規(guī)范性文件實務(wù)的培訓(xùn)

規(guī)范性文件實務(wù)的培訓(xùn)規(guī)范性文件制定和備案

業(yè)務(wù)培訓(xùn)2012年5月11日前言隨著法治政府建設(shè)的推進(jìn)，依法行政的理念逐步深入人心，行政機關(guān)的行政管理方式逐步走向規(guī)范化、制度化。在行為方面表現(xiàn)為規(guī)范性文件的大量制定。因而，規(guī)范性文件在社會關(guān)系調(diào)整中發(fā)揮著更加廣泛而重要的作用，對人們行為的影響越來越大，逐漸成為行政機關(guān)實施具體行政行為的重要依據(jù)。規(guī)范性文件管理工作結(jié)構(gòu)圖一、規(guī)范性文件界定（一）概念1、基本理論（1）范圍：廣義和狹義（2）分類：根據(jù)制定主體（司法、行政），根據(jù)規(guī)范的對象（行為類、技術(shù)類）（3）位階：憲法→法律→法規(guī)→規(guī)章→規(guī)范性文件特例：國務(wù)院的規(guī)范性文件效力高于部門規(guī)章和地方政府規(guī)章，亦有可能是部門規(guī)章和地方政府規(guī)章的制定依據(jù)。

2、實務(wù)根據(jù)省《規(guī)范性文件制定和備案規(guī)定》第三條的表述“規(guī)范性文件是指除規(guī)章以外，由本省行政機關(guān)依照法定權(quán)限和規(guī)定程序制定，涉及公民、法人和其他組織權(quán)利義務(wù)，并具有普遍約束力的各類文件的總稱，包括政府規(guī)范性文件和部門規(guī)范性文件”（二）特征五個方面的特征：（1）行政性。即制定主體為行政機關(guān)，目的是為了實施行政管理職能，執(zhí)行法律、法規(guī)、規(guī)章等規(guī)定。（2）依照法定權(quán)限和程序制定。這里的權(quán)限是指行政管理權(quán)限和制定規(guī)范性文件的權(quán)限，一般來講具有行政管理權(quán)限的組織都可以制定規(guī)范性文件。程序是指（3）涉及公民、法人和其他組織的權(quán)利義務(wù)。規(guī)范性文件產(chǎn)生于對于一定社會關(guān)系的規(guī)范性調(diào)整，具體表現(xiàn)為在法定范圍內(nèi)調(diào)整行政相對人的權(quán)利、義務(wù)，為不特定的相對人提供相對于法律、法規(guī)或者規(guī)章更加具備操作性的指引性行為準(zhǔn)則（4）具有普遍約束力。即在行政管理區(qū)域內(nèi)對行政機關(guān)外部符合特定條件或者情形的相對人，均具有一定的強制性拘束。（5）能夠反復(fù)適用。規(guī)范性文件屬于抽象行政行為，也具有抽象行政行為具有反復(fù)適用性這一特征。在規(guī)范性文件有效期內(nèi)，對某一相對人而言，其適用規(guī)范性文件并不是一次性的，可以反復(fù)適用（三）例外規(guī)定。市《辦法》第4條規(guī)定“內(nèi)部工作制度、人事任免決定以及對具體事項作出的行政處理決定”。

除此之外，非規(guī)范性文件一般具有以下特征：1、不涉及公民、法人和其他組織權(quán)利義務(wù)變更；2、具有明顯的階段性。3、針對具體個體或具體事項。例如：工作安排，工作目標(biāo)、任務(wù)分配等。4、不具有法律上的強制性。實務(wù)中存在的問題：對規(guī)范性文件判斷不準(zhǔn)。實例：（三）形式1、表現(xiàn)形式根據(jù)市《辦法》的規(guī)定，規(guī)范性文件的表述形式主要是兩種：A、條款式；B、段落式。2、表述形式根據(jù)省《規(guī)定》和市《辦法》的規(guī)定規(guī)范性文件名稱通常為：“決定”、“規(guī)定”、“辦法”、“實施辦法”、“細(xì)則”、“實施細(xì)則”、“意見”、“通告”。如何區(qū)分呢？對全局性工作的規(guī)范性文件，稱“決定”；對某一方面行政工作作比較全面的規(guī)定，稱“規(guī)定”或者“辦法”；為貫徹執(zhí)行法律、法規(guī)、規(guī)章制定的比較具體細(xì)致、帶有補充性、輔助性的規(guī)定，稱“實施辦法”或者“實施細(xì)則”。規(guī)范性文件名稱不得稱《條例》。重點內(nèi)容：（一）制定權(quán)限（二）制定程序二、規(guī)范性文件制定（一）制定權(quán)限規(guī)范性文件的制定權(quán)限是指什么樣的組織具有制定規(guī)范性文件的權(quán)力。1、有權(quán)組織：2、無權(quán)組織：1、有權(quán)組織根據(jù)省《規(guī)定》和市《辦法》第3條，有規(guī)范性文件制定權(quán)的機關(guān)主要是三個層次：政府、政府部門、授權(quán)組織。五大類：A、地方各級人民政府;B、縣級以上地方人民政府所屬工作部門；C、縣級以上地方人民政府依法設(shè)立的派出機關(guān)；D、實行垂直管理部門的下級機關(guān)（市《辦法》）；E、法律、法規(guī)授權(quán)的組織。2、無權(quán)組織根據(jù)省《規(guī)定》和市《辦法》第3條第二款的規(guī)定，下列組織無規(guī)范性文件制定權(quán)，即不能以自己名義對外發(fā)布規(guī)范性文件。（1）地方各級人民政府設(shè)立的非常設(shè)機構(gòu)。（2）行政機關(guān)的內(nèi)設(shè)機構(gòu)。（3）行政機關(guān)的下設(shè)機構(gòu)。存在的問題：目前發(fā)現(xiàn)有的機關(guān)以內(nèi)部處室編號發(fā)布規(guī)范性文件。關(guān)于起草權(quán)限的問題在省《規(guī)定》和市《辦法》中，僅對規(guī)范性文件的制定權(quán)限進(jìn)行了限定，而對規(guī)范性文件的起草權(quán)限沒有限定。群眾組織、群團組織等都可以起草規(guī)范性文件。（二）制定程序根據(jù)省《規(guī)定》和市《辦法》第11條的規(guī)定，制定規(guī)范性文件一般要經(jīng)歷立項、調(diào)研、起草、征求意見、送審、發(fā)布等程序。例外規(guī)定：根據(jù)省《規(guī)定》14條，因突發(fā)公共事件等特殊情況，需要立即制定規(guī)范性文件的，可以對上述程序進(jìn)行必要的調(diào)整。重點講解：立項，征求意見，發(fā)布。1、立項根據(jù)市《辦法》的規(guī)定，政府所屬工作部門和法律、法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務(wù)職能的組織認(rèn)為需要由本級人民政府制定規(guī)范性文件的，應(yīng)當(dāng)于每年的12月20日前向本級人民政府報送下一年度擬提請政府發(fā)布規(guī)范性文件計劃。這里的立項，即是指我們的常說的規(guī)范性文件制定計劃。（1）立項的作用有利于突出重點，使制度建設(shè)服務(wù)經(jīng)濟社會發(fā)展，避免制度建設(shè)的盲目性，無序性。對實務(wù)工作的要求是：（2）確定項目的原則是否需要市政府制定規(guī)范性文件，應(yīng)當(dāng)把握以下幾個原則：一是有上位依據(jù)；二是有制定的必要性；三是需要多個部門協(xié)調(diào)，僅靠本部門或者一兩個部門的力量難以實現(xiàn)有效的行政管理的；四是服務(wù)于政府年度重點工作。（3）確定項目的程序A、由起草單位或者責(zé)任單位向市政府辦公室或者市法制辦報送擬由市政府制定規(guī)范性文件目錄。B、市法制辦匯總提出初步意見，報市政府。C、市政府研究決定，以政府辦或者兩辦名義下發(fā)規(guī)范性文件制定計劃。存在的問題：在實際工作中，我們的規(guī)范性文件制定計劃申報執(zhí)行得并不到位，體現(xiàn)在一是不按時報計劃，在計劃外制定規(guī)范性文件，二是計劃內(nèi)的任務(wù)不按時完成。希望列入今年制定計劃的相關(guān)單位在回去后，抓緊督促有關(guān)處室，按計劃的序時進(jìn)度送審。2、征求意見。這是提升規(guī)范性文件執(zhí)行力，避免和減少社會矛盾的重要環(huán)節(jié)。同時也是開門立法，擴大公眾參與的有效途徑。根據(jù)市《辦法》第15條規(guī)定“起草規(guī)范性文件，應(yīng)當(dāng)廣泛聽取有關(guān)機關(guān)、組織和公民的意見。聽取意見可以采取書面征求意見和座談會、論證會、聽證會等多種形式”?！安扇嬲髑笠庖姷模徽髟円庖姷恼捌渌鶎俟ぷ鞑块T應(yīng)在規(guī)定的時間內(nèi)提出書面意見及其相關(guān)依據(jù)、理由，并簽字加蓋公章后回復(fù)”。征求意見的二個層次：一是起草單位或者責(zé)任單位在起草過程中要充分征求利益相關(guān)方的意見；二是制定機關(guān)在制定過程中要充分征求意見征求意見的三個關(guān)鍵點：一是制定機關(guān)要主動征求意見；二是征求意見的方式可以是座談會、聽證會、論證會等形式；三是被征求意見單位必須反饋意見。存在的問題：在起草過程中沒有充分征求意見，送審后，在我辦征求意見過程中，利益相關(guān)方提出大量不同意見。3、送審送審。是指起草單位將擬制定的規(guī)范性文件正文和其它附屬材料提交制定機關(guān)的活動。根據(jù)省《規(guī)定》和市《辦法》規(guī)定，起草單位在送審時必須提交下列材料：（1）報請審查報告；（2）規(guī)范性文件草案送審稿及其制定說明；（3）起草規(guī)范性文件所依據(jù)的法律、法規(guī)、規(guī)章和其他文件依據(jù)；（4）征求意見的有關(guān)材料；（5）其他需要報送的材料。存在的問題：絕大多數(shù)起草單位在向市政府送審規(guī)范性文件時只有請示和送審稿文本，其他一無所有。重點說明：

（1）制定說明。（2）其他需要報送的材料（風(fēng)險評估、成本效益分析、實施情況后評價報告等）4、發(fā)布是指通過文件等形式將規(guī)范性文件形式公諸于眾的行為。發(fā)布之前有幾點需要注意：（1）發(fā)布日期與施行日期間隔不少于30日。樣本。但是因保障國家安全、重大公共利益的需要，或者公布后不立即施行將有礙法律、法規(guī)、規(guī)章和政策執(zhí)行的，可以自發(fā)布之日起施行。（2）規(guī)范性文件不溯及既往，即規(guī)范性文件不能對施行前的行為進(jìn)行約束。但是法律、法規(guī)、規(guī)章另有規(guī)定的特殊情形除外。（3）規(guī)范性文件實行統(tǒng)一登記、統(tǒng)一編號、統(tǒng)一印發(fā)。編號方式為：以命令形式發(fā)布規(guī)范性文件的，其編號為“××（地方名稱）人民政府令第××號”，不分年度和行政首長任期連續(xù)編號；以非命令的文件形式發(fā)布規(guī)范性文件的，其編號為“××規(guī)×〔（年度）〕××號”，分地區(qū)（部門）、年度編號。（4）兩個以上行政機關(guān)聯(lián)合制定的規(guī)范性文件，只標(biāo)明主辦機關(guān)文號。三、規(guī)范性文件備案（一）備案主體備案主體，即規(guī)范性文件備案的責(zé)任人。一般來說，制定機關(guān)為規(guī)范性文件的備案主體，兩個機關(guān)聯(lián)合發(fā)文的，由主辦機關(guān)備案。（二）備案時間自規(guī)范性文件發(fā)布之日起15日內(nèi)報送備案監(jiān)督機關(guān)備案；存在的問題：超期報備大量存在。原因：一是備案責(zé)任人沒有盡責(zé)；二是工作銜接出現(xiàn)了問題；三是文件實際印發(fā)時間滯后于文件標(biāo)明的時間。

實例（三）備案材料市《辦法》第26條：（1）備案報告；（2）規(guī)范性文件電子文本以及正式文本一式三份；（3）制定說明一式三份；（4）制定規(guī)范性文件所依