處罰和行政強制是保障行政法實施的消極行政活動方式。另外,實踐中行政處罰、行政強制是絕大多數(shù)行政活動方式的最終擔保手段,對最終實現(xiàn)法律所預期的行政狀態(tài)發(fā)揮著決定性的作用。因而,當下行政法實施青睞甚至依賴行政處罰、行政強制的情況普遍存在。與之構成鮮明對比的是,行政檢查在保障行政法實施中的作用長期被忽視。盡管行政處罰和行政強制在行政法上極其重要,但是,如果能夠采取達成同等行政義務與狀態(tài)的其他行政活動方式,就不宜采用行政處罰或行政強制。行政處罰和行政強制在行政法實施中,必定是第二位的,起補足、威懾與擔保作用。行政法實施的唯一令人滿意的方式,絕不是強制或處罰,而是自愿、合作、民主。3因此,基于生態(tài)福利法治行政國家的理念,政府的角色由消極行政、干預行政、管制行政向給付行政和服務行政的轉變,行政法的實施更多運用權力色彩較淡的非強制性手段是現(xiàn)代法治的必然趨勢。如此,在現(xiàn)代法治強調(diào)和追求民主、合作、服務的背景下,作為消極行政活動方式的行政強制和行政處罰在行政法實施中的作用將“風光不再”,僅在堅持傳統(tǒng)的行政活動方式的合理性和正當性內(nèi)核而摒棄或有效控制其天生的缺陷和不足的前提下,在限縮的空間中存在和發(fā)揮作用。我國傳統(tǒng)的行政法實施,各種行政活動方式分別被單個、孤立或部分、片面地考察,忽視或人為割裂各種行政活動方式之間的有機聯(lián)系,從利益或效率等目的出發(fā),過于迷信和強調(diào)某些行政活動方式,行政檢查的作用得不到重視。從行政法制的視角看,行政許可等活動方式乃行政法實施的基礎和保障,實屬重要。但從行政法治的視角看,行政檢查在行政法實施中的承前啟后的核心作用最值得重視?，F(xiàn)實情況是,實務界和理論界對制定行政規(guī)范性文件、行政許可等活動方式,以及行政強制和行政處罰,行政復議和行政賠償?shù)鹊膶嵤┮炎隽讼喈數(shù)呐Σ⑷〉昧艘欢ǖ某尚?該是將注意重點轉移到行政檢查的時候了,全面、動態(tài)的行政法實施要求行政檢查在行政法實施中發(fā)揮更加突出的作用。二、行政檢查的性質(zhì)我國行政法學界曾對行政監(jiān)督檢查、行政檢查、行政監(jiān)督、行政調(diào)查等概念進行過爭論,但近年來學界已基本達成共識,至少各概念所表達的內(nèi)容少有異議了。4其中大多數(shù)學者在相同的涵義上使用行政監(jiān)督檢查和行政檢查兩個名稱,目前有統(tǒng)一使用行政檢查名稱的趨向;少數(shù)學者曾將行政監(jiān)督、行政監(jiān)督檢查、行政檢查三者混同使用,但目前已非常少見;對行政檢查和行政調(diào)查雖仍有較大的爭議,但是細心的學者予以明確區(qū)分,少有混同使用二者的。就行政檢查而言,學界曾經(jīng)對行政檢查的性質(zhì)有一定的爭議,但是近年來學界的觀點已經(jīng)幾乎都認為行政檢查是具體行政行為;對于行政檢查的內(nèi)容,一般都認為是遵守行政規(guī)范性文件和履行行政法義務的情況。美國5、日本6、我國臺灣地區(qū)7也有行政檢查(或行政調(diào)查)制度,但它們大多在行政調(diào)查的意義上使用。筆者認為,行政檢查是依法享有行政職權的行政主體,為實現(xiàn)行政管理職能,達成行政目的,對行政利害關系人履行法律文本規(guī)定的義務或履行行政活動方式確定的義務情況,所進行的強制檢查、了解的行政活動。(一)行政檢查的作用日益凸顯行政檢查在行政法實施中起著承前啟后的核心作用,它是作為行政法實施過程中的關鍵環(huán)節(jié)獨立存在,此由行政權的演化的趨勢和行政檢查的特性決定。現(xiàn)代行政活動方式在總體上呈現(xiàn)權力性色彩減弱、非權力性色彩增強的趨勢。行政活動方式從主要依靠行政權力開始轉變?yōu)橹饕揽啃姓﹃P系人合作。非權力行政的興起和行政活動的程序化趨勢表明,當代中國的行政權力正愈益朝著民主、溝通、合意的趨勢發(fā)展演化。由于傳統(tǒng)行政模式日益向現(xiàn)代民主行政模式轉化,行政活動方式逐漸由“剛性”開始轉變?yōu)椤叭嵝浴?體現(xiàn)為“剛性”的行政強制、行政處罰等類型行政行為的作用相對下降,體現(xiàn)“柔性”的行政合同、行政指導等行政方式正越來越多地受到重視8,而作為“剛柔相濟”的行政檢查的作用也將日益凸顯。行政檢查主要是在行政法實施過程的中、后環(huán)節(jié)使用,還具有日常性的工作特點,但其在行政實踐中未得到應有的重視。實際上,行政檢查實施的如何,能夠從一個側面真實地反映出行政主體的服務意識。在我國行政由權力性向非權力性和服務型轉變的過渡階段,強調(diào)行政檢查更有現(xiàn)實意義。9在我國,行政主體在部門利益的驅(qū)動下,重視行政許可等行政活動方式對行政法實施的作用,甚至過度依賴行政威權實現(xiàn)或達成行政活動的目標,重視行政強制和行政處罰對行政法實施的作用,而經(jīng)常性的行政檢查在行政法實施中的應有作用卻長期被忽視。盡管行政檢查不直接影響行政利害關系人的實體權利義務,但可以對行政利害關系人的權利進行限定并設定其程序性義務。而且,在一些情況下,行政檢查是行政主體作出某些行政活動方式的前提。對于行政利害關系人而言,行政檢查既可能促成授益性行政活動方式的實施,也可能導致侵益性行政活動方式的作出,還可能根本就只是客觀地了解情況而不引起其他任何行政活動方式?？傊?行政規(guī)范性文件出臺以后,能否取得預期效果,存在哪些突出的問題,需要根據(jù)實際情況對行政規(guī)范性文件進行哪些調(diào)整,行政利害關系人是否履行行政規(guī)范性文件規(guī)定的義務和行政活動方式確定的義務,都需要通過行政主體充分發(fā)揮行政檢查的作用來加以判別。(二)完善社會主義法制建設行政檢查的積極作用在于其作為維護社會秩序的手段而產(chǎn)生的實施者所追求的目標,具體體現(xiàn)在以下兩個方面。其一,有效監(jiān)測行政法實施效果。行政法律、法規(guī)、規(guī)章和其他行政規(guī)范性文件在實施過程中的效果如何,只有通過行政檢查才能了解真實情況,為行政主體下一步的行政活動的相關決策提供重要的信息和資料。通過行政檢查能夠及時反饋行政法律制度的實施現(xiàn)狀和發(fā)現(xiàn)行政管理實踐中存在的制度漏洞,從而促進行政規(guī)范性文件的立、改、廢。正如有學者所認為的,行政檢查既是執(zhí)行法的措施和活動,又是檢驗法的實踐活動,還是制定法、認可法和變動法的重要的信息來源,具有推動法制建設,完善社會主義立法的積極作用。其二,積極預防和及時處理違法行為。建立健全常態(tài)化行政檢查機制對行政利害關系人的行為具有約束力和影響力,能夠促使其遵守行政規(guī)范性文件和履行行政法義務,及時預防其可能實施的違法行為。在行政檢查中發(fā)現(xiàn)問題時,或者由進行行政檢查的行政主體自行依法及時進行指導、服務和教育,并加以糾正和處理,或者由其他有關行政主體依法作出糾正和處理,防止其發(fā)展和蔓延,并使被違法行為所破壞的秩序得以盡快恢復。行政檢查的消極作用在于其極易被濫用而產(chǎn)生的不利影響,即過度使用和違背目的會對正常的社會、經(jīng)濟秩序造成破壞,甚至侵犯行政利害關系人的合法權益。過度使用行政檢查會嚴重影響社會經(jīng)濟的發(fā)展。行政檢查是對社會經(jīng)濟秩序維護的重要手段,在一定程度上是行政權對社會經(jīng)濟的適度干預。一旦這種干預超出必要的限度,就會對正常的社會經(jīng)濟秩序造成嚴重的影響或破壞。違背目的的行政檢查的設定和行使可能侵犯行政利害關系人的合法權益。行政檢查是行政主體的權力性行政行為,在行政法實施過程中極易被濫用,行政檢查之實體規(guī)制、程序規(guī)制、監(jiān)督機制是其目的實現(xiàn)的重要保障。如不遵守這些實體規(guī)制、程序規(guī)制、監(jiān)督機制的法律規(guī)范,將可能對行政利害關系人的合法權益構成極大的威脅。三、行政檢查的制度缺失造成的實踐失范。在這行政檢查是行政法實施的一種重要行政活動方式,是行政法實施過程中不可或缺的環(huán)節(jié),在各行政活動方式之間起著承前啟后的核心作用。盡管行政檢查在行政法實施中可以發(fā)揮不可替代的作用,但實踐中存在的諸多問題卻足以讓人“因噎廢食”,這也是行政檢查遭受理論界和實務界冷落的重要原因之一。但是真正的問題并不在行政檢查這一行政活動方式本身,而在于制度缺失造成的實踐失范。筆者認為,構建常態(tài)化的行政檢查機制是行政法實施的重要保障。常態(tài)化行政檢查中的“常態(tài)”是指正常狀態(tài),“化”是后綴,加在名詞或形容詞之后構成動詞,表示轉變?yōu)槟撤N性質(zhì)或狀態(tài)?！俺B(tài)化”也即趨向正常的狀態(tài)。本文中的常態(tài)化行政檢查,是針對現(xiàn)實中“風暴式”、“運動式”等非理性、非常態(tài)的行政檢查而提出的,指稱趨向應然狀態(tài)的行政檢查。(一)行政檢查的常態(tài)化從系統(tǒng)論的角度看,常態(tài)化行政檢查的基本內(nèi)容應當包括行政檢查系統(tǒng)內(nèi)部的常態(tài)化和系統(tǒng)外部的常態(tài)化。從關系維度出發(fā),行政檢查系統(tǒng)內(nèi)部或外部的常態(tài)化通常表現(xiàn)為行政檢查系統(tǒng)內(nèi)部或外部各要素之間關系的常態(tài)化。行政檢查系統(tǒng)內(nèi)部的常態(tài)化,實質(zhì)上就是所有參與或應當參與行政檢查過程的各方主體之間關系的常態(tài)化。它主要包括三個方面。其一,行政檢查法律關系中行政主體和行政利害關系人之間的關系,兩者分別代表公共利益和私人利益,且似乎天然沖突或?qū)α?但是現(xiàn)代行政民主化之發(fā)展趨勢,要求行政檢查過程中行政主體應當積極地與行政利害關系人展開對話、交流、協(xié)商與溝通,力爭在雙方達成基本共識的前提下實現(xiàn)行政檢查之目標。10此為常態(tài)化行政檢查的核心和關鍵組成部分。其二,行政主體內(nèi)部機構及所屬人員之間的關系。行政主體內(nèi)部各組成機構之間的分工合作,同樣必須有明確的權限和職責的劃分,以便各相關部門之間進行高效優(yōu)質(zhì)的合作與互助,以及統(tǒng)一配置各部門之間的權力、義務、責任;作為行政檢查任務的承擔者,同樣必須通過科學、公正、合理的人力資源管理機制確保內(nèi)部人員關系常態(tài)化。其三,行政主體之間的關系。現(xiàn)代公共行政中,行政主體的職能和地域分工,必然同時導致在分工基礎上的合作。11客觀上或主觀上的職能沖突和利益紛爭,都將影響行政主體達成共同的行政檢查目標。行政檢查系統(tǒng)外部的常態(tài)化,包括行政檢查與制定行政規(guī)范性文件、行政許可等活動方式,與行政強制、行政處罰、行政復議等其他行政活動方式,以及與行政賠償、行政訴訟之間關系的常態(tài)化。其一,行政規(guī)范性文件包括行政法規(guī)、行政規(guī)章和其他行政規(guī)范性文件等,它們是行政檢查的主要依據(jù)來源,也是行政主體達成既定目標的重要方式。行政規(guī)范性文件的科學性、民主性、操作性直接影響行政檢查目標的實現(xiàn);同樣,行政規(guī)范性文件必須通過行政檢查才能將抽象的行政法律關系具體化,對社會實際生活進行有效調(diào)整。行政規(guī)范性文件與行政檢查之間具備良性互動之關系,才能共同達成有效調(diào)整社會經(jīng)濟關系的目標。其二,行政法實施中所有的行政活動方式并非孤立、毫無聯(lián)系,它們之間在時間和性質(zhì)上都有著千絲萬縷的關系;同時,行政檢查在其中起著承前啟后的核心作用,在行政法實施過程中與其他行政活動方式進行有效結合,發(fā)揮更為有效的作用。其三,行政法實施過程中,行政主體違法行使職權或濫用職權的情況時有發(fā)生,作為制度規(guī)范嚴重缺失的行政檢查,更加需要行政復議、行政賠償和行政訴訟的監(jiān)督,將行政檢查全面納入行政復議、行政賠償、行政訴訟的受案范圍,同時建立有序的銜接關系,是行政檢查常態(tài)化的重要保證。(二)行政檢查權的規(guī)范行使構建常態(tài)化行政檢查機制的重點是從行政檢查之實體規(guī)制、行政檢查之程序規(guī)制和行政檢查之監(jiān)督機制入手,進行行政檢查法治化建設,從而實現(xiàn)常態(tài)化行政檢查。在行政檢查過程中,來自內(nèi)部和外部的諸多因素都會對其產(chǎn)生直接影響。行政檢查機制是否科學、民主、理性,是否符合現(xiàn)代行政發(fā)展變化的整體趨勢,對于保障行政法實施具有十分重要的意義。常態(tài)化行政檢查的實現(xiàn)有如下主要路徑。第一,行政檢查之實體規(guī)制。目前,我國關于行政檢查的規(guī)定大多散見于法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、規(guī)章和其他規(guī)范性文件中,并未形成統(tǒng)一的行政檢查法。12行政檢查為權力性行政活動基本已無異議,行政檢查權的設定和行使必須依據(jù)法律